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Estado Actual: Concluida Art. 219 Ficha Técnica

De la Sen. Dolores Padierna Luna, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 29 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, en materia de combate a la elusión fiscal.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

ASUNTO QUE CONCLUYE SU TRÁMITE LEGISLATIVO EN COMISIONES, DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE MESA DIRECTIVA PARA DAR CONCLUSIÓN A LAS INICIATIVAS QUE NO HAN RECIBIDO DICTAMEN”, DE FECHA 31 DE OCTUBRE DE 2017.


Propone establecer que el Servicio de Administración Tributaria (SAT) deba entregar un estudio donde, además de analizar la evasión fiscal, analice los casos de elusión fiscal, para con ello buscar mecanismos que vayan encaminados a terminar con una práctica perjudicial a las finanzas públicas.

También establece que el SAT deberá entregar el estudio sobre la elusión fiscal a más tardar sesenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente decreto.

La suscrita, Senadora DOLORES PADIERNA LUNA, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8°, numeral 1, fracción I; 164, numerales 1 y 2, así como 169 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Soberanía la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 29 DE LA LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, EN MATERIA DE COMBATE A LA ELUSIÓN FISCAL , de conformidad con la siguiente:

Exposición de motivos

El concepto de elusión fiscal no es un concepto ampliamente conocido para el ciudadano común de este país, a diferencia del concepto de evasión fiscal, que es un término técnico más popular para la sociedad. Enun pequeña definición, se puede describir a la elusión fiscal como la maniobra para evitar o retrasar el pago de determinados impuestos, utilizando para ello mecanismos y estrategias legales, es decir, las personas que practican la elusión fiscal emplean las lagunas que existen en las Leyes fiscales para obtener un beneficio propio.

Tanto las empresas como los profesionistas dedicados a la determinación de los impuestos, acuden a la planeación o ingeniería fiscal como un mecanismo legal para aprovechar los espacios jurídicos que las leyes hacendarias no hayan cubierto y así eludir el pago de impuestos. Este mecanismo, cabe señalar, no viola las leyes, pero éticamente no es correcto, ya que las empresas o personas obligadas al pago de una contribución buscan la manera de no cumplir con su responsabilidad tributaria sin cometer un delito fiscal [1]. La ingeniería fiscal lo utilizan principalmente las grandes empresas para no enterar al fisco los impuestos que les corresponde pagar, mediante la promoción de litigios, que en el peor de los casos les permiten diferir su pago, sin que se constituya un delito fiscal como el caso de la evasión.

En este sentido, la legislación mexicana ofrece facilidades, diferimientos, regímenes fiscales, tasas reducidas, deducciones y hasta exenciones que generan una pérdida en la recaudación fiscal del Estado, lo cual se traduce en problemas económicos para el país. Tengamos en cuenta, que históricamente, la recaudación tributaria en México, sin considerar los ingresos petroleros ni las contribuciones de seguridad social, sólo ha rondando aproximadamente el10 por ciento del PIB.

En cambio, en los países miembros de la OCDE, de la cual México es uno de sus 34 integrantes, es de entre 19 y 25 por ciento. Lo ideal es una recaudación de entre 16 y 18 por ciento del PIB, sin incluir los ingresos petroleros, pues permitiría al Estado mexicano cumplir sus compromisos en materia de gasto y deuda. [2]

De acuerdo con el informe de Estadísticas tributarias en América Latina, la captación de impuestos (incluye los derechos por hidrocarburos) de México alcanzó un nivel de 19.6% del PIB en 2012; sin embargo, en 2008 esa proporción fue de 20.9%.El informe de los organismos internacionales también reveló que pese a ser una de las economías más grandes de América Latina, México tiene una captación por debajo del promedio y casi la mitad menos de lo que recaudan los países líderes de la región. La recaudación promedio de América Latina (AL) fue de 20.7% en 2012, lo que es superior a 19.6% de México. Sin embargo, cuando se compara con las naciones con mayores registros México queda muy por debajo.Argentina es el país líder de la región, pues por ingresos tributarios obtiene el equivalente a 37.3% de su PIB, es decir, casi del doble de lo que el gobierno mexicano recauda. Por su parte, Brasil reportó un nivel de 36.3%, mientras que Uruguay llegó a 26.3%. [3]

Por consiguiente, es necesario destacar que los créditos fiscales forman parte de la elusión fiscal. Los créditos fiscales a cargo de los contribuyentes, que son adeudos que conoce la autoridad, pero que no han sido enterados por encontrarse en litigio o por simple incumplimiento debido ala no localización del contribuyente, por insolvencia económica u otras causas.

A diciembre de 2013, el Servicio de Administración Tributaria tenía registrados 516 mil millones de pesos como créditos fiscales, equivalentes al 3.2% del PIB y al 33.1% de los ingresos tributarios [4]. En 2013, los créditos fiscales disminuyeron 22.7%, respecto a 2012, por la aplicación del programa “Ponte al Corriente”. Del total de estos créditos, 315 mil millones, el 61%, se encontraban en litigio y no podrán cobrarse hasta que haya una resolución judicial. El 82% de los créditos fiscales corresponden a empresas y el 18% a personas físicas. La posibilidad de recuperación de estos recursos depende de la eficiencia administrativa y legal de la administración tributaria, que en el pasado reciente ha sido muy baja.

Por otra parte, no existe la debida transparencia en relación con la cancelación de créditos fiscales que permita analizar el comportamiento de estos y así poder de-terminar la eficiencia de la autoridad en su manejo.

Aunado a lo anterior, en la Ley de Ingresos para el ejercicio 2013, se establecieron condiciones especiales para la condonación de créditos fiscales, que es una especie de “borrón y cuenta nueva”, aplicable a los créditos fiscales vigentes de aquellos contribuyentes que llegaran a un acuerdo con la SHCP para cubrir sus adeudos, aplicándoles un descuento si los pagaran de manera inmediata. También se cancelarían los de más de 5 años a los contribuyentes que hayan cumplido con sus obligaciones durante los últimos tres años.

Esta disposición tiene el objetivo de incentivar la regularización de los contribuyentes que tengan adeudos vencidos, lo que tiene un impacto positivo en la recaudación. Sin embargo, significó un costo fiscal, cuyo monto debió informar la SHCP a más tardar en diciembre pasado, como se estableció Artículo Tercero Transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para 2013.

Es importante señalar que la aplicación de este tipo de medidas y/o programas especiales, se origina en la incapacidad de la autoridad hacendaria para que los contribuyentes morosos cumplan con sus obligaciones en el pago de sus respectivos impuestos, pero en esta perspectiva, representa un trato inequitativo para los contribuyentes cumplidos. Así mismo, se genera incentivos perversos, al mandar una señal a todos los contribuyentes de que existe la posibilidad de que en ejercicios posteriores, se vuelva a aplicar este tipo de medidas y/o programas, desincentivando el cumplimiento de los contribuyentes al fisco.

Si bien, como se ha mencionado, existen diversos mecanismos para que los contribuyentes puedan eludir sus responsabilidades, no solamente por vía de los créditos fiscales, es menester hacer referencia a los mismos debido a la gran pérdida de recursos que dejó de percibir la hacienda pública con el citado programa “Ponte al Corriente”, mismo que benefició, como siempre ocurre, a las grandes empresas que, de una forma u otra, dejan de pagar cantidades millonarias en clara complicidad con la autoridad federal.

En este sentido, hay que señalar que dentro de la Ley del Servicio de Administración Tributaria se hace referencia al concepto de elusión fiscal. Dentro de las atribuciones que la Ley le confiere al SAT destaca lo especificado en la fracción VI del artículo 7 de la Ley en comento:

Artículo 7o. El Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes:

I a V (…)

VI. Solicitar y proporcionar a otras instancias e instituciones públicas, nacionales o del extranjero, el acceso a la información necesaria para evitar la evasión o elusión fiscales, de conformidad con las leyes y tratados internacionales en materia fiscal y aduanera;

Asimismo, el artículo 7º también establece en la fracción XIII lo siguiente:

XIII. Proponer, para aprobación superior, la política de administración tributaria y aduanera, y ejecutar las acciones para su aplicación. Se entenderá como política de administración tributaria y aduanera el conjunto de acciones dirigidas a recaudar eficientemente las contribuciones federales y los aprovechamientos que la legislación fiscal establece, así como combatir la evasión y elusión fiscales, ampliar la base de contribuyentes y facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones de los contribuyentes.

Por su parte, el artículo 10 de la citada Ley dispone en su fracción VIII, que la Junta de Gobierno del SAT tendrá la atribución de:

VIII. Analizar las propuestas sobre mejora continua que incluyan los aspectos relacionados con la disminución de los costos de recaudación, la lucha contra la evasión, la elusión, el contrabando y la corrupción, la mejor atención al contribuyente, la seguridad jurídica de la recaudación y del contribuyente, la rentabilidad de la fiscalización y la simplificación administrativa y reducción de los costos de cumplimiento, que sean elaboradas por las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria.

El artículo 21 dispone que el SAT deberá elaborar y hacer público un programa de mejora continua para el combate a la elusión fiscal, así como el aumento esperado de la recaudación por la menor elusión fiscal:

Artículo 21. Anualmente, el Servicio de Administración Tributaria deberá elaborar y hacer público un programa de mejora continua que establezca metas específicas sobre los siguientes aspectos:

I. Combate a la evasión y elusión fiscales;

II. Aumento esperado de la recaudación por menor evasión y elusión fiscales;

Con base en lo anterior, resulta inexplicable que, si bien con las disposiciones antes referidas se faculta al SAT para buscar mecanismos de combate a la elusión fiscal, no se especifica que la autoridad recaudadora deba de presentar anualmente un estudio sobre los casos en los que se da la elusión fiscal. En este contexto, es menester de esta Soberanía el establecer en el marco legal que el SAT deba entregar un estudio donde, además de analizar la evasión fiscal, analice los casos de elusión fiscal, para con ello buscar mecanismos que vayan encaminados a terminar con una práctica que tanto daño le hace a las finanzas públicas y, por ende, a todas y todos los mexicanos.

Por lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Soberanía el siguiente:

Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 29 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, en materia de combate a la elusión fiscal.

ÚNICO: Se reforma el artículo 29 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, en materia de combate a la elusión fiscal, para quedar como sigue:

Artículo 29. Con el propósito de conocer con mayor detalle los niveles de evasión y elusión fiscal en el país, el Servicio de Administración Tributaria deberá publicar anualmente estudios sobre la evasión y elusión fiscal. En dichos estudios deberán participar al menos dos instituciones académicas de prestigio en el país. Sus resultados deberán darse a conocer a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, a más tardar 35 días después de terminado el ejercicio.

Transitorios

PRIMERO: El presente Decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO: Por única ocasión, el Servicio de Administración Tributaria deberá entregar el estudio sobre la elusión fiscal a más tardar sesenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

SUSCRIBE

SENADORA DOLORES PADIERNA LUNA


[1]Hinojosa Cruz,Adriana Verónica, Ponencia “Evasión y elusión fiscal: su abordaje a través de la integración de una nueva estrategia educativa”, presentada en el Congreso Virtual Interinstitucional Los Grandes Problemas Nacionales, Septiembre de 2008, véase texto completo en http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/redipal/CVI-15-08.pdf

[2]Piz, Victor, México, en una crisis de recaudación, El Financiero, http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/mexico-en-una-crisis-de-recaudacion-1.html

[3] Verdusco, Mario Alberto, Recaudación en México, debajo del nivel de 2009: OCDE, El Universal, http://www.eluniversal.com.mx/finanzas-cartera/2014/impreso/recaudacion-en-mexico-debajo-del-nivel-de-2009-ocde-107584.html

[4] SHCP. Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública