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Iniciativas

Del Sen. Guillermo Tamborrel Suárez, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la que contiene proyecto de decreto que reforma la Ley del General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en materia de cambio de uso de suelo e impacto ambiental.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


Propone reformar los artículos 32, 33 y 104 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; reforma la fracción VI y recorre las siguientes para adicionar una fracción XXII del artículo 15 y se adiciona el artículo 117 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable para fortalecer las herramientas jurídico-ambientales que aseguren que los cambios del uso de suelo y toda obra o actividad que pueda poner en riesgo el equilibrio ecológico, se hagan de manera tal que no afecten la continuidad de los procesos ecosistémicos.

Con las reformas que se proponen se asegura que los cambios de uso de suelo que se realizan a todo lo largo y ancho del territorio, se efectúen de manera tal que se preserve y asegure el equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

La reformas proponen que cada gobierno local cuente con un inventario forestal y de suelo local que asegure que los cambios de uso de suelo que autorice el Ayuntamiento no se realizan en zonas forestales, y para ello establece la obligación a los gobiernos de los Municipios, para elaborar, monitorear y mantener actualizado el Inventario Local Forestal y de Suelos, bajo los principios, criterios y lineamientos que se establezcan para el Inventario Nacional Forestal y de Suelos.

Finalmente se establece que en caso de que se autorice un cambio de uso de suelo en terrenos forestales, el promovente en colaboración con la Secretaría deberá realizar un programa de rescate y reubicación de especies de la vegetación forestal afectadas, así como un plan de adaptación de las especies de vegetación forestal reubicadas a su nuevo hábitat.

CC. SECRETARIOS DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN

PRESENTES:

GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ, Senador de la República de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, perteneciente al Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los Artículos 8 Numeral 1, Fracción I, 164 Numeral 1 y 169 Numerales 1 y 4 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración del Pleno de esta Soberanía, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LA LEY  DEL GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, EN MATERIA DE CAMBIO DE USO DE SUELO E IMPACTO AMBIENTAL, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A lo largo del territorio nacional se distribuye una gran diversidad de comunidades vegetales, junto con amplios terrenos dedicados a actividades agrícolas, ganaderas, acuícolas y zonas urbanas. A las diferentes formas en que se emplea un terreno y su cubierta vegetal, se les conoce como “uso del suelo”.

En los últimos tres siglos, el uso de suelo ha cambiado con una velocidad alarmante en todo el mundo. En México cerca de la mitad del territorio ha sido modificado intensamente. De acuerdo con el Inventario Forestal Nacional, cerca de la mitad del país ha sido afectado severamente por las actividades humanas, tan sólo el 55% del territorio nacional cuenta con cobertura vegetal, y lamentablemente dentro de este porcentaje se incluyen pastizales y matorrales que son utilizados intensamente para la producción ganadera.

El cambio de uso de suelo es uno de los temas de mayor interés en las disciplinas ambientales. Constituye uno de los factores primordiales en el cambio climático global ya que altera ciclos biogeoquímicos como el del agua o el del carbono. También es una de las causas más importantes de pérdida de biodiversidad a nivel mundial y el medio por el que la sociedad resiente las alteraciones del entorno.

El uso del suelo también está muy relacionado con el tema de la sustentabilidad. La forma en la que cambiamos el terreno determina la presencia de los recursos naturales que nos proporcionan diversos servicios ambientales que son la base para nuestra supervivencia.

Una de las hipótesis más acertada acerca sobre qué factores son los responsables del cambio de uso de suelo sostiene que el crecimiento de la población ocasiona una demanda cada vez mayor de recursos para satisfacerla, y como consecuencia, las superficies ocupadas por las comunidades naturales son sustituidas por terrenos dedicados a satisfacer las diferentes necesidades de la población.

Sin duda, es a través del cambio de uso de suelo que se materializa nuestra relación con el medio ambiente, por ello resulta imperativo asegurar que los cambios de uso de suelo que se realizan a todo lo largo y ancho del territorio, se efectúen de manera tal que se preserve y asegure el equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

La regulación del cambio de uso de suelo está normalizada primeramente por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su Artículo 115 faculta a los municipios a autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales (Fracción V, Inciso d). Aunado a ello, deben formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal (Fracción V, Inciso a), que son el instrumento por el cual se desarrollan y se complementan las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), para áreas determinadas del suelo urbano o de expansión. El POT define los delineamientos generales de planificación para la ciudad, y los planes de desarrollo los particulariza según las necesidades del sector en que se está actuando.

Por otra parte, es la Federación la que debe autorizar los cambios de uso de suelo en terrenos forestales, entendiéndose como terreno forestal el que está cubierto por vegetación forestal (el conjunto de plantas y hongos que crecen y se desarrollan en forma natural, formando bosques, selvas, zonas áridas y semiáridas, y otros ecosistemas, dando lugar al desarrollo y convivencia equilibrada de otros recursos y procesos naturales), de acuerdo con la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS; Artículos 3 y 117).

De acuerdo con la citada Ley forestal, el cambio de uso de suelo en terrenos forestales debe otorgarse por excepción y sin comprometer la biodiversidad ni provocar la erosión de los suelos, el deterioro de la calidad del agua o la disminución de su captación a través de estudios técnicos justificativos. Los Artículos 120 y 121 del Reglamento de la LGDFS establecen la información técnica que deben contener los estudios técnicos justificativos, sin embargo, no se describe la información particular.

De manera regular, en el contenido de los estudios técnicos justificativos, algunos más otros menos, únicamente se menciona o más bien, se transcribe la información ambiental existente de un sitio en particular, medida importante pero insuficiente para motivar debidamente un cambio de uso de suelo, ya que reiteradamente sólo se enuncian las condiciones ambientales que guarda el terreno propuesto y de manera cuantitativa, las obras o acciones con las que se pretende mitigar o compensar la remoción de vegetación forestal, pero, sin demostrar numéricamente que con dichas acciones u obras por lo menos se mantendrá la tasa actual de erosión de suelo, de infiltración de agua, el equilibrio del escurrimiento, la intercepción de lluvia, la abundancia y diversidad florística y de fauna, etc., en síntesis, los servicios ambientales. Sin duda lo anterior debe estar regulado a través de normas que delimiten el contenido de los estudios técnicos justificativos.

Por desgracia en muchas ocasiones los cambios de uso de suelo en terrenos forestales se llevan acabo burlando la ley forestal para ser incluidos en el desordenado crecimiento urbano. A pesar de que la Ley indica que en un predio con vegetación forestal incendiado no debe ser autorizado cambio de uso de suelo alguno en veinte años, no se justifica cuando el predio posee otro tipo de daño y se confunde la vegetación forestal con otro tipo de vegetación.

Asimismo, en algunos lugares no se ha realizado la zonificación forestal establecida en la LGDFS (Artículos 12, 13 y 15). De acuerdo con la LGDFS, el Estado tiene la obligación de realizar y actualizar su Inventario Estatal Forestal y de Suelos, de acuerdo con los criterios del Inventario Nacional Forestal (Artículo 13, Fracción VII), sin embargo, en muchas entidades del país no se cuenta con inventarios de este tipo y los gobiernos locales (municipales), no alcanzan a delimitar la zonificación forestal que ayude a los técnicos forestales a determinar que la zona (mucha veces dañada) posee vegetación forestal para ser considerada como un terreno forestal, en estas ocasiones los gobiernos locales autorizan usos de suelo en terrenos que muchas veces sí contienen vegetación forestal.

Por ello, es necesario que cada gobierno local cuente con un inventario forestal y de suelo local que asegure que los cambios de uso de suelo que autorice el Ayuntamiento no se realizan en zonas forestales, ya que como se mencionó anteriormente, ese tipo de acciones corresponden única y exclusivamente a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

Sin duda este tipo de herramientas debería estar incluido tanto en la legislación ambiental como en los Planes de Desarrollo Urbano Municipales a fin de que se delimiten y persistan las zonas de preservación ecológicas, que con cada cambio de administración municipal están en riesgo de desaparecer.

Siguiendo el mismo tenor, resulta importante tomar en cuenta que con cada obra de infraestructura urbana que se autoriza en zonas de importancia ecológica se pone en peligro la continuidad de muchos procesos ecosistémicos, ya que por desgracia, los estudios de impacto ambiental (establecidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente; LGEEPA) no son obligatorios para la ejecución de los Planes Parciales de Desarrollo Urbano Municipales (que cambian con cada administración municipal, es decir, cada 3 años), ni para los Ordenamientos Ecológicos del Territorio.

El impacto ambiental se define como cualquier modificación al ambiente, ocasionada por la acción del hombre o la naturaleza (LGEEPA; Artículo 3º, Fracción XIX). De acuerdo con la legislación ambiental en México, sólo las modificaciones originadas por las actividades humanas son sometidas a evaluación por parte del Estado.

La Evaluación de Impacto Ambiental es un instrumento de la política ambiental dirigido al análisis detallado de diversos proyectos de desarrollo, con el propósito de identificar y cuantificar los impactos que su ejecución puede provocar al ambiente. Con esta evaluación es posible establecer la factibilidad ambiental de cualquier proyecto y determinar, en caso de que se requiera, las condiciones para su ejecución, así como las medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales, a fin de evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente y la salud humana.

La Evaluación de Impacto Ambiental comienza con la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA), por parte del interesado en realizar una obra o actividad, de acuerdo con la LGEEPA, la MIA es el documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. Una vez evaluada la MIA, la SEMARNAT emite la resolución correspondiente en la que puede negar o aprobarla autorización para la ejecución de un proyecto.

Así pues, de acuerdo con el Artículo 32 de la LGEEPA, la SEMARNAT puede emitir una autorización en materia de impacto ambiental para las obras o actividades establecidas en el Artículo 28 de dicha ley, cuando las autoridades estatales, municipales o del Distrito Federal presenten los Planes de Desarrollo Urbano. Pero no es obligatorio. Sin embargo, esto no es obligatorio, por lo que la mayoría de las obras o actividades enunciadas en la ley que realizan los gobiernos locales se realizan sin contar con un estudio ambiental que asegure que no se dañaran los procesos y sistemas ecológicos.

Aunado a lo anterior, aún y cuando se presente la Manifestación de Impacto Ambiental en ciertas actividades (instalación de confinamientos de residuos peligrosos, parques industriales que realicen actividades riesgosas, desarrollos inmobiliarios y actividades en manglares y humedales), por parte de los gobiernos locales, de acuerdo con el Artículo 33 de la citada ley, las autoridades municipales, estatales y del Distrito Federal no están obligadas a tomar en cuenta las recomendaciones expedidas en la autorización de impacto ambiental emitida por la SEMARNAT.

Cada vez es más evidente la transformación que sufre el territorio nacional. Los cambios del uso del suelo ya sean legales o ilegales son cada día más frecuentes. La media mundial predice que México debería tener alrededor de 0.7 ha de cubierta arbolada per cápita en la presente década; no obstante, los datos actuales indican que nuestro país alberga tan sólo 0.5 ha de cobertura forestal per cápita, y la predicción para 2025 será de 0.3 ha per cápita, muy por debajo de la media mundial.

De ahí que sea fundamental fortalecer las herramientas jurídico-ambientales para asegurar que los cambios del uso de suelo y toda obra o actividad que pueda poner en riesgo el equilibrio ecológico, se hagan de manera tal que no afecten la continuidad de los procesos ecosistémicos.

Por lo anterior, someto a consideración de esta Honorable Asamblea, el siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LA LEY  DEL GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, EN MATERIA DE CAMBIO DE USO DE SUELO E IMPACTO AMBIENTAL

ARTÍCULO PRIMERO.- Se reforman los Artículos 32, 33 y 104 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:

Artículo 32.- En el caso de que un plan o programa parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico del territorio incluyan obras o actividades de las señaladas en el artículo 28 de esta Ley, las autoridades competentes de los Estados, el Distrito Federal o los Municipios, deberán presentar dichos planes o programas a la Secretaría, con el propósito de que ésta emita la autorización que en materia de impacto ambiental corresponda, respecto del conjunto de obras o actividades que se prevean realizar en un área determinada, en los términos previstos en el artículo 31 de esta Ley.

Artículo 33.- Tratándose de las obras y actividades a que se refiere n las fracciones IV, VIII, IX y X del artículo 28, la Secretaría notificará a los gobiernos estatales y municipales o del Distrito Federal, según corresponda, que ha recibido la manifestación de impacto ambiental respectiva, a fin de que éstos manifiesten lo que a su derecho convenga.

La autorización que expida la Secretaria, debe ser tomada en cuenta por las autoridades locales para expedir las autorizaciones que les correspondan en el ámbito de sus respectivas competencias.

ARTÍCULO 104.- La Secretaría promoverá ante la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y las demás dependencias y entidades competentes, la introducción y generalización de prácticas de protección y restauración de los suelos en las actividades agropecuarias, y deberá realizar estudios de impacto ambiental previos al otorgamiento de autorizaciones para efectuar cambios del uso del suelo, cuando existan elementos que permitan prever grave deterioro de los suelos afectados y del equilibrio ecológico de la zona.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Se reforma la Fracción VI y se recorren las siguientes para adicionar una Fracción XXII del Artículo 15 y se adiciona el Artículo 117 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, para quedar como sigue:

ARTICULO 15. Corresponden a los Gobiernos de los Municipios, de conformidad con esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:

I.

VI. Elaborar, monitorear y mantener actualizado el Inventario Local Forestal y de Suelos, bajo los principios, criterios y lineamientos que se establezcan para el Inventario Nacional Forestal y de  Suelos;

VII. … XII.

ARTICULO 117. La Secretaría sólo podrá autorizar el cambio de uso del suelo en terrenos forestales, por excepción, previa opinión técnica de los miembros del Consejo Estatal Forestal de que se trate y con base en los estudios técnicos justificativos que demuestren que no se compromete la biodiversidad, ni se provocará la erosión de los suelos, el deterioro de la calidad del agua o la disminución en su captación; y que los usos alternativos del suelo que se  propongan sean más productivos a largo plazo. Estos estudios se deberán considerar en conjunto y no de manera aislada y se sujetarán a las normas expedidas para ello.

En las autorizaciones de cambio de uso del suelo en terrenos forestales, la autoridad deberá dar respuesta debidamente fundada y motivada a las propuestas y observaciones planteadas por los miembros del Consejo Estatal Forestal.

No se podrá otorgar autorización de cambio de uso de suelo en un terreno incendiado sin que hayan pasado 20 años, a menos que se acredite fehacientemente a la Secretaría que el ecosistema se ha regenerado totalmente, mediante los mecanismos que para tal efecto se establezcan en el reglamento correspondiente.

En caso de que se autorice un cambio de uso de suelo en terrenos forestales, el promovente en colaboración con la Secretaría deberá realizar un programa de rescate y reubicación de especies de la vegetación forestal afectadas, así como un plan de adaptación de las especies de vegetación forestal reubicadas a su nuevo hábitat.

Las autorizaciones que se emitan deberán atender lo que, en su caso, dispongan los programas de ordenamiento ecológico correspondiente, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

La Secretaría, con la participación de la Comisión, coordinará con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la política de uso del suelo para estabilizar su uso agropecuario, incluyendo el sistema de roza, tumba y quema, desarrollando prácticas permanentes y evitando que la producción agropecuaria crezca a costa de los terrenos forestales.

Las autorizaciones de cambio de uso del suelo deberán inscribirse en el Registro.

La Secretaría, con la participación de la Comisión, coordinará con diversas entidades públicas, acciones conjuntas para armonizar y eficientar los programas de construcciones de los sectores eléctrico, hidráulico y de comunicaciones, con el cumplimiento de la normatividad correspondiente.

TRANSITORIOS

ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Se derogan y, en su caso, se abrogan todas las disposiciones que contravengan al presente Decreto.

Recinto Legislativo del Senado de la República, a 14 de septiembre de 2011.

SENADOR GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ.