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Iniciativas

Estado Actual: Ficha Técnica

Que reforma el artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, suscrita por el Sen. Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

SE TURNÓ A LA COMISIÓN DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DE LA CÁMARA DE SENADORES.

SE COMPLEMENTó EL TURNO EN LA SESIóN DEL 3 DE FEBRERO DEL 2015, PARA QUEDAR EN LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRéDITO PúBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, SUSCRITA POR EL SENADOR BENJAMÍN ROBLES MONTOYA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

El suscrito, Benjamín Robles Montoya, senador de la República en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta Comisión Permanente la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal de conformidad con la siguiente

Exposición de Motivos

La presente iniciativa tiene como objetivo fundamental proponer mecanismos jurisdiccionales que permitan garantizar a los municipios su autonomía fiscal.

Todos sabemos que existen diversas situaciones, actos o disposiciones, federales o estatales, legislativas o ejecutivas, que vulneran el ámbito económico de los municipios, al afectar de manera directa el flujo de los ingresos mínimos indispensables para el debido ejercicio de sus funciones y la prestación de los servicios públicos que le atribuye nuestro máximo precepto legal a este nivel de gobierno.

Esta vulneración es un factor preponderante en la subordinación económica municipal y en consecuencia, de su debilidad financiera.

Empero, si logramos dotar al municipio de dichos medios jurisdiccionales no sólo abonaremos en la tutela efectiva de sus atributos, facultades y derechos en materia de coordinación fiscal; también estaremos dando un paso firme en aras del fortalecimiento al federalismo en nuestro país.

Para lograr lo anterior, es pertinente señalar los alcances normativos de la autonomía fiscal de los municipios en México atendiendo nuestra realidad constitucional, política y jurídica.

La autonomía fiscal municipal suscribe su relevancia ya que conforma el sustento de otros aspectos de la autonomía municipal, como la política y administrativa.

Por ende, el fortalecimiento de la facultad fiscal de los municipios se justifica mediante dos razones principales: la que tiene que ver con el orden político, en términos de su descentralización territorial; y la relativa al orden administrativo que se traduce en la eficacia de la gestión.

El debate acerca de los alcances de la autonomía municipal nunca ha negado que la suficiencia financiera municipal es indispensable para contar con municipios libres, sin embargo, aún existen muchas lagunas normativas que mantienen rezagada la autonomía de este nivel de gobierno.

La autonomía municipal hacendaria está consagrada en la fracción IV del artículo 115 constitucional, que en lo conducente estipula:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

...

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;”

De la anterior disposición, extraeremos algunos aspectos que nos parecen fundamentales para ilustrar los alcances constitucionales de la autonomía fiscal municipal.

• El ejercicio directo de los recursos que integran su hacienda pública.

• El reconocimiento para la obtención de contribuciones, participaciones y derechos por la prestación de los servicios públicos que le corresponda prestar.

• La prohibición a las leyes federales para limitar el establecimiento de contribuciones en materia inmobiliaria y servicios públicos.

• La prohibición taxativa a las entidades para establecer exenciones o subsidios en las contribuciones exclusivas de los municipios.

• La aprobación del presupuesto de egresos municipal por parte de los ayuntamientos.

• La declaración categórica de la correspondencia directa en el ejercicio de los recursos de la hacienda municipal.

Derivado de estos aspectos, advertimos que la hacienda pública municipal se constituye a partir de la clasificación que hace el constituyente de los distintos tipos de ingresos municipales, incluyendo los que percibe por la libre administración de su patrimonio.

En tal sentido, queda estructurado el marco jurídico que sustenta la autonomía fiscal municipal quedando ceñida a la integración y los alcances de la actividad soberana de la federación y los estados frente a las facultades del municipio en materia hacendaria o financiera.

Ahora bien, de la disposición de referencia identificamos otros aspectos que, a nuestro juicio, son los que vulneran la autonomía municipal al patentizar constitucionalmente la intromisión de órdenes de gobierno supramunicipales que acotan la libertad de los gobiernos municipales para administrar eficazmente su hacienda, a saber:

• La atracción de los órganos legislativos, de la federación o las entidades para sus respectivas esferas, de las contribuciones en materia inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

• La negativa de otorgar o el retraso en la entrega de las participaciones a que tiene derecho el gobierno municipal.

• La limitación por parte de la legislatura de la entidad para aceptar, estudiar o rechazar las propuestas de establecimiento de cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

• La falta del establecimiento de disposiciones generales claras para su distribución entre los municipios de una entidad;

• La concesión de subsidios o exenciones en las contribuciones materia inmobiliaria o en el pago de los derechos por la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios.

• En general cualquier restricción o intervención en el ejercicio del gasto público municipal.

Partiendo de este análisis constitucional, hemos desprendido las facultades y derechos que tutela la fracción IV del artículo 115 de la Constitución, acerca de la autonomía municipal en el tema hacendario, así como los aspectos controvertibles que, sostenemos, vulneran tal autonomía.

En tal sentido, vamos a transitar al tema de la tutela judicial efectiva de la autonomía hacendaria municipal, la cual está consagrada en la fracción I del artículo 105 de nuestro máximo ordenamiento, que a la letra estipula:

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

a) La federación y un estado o el Distrito Federal;

b) La federación y un municipio;

c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

d) Un estado y otro;

e) Un estado y el Distrito Federal;

f) El Distrito Federal y un municipio;

g) Dos municipios de diversos estados;

h) Dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

i) Un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

j) Un estado y un municipio de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la federación, de los municipios impugnadas por los estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.”

De tal manera, es clara la responsabilidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en resolver las controversias entre los municipios y los demás órdenes de gobierno mediante la controversia constitucional, convirtiéndose en una especie de tribunal constitucional.

Las controversias constitucionales tienen como característica primordial su naturaleza procesal jurisdiccional de única instancia que la federación, un estado, el Distrito Federal o un municipio formulan ante la Suprema Corte para reclamar la reparación de un daño producido por una norma general o un acto que, en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales, los órganos de gobierno, conculquen el federalismo, quebranten el reparto de competencias y menoscaben la soberanía popular.

Por ende, la tutela jurídica de este instrumento procesal es la protección en el ámbito de atribuciones que la Constitución prevé para los órganos originarios del estado, es decir, aquellos que emanan del sistema federal y del principio de división de poderes, como lo es, el municipio que encuentra su pleno reconocimiento desde el punto de vista constitucional, económico y jurídico en el federalismo mexicano.

En virtud de lo anterior, estrictamente necesario que la federación, las entidades federativas y sus municipios tengan perfectamente delimitadas sus competencias, de tal forma que ingresen en la jurisdicción que les corresponda para que cada orden de gobierno se constriña a sus ámbitos de actuación.

De esta manera, la tutela judicial efectiva de las atribuciones reconocidas a los municipios por la Carta Magna, entre las cuales se ubica la autonomía hacendaria, se deposita en el juicio de control constitucional: controversia constitucional.

La propuesta fundamental de nuestra iniciativa está centrada en la oportunidad constitucional y legal de los municipios para acudir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a buscar la regularidad jurídica y la garantía de su autonomía fiscal en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal.

La ley en comento, tiene por objeto la coordinación del sistema fiscal de la federación con el de los estados y con el de los municipios, de tal suerte que reconoce la autonomía del sistema fiscal municipal y en consecuencia debería concederle un medio de defensa jurisdiccional eficaz que le permita resolver los conflictos, diferencias o agravios que se ocasionen a éstos, por los actos de la federación o sus entidades en el marco de la ley.

Además, el carácter de orden de gobierno reconocido al municipio en el sistema federal mexicano y la asignación de funciones en el orden constitucional justifican la intervención del máximo tribunal del Poder Judicial Federal para dirimir las controversias que se susciten entre los municipios y los otros dos órdenes de gobierno, sobre todo cuando se constituye como garante del federalismo, como puede colegirse cuando lo que está en riesgo es el aseguramiento de los recursos fiscales disponibles por fallas o afectaciones a la distribución de los recursos fiscales que le corresponden.

De esta manera, el artículo 12, cuarto párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal estipula que en caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infringiera las disposiciones legales y convenios relativos a la coordinación fiscal en perjuicio de un entidad federativa, ésta podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo, en lo aplicable el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En este orden de ideas, nuestra propuesta se concentra en contemplar en dicho texto y para el mismo caso al municipio.

Por lo anteriormente expuesto, se pone a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que adiciona un quinto párrafo al artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal

Único. Se adiciona un quinto párrafo al artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

Artículo 12. ...

...

...

...

Por su parte, el municipio, cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o las entidades federativas mediante actos administrativos o legislativos contravengan lo dispuesto por esta ley o afecten substancialmente los ingresos que le correspondan a los municipios en la parte proporcional que establece la presente ley, generando un perjuicio, podrá acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos del párrafo anterior.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 14 de enero de 2015.

Senador Benjamín Robles Montoya