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Proposiciones de Ciudadanos Legisladores

Estado Actual: Desechada Ficha Técnica

De la Sen. Ana Gabriela Guevara, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con punto de acuerdo que exhorta al titular de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación a proponer la realización de un diagnóstico del estado en que se encuentra la corrupción en México.

SE TURNÓ A LA PRIMERA COMISIÓN.


La suscrita, Senadora ANA GABRIELA GUEVARA, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en esta LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 8, fracción II; 76, fracción IX, 276 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta soberanía, la presente PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO PARA QUE LA SESIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA UNIÓN ACUERDE EXHORTAR A LAS SIGUIENTES INSTANCIAS: A LA COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN PARA QUE PROPONGA  A LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, LA REALIZACIÓN DE UN DIAGNÓSTICO DEL ESTADO EN QUE SE ENCUENTRA LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO SEGÚN SUS HERRAMIENTAS DISPONIBLES, CON RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS; A LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA; A LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, AL CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL (CONEVAL) Y A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA QUE, EN COADYUVANCIA, FORMEN PARTE DE LA REDACCIÓN DEL DOCUMENTO DIAGNÓSTICO PROPUESTO, bajo las siguientes:

CONSIDERACIONES

1.- El tema de la corrupción en México es el principal tema de agenda política y ciudadana. No hay día que pase sin que la palabra sea una recurrencia en los medios, en el sentir de los ciudadanos, en los análisis, en los informes de instituciones concentradas en ello. Es triste reconocer que la palabra se asocia naturalmente a nuestro país. Y que los esfuerzos encaminados a ello son esfuerzos que aún son débiles. Habrá legislación pero no se cumple y aún presenta protección a ciertos estratos del Estado. Es cierto que somos testigos de detenciones inéditas cuyo ejemplo no está frenando el proceso de corrupción en crecimiento. Eso se demuestra en los índices de medición mundial. Por ejemplo Transparencia Internacional percibe un México más corrupto. El país cae 28 sitios en índice de Transparencia Internacional y dan un contundente mensaje al sistema legislativo: Las reformas anticorrupción y la primera etapa de implementación del Sistema Nacional Anticorrupción no fueron suficientes para reducir el efecto de los continuos escándalos de corrupción

Hace poco recibimos el LOS DERECHOS HUMANOS Y LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO. Análisis de las tendencias en las entidades federativas entre el 2000 y el 2014, de Daniel Vázquez, (Coord.), Luz Cardona y Horacio Ortiz. De ese documento es absolutamente rescatable el capítulo que define la corrupción y lo transcribo para efectos de argumentación, se trata de un esfuerzo importantísimo por lograr establecer un concepto, y ese es su valor : EL MARCO TEÓRICO DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN 2.1.¿QUÉ ES LA CORRUPCIÓN? Captura o cooptación estatal, tráfico de influencias, conflicto de intereses, negociaciones incompatibles, parcialidad, donación en campañas electorales, malversación de fondos, partidas presupuestarias secretas, fraudes, uso de información privilegiada, enriquecimiento ilícito, soborno, extorsión, arreglos, colusión privada, alteraciones fraudulentas del mercado, especulación financiera con fondos públicos, puerta giratoria, clientelismo, nepotismo, compra de votos, todas estas son actividades que en la literatura se relacionan con alguna idea de corrupción. Si bien cada una de ellas supone relaciones, actividades y consecuencias distintas –por ello es tan difícil hacer una sola definición de corrupción-, mantienen un aire de familia que funciona como intuición y que es esencialmente normativo: hubo algo mal hecho, hay una acción reprochable. Para un análisis empírico, necesitamos algo más que una intuición moral. Sin una definición razonablemente precisa es difícil marcar una línea entre una práctica burocrática flexible y una práctica corrupta (Hatti, Hoadley y Heimann, 2010) y es también complicado observar específicamente la acción corrupta. Existen múltiples discusiones sobre cómo definir a la corrupción (Garzón, 2003; Rabotnikof, 2003; Mény, 2003; Malem, 1997 y 2003; Hatti, Hoadley y Heimann, 2010; Adler-Lomnitz, 2006). Hay conceptos más amplios y otros más estrechos. Uno de los conceptos más generales y más utilizados es el propuesto por el Banco Mundial, que fue retomado por Transparencia Internacional y popularizado a partir del uso de esta organización: la corrupción es el abuso del poder encomendado para el beneficio propio. En esta concepción, el poder puede ser tanto público como privado, tanto político como económico, por lo que no se requiere que haya un servidor público en la relación de corrupción, puede haber corrupción entre particulares en el mercado o entre un equipo y un árbitro para arreglar un juego de futbol. Además, no se requiere una relación de intercambio, basta con que exista el abuso del poder para beneficio propio para que la corrupción se presente, como en la malversación de fondos o en las partidas secretas. Para esta definición, la corrupción supone la apropiación de lo público para fines privados, es decir, la pérdida de “publicidad” del gobierno. Figuras como el conflicto de intereses o negociaciones incompatibles, las donaciones en campañas electorales y la cooptación o captura estatal caben muy bien en esta definición. Incluso aquella captura que no necesariamente se realiza por medio del pago de un soborno, sino por la sola influencia política sobre los gobiernos. Aquí, las empresas y otros grandes actores tienen una gran capacidad para incidir sobre las reglas del juego sin necesidad de acudir a sobornos. Esto supone la sobrerrepresentación de pocos intereses y la exclusión de muchos. Bajemos un poco el nivel de generalidad de la definición de corrupción. Pensemos en una que conceptualice a la corrupción como una relación de intercambio contrario a una norma (jurídica, moral o social) para obtener una ventaja. Un ejemplo es la forma en que Roemer la define: “la corrupción puede envolver promesas, amenazas o ambas; puede ser iniciada por un servidor público o un cliente interesado; puede darse con actos de omisión o comisión; puede generarse con servicios lícitos o ilícitos; puede estar dentro o fuera de una organización pública” (Roemer, 2003: 246). Un primer aspecto de este tipo de definiciones es que ya se piensa a la corrupción en términos de intercambio, en términos relacionales. En este tipo de definiciones, la malversación de fondos, la desviación de fondos a cuentas privadas que terminen en el enriquecimiento ilícito del servidor público ya no calificarían como actos corruptos (puesto que no hay una relación de intercambio), sino como actos meramente criminales. Asimismo, la captura estatal que no provenga de un intercambio o interacción específico tampoco sería considerado un acto de corrupción: sería simplemente la disputa ideológica propia de la democracia. Por ejemplo, el lobby –en la medida que no haya un intercambio específico- no sería considerado corrupción, pero los donativos en las campañas podrían incluirse a partir de una línea tenue y borrosa sobre lo que es y lo que no es corrupción. Bajemos un peldaño más en el nivel de generalización del concepto de corrupción. Mantengamos la idea de relación de intercambio pero limitémosla ahora sólo a aquellas relaciones entre un órgano público y otro privado para obtener una ventaja. El principal punto de diferencia con la definición anterior es que aquí ya no se calificaría como corrupción el intercambio realizado en el mercado (control del mercado mediante arreglos entre empresas) o en otros espacios sociales (arreglo de partidos de futbol). Para que la corrupción se presente, se requiere que esté involucrado un ente público. Aquí estaría la propuesta de conceptualización que hace Mény: la corrupción puede ser definida como “un intercambio clandestino entre dos mercados: por una parte el mercado político o administrativo y, por la otra, el mercado económico y social. Este intercambio es oculto porque viola las normas públicas, legales y éticas, y también porque sacrifica el interés general en aras de intereses privados.” (2003: 125). Un aspecto a subrayar en este nivel es que si bien concretiza con respecto a los sujetos que integran la relación, se mantiene abierta la posibilidad de que lo que se transgreda no sea necesariamente una ley, sino cualquier norma incluyendo las normas éticas. El último nivel de concreción lo ocupan aquellas conceptualizaciones que mantienen la idea relacional de la corrupción –la corrupción como intercambio-, mantienen la necesidad de que al menos uno de los actores sea un servidor público, pero establecen la necesidad de que se violente una ley. No basta que se transgreda una expectativa moral del puesto, es necesario que haya la ruptura del orden positivo. Probablemente esta diferencia abonaría en la distinción entre la corrupción y la incompetencia o mala administración. Por ejemplo, de acuerdo con Bacio (2008), para poder determinar cuándo la corrupción es violatoria a derechos humanos, se necesita una definición legal de corrupción, él propone: “the illegal abuse of entrusted power for private gain” (Bacio, 2008: 6). En esta línea, los actos considerados corruptos son muy claros: aquellos que están tipificados en las leyes nacionales e internacionales. Por ejemplo: apropiación de bienes públicos para fines privados; soborno entendido como dádiva a agentes públicos a cambio de un favor; la extorsión, que supone la misma dádiva pero a iniciativa del agente público; el tráfico de influencias; el uso abusivo de información privilegiada; el enriquecimiento ilícito; por mencionar algunos (Zalaquet, 2007; Bacio, 2008). En cambio, algunos otros actos que suelen ser considerados corrupción pero que no siempre se encuentran en las leyes quedarían fuera de este tipo de definiciones, por ejemplo: la puerta giratoria (un regulador estatal deja su cargo público y es contratado por la empresa que regulaba); el clientelismo. Hasta aquí los distintos conceptos de corrupción, de la forma más general de comprenderla, hasta definiciones más específicas. Una conclusión relevante de esta sección es que no hay una corrupción o la corrupción, sino distintas acciones que tienen cierto aire de familia. Cuando se piensa en la elaboración de diagnósticos para generar políticas públicas anticorrupción, el punto relevante de la discusión conceptual está en la respuesta a la siguiente pregunta: ¿qué tipo de corrupción es la que queremos combatir? ¿la cooptación estatal, las redes informales de intercambio, las negociaciones incompatibles y la puerta giratoria, los sobornos o las extorsiones? No sólo debemos definir qué tipo de corrupción queremos combatir, para emprender cualquier análisis-diagnóstico y medida anticorrupción también debemos aclarar qué nivel de corrupción queremos atacar.

El documento citado es digno de leer y releer porque señala campos críticos y formas de actuar en el combate a la corrupción. Y esa batalla la define como demasiado complicada porque “Difícilmente los gobiernos admitirán ser controlados (O’Donnell, 2001). Es relevante tener clara esta perspectiva realista del control en la lucha contra la corrupción, ya que nos ayuda a establecer un presupuesto: la relación entre los organismos de accountability y el gobierno es tensa. Aceptando que estamos frente a una relación política tensa, el control efectivo conlleva dos aspectos: que el órgano controlador tenga la competencia legal y la capacidad necesaria (problema jurídico y de diseño institucional), pero también que cuente con el poder político suficiente para ejercer el control (problema fáctico a partir de quiénes son los titulares de cada órgano y qué nivel de desgaste político existe).

Vemos que estamos cuesta arriba en esta sugerencia de trabajo.

Este es un ejemplo demoledor de la corrupción estudiada como un proceso en los estados, un estudio valiosísimo para los siguientes gobiernos y el siguiente gobierno federal que se habrá de comprometer en este tema de alta prioridad para una gobernabilidad medianamente aceptable.

2.- Estamos frente a la aprobación del último presupuesto federal; estamos en la antesala de un proceso de administración que concluye. Estamos frente al último tramo de esta generación del poder ejecutivo, de servir al mandato de ser un contrapeso. Ya poco se podrá hacer frente al inmenso glaciar de corrupción sobre el que se asientan muchos procesos de la administración pública; pero podemos dejar un trabajo que servirá para la continuidad de la lucha contra la corrupción.

Ante ello se sugiere, se propone generar un documento diagnóstico del estado en que se encuentra la corrupción en México elaborado por una instancia competente y que posea información pertinente de los procesos de corrupción insertados en la administración pública. Es un trabajo que se merece la ciudadanía, es un trabajo que se merece publicar y desarrollar. El trabajo que se presentó más arriba sólo menciona un flujo de toda la dinámica gubernamental, pero se necesita un diagnóstico general de cómo se detecta la corrupción desde una perspectiva privilegiada como es la de la Auditoría Superior de la Federación y como dice el texto citado “Hay que pensar cualquier política contra la corrupción precisamente como una red de agencias, una red de interacciones (….) Esta red de agencias se verá complementada con órganos como la Auditoría Superior de la Federación o la Secretaría de la Función Pública; aunque debieran también de considerar órganos que, si bien no son parte del sistema, serán relevante en su funcionamiento como las recomendaciones y capacidad de denuncia de la CNDH o del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) e, incluso, la Unidad de Inteligencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

3.- Esta propuesta es  muy ambiciosa y recoge observaciones y rutas pertinentes. Queda al juicio de la Sesión Permanente darle vida a esta propuesta. Resta casi un año de trabajos de las legislaturas. Sería un legado de honor dejar a las siguientes un diagnóstico ya elaborado para actuar en áreas detectadas por ese diagnóstico que se solicitará con recomendaciones y sugerencias.

Por todo lo anterior, sometemos a la consideración de esta Asamblea, el siguiente:

PUNTO DE ACUERDO

ÚNICO.- LA SESIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA UNIÓN ACUERDA EXHORTAR A LAS SIGUIENTES INSTANCIAS: A LA COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN PARA QUE PROPONGA A LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, LA REALIZACIÓN DE UN DIAGNÓSTICO DEL ESTADO EN QUE SE ENCUENTRA LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO SEGÚN SUS HERRAMIENTAS DISPONIBLES, CON RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS; A LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA; A LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, AL CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL Y A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA QUE, EN COADYUVANCIA, FORMEN PARTE DE LA REDACCIÓN DEL DOCUMENTO DIAGNÓSTICO PROPUESTO. ESTE DOCUMENTO SERÍA ENTREGADO A LA SIGUIENTE ADMINISTRACIÓN FEDERAL PARA LO QUE ELLA CONSIDERE  EN SUS ACCIONES EJECUTIVAS.

ATENTAMENTE.