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Dictámenes a Discusión y Votación

Uno, de la Comisión de los Derechos de la Niñez y de la Adolescencia, el que contiene punto de acuerdo:
Que exhorta al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2017, se eviten ajustes o recortes al gasto público asignado a los programas federales dirigidos a apoyar a niñas, niños y adolescentes.

FUE APROBADO EN VOTACIÓN ECONÓMICA.


DICTAMEN EN SENTIDO POSITIVO DE LA COMISIÓN DE DERECHOS DE LA NIÑEZ Y DE LA ADOLESCENCIA, DE LA H. CÁMARA DE SENADORES, CORRESPONDIENTE A LA PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO PARA EXHORTAR AL GOBIERNO FEDERAL A EVITAR QUE LOS AJUSTES PRESUPUESTALES AL GASTO PÚBLICO PARA LO QUE RESTA DE 2016 Y DE 2017, PREVISTOS POR LA SHCP, AFECTEN LOS PROGRAMAS FEDERALES DIRIGIDOS A APOYAR A NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES, PRIVILEGIANDO UNA ESTRATEGIA NACIONAL PARA LA PRIMERA INFANCIA QUE ESTÉ ACOMPAÑADA DE RECURSOS SUFICIENTES Y QUE ADOPTE UN ENFOQUE DE FORMACIÓN DE CAPACIDADES EN EDADES TEMPRANAS Y DE PREVENCIÓN DE DESIGUALDADES FUTURAS

HONORABLE ASAMBLEA

A la Comisión de Derechos de la Niñez y de la Adolescencia de la Honorable Cámara de Senadores, de la LXIII Legislatura, le fue turnada  para  su  análisis  y  dictamen correspondiente, la Proposición

con punto de acuerdo que exhorta al gobierno federal a evitar que los ajustes presupuestales al gasto público para lo que resta del año 2016 y el año 2017, previstos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, afecten los programas federales dirigidos a apoyar a niñas, niños y adolescentes, privilegiando una estrategia nacional para la primera infancia que esté acompañada de recursos suficientes y que adopte un enfoque de formación de capacidades en edades tempranas y de prevención de desigualdades futuras.

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 72 de la Constitución Política  de  los  Estados  Unidos  Mexicanos;  85,  86  y  94  de  la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 113, 117, 135, 182, 183, 190, 276, 277 y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, se somete a consideración de esta Honorable Asamblea, el presente Dictamen, al tenor de la siguiente

METODOLOGÍA

La Comisión responsable del análisis y dictamen de la proposición que nos ocupa, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe

I. En el capítulo denominado “ANTECEDENTES”, se da constancia del inicio del trámite legislativo y de la recepción del turno para la elaboración del dictamen de la proposición con punto de acuerdo citada.

II. En el apartado titulado “CONTENIDO DE LA PROPOSICIÓN” se hace referencia a las motivaciones y alcances de la misma.

III. En la parte de “CONSIDERACIONES”, la Comisión expresa los argumentos que sustentan su resolución.

  1. ANTECEDENTES 

1. El 14 de septiembre de 2016, el senador René Juárez Cisneros, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó la Proposición con punto de acuerdo que exhorta al gobierno federal a evitar que los ajustes presupuestales al gasto público para lo que resta del año 2016 y el año 2017, previstos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, afecten los programas federales dirigidos a apoyar a niñas, niños y adolescentes, privilegiando una estrategia nacional para la primera infancia que esté acompañada de recursos suficientes y que adopte un enfoque de formación de capacidades en edades tempranas y de prevención de desigualdades futuras.

2. En la misma fecha, la Mesa Directiva, determinó turnarla a la Comisión de los Derechos de la Niñez y de la Adolescencia, de la LXIII Legislatura de la Cámara de Senadores, para su análisis y dictamen.

II. CONTENIDO DE LA PROPOSICIÓN

Textualmente, el proponente expone:

“Durante la presentación del informe del Estado Mundial de la Infancia 2016, dado a conocer en México por la Organización de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), el pasado 28 de junio del presente año, se señaló que en México 53.9 por ciento de la población e niñas, niños y adolescentes en edades de entre 0 y 17 años, es decir, cerca de 21 millones, viven en situación de pobreza.

El informe destacó también que las niñas, niños y adolescentes en el país padecen por el ingreso de sus hogares, su origen étnico, su lugar de residencia y su género, que se acentúa sobre todo en las poblaciones infantil y adolescente cuyas familias viven en situación de pobreza, los que habitan en zonas rurales y los que pertenecen a la población indígena, quienes enfrentan las mayores desventajas.

En este sentido, se señaló que nueve de cada 10 menores hablantes de lenguas indígenas están en pobreza.

Además, en estados como Guerrero y Chiapas cuatro de cada mil niñas de entre 10 y 14 años ya tienen al menos un hijo.

En lo que se refiere a matrimonios infantiles, los estados con más altos índices de pobreza y donde se registran mayores porcentajes de este tipo de uniones destacan: Chiapas con 44.82 por ciento, Guerrero con 42.41 por ciento, y Oaxaca con 39.1 por ciento.

En el informe se indica que la desigualdad no es inevitable ni insuperable, por lo que se requiere invertir en la niñez.

En este sentido, los representantes de Unicef solicitaron al Gobierno Federal evitar recortes a programas dirigidos a la primera infancia, el grupo con menor desarrollo humano y con mayor pobreza en todo el país.

Por su parte, en la Infografía “Desarrollo Humano y gasto público para niñas, niños y adolescentes en México”, publicada por Unicef en noviembre de 2015, indica que la primera infancia (0 a 5 años) recibe el menor gasto público en desarrollo humano, dentro del grupo de niñas, niños y adolescentes.

Lo anterior, tomando en consideración que la Unicef indica que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) mide los logros en las dimensiones de salud, educación e ingreso y se expresa como un valor entre 0 y 1.

Por lo anterior, el organismo recomienda que el gasto público deba adoptar un enfoque de formación de capacidades en edades tempranas y de prevención de desigualdades futuras.

Más específicamente, el documento publicado por Unicef señala que para la población infantil ubicada en el rango de edades entre los 6 y los 17 años, los apoyos para mantener sus estándares de bienestar en base al Índice de Desarrollo Humano arrojan un superávit, por lo que se descuida a la población que cursan la primera infancia, es decir, entre los 0 y los 5 años de edad, dejándolos desprotegidos en términos de apoyos en salud, educación e ingreso para alcanzar los estándares de bienestar requeridos por la Unicef.

A partir de lo anterior, el organismo recomienda que para promover el desarrollo y el goce efectivo de derechos de las niñas, niños y adolescentes es necesario:

  • Ampliar la atención dirigida a los niños y niñas de 0 a 5 años a través de una estrategia nacional para la primera infancia, acompañada de recursos suficientes.  
  • El gasto en la infancia debe tener una distribución que contemple la realización progresiva de todos los derechos para ofrecer una atención integral y cerrar brechas de desarrollo entre la población.  
  • En particular, el gasto en desarrollo humano destinado a la infancia debe beneficiar de manera prioritaria a la niñez indígena, a los que pertenecen a niveles de bajo ingreso, a los que habitan en zonas rurales y los que habitan en la zona sur-sureste del país.  
  • Asimismo, recomendó que para promover el desarrollo humano:  
  • El gasto en desarrollo humano debe contribuir a prevenir la acumulación de rezagos a través de una distribución más equitativa y centrada en la población menos favorecida.  
  • Por lo que respecta a educación, se debe asignar presupuesto para que las niñas, niños y adolescentes que están fuera del sistema escolar asistan y para que quienes están rezagados se pongan al corriente.  
  • En materia de salud, recomienda cambiar de un enfoque correctivo a uno preventivo.  

Ahora bien, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) dio a conocer en el micrositio Transparencia Presupuestaria los impactos presupuestales resultado del Segundo Ajuste preventivo al gasto en el presente año 2016, que asciende a 31 mil 715 millones de pesos.

El documento publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público(SHCP) destaca que el ajuste impacta principalmente a las secretarías de Educación Pública (SEP), de Salud, de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), de Comunicaciones y Transportes (SCT) y organismos del Gobierno Federal, con un presupuesto equivalente a 22 mil 479.5 millones de pesos.

El resto impacta en el presupuesto ocho secretarías de Estado, entre las que destaca la de Desarrollo Social, y tres organismos federales, entre ellos el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt).

La reducción de mil 550 millones de pesos al presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) afectará seriamente al Programa de Fomento Social de la Dirección de Opciones Productivas, pues los dos recortes afectaron los recursos previstos para este rubro, a tal grado que sólo recibirá 14% del presupuesto que originalmente se le había asignado y por consiguiente se verán mermados sustancialmente los 150 apoyos económicos que este año preveía entregar.

Por otra parte, a Prospera, el principal programa social federal que apoya a 6.1 millones de personas, se le reducirán mil millones de pesos.

El programa de comedores comunitarios también verá afectado la asignación de recursos para apoyar a alrededor de medio millón de personas con dos alimentos al día de lunes a viernes, el cual, adicionalmente, tiene como meta este año llegar a 5 mil 100 comedores.

Al Programa de Empleo Temporal se le redujeron 100 millones. El de 3x1 para Migrantes que para este año contemplaba financiar 2 mil 20 proyectos, tendrá una baja de 50 millones de pesos.

Los especialistas coinciden en señalar que los programas como Prospera, el Programa de Empleo Temporal y los comedores comunitarios, afectados con el recorte presupuestal verán mermada su operación y el alcance de sus metas, repercutiendo sensiblemente en la población infantil.

Por otra parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en el informe “Cómo va la vida 2015”, destacó que la tasa de pobreza entre la población infantil es de 25.8%, lo que significa que es la tercera más elevada entre los países miembros, sólo después de Israel y Turquía, que registran 28.5 y 28.4%, respectivamente.

Asimismo, en el informe se señala que los niños y las niñas en México viven con altos niveles de marginación y baja escolaridad.

En el estudio de referencia en el que se establecieron once indicadores de la calidad de vida, tales como educación, salud, riqueza, empleo y salario, calidad del medio ambiente y seguridad personal, se detalló que respecto a la mortalidad infantil, la tasa en México es de 13.3%; es decir, la más elevada entre los países de la organización.

Con base a los datos ofrecidos, consideramos necesario que el Estado mexicano tome en cuenta las propuestas de los organismos internacionales para abatir la pobreza infantil y realice las estrategias de política pública necesarias y con recursos suficientes para atender a los grupos de edad que cursan la primera infancia, así como dotarlos de apoyos en salud, educación e ingreso para alcanzar los estándares de bienestar que requieren para lograr un desarrollo pleno.”

En ese tenor, propone:

Único. El Senado de la República exhorta al Gobierno Federal a evitar que los ajustes presupuestales al gasto público para lo que resta del año 2016 y el año 2017 previstos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), afecten los programas federales dirigidos a apoyar a niñas, niños y adolescentes, privilegiando una estrategia nacional para la primera infancia que esté acompañada de recursos suficientes y que adopte un enfoque de formación de capacidades en edades tempranas y de prevención de desigualdades futuras.

III. CONSIDERACIONES

PRIMERA. La proposición que se examina y dictamina tiene por objeto instar al gobierno federal evite —dados los recortes presupuestales en curso y para el próximo año—, afectar los programas federales que benefician a la niñez y la adolescencia, subrayando la necesidad de privilegiar una estrategia de atención a la primera infancia.

SEGUNDA. Esta comisión dictaminadora comparte los juicios expuestos por el proponente cuando afirma que es necesario que el Estado mexicano tome en cuenta las propuestas de los organismos internacionales para abatir la pobreza infantil mediante estrategias de política pública adecuadas, con recursos suficientes, específicamente para atender la primera infancia, a fin de garantizarles un desarrollo pleno.

Al respecto, se tiene presente que el noveno párrafo de la Carta Magna mandata que en todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.

En consecuencia el último párrafo del artículo 2 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes establece que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, los Congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, establecerán en sus respectivos presupuestos, los recursos que permitan dar cumplimiento a las acciones establecidas por la presente Ley.

Lo anterior, en concordancia con el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño que estipula que los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.

TERCERA. Como lo indica el proponente uno de los organismos internacionales que ha expresado su satisfacción por los avances normativos alcanzados por nuestro país, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), ha expuesto también en cifras crudas acerca de la precaria situación socioeconómica que agobia a la niñez y la adolescencia, y de la necesaria inversión para abatirla.

En efecto, en el Informe sobre la equidad del gasto público en la infancia y la adolescencia en México (2015) el Unicef señala con toda claridad que a partir de la investigación realizada:

  • El grupo el menor índice de desarrollo humano [*] es los niños y niñas en la primera infancia. 
  • Que se observan brechas de desarrollo humano entre niños indígenas y quienes no lo son
  • Se reconoce que el nivel de desarrollo de niñas, niños y adolescentes se redujo entre 2008 y 2012 en Nayarit, Colima y Baja California Sur, y que la esperanza de vida de los menores de 18 años de Chihuahua, Nuevo León, Sinaloa, Nayarit, Tamaulipas y Coahuila disminuyó durante este periodo

En esa perspectiva, aduce el Unicef, el gasto público en desarrollo humano (GDH), es decir, el gasto público destinado a salud, educación e ingreso, no se distribuye necesariamente entre los grupos o dimensiones donde existen mayores carencias [*] , por lo que su potencial como herramienta —para derrotar la desigualdad y promover el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia—, se disipa.

Precisa también que el GDH per cápita y la proporción de beneficiarios del gasto es menor en la primera infancia que en otras etapas de la niñez.

Así, el organismo mundial subraya que:

  • Una asignación equitativa del presupuesto público que comience desde las primeras etapas de la vida puede ampliar las oportunidades de desarrollo y garantizar el goce de los derechos de niños, niñas y adolescentes 
  • La redistribución de recursos es fundamental para garantizar el desarrollo sostenido y más igualitario en todo el país. 

Por lo que concluye que el incumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes representa una pérdida doble, pues se refleja en un menor desarrollo humano durante la infancia y a lo largo de la vida. Los rezagos de la infancia se acumulan en la vida adulta e impiden el desarrollo pleno de las personas hasta su máximo potencial [al] conducirlo hacia el deterioro de las oportunidades en etapas posteriores. Además, la vulneración de los derechos durante la infancia impacta de manera negativa el ejercicio pleno de derechos y la autonomía en la edad adulta. Por lo tanto, el incumplimiento de los derechos (…) perpetúa la desigualdad y la pobreza, obstaculiza la movilidad social y, por ende, constituye un impedimento para la construcción de un México más incluyente [*] .

Particularmente, advierte que es urgente ampliar la coordinación y oferta programática de atención dirigida a los niños y niñas de 0 a 5 años a través de una estrategia nacional para la primera infancia, a fin de promover su desarrollo y satisfacer sus necesidades de protección, orientación y cuidado. Tal estrategia, como componente clave del futuro Programa Nacional de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes que exige la LGDNNA, permitiría al país aprovechar el potencial de este grupo de población, tanto hoy como en las etapas posteriores de sus vidas.

Enseguida enlista los componentes de la estrategia orientada a la primera infancia:

 Una estrategia integral para la población de 0 a 5 años requiere de atención en los siguientes ámbitos: atención prenatal; promoción de la salud y nutrición desde el nacimiento, incluyendo la promoción de la lactancia materna; estimulación y maduración de capacidades motoras y aptitudes intelectuales, y orientación sobre atención y crianza para padres o profesionales relacionados con el cuidado de los niños (visitas de personal de salud a los hogares). Este último es un componente decisivo: puesto que los menores de cinco años pasan la mayor parte del tiempo con sus familias, es fundamental que esta estrategia empodere a las familias y las apoye para que cuenten con instrumentos y capacidades que les permitan desarrollar y monitorear los avances de sus propios hijos e hijas.

CUARTA. Por otro lado, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados identifica en el apartado octavo del  Análisis del Paquete Económico 2017, Finanzas Públicas [*] diversos anexos  transversales previstos en el Presupuesto de Egresos, entre ellos el dirigido a la atención de niñas, niños y adolescentes.

Afirma el Centro de Estudios que los recursos previstos son distribuidos en ochenta y cinco programas presupuestarios a cargo de diversas dependencias y entidades, cuya suma global pretende garantizar el pleno ejercicio, respeto, protección y promoción de los siguientes derechos:

  • Derecho a la supervivencia: Salud, vivienda y su infraestructura, alimentación y nutrición, y asistencia social. 
  • Derecho al desarrollo pleno: Educación, deportes, recreación y cultura y urbanización, además de desarrollo regional. 
  • Derecho a la protección: Protección contra abuso, violencia, explotación y discriminación. 
  • Derecho a la participación: Información, medios masivos de comunicación y participación ciudadana.  

Al respecto, calcula que si bien nominalmente en el “Anexo 18 recursos para la atención de niñas, niños y adolescentes”, del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2017, se prevé un aumento nominal de 22 mil 267.3 millones de pesos —para alcanzar un monto global que ronda los 759 mil 246.4 millones de pesos, considerando que en 2016 fue de 736 mil 979.147 millones de pesos aproximadamente—, en realidad, señala, su variación real es negativa 0.3 por ciento, respecto al año anterior.

QUINTA. En conclusión, diversos organismos internacionales, como lo apunta el proponente, coinciden complementariamente en que el rezago social que registra nuestro país incide negativamente en el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes, y de manera particular en el segmento identificado con la primera infancia.

Frente a esta realidad imperante, el quehacer del Estado resulta apremiante, más allá de políticas paliativas que atemperan efectos pero que no abaten las causas de dicho rezago ni garantizan el ejercicio pleno de sus derechos.

En este tenor, decíamos, la inversión, que no gasto, en aquellas acciones programáticas —en todos los rubros—, derivadas de la implementación de la Ley General de los Derechos debe consolidarse prioritariamente puesto que cualquier afectación presupuestal profundizaría la deuda social, la desigualdad presente, a la par que dañaría irremediablemente el desarrollo de más de treinta millones de personas.

Cabe hacer la acotación que la inversión garantizada para hacer frente a los retos y mandatos emanados de una legislación ejemplar en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, ha de medirse en términos reales a fin de sortear falsas expectativas al respecto

Por lo anteriormente razonado y expuesto, esta Comisión dictaminadora somete a consideración de este Honorable Pleno el siguiente:

ACUERDO

Único. El Senado de la República exhorta al Titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para que el ejercicio fiscal 2017, se eviten ajustes o recortes al gasto público asignado a los programas federales dirigidos a apoyar a niñas, niños y adolescentes, privilegiando una estrategia nacional para la primera infancia.


[*] El Índice de Desarrollo Humano (IDH) mide el progreso en tres dimensiones básicas para el desarrollo de las personas: la capacidad de disfrutar de una vida larga y saludable; la capacidad de adquirir y poseer conocimientos, y la capacidad de contar con recursos suficientes para vivir dignamente. (…) Si bien el IDH no abarca los cuatro grupos de derechos de la CDN (supervivencia, desarrollo, protección y participación), sus componentes coinciden con los derechos de supervivencia y desarrollo. Esta discusión se presenta al inicio del informe y es fundamental, pues establece el marco teórico del análisis estadístico. Adicionalmente, el IDH y sus componentes identifican logros y sirven para analizar si la distribución del gasto público en salud, educación y en transferencias al ingreso es equitativa. El enfoque de derechos también enriquece a la perspectiva de desarrollo humano, ya que proporciona una plataforma para impulsar y exigir la dotación de capacidades básicas a los nna y a las nuevas generaciones (ibídem, páginas 19 y 20)

[*] Ibid, pp. 4 y ss.

[*] Informe sobre la equidad del gasto público. Unicef, PNUD, septiembre de 2015;página 93; http://www.unicef.org/mexico/spanish/UNICEF_PNUD_Equidad_Gasto_low.pdf