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Iniciativas de Ciudadanos Legisladores

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

De la Sen. Minerva Hernández Ramos, del Grupo Parlamentario del Partido de Acción Nacional, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción VII del artículo 73; y se deroga la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE DIO TURNO DIRECTO A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS DE LA CáMARA DE SENADORES.


 

Senador Martí Batres Guadarrama
Presidente de la Mesa Directiva de la
Cámara de Senadores del H Congreso de la Unión
P R E S E N T E.

 

 

La que suscribe Minerva Hernández Ramos, Senadora de la República e integrante del Grupo Parlamentario de Acción Nacional de la LXIV Legislatura al Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 72 párrafo primero y 78 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, numeral 1, fracción I, 164, numeral 1 y 2 y 169, numeral 4, y demás relativos y aplicables del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con proyecto de Decreto Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma la fracción VII del artículo 73 y deroga la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Los principales controles económicos y hacendarios de carácter preventivo (a priori) y correctivo (a posteriori) accesibles al órgano Legislativo son la aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, así como la revisión de la Cuenta Pública. Los dos primeros requieren de suficiente información, pues del órgano Legislativo dependerá el poder de bolsa: la determinación de cuáles son los recursos de que podrá disponer el Ejecutivo, así como los conceptos en que podrá gastarlos.

La facultad que tiene la Cámara de Diputados en materia presupuestaria hace que los legisladores incidan en la orientación del desarrollo nacional, ya que en la asignación de recursos reflejan las prioridades en cada una de las diversas áreas.

En nuestro país el artículo 74 constitucional se refiere al Presupuesto de Egresos como la propuesta enviada por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados para efectos de análisis, modificación y aprobación, pero no se hace exactamente una definición. Sin embargo, el artículo 39 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos serán los que aprueben el Congreso de la Unión, y la Cámara de Diputados respectivamente, para su aplicación durante periodos de un año, a partir del 1o. de enero.

El Ejecutivo envía el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (que contiene exposición de motivos, iniciativa de decreto, información programática del gobierno federal; ramos generales, poderes de la unión, órganos autónomos, flujos efectivo, presupuesto devengable de organismos y empresas paraestatales del sector público federal) junto con los criterios generales de política económica, para cuya presentación el Secretario de Hacienda comparece ante el pleno de la Cámara y da cuenta de los objetivos de política económica para alcanzar las metas planteadas.

La experiencia demuestra que la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados en materia presupuestaria resulta en un trabajo insuficiente cuantitativa y cualitativamente, prueba de ello es el hecho incontestable de que recurrentemente este órgano realiza un período extraordinario de sesiones específicamente para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.

En efecto, las facultades exclusivas responden a los principios democrático (los Diputados representan al pueblo) o federal (los Senadores representan a la federación en su conjunto); por lo que no puede sostenerse válidamente que el papel exclusivo que las Cámaras desarrollan respecto de ciertas leyes y decretos en atención a tales principios, pues al excluir la Constitución la participación de la otra Cámara, no lo hizo por tratarse de asuntos menores o para devaluar jerárquicamente a las normas producto de las facultades exclusivas.

La Cámara de Senadores analiza las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrir el presupuesto, debiendo contar con mayores elementos para ampliar su conocimiento sobre las necesidades a solventar con la cifra que se determinará en la Ley de Ingresos.

Como resultado del bicameralismo y la restauración del Senado de la República en 1874 se establecieron facultades concurrentes y exclusivas de las cámaras. Con ese motivo se encomendó al Senado la potestad de analizar la política exterior del país y aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo, y a la Cámara de Diputados la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación.

La exclusividad de la Cámara de Diputados en materia presupuestal no se encuentra sustentada en un cuerpo sólido de argumentaciones, ni de índole histórica, jurídica o política, como a continuación se analiza.

En la Constitución de 1824 se establecían facultades exclusivas del Congreso General conformado por una Cámara de Diputados y una de Senadores, fijando los gastos generales y las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglando su recaudación y determinando su inversión, tomando anualmente cuentas al gobierno.

Estas facultades no fueron definidas en términos precisos por el constituyente de la época en relación a la revisión de la cuenta de gobierno, a diferencia de lo que establecía la de 1814, en la que se facultaba al Supremo Congreso a examinar y aprobar las cuentas de recaudación o inversión de la hacienda pública.

En la Constitución de 1836 conocida como las "Siete Leyes Constitucionales", su Ley Tercera en el artículo 44 fracción III establece que correspondía al Congreso General (Cámara de Diputados y de Senadores) exclusivamente decretar anualmente los gastos del siguiente año y las contribuciones con que debían cubrirse.

En la Constitución de 1843 se establecían en el artículo 66 fracción II las facultades del Congreso (Cámara de Diputados y de Senadores), entre las que se encontraban el decretar anualmente los gastos a realizar en el siguiente año, y las contribuciones con que debían cubrirse.

En la Constitución de 1857, se establecía un sistema unicameral, mismo que fue reformado el 13 de noviembre de 1874 para reintroducir al Senado. En la fracción VII se otorgaba al Congreso General la aprobación del presupuesto de gastos de la Federación que anualmente presentaba el Ejecutivo, así como la imposición de contribuciones necesarias para cubrirlo, siendo facultades exclusivas de la Cámara de Diputados (Artículo 72 apartado A).

La Constitución de 1917, en su artículo 73 fracción VII establece que el Congreso conformado por la Cámara de Diputados y de Senadores, tiene la facultad de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el Presupuesto, y en el artículo 74 fracción IV establece la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, de aprobar el presupuesto anual de gastos, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrir aquél.

Todas estas reformas fueron objeto de importantes estudios de los constitucionalistas de la época, la facultad exclusiva de la Cámara Baja para autorizar los egresos se explicó y justificó con argumentos que unificaron criterios en el sentido de que la Cámara de Diputados representa directamente al pueblo.

En la década de los setenta empezaron a producirse diversos cambios en la fracción IV del artículo 74 constitucional, adicionándole seis párrafos, siendo promovidos por el expresidente José López Portillo. El proyecto de iniciativas fue presentado a la Cámara de Diputados el 5 de Octubre de 1977 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de Diciembre del mismo año. En esta reforma se resume el sistema en materia presupuestal, facultando de manera exclusiva a la Cámara de Diputados para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como el análisis de la cuenta pública, obligando al Ejecutivo a enviar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos a más tardar el último día del mes de noviembre, debiendo comparecer el secretario de Hacienda para dar cuenta de los mismos.

El expresidente Carlos Salinas de Gortari, promovió una reforma a la fracción IV del artículo 74 publicada el 25 de Octubre de 1993, en la que se establece como plazo al Ejecutivo Federal para presentar las iniciativas de Ley de Ingresos y Proyecto de Presupuesto de Egresos el 15 de Noviembre, ya no el 30 como se preveía con anterioridad. Así la formulación presupuestal quedó a cargo del Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien desarrolla dentro de la etapa del proceso de planeación, programación y presupuestación, el proyecto de egresos.

Es menester recordar que las cámaras actualmente son integradas por representantes de la Nación, aunque ciertamente, el artículo 51 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hace referencia a los diputados como representantes de la Nación y guarda silencio respecto de la representación de los senadores.

El problema de conocer a quién representan los Senadores, se resuelve teniendo como premisa que cuando se someten a la consideración del Senador asuntos que tienen que ver con todo el país, es indudable que no podrá actuar sino como representante de la Nación; pero si el caso planteado involucra directamente a la entidad federativa en donde fue electo, sería absurdo que el Senador no asumiera la representación y la defensa de su estado.

Por esta razón, no debe existir impedimento para que el Senado participe en la elaboración del presupuesto, sobre todo si se considera que esta representación también elabora la Ley de Ingresos de la Federación, la cual está estrechamente vinculada con la distribución del gasto público.

Parece inapropiado e incongruente que el Senado intervenga en la Ley de Ingresos pero se le excluya de hacerlo para aprobar la contraparte de esa ley que es el Presupuesto de Egresos, que en realidad estos dos instrumentos jurídicos deberían ser aprobados por ambas Cámaras.

Otro criterio para justificar que el Senado de la República apruebe el gasto público federal se encuentra sustentado en el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por ley posterior, en este supuesto el Presupuesto de Egresos, es expedido por la Cámara, sin embargo en caso de modificación, la constitución prevé que este sea modificado por una ley posterior en donde necesariamente el Senado de la República participará en su análisis y discusión.

Con estos argumentos, el objetivo de la iniciativa es que la Cámara de Senadores apruebe anualmente tanto la Ley de Ingresos y como el Presupuesto de Egresos de la Federación, y al mismo tiempo se establezca el término para aprobar La Ley de Ingresos en ambas Cámaras, que por cierto ya se encuentra previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En este sentido, ajustar la fecha, con una ampliación de 15 días más a la fecha vigente prevista en la constitución. Así, se propone que el Presupuesto de Egresos sea aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre, y por la Cámara de Senadores a más tardar el 30 de noviembre.

Con el cambio en la lógica y la dinámica de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, motivada principalmente por la nueva experiencia de gobierno dividido, las indefensiones jurídicas alrededor del proceso presupuestal crean un ambiente de enfrentamiento entre poderes. Hasta ahora, solo existen interpretaciones jurídicas en torno del proceso presupuestal, es por ello que resulta urgente modificar el marco institucional para generar certidumbre y hacer explícitas y predecibles las salidas legales a las interrogantes que se presenten. Cabe recordar la polémica e improcedente resolución emitida por la Suprema Corte Justicia de la Nación en relación a la controversia constitucional interpuesta por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos para el ejercicio de 2005.

Invariablemente, el Congreso está obligado a asegurar el equilibrio presupuestal y constreñir sus propuestas de gasto a su financiamiento. La asignación de recursos públicos requiere garantizar no solo niveles crecientes de gasto, sino que éste se aplique en los rubros adecuados y se ejerza con eficiencia, con niveles incrementales de productividad, transparencia y equidad distributiva, estrechamente vinculados al alcance de metas estratégicas, con una visión de largo plazo, no de coyuntura política.

Por lo expuesto, someto a la consideración de esta honorable asamblea la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la fracción VII del artículo 73 y deroga la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I a VI. …

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto. El Ejecutivo Federal hará llegar al Congreso de la Unión la Iniciativa de Ley de Ingresos y la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

Ambas Cámaras aprobarán anualmente la Ley de Ingresos y la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.

La Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre, y por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre.

La Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre, y por la Cámara de Senadores, a más tardar el día 30 de noviembre.

Asimismo, podrán autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y La Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y la Ley de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de ambas Cámaras, o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.

VIII a XXXI. …

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I a III. …

IV. Derogada

V a IX. …
Transitorio

Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente se su publicación en el Diario Oficial de la Federación.