Senado de la República.
Sesión Plenaria.
Martes 27 de junio de 2017
    
    

Última actualización: Junio 2017
Última revisión: Junio 2017

Sesión Plenaria - Diario de los Debates
LXII
              Legislatura
2o
Año
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DIARIO DE LOS DEBATES

DE LA CÁMARA DE SENADORES
DEL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS


AÑO II                       Segundo Periodo Ordinario                       LXII Legislatura                       Sesión Núm. 8

Presidente de la Mesa Directiva
Sen. Raúl Cervantes Andrade

Sesión Pública Ordinaria Celebrada
en la Ciudad de México, el 25 de Febrero de 2014

SUMARIO                                              


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CAMARA DE DIPUTADOS

- Oficios con los que remite:

Minuta proyecto de Decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, minuta proyecto de Decreto por el que se establecen las características de una Moneda Conmemorativa del Centenario de la Gesta Heroica del Puerto de Veracruz, minuta proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 3, 4, 62, 64 y 68 de la Ley de Aviación Civil, oficios con los que devuelve los expedientes de los siguientes asuntos desechados, para los efectos del inciso d) del artículo 72 constitucional: Minuta proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 133, fracción I de la Ley Federal del Trabajo, minuta proyecto de Decreto que reforma las fracciones V, VI, VIII, XI y XIV del artículo 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.





















COMISION DE DESARROLLO SOCIAL

(Dictamen a discusión)

- Se aprueba el dictamen suscrito por la Comisión de Desarrollo Social, que contiene punto de Acuerdo por el que se exhorta al titular del Ejecutivo Federal a coordinar las acciones necesarias a fin de lograr que el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria permita que los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, mejoren la alimentación y la nutrición de los habitantes de las zonas rurales de alta marginación, en sintonía con el Programa Hambre Cero. Intervienen al respecto los CC. Senadores Lorena Cuéllar Cisneros para presentar el dictamen por la Comisión de Desarrollo Social, Eviel Pérez Magaña, Fernando Enrique Mayans Canabal, presenta propuesta de modificación que se aprueba, Luis María Calderón Hinojosa, Fidel Demédicis Hidalgo.






























 

PRESIDENCIA DEL C. SENADOR
RAUL CERVANTES ANDRADE

APERTURA

- El C. Presidente Raúl Cervantes Andrade: (11:42 horas) Solicito a la Secretaría informe a la Asamblea el resultado del cómputo de asistencia de los señores Senadores.

- La C. Secretaria Martha Palafox Gutiérrez: Honorable Asamblea, conforme al registro de asistencia, se han acreditado 86 ciudadanas Senadoras y Senadores. En consecuencia, hay quórum, señor Presidente.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Se abre la sesión del martes 25 de febrero, correspondiente al segundo periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura. El Orden del Día está disponible en el monitor de sus escaños, con lo cual se informa de los asuntos que corresponden a la agenda de hoy.

“ACTA DE LA SESION CELEBRADA EL JUEVES
VEINTE DE FEBRERO DE DOS MIL CATORCE.

PRESIDE EL SENADOR
JOSE ROSAS AISPURO TORRES

 

En la ciudad de México, Distrito Federal, a las once horas con cuarenta y cinco minutos del día jueves veinte de febrero de dos mil catorce, encontrándose presentes noventa y tres ciudadanos Senadores, según relación anexa, la Presidencia declaró abierta la sesión.

(Lectura del Orden del Día)

La Secretaría dio por conocido el contenido del Orden del Día de la sesión de esta fecha, debido a la publicación en la Gaceta del Senado y a su difusión.

(Acta de la sesión anterior)

Se aprobó en votación económica el Acta de la Sesión del martes dieciocho de febrero de dos mil catorce.

(Comunicaciones)

Se recibió del Senador Héctor Larios Córdova, Informe de actividades de la primera parte de la sesión ordinaria de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, celebrada del 27 al 30 de enero de 2014, en Estrasburgo, Francia.- Quedó de enterado.

 

Se recibió de las Comisiones Unidas de Reforma Agraria y de Justicia, Acuerdo por el que se establece el procedimiento para la comparecencia y dictaminación de los candidatos presentados por el Ejecutivo Federal para el cargo de Magistrado del Tribunal Unitario Agrario.- Quedó de enterado.

 

Se recibió de las Comisiones Unidas de Reforma Agraria y de Justicia, Acuerdo por el que se establece el procedimiento para la comparecencia y dictaminación de los candidatos presentados por el Ejecutivo Federal para el cargo de Magistrado del Tribunal Superior Agrario.- Quedó de enterado.

 

Se sometió a consideración de la Asamblea un Acuerdo de la Junta de Coordinación Política por el que se modifica la integración de comisiones ordinarias.- Fue aprobado en votación económica.

 

Se sometió a consideración de la Asamblea un Acuerdo de la Mesa Directiva para la realización de sesión solemne el jueves 6 de marzo, en la que se entregará el reconocimiento “Elvia Carrillo Puerto”.- Fue aprobado en votación económica.

 

Se recibió de la Secretaría de Gobernación, propuesta de calendario para desahogar los encuentros de los Subsecretarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores, con los integrantes de la Comisión de Relaciones Exteriores y, en su caso, con la Comisión de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales del Senado de la República.- Quedó de enterado. Se remitió copia a las Comisiones de Relaciones Exteriores; y de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales.

 

Se recibió del Servicio de Administración Tributaria, documento denominado "Evolución de la actividad recaudatoria 2013 y Programas y presupuesto 2014", en cumplimiento a lo establecido en el último párrafo del artículo 14 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.- Se remitió a la Comisión de Hacienda y Crédito Público.

 

Se recibió del Instituto Federal de Telecomunicaciones, su Programa Anual de Trabajo 2014.- Se remitió a las Comisiones de Radio, Televisión y Cinematografía y de Comunicaciones y Transportes.

 

Se recibió de la ciudadana Wanda Sigrid Arzt Colunga, Comisionada del Instituto Federal de Acceso a la Inofrmación y Protección de Datos, oficio en alcance a su comunicación del martes 18 de febrero, por la que presenta solicitud para formar parte del organismo autónomo responsable de garantizar el cumplimiento del derecho al acceso a la información pública que dispone el decreto de reformas constitucionales del 7 de febrero de 2014.- Se conservará en la Mesa Directiva para su trámite correspondiente, conforme al acuerdo que se apruebe.

 

Se recibió del Ministro Juan N. Silva Meza, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, oficio por el que informa que el 10 de marzo del año en curso concluirá el encargo del Señor César Alejandro Jáuregui Robles, como Consejero de la Judicatura Federal y solicita al Senado de la República iniciar el proceso legal para cubrir dicha vacante.- Se turnó a la Junta de Coordinación Política.

 

Se recibió de la Cámara de Diputados, acuerdo por el que se integra la delegación que participará en la Décimo Cuarta Reunión Interparlamentaria México-Cuba, a celebrarse los días 20 a 23 de febrero de 2014.- Quedó de enterado. Se remitió a la Junta de Coordinación Política.

 

Los grupos parlamentarios hicieron uso de la palabra para emitir pronunciamiento en relación con la Séptima Cumbre de Líderes de América del Norte.- Intervinieron los Senadores: Marcela Guerra Castillo del PRI; Manuel Bartlett Díaz del PT; María Elena Barrera Tapia del PVEM; Dolores Padierna Luna del PRD; y Juan Romero Romero Hicks del PAN.

(Iniciativas)

El Senador Raúl Aarón Pozos Lanz, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción V al artículo 8º de la Ley General de Educación.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos, Primera.

 

La Senadora Gabriela Cuevas Barrón, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley para la Implementación de Resoluciones y Recomendaciones Internacionales, y se reforman los artículos 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda.

 

El Senador Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción IX al artículo 30 de la Ley de Vivienda.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Vivienda y de Estudios Legislativos.

 

Los Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, remitieron iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 10 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción xxi del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos, Primera.

 

La Senadora Ana Gabriela Guevara, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, remitió iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el último párrafo del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Juventud y Deporte y de Estudios Legislativos, Primera.

 

La Senadora Layda Sansores San Román, remitió iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifica la fracción vi del artículo 7° de la Ley General de Educación.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos.

 

PRESIDE EL SENADOR
RAUL CERVANTES ANDRADE

 

La Senadora Arely Gómez González, a nombre propio y de los Senadores Miguel Romo Medina, Roberto Gil Zuarth, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís, Enrique Burgos García y María Cristina Díaz Salazar, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 5°, 28 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de colegiación y certificación obligatorias.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Educación y de Estudios Legislativos, Primera.

 

El Senador Fidel Demédicis Hidalgo, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de prisión preventiva.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos, Primera.

 

La Senadora Lorena Cuéllar Cisneros, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Desarrollo Social y de Estudios Legislativos, Primera.

 

PRESIDE LA SENADORA
ANA LILIA HERRERA ANZALDO

 

La Senadora Marcela Guerra, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley Federal de Telecomunicaciones.- Se turnó a las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes y de Estudios Legislativos.

(Dictámenes de primera lectura)

Se dio Primera Lectura a un dictamen de las Comisiones Unidas para la Igualdad de Género y de Estudios Legislativos, Primera, con proyecto de decreto por el que se reforman las fracciones VI, VII y XXIII del artículo 7; I del artículo 26, Capítulo VII y el segundo párrafo del artículo 30 de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres.- Con dispensa de segunda lectura, intervinieron las senadoras: Martha Elena García Gómez, por las comisiones, para presentar el dictamen; y Angélica de la Peña Gómez del PRD. Fue aprobado por 94 votos en pro. Se remitió a la Cámara de Diputados.

 

Se dio Primera Lectura a un dictamen de las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos, con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 7 y 11 y la fracción XII del artículo 19 de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa.- Con dispensa de segunda lectura, intervinieron los senadores: Juan Carlos Romero Hicks, por la Comisión de Educación para presentar el dictamen; Graciela Ortiz González, por la Comisión de Estudios Legislativos, para presentar el dictamen; Mely Romero Celis del PRI; Raúl Morón Orozco del PRD; Martha Palafox Gutiérrez del PT; y Fidel Demédicis Hidalgo del PRD, quien presentó propuesta de modificación a nombre de la Comisión de Educación, la cual fue aceptada. El proyecto de decreto con la modificación aceptada fue aprobado por 86 votos en pro. Se devolvió a la Cámara de Diputados, para los efectos de la fracción e) del artículo 72 constitucional.

 

Se dio Primera Lectura a un dictamen de las Comisiones Unidas de Atención a Grupos Vulnerables y de Estudios Legislativos, Primera, con proyecto de decreto por el que se reforma el inciso a) de la fracción II, así como la fracción V, y se adiciona un inciso m) a la fracción I y los incisos a), b) y c) a la fracción V, todos del artículo 4 de la Ley de Asistencia Social.- Con dispensa de segunda lectura y sin discusión, fue aprobado por 80 votos a favor. Se remitió a la Cámara de Diputados.

(Dictámenes a discusión)

Se sometió a consideración de la Asamblea un dictamen de las Comisiones Unidas de Seguridad Social y de Estudios Legislativos, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 273 de la Ley del Seguro Social; 214 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, y 5 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.- El Senador Fernando Mayans Canabal presentó el dictamen, a nombre de las comisiones. Fue aprobado por 93 votos en pro. Se remitió a la Cámara de Diputados.

 

Los grupos parlamentarios hicieron uso de la palabra en torno a los sucesos ocurridos en los últimos días en Venezuela.- Intervinieron los senadores: Mónica Arriola Gordillo; David Monreal Avila del PT; Juan Gerardo Flores Ramírez del PVEM; Manuel Camacho Solis del PRD; Mariana Gómez del Campo Gurza del PAN; Ma. del Rocío Pineda Gochi del PRI; Layda Sansores San Roman; y Miguel Barbosa Huerta del PRD.

 

PRESIDE EL SENADO
JOSE ROSAS AISPURO TORRES

(Proposiciones)

Los Grupos Parlamentarios, remitieron proposición con punto de acuerdo relativo a la problemática de los trabajadores acaecidos en la mina Pasta de Conchos.- Considerado de urgente resolución fue aprobado en votación económica.

 

La Comisión de Seguridad Social y los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios, remitieron proposición con punto de acuerdo para que se declare la última semana del mes de abril como la “Semana Nacional de la Seguridad Social”.- Considerado de urgente resolución fue aprobado en votación económica.

 

El Presidente de la Mesa Directiva dio turno a las siguientes proposiciones:

 

Del Senador Raúl Gracia Guzmán, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con punto de acuerdo que exhorta al gobernador del estado de Nuevo León a rendir un plan de rescate financiero ante la ciudadanía para que dicho estado deje de contraer más deuda y se avoque a amortizar la deuda actual en los últimos veinte meses de su administración a efecto de dejar a su sucesor finanzas menos lastimadas.- Se turnó a la Comisión de Hacienda y Crédito Público.

 

Del Senador Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con punto de acuerdo que exhorta al titular del Ejecutivo Federal y al Secretario de Hacienda y Crédito Público a ampliar a un mayor número de empresas y micro empresas mexicanas el beneficio del subsidio fiscal que se otorgó con el decreto del Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de diciembre del año 2013 por el que se establecen medidas de simplificación administrativa.- Se turnó a la Comisión de Hacienda y Crédito Público.

 

De la Senadora Luz María Beristáin Navarrete, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con punto de acuerdo que exhorta a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a esclarecer el conflicto entre taxistas y transportistas, ocasionado el 11 de febrero de 2014 en la carretera hacia el aeropuerto de Cancún, Cancún, Quintana Roo, entre sindicatos de taxistas, transportistas y policía federal.- Se turnó a la Comisión de Comunicaciones y Transportes.

 

Del Senador Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con punto de acuerdo que exhorta al titular del Poder Ejecutivo y a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas a implementar políticas públicas para el fomento y desarrollo de las lenguas maternas indígenas en el país, principalmente en aquellos estados con mayor número de indígenas.- Se turnó a la Comisión de Asuntos Indígenas.

 

De la Senadora Cristina Díaz Salazar, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con punto de acuerdo que exhorta al Ejecutivo Federal a informar cuántas y cuáles enfermedades raras ya cuentan con tratamiento en el sector salud.- Se turnó a la Comisión de Salud.

 

Del Senador José Ascención Orihuela Bárcenas, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con punto de acuerdo que exhorta al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales a promover la creación de un programa de conectividad ecológica en la región de América del Norte para la conservación de la mariposa monarca.- Se turnó a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

(Excitativa)

La Senadora Martha Palafox Gutiérrez, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, remitió solicitud de excitativa con relación al proyecto de decreto que adiciona el artículo 23 bis de la Ley de la Propiedad Industrial, presentado el 23 de enero de 2013.- La Mesa Directiva emitió excitativa a las comisiones correspondientes.

(Efemérides)

Los Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, remitieron efeméride en conmemoración del natalicio de Alvaro Obregón, ocurrido el 19 de febrero de 1880.- Se insertó en el Diario de los Debates.

 

El Senador Francisco Salvador López Brito, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, remitió efeméride en conmemoración del Día del Ejército Mexicano.- Se insertó en el Diario de los Debates.

 

El Senador Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, remitió efeméride en relación con la conmemoración del Día Internacional de la Justicia Social.- Se insertó en el Diario de los Debates.

 

El Senador Eviel Pérez Magaña, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, remitió efeméride en conmemoración del Día Internacional de la Lengua Materna.- Se insertó en el Diario de los Debates.

 

El Senador Francisco Salvador López Brito, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, remitió efeméride en conmemoración del Día Mundial de la Justicia Social.- Se insertó en el Diario de los Debates.

 

La Presidencia dio por concluida la sesión a las quince horas con treinta y dos minutos y citó a la siguiente el martes veinticinco de febrero a las once horas.

 

Fin de la sesión”.

LISTA DE ASISTENCIA DE LA SESION ANTERIOR



El acta de la sesión anterior se encuentra publicada en la Gaceta Parlamentaria de este día. En consecuencia, consulte la Secretaría a la Asamblea, en votación económica, si se aprueba.

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Consulto a la Asamblea, en votación económica, si se aprueba el acta de la sesión anterior. Quienes estén porque se apruebe, favor de levantar la mano.

(La Asamblea asiente)

Quienes estén porque no se apruebe, favor de levantar la mano.

(La Asamblea no asiente)

Aprobada el acta, señor Presidente.

- El C. Presidente Cervantes Andrade:Informo a la Asamblea que la Mesa Directiva, en su reunión de esta mañana autorizó el retiro del proyecto de reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Ley General de Educación, a la Ley General de Salud y a la Ley General de Cultura Física y Deporte, presentado el 13 de febrero de 2014, por la Senadora Cristina Díaz Salazar.

Pasamos al siguiente asunto.





 

JUNTA DE COORDINACION POLITICA

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Se recibió un Acuerdo suscrito por los integrantes de la Junta de Coordinación Política, por el que se establece el procedimiento para el nombramiento de los comisionados del pleno del organismo constitucional autónomo responsable de garantizar el cumplimiento del derecho a la información pública y la protección de datos personales en posesión de sujetos obligados.



- El C. Presidente Cervantes Andrade: En virtud de encontrarse publicado en la Gaceta Parlamentaria de hoy, está a discusión. Por no haber ninguna Senadora o Senador inscrito para su discusión, consulte la Secretaría a la Asamblea, en votación económica, si se aprueba el Acuerdo.

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Consulto a la Asamblea, en votación económica, si se aprueba el anterior Acuerdo. Quienes estén porque se apruebe, favor de levantar la mano.

(La Asamblea asiente)

Quienes estén porque no se apruebe, favor de levantar la mano.

(La Asamblea no asiente)

Aprobado el Acuerdo, señor Presidente.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Aprobado el Acuerdo por el que se establece el procedimiento para el nombramiento de los comisionados del pleno del organismo constitucional autónomo responsable de garantizar el cumplimiento al derecho a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de sujetos obligados. Comuníquese.

Informo a la Asamblea que la Mesa Directiva acordó turno directamente el jueves 20 de febrero, a las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias; y de Estudios Legislativos, Segunda, las comunicaciones de los cuatro comisionados del actual Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, para los efectos del Artículo Tercero Transitorio del Decreto de reformas, publicado el pasado 7 de febrero.





 

COMUNICACION

A propósito de la actividad que iniciaron las comisiones unidas, se recibió una comunicación suscrita por el Senador Pablo Escudero Morales, Presidente de la Comisión de Anticorrupción y Participación Ciudadana, con la que remite información diversa en relación con los ciudadanos Wanda Sigrid Arzt Colunga, Gerardo Laveaga Rendón, María Elena Pérez-Jaén Zermeño y Angel José Trinidad Zaldívar, quienes solicitaron ser considerados para formar parte del organismo responsable de garantizar el cumplimiento del derecho al acceso a la información.



Esta Asamblea ha quedado debidamente enterada.

Informo a la Asamblea que la Mesa Directiva suscribió esta mañana, un Acuerdo para recibir en sesión solemne al Presidente del Parlamento del Reino de Dinamarca.

Solicito a la Secretaría dé lectura al Acuerdo.





 

MESA DIRECTIVA

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Doy lectura al Acuerdo.



Es cuanto, señor Presidente.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Gracias, señora Secretaria. En consecuencia, está a discusión. No habiendo Senadoras y Senadores inscritos, consulte la Secretaría a la Asamblea, en votación económica, si se aprueba el Acuerdo presentado.

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Consulto a la Asamblea, en votación económica, si se aprueba el anterior Acuerdo. Quienes estén porque se apruebe, favor de levantar la mano.

(La Asamblea asiente)

Quienes estén porque no se apruebe, favor de levantar la mano.

(La Asamblea no asiente)

Aprobado el Acuerdo, señor Presidente.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Gracias, señora Secretaria. Aprobado el Acuerdo para celebrar sesión solemne el martes 4 de marzo de 2014 a las 11:30 horas en este recinto, para recibir la visita del Presidente del Parlamento del Reino de Dinamarca.

Pasamos al siguiente asunto.





 

SECRETARIA DE GOBERNACION

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Se recibió un oficio de la Secretaría de Gobernación, con solicitud de autorización para que el Buque Escuela ARM “CUAUHTEMOC” (BE-01) efectúe el crucero de instrucción correspondiente a la anualidad, del 9 de abril al 23 de noviembre de 2014.

“SECRETARIA DE GOBERNACION

SUBSECRETARIA DE ENLACE LEGISLATIVO
Y ACUERDOS POLITICOS

Oficio No. SELAP/300/151/14
México, D.F., 12 de febrero de 2014

CC. Secretarios de la Cámara de Senadores
del H. Congreso de la Unión
Presentes

Por este conducto y para los efectos de lo dispuesto por el artículo 76, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en lo establecido en el artículo 27, fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, me permito remitir el original del escrito signado por el Titular del Ejecutivo Federal por el que somete a la consideración de ese Organo Legislativo, la autorización para que el Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01) de la Armada de México, efectúe el crucero de instrucción correspondiente a la presente anualidad del 9 de abril al 23 de noviembre de 2014, en las tres fases siguientes:

FASE UNO "VELAS LATINOAMERICANA-2014"

FASE DOS "GOLFO PACIFICO-2014" Y

FASE TRES "PACIFICO-2014"

Sin otro particular, aprovecho la ocasión para reiterarles la seguridad de mi consideración distinguida.

El Subsecretario

Lic. Felipe Solís Acero”

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

C. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
DE LA CAMARA DE SENADORES
H. CONGRESO DE LA UNION,
PRESENTE.

“La actual política del Gobierno Federal plasmada en una de las cinco Metas Nacionales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, es tener una educación de calidad para todos, por lo que, entre otros aspectos, se tiene como prospectiva redimensionar la visión del Sistema Educativo Naval y mejorar la formación integral de los cadetes de la Heroica Escuela Naval Militar, mediante el conocimiento y aplicación de las nuevas tecnologías desarrolladas, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, para el desempeño de los oficiales navales con responsabilidad y gran sentido de patriotismo.

El plan de estudios de la Heroica Escuela Naval Militar contempla la realización de un viaje de instrucción a bordo del Buque Escuela ARM "Cuauhtémoc" (BE-01), con personal de cadetes de Quinto, Cuarto y Tercer Año de las carreras de: Cuerpo General, Licenciado en Logística, Aeronáutica Naval, Ingeniero Mecánico Naval, Ingeniero en Electrónica y Comunicaciones Navales e Infantería de Marina.

En esta ocasión, se ha planeado efectuar el crucero de instrucción 2014, en el Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01), con la finalidad de que el personal de cadetes de la Heroica Escuela Naval Militar incremente y ponga en práctica los conocimientos teóricos adquiridos en el orden naval militar; se familiarice en un ambiente real con la terminología náutica; fortalezca el espíritu marinero a través del trabajo en equipo, e intercambie experiencias con las armadas de otros países, además de obtener un amplio aprendizaje en navegación de un buque de vela.

El crucero de instrucción se realiza anualmente con la misión de exaltar el espíritu marinero en el personal de capitanes, oficiales, cadetes, clases y marinería de la Armada de México; asimismo, el Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01), a lo largo de su historia, ha participado en importantes regatas internacionales y festivales náuticos; a través de sus viajes, sus dotaciones han llevado a todo el mundo un mensaje de paz del pueblo mexicano, situación que le ha permitido ser un embajador de los mares y estrechar los lazos de amistad con las diferentes instituciones civiles y militares, así como fortalecer las relaciones profesionales y operativas con otras armadas.

El Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01) fue construido en los astilleros de Celaya, en Bilbao, España, del 24 de julio de 1981 al 29 de julio de 1982; a través de sus 31 años de servicio ha sido reconocido y aplaudido por otras armadas, tanto por la demostración de sus habilidades marineras como por la contribución de sus dotaciones al fortalecimiento de la amistad y entendimiento con otros países.

De acuerdo con el itinerario informado por el Secretario de Marina, durante el crucero de instrucción 2014, se tiene contemplada en tres fases la participación de dicha unidad de superficie en las siguientes actividades:

FASE UNO.- "VELAS LATINOAMERICA-2014" (del 9 de abril al 18 de junio de 2014): En atención a la invitación que le formuló la Armada Argentina para asistir a la regata "Velas Latinoamérica-2014" y la Armada de Colombia, para participar en la regata "Sail Cartagena de lndias-2014", el Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01) zarpará de su puerto base en Acapulco, Guerrero, con cadetes de Quinto Año de las carreras de Licenciado en Logística, Ingeniero Mecánico Naval, Ingeniero en Electrónica y Comunicaciones Navales e Infantería de Marina, y realizará una escala operacional en Islas Galápagos, Ecuador, para después concentrarse en el puerto del Callao, Perú, de donde continuará a Guayaquil, Ecuador; Cartagena de Indias, Colombia; La Guaira, Venezuela; Santo Domingo, República Dominicana, y Veracruz, Veracruz.

FASE DOS.- "GOLFO PACIFICO-2014" (del 23 de junio al 27 de julio de 2014): El Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01) zarpará del Puerto de Veracruz, Veracruz, con cadetes de Tercer Año de Aeronáutica Naval y Cuarto Año de Licenciado en Logística, Ingeniero Mecánico Naval, Ingeniero en Electrónica y Comunicaciones Navales e Infantería de Marina, con el siguiente itinerario: Balboa, Panamá; Puntarenas, Costa Rica; Acajutla, El Salvador; Puerto Quetzal, Guatemala, y Salina Cruz, Oaxaca.

FASE TRES.- "PACIFICO-2014" (del 31 de julio al 23 de noviembre de 2014): El Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01) zarpará del puerto de Salina Cruz, Oaxaca, con cadetes de Cuarto Año del Cuerpo General y visitará los puertos de: Ensenada, Baja California; San Diego y Seattle, Estados Unidos de América (EUA); Vancouver, Canadá; Seward; Honolulú y Long Beach, EUA; Mazatlán, Sinaloa; Puerto Vallaría, Jalisco, y Acapulco, Guerrero para concluir el crucero de instrucción en ese puerto.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es facultad exclusiva del Senado de la República autorizar al Ejecutivo Federal para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites de nuestro país.

Por virtud de lo anterior, y considerando la importancia que reviste este crucero, someto a la consideración de esa Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión la solicitud de autorización para que el Buque Escuela ARM "CUAUHTEMOC" (BE-01) efectúe el crucero de instrucción de la presente anualidad en las tres fases de referencia del 9 de abril al 23 de noviembre 2014, en el que la Armada de México participaría con una dotación de 175 elementos, entre capitanes, oficiales, clases y marinería, así como con 274 cadetes de la Heroica Escuela Naval Militar e invitados.

Reitero a usted, Ciudadano Presidente, las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

México, Distrito Federal, a veinte de febrero de dos mil catorce.

EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ENRIQUE PEÑA NIETO”.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Túrnese a las Comisiones Unidas de Relaciones Exteriores; y de Marina, para su análisis y dictamen correspondiente.

Pasamos al siguiente asunto.





 

CAMARA DE DIPUTADOS

- La C. Secretaria Palafox Gutiérrez: Se recibió de la Cámara de Diputados, un proyecto de Decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.



- La C. Secretaria Díaz Lizama: Así también, la Cámara de Diputados devolvió el expediente del proyecto de  Decreto por el que se reforma el artículo 133, fracción I de la Ley Federal del Trabajo, el cual fue desechado, para los efectos del inciso d) del artículo 72 constitucional.

“CAMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA
LXII LEGISLATURA
OFICIO No.: D.G.P.L 62-II-6-1259
EXP. 2869 LVIII

CC. Secretarios de la
Cámara de Senadores
Presentes.

En sesión celebrada en esta fecha por la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, se aprobó el Dictamen de la Comisión de Trabajo y Previsión Social, por el que se resuelve devolver a la Cámara de Senadores, para efectos de lo dispuesto por la Fracción D del Artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el expediente con la Minuta Proyecto de Decreto por el que se reforma al artículo 133, fracción I de la Ley Federal del Trabajo.

Lo que comunicamos a usted, para los efectos a que haya lugar.

México, D.F. a 18 de febrero de 2014.

Dip. Angelina Carreño Mijares
Secretaria”.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Túrnese a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; de Seguridad Social; de Atención a Grupos Vulnerables; de Trabajo y Previsión Social; para la Igualdad de Género; y de Estudios Legislativos.

Pasamos al siguiente asunto.

- La C. Secretaria Díaz Lizama: De la misma forma, la Colegisladora devolvió el expediente del proyecto de Decreto que reforma diversas fracciones del artículo 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, mismo que fue desechado, para los efectos del inciso d) del artículo 72 constitucional.

“CAMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA
LXII LEGISLATURA
OFICIO No.: D.G.P.L 62-II-6-1259
EXP. 2745

CC. Secretarios de la
Cámara de Senadores
Presentes.

En sesión celebrada en esta fecha por la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, se aprobó el acuerdo de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por el que resuelve devolver a la Cámara de Senadores, para los efectos de lo dispuesto por la fracción D, del Artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el expediente correspondiente a la Minuta Proyecto de Decreto que reforma las fracciones V, VI, VIII, XI y XIV del artículo 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

Lo que comunicamos a usted, para los efectos a que haya lugar.

México, D.F. a 18 de febrero de 2014.

Dip. Angelina Carreño Mijares
Secretaria”.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Túrnese a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Desarrollo Rural; y de Estudios Legislativos.

Compañeros Senadores, por Acuerdo de la Mesa Directiva, daremos paso a una ronda de intervenciones de los grupos parlamentarios, para referirse al Día de la Bandera.





 

PRONUNCIAMIENTOS

- La C. Senadora Martha Palafox Gutiérrez: Con su permiso, señor Presidente. Compañeras y compañeros Senadores de la República:

Nuestra bandera es uno de los símbolos que nos identifica como mexicanos y nos debe impulsar para conseguir la libertad en todos sus aspectos, la democracia y la justicia.

Nuestra actual bandera nacional ha evolucionado en su diseño y colores.

En su origen, don Miguel Hidalgo tomó como enseña una imagen a la Virgen de Guadalupe.

Posteriormente, Morelos utilizó un lienzo azul y blanco con un águila coronada sobre un nopal, encima de un puente con tres arcos y las iniciales VVV, “Viva la Virgen María”.

La bandera del Ejército Trigarante ya utilizó los colores verde, blanco y rojo, en franjas diagonales que representaban a la religión, la unión y la dependencia.

Iturbide decidió, en su breve imperio, que el orden de los colores de la bandera serían: verde, blanco y rojo en franjas verticales, y al centro una águila coronada.

El escudo nacional está posicionado en el centro de la franja blanca y está inspirada en la culminación del peregrinaje mexica para fundar la ciudad de Tenochtitlán.

El Dios Huitzilopochtli les indicó que en un lugar donde encontraran un águila devorando una serpiente parada sobre un nopal, debían construir su ciudad, este escudo diseñado originalmente por Antonio Gómez, habitante de Pénjamo, Guanajuato, es el que ha perdurado.

Nuestra Bandera actual fue adoptada oficialmente el 16 de septiembre de 1968 y es festejada a nivel nacional el 24 de febrero de cada año como símbolo de la mexicanidad.

Un hecho que define de forma contundente la importancia de la Bandera como símbolo del nacionalismo mexicano, es la historia sobre cómo uno de los niños héroes ante el hecho consumado de una victoria del ejército invasor estadounidense, tomó la Bandera Mexicana y se arrojó por un balcón; mostraba la dignidad del nacionalismo mexicano al no dejar que su ejército invasor se apoderara de nuestro Lábaro Patrio. Es una historia cuestionada pero que define muy bien la dignidad nacional que representa a nuestra Bandera Mexicana y al pueblo de México.

Muchas gracias.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Gracias, Senadora Palafox Gutiérrez.

Se concede el uso de la palabra al Senador Angel Benjamín Robles Montoya, del grupo parlamentario del PRD.

- El C. Senador Angel Benjamín Robles Montoya: Muchas gracias, señor Presidente. Muy buenas tardes, compañeras y compañeros:

Efectivamente, nuestra Bandera Mexicana es un símbolo patrio, que a lo largo de cada etapa de la edificación nuestra historia ha sido modificada.

Hay que recordar, por ejemplo, que desde el 24 de febrero de 1937 se conmemora públicamente el Día de la Enseña ante el monumento del General Don Vicente Guerrero, que fue el primer militar mexicano que juró ante la Bandera en el evento conocido como el “Abrazo de Acatempan”. Y en 1940 el Presidente Lázaro Cárdenas decretó el día 24 de febrero como el Día de la Bandera Mexicana.

La Bandera de hoy fue adoptada por Decreto publicado el 7 de febrero de 1984, en el que se señalaque la Bandera consiste en un rectángulo dividido en tres franjas, como todos sabemos, verde, blanca y roja, donde en la central contendrá el escudo nacional, con diámetro de tres cuartas partes del ancho de la franja, siendo la proporción entre la anchura y longitud de la Bandera de 4 a 7.

La Bandera es izada a toda asta para conmemorar fechas importantes de acontecimientos históricos en la vida nacional y a media asta en las conmemoraciones luctuosas.

Nuestra Bandera Mexicana es un símbolo nacional que nos impulsa a seguir conquistando la libertad, la democracia y la justicia. También, nuestro Lábaro Patrio, nos inspira a continuar defendiendo el espíritu de la unidad y de la soberanía nacional, que tanta represión y sufrimiento ha costado a nuestros antepasados.

La fuerza y la majestuosidad de nuestra Bandera Nacional no es más que la representación de la fuerza, determinación y fe del pueblo mexicano para impulsar el desarrollo justo y equitativo mediante estructuras modernas que en base a nuestra soberanía y participación llevarán a México, sin duda, a rumbos exitosos.

En honor a nuestro Lábaro Patrio, es que debemos honrarla con propuestas que dignifiquen a la sociedad mexicana.

Por eso me permito expresar que en las próximas sesiones habremos de discutir la reglamentación de la democracia directa o participativa de los ciudadanos.

La consulta popular es la asignatura pendiente que la clase política y gobernante le debe a la sociedad. Esta ley representaría el reconocimiento expreso a quien nos inviste de soberanía, y al parecer no estamos todavía a la altura de ese reconocimiento moral e histórico.

La frase “poder del pueblo”, no es un estribillo ni una arenga contestataria, es doctrinal y éticamente obligado reconocer que la soberanía emana de la sociedad.

Compañeras y compañeros, no crean que la posible promulgación de esta ley es una concesión a la izquierda o a la oposición o a la sociedad civil; no, yo creo en la democracia como en el ejercicio público de acercar a los ciudadanos a las decisiones que les incumben directamente.

La democracia participativa es un complemento necesario y valioso en la democracia representativa. En esta nueva forma de ejercer el poder no cabe la opacidad en el ejercicio del poder público y los gobernantes, ni de los legisladores y los jueces.

La construcción de la ciudadanía radica en convertir a la sociedad en protagonistas del quehacer público y los miembros de la sociedad que conozcan y hagan valer a plenitud sus derechos y luchen por ensancharlos.

Por ello hoy, en la conmoración del Día de la Bandera, fieles a los principios de libertad y justicia, es que solicito la reflexión política a mis compañeras y compañeros Senadores, integrantes de esta Asamblea, para que hagamos realidad lo que nos ha costado este símbolo patrio y que hoy se significa en la próxima discusión y debate de la Ley de Consulta Popular.

Es cuanto, señor Presidente.

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Gracias, Senador Robles Montoya.

Saludamos a las personas provenientes de diversos municipios del estado de Querétaro, invitados por el Senador Francisco Domínguez Servién, ¡sean ustedes bienvenidos!

(Aplausos)

Tiene el uso de la palabra la Senadora Sonia Mendoza Díaz, del grupo parlamentario del PAN.

- La C. Senadora Sonia Mendoza Díaz: Con su permiso, señor Presidente.

“La Bandera es la mortaja en que se envuelve al que muere por verla flotar libre y entera”. Andrés Henestrosa.

Señoras y señores Senadores: desde la antigüedad, en todas las culturas las sociedades han tenido emblemas de unificación, insignias creadoras y mantenedoras, todas ellas de una conciencia de identidad colectiva. Nuestro país no es la excepción, el uso de estandartes ha sido común entre nosotros desde la época prehispánica.

Los Aztecas plasmaban en ellos a personajes relativos a sus gobernantes, estados o a alguna carácterística de una determinada región. A su llegada los españoles introdujeron banderas y estandartes propios; sin embargo, durante el periodo novo-hispano no tuvimos un símbolo que nos representara.

El primer imperio mexicano adoptó la primera Bandera Nacional en 1821, al inicio de nuestra vida como un Estado Libre y Soberano, y entonces eligió el diseño con los colores verde, blanco y rojo y el escudo nacional en el centro.

Varias banderas fueron adoptadas oficialmente por los distintos gobiernos a lo largo del tiempo, todas siguiendo el patrón tricolor con distintos diseños del escudo.

Nuestra actual Enseña Nacional fue adoptada por Decreto del 16 de septiembre de 1968, y confirmada por ley en 1984. La versión usada hoy en día es una adaptación del diseño aprobado en 1916 por Decreto del Presidente Venustiano Carranza.

De todos nuestros emblemas, quizá el más representativo, el más claro y contundente sea la Bandera, pues es el que nos define nuestra identidad como mexicanos.

Sus colores simbolizan las garantías que definen los ideales que impulsaron el proyecto independentista para iniciar la construcción de un Estado Libre y Soberano.

El Lábaro Patrio nos une como nación independientemente de cualquier ideología política. Nuestra Enseña Nacional es el producto de la evolución y las luchas que ha sostenido nuestro país en diferentes etapas por alcanzar su pleno desarrollo como nación. Es uno de los símbolos de nuestra nacionalidad, que convertido en un lienzo tricolor, nos impulsa a seguir conquistando la libertad, la democracia y la justicia.

Nuestra Bandera hoy ondea bajo el cielo de una nación libre, de una nación soberana y democrática; es el símbolo que hoy convoca a todos los mexicanos a defender a la patria y a trabajar unidos en la construcción de nuestro porvenir como nación.

Lo que estamos celebrando hoy, es la vigencia de los valores que nos dimos como nación, se trata del aniversario de nuestra Bandera en el que se representa nuestra historia, nuestros símbolos, nuestra unión.

La mejor manera de honrar y respetar a nuestra Enseña Nacional, es luchando por enfrentar nuestros retos, cumpliendo nuestros deberes y ejerciendo responsablemente nuestros derechos.

Hoy más que nunca está presente el reto de mantener la paz y la unidad entre mexicanos.

Desde niños se nos enseñó que los colores de nuestro Lábaro Patrio representan los deseos de paz y unidad de nuestra nación.

Hoy, al celebrar a nuestra Bandera, nuestra responsabilidad y obligación es lograr la aprobación de las reformas necesarias para que esos anhelos se vuelvan realidad.

Desde nuestros escaños podemos ver ondear nuestra Bandera. Es un recordatorio permanente de la trascendencia de nuestra labor legislativa.

Hoy debemos imbuirnos de fervor patrio para seguir trabajando por la libertad, por la democracia y por la justicia.

Muchas gracias.

Es cuanto, señor Presidente.

(Aplausos)

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Gracias, Senadora Mendoza Díaz.

Se concede el uso de la palabra al Senador Luis Armando Melgar Bravo, del grupo parlamentario del PVEM.

- El C. Senador Luis Armando Melgar Bravo: Con su permiso, señor Presidente. Compañeras y compañeros legisladores:

La Bandera Mexicana es el símbolo máximo de nuestra nación al que debemos respeto y honor, no solo por representar a nuestro país en la comunidad internacional, sino por el significado histórico que entrañan sus colores y su escudo, desde el primer estandarte portado en 1810 por Morelos durante la Guerra de la Independencia en busca de una nación libre.

El escudo nacional, reconocido como uno de los más bellos del mundo, simboliza el origen del pueblo de México y nos identifica como herederos de una fascinante historia de lucha por la conformación de una nación libre y próspera, representada fielmente por el águila postrada en posición de combate sobre un nopal, como legado del que debemos de estar profundamente orgullosos.

Hoy debemos rendir homenaje a los colores que representan la esperanza, la unidad y la sangre de los héroes nacionales que lucharon por una nación independiente sin olvidar las raíces que describen lo que somos y seremos en el mundo globalizado de nuestros días, y del que no podemos escapar si queremos ser protagonistas de la historia y el desarrollo mundial.

Debemos reconocer que día a día estamos trabajando y luchando por un mejor país en todos los campos de acción, para luchar contra la pobreza, la inseguridad y todos los factores que puedan minar la paz que es tan necesaria para nuestro progreso.

La Bandera Mexicana es característica de un pueblo que ha luchado por sus ideales ante el mundo, que nos da esa representación nacional como un símbolo patrio, con un diseño que nos hace sentir orgullosos como mexicanos y que nos caracteriza en cualquier lugar del mundo.

Indudablemente los seres humanos estamos acostumbrados a relacionar conceptos con algún símbolo, con la finalidad de identificarlo con mayor facilidad; en tal sentido, la Bandera Nacional simboliza nuestro país.

Así es que, el día de hoy es propicio para recordarla, para reconocerla, para honrarla y para sentirnos profundamente orgullosos de ella.

La mejor manera de conmemorar a uno de nuestros máximos símbolos es asumiendo nuestras responsabilidades como mexicanos, trabajando y sumando esfuerzos para honrarla en congruencia con lo que representa para la historia e identidad de nuestro país.

Celebro lo afirmado el día de ayer por nuestro Presidente, el licenciado Enrique Peña Nieto, en su discurso por el Día de la Bandera: “La grandeza de México está en cada uno de nosotros, en todos los mexicanos que nos sentimos identificados y unidos por nuestra Bandera. Debemos reconocer qué hemos logrado como país y nos hemos comprometido a seguir avanzado su transformación.”

Por su atención, muchas gracias.

Es cuanto, señor Presidente.

(Aplausos)

- El C. Presidente Cervantes Andrade: Gracias, Senador Melgar Bravo.

Tiene el uso de la palabra la Senadora Lilia Guadalupe Merodio Reza, del grupo parlamentario del PRI.

- La C. Senadora Lilia Guadalupe Merodio Reza: Con su permiso, señor Presidente. Compañeras y compañeros legisladores:

En el Senado de la República, los integrantes del grupo parlamentario del PRI celebramos uno de los días más representativos y emotivos de nuestro calendario cívico; me refiero al Día de la Bandera, el cual fue instituido en 1940 por el Presidente Lázaro Cárdenas del Río. Junto al escudo e Himno Nacional, la bandera es uno de nuestros más grandes símbolos patrios; en ella se expresa armónicamente la independencia, la reforma y la revolución, elementos que fortalecen nuestra identidad nacional y el orgullo de ser mexicanos.

Hoy es oportuno reflexionar sobre el valor que tiene nuestra historia, presente y futuro; sin duda se trata de un símbolo que se mantiene vigente, siendo un importante incentivo para hacer frente a la violencia y las conductas contrarias a los valores que pudiesen alterar el orden público.

Nuestra Enseña Nacional fue creada el 24 de febrero de 1821, año en el que se llevó a cabo la Promulgación del Plan de Iguala y la integración del Ejército Trigarante, hechos con los que se dio la consumación de la Independencia. Por la etapa histórica en que surgió nuestra bandera, se determinó que en confección se incorporaran los ideales del movimiento insurgente, eligiendo los colores blanco, verde y rojo, los cuales representaban, por un lado, las victorias en heroicas batallas, y por el otro, las ideas de religión, unión e independencia.

Más adelante, en noviembre de 1821, Agustín de Iturbide decretó que la bandera conservara los mismos colores, pero distribuidos en el orden que tiene actualmente: verde, blanco y rojo, teniendo al centro un águila con corona imperial, las alas caídas y posadas sobre un nopal. Desde entonces, la bandera fue cambiada en diversas ocasiones; sin embargo, en 1916, el Presidente Venustiano Carranza decretó que recobrara su estilo original con el águila de perfil y devorando una serpiente sobre el nopal.

Finalmente, en diciembre de 1967, nuestra Bandera adoptó el aspecto que tiene actualmente, ese aspecto que nos distingue dentro y fuera de nuestro país y que simboliza la constante evolución de México. Desde entonces hasta ahora es motivo de unidad, identidad y orgullo nacional; asimismo, ha sido testigo de los más grandes actos heroicos, de las más impresionantes batallas y del sacrificio de mexicanos ejemplares que dieron su vida por defenderla.

En la Bandera Nacional converge nuestra historia, cultura y tradiciones, por eso hoy y siempre es motivo de orgullo celebrarla, pero sobre todo, de valorarla y enaltecerla en todo momento. No se trata de un simple objeto, por el contrario, es un verdadero emblema nacional que debe ser respetado por todos, como ha sido a través del tiempo. Nuestra Bandera Nacional debe ser punto de partida en la transformación constante de nuestro país.

Compañeras y compañeros legisladores, México se distingue por el valor y determinación de su gente. Prueba de ello son los distintos movimientos sociales y reformas estructurales que han dado pauta a un cambio en nuestro modelo político, económico y social, así como nuestro régimen de respeto pleno a los derechos humanos.

Es innegable que nuestra Bandera Nacional es prueba tangible del resguardo y aquilatamiento de los ideales de independencia y de democracia, que permitieron a nuestro país se fundara como una nación libre e independiente.

Nuestro Lábaro Patrio debe recordarnos todos los días que un México en paz es posible, un México incluyente sí es posible, un México con progresos sí es posible. Por estas razones, su celebración debe ser motivo de mayor voluntad política para la construcción de un mejor México en beneficio de la población mexicana.

Sea esta la ocasión para hacer una atenta invitación a todos los legisladores para que continuemos diseñando leyes que sirvan en beneficio de los mexicanos, leyes que contribuyan a la construcción de la ciudadanía, leyes que abonen en la calidad de nuestra democracia, porque así enaltecemos los ideales inmersos en nuestro Lábaro Patrio.

Por su atención, muchas gracias.

Es cuanto, señor Presidente.

PRESIDENCIA DEL C. SENADOR
JOSE ROSAS AISPURO TORRES

- El C. Presidente José Rosas Aispuro Torres: Gracias, Senadora Merodio Reza.

En otro apartado del Orden del Día, se le concede el uso de la palabra al Senador René Juárez Cisneros para presentar, a nombre propio y de los Senadores Miguel Angel Chico Herrera, Enrique Burgos García, Aarón Irízar López, Patricio Martínez García, Manuel Cavazos Lerma, Ismael Hernández Deras y Teófilo Torres Corzo, del grupo parlamentario del PRI, una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el último párrafo del artículo 254 y se adiciona un artículo 368 Quinquies al Código Penal Federal.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ULTIMO PARRAFO DEL ARTICULO 254 Y SE ADICIONA UN ARTICULO 368 QUINQUIES AL CODIGO PENAL FEDERAL

(Presentada por el C. Senador René Juárez Cisneros, a nombre propio y de los CC. Senadores Miguel Angel Chico Herrera, Enrique Burgos García, Aarón Irízar López, Patricio Martínez García, Manuel Cavazos Lerma, Ismael Hernández Deras y Teófilo Torres Corzo, del grupo parlamentario del PRI)

- El C. Senador René Juárez Cisneros: Con su permiso, señor Presidente.

Efectivamente, a nombre de mis compañeros Miguel Angel Chico, Patricio Martínez, Teófilo Torres Corzo, Manuel Cavazos, Israel Hernández, Enrique Burgos, Aarón Irízar, Eviel Pérez Magaña y del mío propio, hago uso de esta tribuna para presentar la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el último párrafo del artículo 254 y adiciona un artículo 368 Quinquies al Código Penal Federal, en materia de robo de energía eléctrica.

Por respeto al tiempo de esta Asamblea y en virtud de que esta iniciativa aparece publicada en la Gaceta Parlamentaria el día de hoy, abordaré sólo los aspectos fundamentales de la misma.

El robo de la energía eléctrica en México causa importantes pérdidas económicas, ya que existen millones de conexiones irregulares en viviendas y negocios. Esta situación genera inestabilidad financiera a la Comisión Federal de Electricidad y desalienta nuevas inversiones en el sector eléctrico.

Sólo para ejemplificar, hoy la Comisión Federal de Electricidad pierde alrededor de 30 mil millones al año por estas circunstancias irregulares.

En cambio, por concepto de alumbrado público a nivel nacional, la CFE está cobrando un poco menos de 10 mil millones de pesos, más del 60 por ciento de los medidores que hoy existen en el país, a lo largo de un año, tienen 2 ó 3 alteraciones, lo cual denota de manera clara un robo sistemático del fluido eléctrico con las consecuencias económicas que ya hemos comentado hace un momento.

El robo de la energía eléctrica es un problema preocupante de magnitud económica trascendente, pero también representa un asunto de carácter social que se tiene que visualizar con prioridad, ya que ocasiona onerosos costos adicionales que son pagados directamente por los usuarios vía tarifas o indirectamente por los contribuyentes a través de mayores impuestos y el aumento de los subsidios al sector.

¿Qué es lo que nos parece puede contribuir a resolver este problema?

Se requiere tomar acciones encaminadas a eliminar el robo de electricidad, al tiempo de romper con los actos de colusión entre los que consumen y comercializan electricidad de manera ilícita y los servidores públicos de la industria eléctrica que sirven a estos fines.

La propuesta que presentamos pretende, fundamentalmente, acorde con los artículos 253, 254 y 254 Bis del Código Penal Federal, la afectación a los ingresos públicos que significa la falta de pago de las tarifas correspondientes a través de cualquier alteración de equipos o instalaciones del servicio público de energía eléctrica, es considerada contra el consumo y riquezas nacionales.

Sin embargo, consideramos necesario reformar la redacción actual del último párrafo del artículo 254 para aumentar las penas cuando el delito contra el consumo y riqueza nacionales lo cometan aquellos ex trabajadores que habiendo prestado sus servicios en la industria eléctrica, realicen cualquier sustracción o alteren equipos o instalaciones del servicio público de energía eléctrica de la operación de la misma que resulte útil o pueda auxiliar a la comisión de los delitos de referencia.

Por otro lado, si bien es cierto que el robo equiparado de fluido eléctrico ya se encuentra tipificado en el artículo 368 del Código Penal Federal y se sanciona conforme al artículo 370 del mismo código, consideramos que sería oportuno adicionar un artículo 368 Quinquies al propio código para aumentar las penas hasta en una mitad, cuando el responsable del acto punitivo de robo de energía eléctrica sea o haya sido trabajador o servidor público de la industria eléctrica.

Compañeras y compañeros Senadores, si queremos tener éxito en la implementación de la reforma energética en el sector, tenemos que garantizar el marco legal que dé certeza a los nuevos inversionistas en la generación y comercialización de electricidad.

Me parece que esto que tiene un impacto o lo tendrá positivamente en la disminución de los costos de la generación de electricidad, podrá contribuir en el futuro no muy lejano a que se logre el objetivo fundamental que se ha buscado con esta reforma, que llegue un recibo de cobro de luz más barato a la gente y que llegue el tanque de gas a un precio más barato a los hogares de México, y de esta manera cumplir uno de los objetivos fundamentales de la reforma energética.

Por su atención, muchas gracias, Senadoras y Senadores de la República.

Es cuanto, señor Presidente.

Iniciativa

“Los suscritos, RENE JUAREZ CISNEROS,MIGUEL ANGEL CHICO HERRERA, ENRIQUE BURGOS GARCIA, AARON IRIZAR LOPEZ, PATRICIO MARTINEZ GARCIA,MANUEL CAVAZOS LERMA,ISMAEL HERNANDEZ DERAS y TEOFILO TORRES CORZO , senadores de la República en la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8, numeral 1, fracción I, 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ULTIMO PARRAFO DEL ARTICULO 254 Y SE ADICIONA UN ARTICULO 368 QUINQUIES AL CODIGO PENAL FEDERAL, al tenor de la siguiente

ExposiciOn de Motivos:

El robo de energía eléctrica en México causa importantes pérdidas económicas ya que existen millones de conexiones irregulares en viviendas y negocios. Esta situación genera inestabilidad financiera a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y desalienta nuevas inversiones en el sector eléctrico. Los principales factores que agravan esta clase de pérdidas son la presencia de una creciente actividad de robo y evasión del pago de energía.

La Comisión Federal de Electricidad (CFE) pierde anualmente por los “diablitos” tres veces más del monto que ingresa a sus arcas por concepto del pago de alumbrado público en todo el territorio nacional, pues mientras sus pérdidas anuales por el robo de energía eléctrica se estiman en al menos 30 mil millones de pesos anuales, sus ingresos por alumbrado público son de nueve mil 597 millones de pesos.

Con la Reforma Energética quedó establecido que el Estado deberá llevar a cabo actividades estratégicas y abrirá la competencia a los particulares.

Al primer caso corresponden los servicios públicos de transmisión y distribución de energía eléctrica, puesto que ya existen las redes y es conveniente conservar el dominio del Estado. La generación y comercialización de energía eléctrica serán abiertas a la competencia entre particulares, quienes comercializarán su energía a través de las redes de transmisión y de distribución del Estado.

Cabe mencionar que el operador estatal, bajo criterios de seguridad y calidad, garantizará el acceso abierto y equitativo a la red de transmisión y a las redes de distribución, para que la energía pueda ser suministrada bajo los principios de transparencia, no discriminación, continuidad, y al mejor precio para los consumidores.

Con ello, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) mediante una mayor flexibilidad operativa y de organización, será capaz de reducir costos en beneficio de sus finanzas y de los propios usuarios.

Acorde con los artículos 253, 254 y 254 bis del Código Penal Federal, la afectación a los ingresos públicos que significa la falta de pago de la tarifa correspondiente, a través de cualquier alteración de equipos o instalaciones del servicio público de energía eléctrica, es considerada como delito contra el consumo y riqueza nacionales.

La redacción actual del último párrafo del artículo 254 establece que las penas se aumentarán en una mitad más cuando el responsable sea trabajador o servidor público de la industria eléctrica y suministre información de las instalaciones, del equipo o de la operación de la industria que resulte útil o pueda auxiliar a la comisión de los delitos de referencia.

Sin embargo, no se considera a los ex trabajadores de la industria eléctrica que pudieran estar inmiscuidos en la comisión de los delitos en perjuicio del consumo y riqueza nacionales.

De ahí que la redacción propuesta para reformar el último párrafo del artículo 254 tenga por objeto aumentar las penas cuando el delito contra el consumo y riqueza nacionales lo cometan aquellos ex trabajadores que, habiendo prestado sus servicios en la industria eléctrica, realicen cualquier sustracción, alteren equipos o instalaciones del servicio público de energía eléctrica, o suministren información de la operación de la misma que resulte útil o pueda auxiliar a la comisión de los delitos de referencia.

COMPARATIVO DE REFORMA AL ULTIMO PARRAFO DEL

ARTICULO 254 DEL CODIGO PENAL FEDERAL.

Texto vigente

 

Texto propuesto

Artículo 254. …

I a IX. ….

Las penas que correspondan por los delitos previstos en este artículo, se aumentarán en una mitad más para el trabajador o servidor público que, con motivo de su trabajo, suministre información de las instalaciones, del equipo o de la operación de la industria que resulte útil o pueda auxiliar a la comisión de los delitos de referencia.

 

Artículo 254. …

I a IX. …

Las penas que correspondan por los delitos previstos en este artículo, se aumentarán en una mitad más cuando el responsable sea o haya sido trabajador o servidor público que, con motivo de su trabajo, suministre información de las instalaciones, del equipo o de la operación de la industria que resulte útil o pueda auxiliar a la comisión de los delitos de referencia.

Por otro lado, y si bien es cierto que el robo equiparado de fluido eléctrico ya se encuentra tipificado en el artículo 368 del Código Penal Federal y se sanciona conforme al artículo 370 del mismo Código, consideramos que sería oportuno adicionar un artículo 368 Quinquies al propio Código, para aumentar las penas hasta en una mitad cuando el responsable del acto punitivo de robo de energía eléctrica sea o haya sido trabajador o servidor público de la industria eléctrica.

ADICIONDEL ARTICULO 368 QUINQUIES AL CODIGO PENAL FEDERAL.

Texto vigente

 

Texto propuesto

Artículo 368. …

I a II. …

Artículo 368 Bis. …

Artículo 368 Ter. …

Artículo 368 Quarter.

I a IV. …

 

Artículo 368. …

I a II. …

Artículo 368 Bis. …

Artículo 368 Ter. …

Artículo 368 Quarter.

I a IV. …

Artículo 368 Quinquies.- Las sanciones que correspondan a la fracción II del artículo 368 de este Código, tratándose de energía eléctrica, se aumentarán hasta en una mitad cuando el responsable sea o haya sido trabajador o servidor público de la industria eléctrica.

El robo de energía eléctrica es un problema de preocupante magnitud económica, pero también representa un asunto de carácter social, ya que ocasiona onerosos costos adicionales que son pagados directamente por los usuarios vía tarifas, o indirectamente por los contribuyentes a través de mayores impuestos y el aumento de los subsidios al sector.

Lo anterior, es contrario a algunos de los objetivos de la reforma energética presentada por el Ejecutivo Federal y aprobada en diciembre pasado por el Congreso de la Unión, consistentes en bajar los costos de las tarifas, resolver los problemas de energía alterna y multiplicar las inversiones en el sector para un óptimo suministro eléctrico.

Desafortunadamente existen funcionarios públicos y ex trabajadores del sector eléctrico, quienes se han prestado para cometer fraudes contra la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y, que a través de actos de corrupción, modifican o alteran las tomas de corriente o medidores para hacer ajustes al consumo eléctrico de algunos usuarios en perjuicio del interés general, o que proporcionan información y planos estratégicos de la paraestatal para la comisión de los delitos.

Si queremos éxito en la implementación de la reforma energética en el sector eléctrico, tenemos que garantizar un marco legal para los nuevos inversionistas que les dé certeza en la generación y comercialización de electricidad, ya sea a través del gas natural o la transformación de la energía eólica, solar o geotérmica, que además de ser limpias, podrán convertirse en elementos indispensables para garantizar la transmisión ininterrumpida del suministro eléctrico.

La baja en tarifas eléctricas y precios del gas deben reflejarse en los bolsillos de toda la población a precios competitivos de manera particular a la población menos favorecida. De ahí la importancia de que el código punitivo aumente el castigo al robo de energía eléctrica cuando el responsable sea o haya sido trabajador o servidor público de la industria eléctrica.

De lograr desalentar el robo de energía eléctrica y evitar actos de corrupción, podremos abonar en favor de la estabilidad financiera de la Comisión Federal de Electricidad y del público en general, al evitar costos adicionales para los usuarios y hacer más eficiente el proceso de generación, distribución y comercialización de electricidad.

Por lo anteriormente expuesto y en ejercicio de las facultades constitucionales que nos confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8, numeral 1, fracción I, 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ULTIMO PARRAFO DEL ARTICULO 254 Y SE ADICIONA UN ARTICULO 368 QUINQUIES AL CODIGO PENAL FEDERAL.

Artículo único.- Se reforma el último párrafo del Artículo 254 y se adiciona un Artículo 368 Quinquies al Código Penal Federal, para quedar como sigue:

Artículo 254.- …

I. a IX. …

Las penas que correspondan por los delitos previstos en este artículo, se aumentarán en una mitad más cuando el responsable sea o haya sido trabajador o servidor público que, con motivo de su trabajo, suministre información de las instalaciones, del equipo o de la operación de la industria que resulte útil o pueda auxiliar a la comisión de los delitos de referencia.

Artículo 368 Quinquies.- Las sanciones que correspondan a la fracción II del artículo 368 de este Código, tratándose de energía eléctrica, se aumentarán hasta en una mitad cuando el responsable sea o haya sido trabajador o servidor público de la industria eléctrica.

TRANSITORIOS

Unico.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el salón de sesiones del Senado de la República, a los 25 días del mes de febrero de 2014.

Suscriben:

Sen. René Juárez Cisneros.- Sen. Miguel Angel Chico Herrera.- Sen. Enrique Burgos García.- Sen. Aarón Irízar López.- Sen. Patricio Martínez García.- Sen. Manuel Cavazos Lerma.- Sen. Ismael Hernández Deras.- Sen. Teófilo Torres Corzo”.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Juárez Cisneros. Túrnese a las Comisiones Unidas de Justicia; y de Estudios Legislativos.

Sonido en el escaño del Senador Oscar Román Rosas, ¿para qué asunto?

- El C. Senador Oscar Román Rosas González: (Desde su escaño)Para solicitarle respetuosamente al Senador René Juárez Cisneros y a los demás proponentes, si me permiten adherirme a esta muy importante propuesta.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Senador René Juárez, ¿acepta la adhesión?

Con gusto, pido a la Secretaría que tome nota de ello, igualmente la Senadora Lilia Guadalupe Merodio Reza y la Senadora Silvia Garza Galván, con todo gusto.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Fernando Torres Graciano para presentar, a nombre propio y del Senador Martín Orozco Sandoval, del grupo parlamentario del PAN, una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman la Ley del Impuesto Sobre la Renta; la Ley del Impuesto al Valor Agregado; la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; la Ley de Coordinación Fiscal; la Ley de Ingresos de la Federación y el Código Fiscal de la Federación.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSOS ARTICULOS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA; DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO; DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS; DE LA LEY DE COORDINACION FISCAL; DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACION Y DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION

(Presentada por el C. Senador Fernando Torres Graciano, a nombre propio y del C. Senador Martín Orozco Sandoval, del grupo parlamentario del PAN)

- El C. Senador Fernando Torres Graciano: Gracias, señor Presidente. Compañeras y compañeros Senadores:

El día de hoy, a nombre propio y de los Senadores Martín Orozco, Fernando Herrera, Francisco Búrquez y Héctor Larios, venimos a presentar esta iniciativa de reformas a diferentes leyes, como ya se ha dado cuenta aquí por parte de la Presidencia.

En obvio de tiempo solicito se pueda incorporar de manera íntegra la iniciativa al Diario de los Debates, y solamente haré referencia a algunas consideraciones que me parece importante señalar.

Esta iniciativa pretende hacer reformas a la Ley del Impuesto Sobre la Renta, a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a la Ley de Coordinación Fiscal, a la Ley de Ingresos de la Federación y al propio Código Fiscal de la Federación.

Todos recordaremos que a finales del mes de octubre del año pasado, este Senado vivió uno de sus debates más intensos, a propósito de la reforma fiscal.

En aquel momento, más allá del apasionamiento político, de las posturas de carácter político que se dieron, se señalaba ya entonces en algunas de las reflexiones, que había temas de carácter técnico que iban a impactar en la economía de los mexicanos, y que hoy, una vez que entró en vigor el 1o de enero de este año, este paquete de reformas a nuestro régimen fiscal, empezamos a ver ya las consecuencias en su aplicación diaria de muchas de estas disposiciones.

Y una de ellas tiene que ver con lo que llamaban, o conocíamos todos, como los REPECOS, el Régimen de Pequeños Contribuyentes, a aquellas personas que tenían un pequeño negocio familiar, que tenían un pequeño negocio del cual apenas subsisten y que ahora con las reformas se incorporan al nuevo régimen fiscal, que les afecta en su economía, pero sobre todo en la propia posibilidad de cumplir con las obligaciones que ahora se ponen en estas nuevas leyes.

Respecto a la Ley del Impuesto sobre la Renta, se dieron entre otros las siguientes modificaciones: Desaparece, como ya comentaba, el Régimen de Pequeños Contribuyentes, pero en su lugar se crea el Régimen de Incorporación Fiscal, dicho régimen se describe en el artículo 111 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, y establece lo siguiente:

“Los contribuyentes personas físicas que realicen únicamente actividades empresariales, que enajenen bienes o presten servicios por las que no se requiera para su realización título profesional, podrán optar por pagar el Impuesto Sobre la Renta en los términos establecidos en esta sección, siempre que los ingresos propios de su actividad empresarial, obtenidos en el ejercicio inmediato anterior, no hubieren excedido de la cantidad de dos millones de pesos”.

Por consecuencia, los REPECOS al entrar en vigor esta nueva disposición desaparecen y tienen que incorporarse al nuevo régimen fiscal.

Pero esto nos trae una serie de complicaciones; porque ahora las obligaciones que adquieren son, entre otras, entregar a sus clientes comprobantes fiscales por sus ventas o prestaciones de servicios, para esos efectos los contribuyentes podrán expedir dichos comprobantes utilizando la herramienta electrónica de servicio de generación gratuita y de factura electrónica que se encuentra en la página de Internet del SAT.

Por otro lado, también deben de registrar sus ingresos, gastos, inversiones y deducciones vía Internet, deben pagar con una tarjeta de débito, crédito o de servicios, o con un cheque a nombre del contribuyente para poder deducir los gastos superiores a los dos mil pesos.

También si cuenta con trabajadores deberá retener el Impuesto Sobre la Renta y enterarlo al SAT cada dos meses.

Otra obligación más es que cada dos meses deberá declarar al SAT los ingresos obtenidos y los gastos realizados.

A estas obligaciones si lo vemos también con las disposiciones que tiene el Código Fiscal, además de lo que ya comentaba, las obligaciones que establece la Ley del Impuesto Sobre la Renta, el Código Fiscal también les obliga a que expidan factura electrónica, el comprobante fiscal digital por Internet, esto nos lleva a que los pequeños contribuyentes tengan una complicación, primero desde el punto de vista material respecto a la posibilidad de contar con el Internet y con la computadora, pero también les lleva a un problema de carácter técnico. Existen, con la nueva entrada en vigor de este nuevo régimen, diferentes situaciones que se han venido presentando.

Por un lado existe desconocimiento respecto al nuevo Régimen de Incorporación Fiscal y de la factura electrónica, de sus obligaciones y repercusión al no cumplimiento de estas obligaciones.

También se ha presentado saturación en las oficinas del SAT para recibir orientación directa, aun cuando el SAT ha dicho que ha puesto en sus diferentes puntos módulos de asesoría e información para poder orientar a los pequeños contribuyentes, la verdad es que están saturados, materialmente ha sido imposible dar respuesta a la demanda de asesoría, servicios y aclaraciones para cumplir con estas nuevas disposiciones.

Y así lo han reconocido, incluso, diferentes funcionarios del SAT, la propia Procuradora de la Defensa del Contribuyente así lo ha reconocido desde el punto de vista que les ha sido materialmente imposible cumplir con esta posibilidad de dar apoyo y orientación por parte del SAT a los contribuyentes.

Todavía el día de hoy aparece una nota en un periódico de circulación nacional donde queda claro que no es posible cumplir y accesar a la página del SAT para poder accesar a esos servicios que aparentemente ofrece o, incluso, poder cumplir con las obligaciones que hoy se tienen.

Y bueno, todos recordemos, también, que a partir del día 1° de abril ya vence el plazo, esa prórroga que se dio dentro de un anexo en la resolución fiscal, de la miscelánea fiscal, para que ya todos tengan esta obligación de emitir su comprobante digital, y hacer toda su comprobación fiscal vía Internet.

Y yo quiero dar algunos datos, por ahí del estudio que se hace por parte del INEGI, pues se da cuenta de que varias de las entidades del país no cuentan con el servicio de Internet, pero además de que no tienen el servicio de Internet, no cuentan con la posibilidad de tener la tecnología, el uso de las computadoras para cumplir con esta obligación.

Esto nos ha llevado a que en varios puntos del país, en diferentes estados, todavía la semana pasada en Tamaulipas se dio un problema muy grave de manifestación donde cerca miles de contribuyentes, personas que tienen un pequeño comercio, la carnicería, una cocina económica se están manifestando, y ya han establecido la imposibilidad material de cumplir con esta obligación.

Este es un tema social que en nada le va a repercutir a las finanzas del país, y que pudiéramos hacer mucho por aquellos que todos los días se ganan la vida en un pequeño negocio, que tienen un negocio desde hace 30 ó 40 años, que es familiar, y que hoy les es materialmente imposible cumplir con una obligación fiscal y que los estamos arrojando a la informalidad. Ojalá y podamos entrar a discusión de este tema por el bien de estas familias.

Muchas gracias.

Es cuanto, señor Presidente.

(Aplausos)

Iniciativa

“FERNANDO TORRES GRACIANO y MARTIN OROZCO SANDOVAL, Senadores de la República de la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 8 numeral 1. fracción I, 164 numerales 1. y 2., 169 y demás relativos y aplicables del Reglamento del Senado de la República, sometemos a consideración de esta Soberanía, la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA DENOMINACION DE LA SECCION II, DEL CAPITULO II, DEL TITULO IV, SE REFORMAN LOS ARTICULOS 111, 112 Y 113 Y SE ADICIONA EL ARTICULO 113 A DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA; SE ADICIONAN UN ARTICULO 2-C Y UN CUARTO PARRAFO A LA FRACCION IV DEL ARTICULO 43 DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO; SE ADICIONA UN ARTICULO 29 A LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS; SE ADICIONA UN ARTICULO 3-C A LA LEY DE COORDINACION FISCAL; SE DEROGA EL ARTICULO QUINTO TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACION Y; SE ADICIONA UN ARTICULO 29-C AL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION, conforme a la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

El 8 de septiembre del 2013, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Enrique Peña Nieto, presentó el Paquete Económico para el ejercicio fiscal 2014 o la Reforma Social y Hacendaria. Incluía, entre otras iniciativas, la que reformaba, adicionaba y derogaba diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación, la que expedía la Ley del Impuesto sobre la Renta; así como la que reformaba adicionaba y derogaba diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal.

Las iniciativas fueron sometidas a consideración de las Cámaras de Diputados y Senadores. En ambas Cámaras, los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional se pronunciaron en contra de las reformas hacendarias por múltiples razones, principalmente porque lesionan la economía de los mexicanos.

Respecto a la Ley del Impuesto sobre la Renta, se dieron, entre otras, las siguientes modificaciones con respecto a la Ley anterior:

1.- Desaparecen los Regímenes de Pequeños Contribuyentes o Repecos e Intermedio.

2.- En su lugar, se crea el Régimen de Incorporación Fiscal. Dicho Régimen se describe en el artículo 111 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la siguiente manera:

«Los contribuyentes personas físicas que realicen únicamente actividades empresariales, que enajenen bienes o presten servicios por los que no se requiera para su realización título profesional, podrán optar por pagar el impuesto sobre la renta en los términos establecidos en esta Sección, siempre que los ingresos propios de su actividad empresarial obtenidos en el ejercicio inmediato anterior, no hubieran excedido de la cantidad de dos millones de pesos».

Por consecuencia, los Repecos, al entrar en vigor el 1 de enero de 2014 la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, pasaron automáticamente a este nuevo Régimen.

3.- Las obligaciones que tienen los contribuyentes sujetos al nuevo Régimen de Incorporación Fiscal, de conformidad con el artículo 112 de la Ley del Impuesto sobre la Renta son:

a) Entregar a sus clientes comprobantes fiscales por sus ventas o prestaciones de servicios. Para estos efectos, los contribuyentes podrán expedir dichos comprobantes utilizando la herramienta electrónica de servicio de generación gratuita de factura electrónica que se encuentra en la página de internet del Servicio de Administración Tributaria, SAT.

b) Registrar sus ingresos, gastos, inversiones y deducciones.

c) Pagar con una tarjeta de débito, crédito, de servicios o un cheque a nombre del contribuyente para poder deducir gastos mayores a 2,000 pesos.

d) Si se cuenta con trabajadores, retener el Impuesto sobre la Renta y enterarlo cada dos meses al SAT.

e) Cada dos meses se deberá declarar al SAT los ingresos obtenidos y los gastos realizados en su negocio.

Por otro lado, en el Código Fiscal de la Federación, se estableció la obligación del uso del comprobante fiscal digital por Internet. El artículo 29 primer párrafo señala:

«Cuando las leyes fiscales establezcan la obligación de expedir comprobantes fiscales por los actos o actividades que realicen, por los ingresos que se perciban o por las retenciones de contribuciones que efectúen, los contribuyentes deberán emitirlos mediante documentos digitales a través de la página de internet del Servicio de Administración Tributaria. Las personas que adquieran bienes, disfruten de su uso o goce temporal, reciban servicios o aquéllas a las que les hubieren retenido contribuciones deberán solicitar el comprobante fiscal digital por internet respectivo».

El artículo cuadragésimo sexto de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2014 y su anexo 19 establece una disposición vigente para este año:

«Cuadragésimo

Sexto.

Los contribuyentes que a partir del 1 de enero de 2014 tributen en el Régimen de Incorporación Fiscal previsto en la sección II del capítulo II del Título IV de la Ley del ISR, no estarán obligados hasta el 31 de marzo de 2014 a expedir CFDI por las remuneraciones que efectúen por concepto de salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado, ni por las retenciones de contribuciones que efectúen, en términos de las reglas I.2.7.5.1. y I.2.7.5.3. de la presente Resolución, respectivamente

Por lo tanto, varias de las obligaciones de los ahora exrepecos se realizarán por internet, como la de entregar a sus clientes Comprobantes Fiscales Digitales por Internet o CFDI, es decir, entregar facturas electrónicas.

Con la entrada en vigor del nuevo marco normativo para el Régimen de Incorporación Fiscal, se han presentado las siguientes situaciones:

1.- Existe desconocimiento respecto del nuevo Régimen de Incorporación Fiscal y la factura electrónica. Incluso, falta difusión y procesos más claros1 sobre el tema.

2.- Se ha presentado saturación en las oficinas del SAT para recibir orientación directa y en lugares donde proporcionan pláticas sobre el CFDI y el Régimen de Incorporación Fiscal.

3.- Existen contribuyentes que no cuentan con computadora o teléfono con internet, ni con recursos para adquirirlos. Por lo tanto, tendrán que adquirir un equipo de cómputo y contar con internet, pagar a terceros o acudir al SAT.

Como dato adicional, la Encuesta sobre disponibilidad y uso de las tecnologías de la información 20132, arrojó que sólo el 35.8% de los hogares del país contaban con computadora y el 30.7% con internet.

Asimismo, existen disparidades: Mientras que en el Distrito Federal, Baja California y Baja California Sur, cinco de cada diez hogares contaban con computadora, en Chiapas y Oaxaca menos de dos de cada diez hogares tienen acceso a este equipo.

4.- Existen exrepecos que no están familiarizados con el uso de una computadora y el sistema de servicios del SAT.

5.- El SAT cuenta con un listado de 732 páginas en dos columnas de localidades del país sin acceso a internet3, con lo que se dificulta el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.

A pesar de que el artículo 112 último párrafo de la Ley del Impuesto sobre la Renta, permite que a los exrepecos que tienen su domicilio fiscal en poblaciones o zonas rurales sin servicios de internet, se les pueda liberar de las obligaciones de presentar declaraciones o registrar sus operaciones a través de internet o medios electrónicos, sí están obligados a expedir facturas electrónicas usando el internet.

6.- Ante el número de usuarios a nivel nacional del portal del SAT, se han presentado fallas en el mismo4, que han sido reconocidas hasta por el mismo SAT5.

7.- Está afectando a algunos exrepecos que para este ejercicio fiscal pasaron al Régimen General, debido a que aún y cuando tuvieron ingresos inferiores a los dos millones de pesos anuales, de acuerdo a la Regla I.2.5.86, los contribuyentes que al 31 de diciembre hayan estado inscritos en Repecos y tuvieran otro Régimen fiscal vigente, no podrán ingresar al RIF. Por ejemplo, si una persona es asalariado y dueño de una pequeña tienda debe estar en el Régimen General.

Lo anterior ha generado temor en algunos exrepecos, otros han pensado en cerrar sus pequeños negocios7 o irse a la informalidad,8 en ampararse contra estas medidas9 o realizar protestas contra la reforma hacendaria en algunas entidades federativas, como Aguascalientes,10 Jalisco11, Querétaro12, Sinaloa13, Yucatán14 y Guanajuato15.

Con base en lo anteriormente expuesto, proponemos que se restituya el Régimen de Pequeños Contribuyentes a la legislación fiscal, en beneficio de la competitividad de este sector. Por lo quenos permitimos someter a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con el siguiente proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA DENOMINACION DE LA SECCION II, DEL CAPITULO II, DEL TITULO IV, SE REFORMAN LOS ARTICULOS 111, 112 Y 113 Y SE ADICIONA EL ARTICULO 113 A DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA; SE ADICIONAN UN ARTICULO 2-C Y UN CUARTO PARRAFO A LA FRACCION IV DEL ARTICULO 43 DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO; SE ADICIONA UN ARTICULO 29 A LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS; SE ADICIONA UN ARTICULO 3-C A LA LEY DE COORDINACION FISCAL; SE DEROGA EL ARTICULO QUINTO TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACION PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2014 Y; SE ADICIONA UN ARTICULO 29-C AL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION.

Artículo primero.- Se modifica la denominación de la Sección II, del Capítulo II, del Título IV, se reforman los artículos 111, 112 y 113 y se adiciona el artículo 113 A a la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue:

SECCION II

DEL REGIMEN DE PEQUEÑOS CONTRIBUYENTES

Artículo 111. Las personas físicas que realicen actividades empresariales, que únicamente enajenen bienes o presten servicios, al público en general, podrán optar por pagar el impuesto sobre la renta en los términos establecidos en esta Sección, siempre que los ingresos propios de su actividad empresarial y los intereses obtenidos en el año de calendario anterior, no hubieran excedido de la cantidad de $2’000,000.00.

Los contribuyentes a que se refiere este artículo que inicien actividades podrán optar por pagar el impuesto conforme a lo establecido en esta Sección, cuando estimen que sus ingresos del ejercicio no excederán del límite a que se refiere este artículo. Cuando en el ejercicio citado realicen operaciones por un periodo menor de doce meses, para determinar el monto a que se refiere el párrafo anterior, dividirán los ingresos manifestados entre el número de días que comprende el periodo y el resultado se multiplicará por 365 días; si la cantidad obtenida excede del importe del monto citado, en el ejercicio siguiente no se podrá tributar conforme a esta Sección.

Los copropietarios que realicen las actividades empresariales en los términos del primer párrafo de este artículo podrán tributar conforme a esta Sección, cuando no lleven a cabo otras actividades empresariales y siempre que la suma de los ingresos de todos los copropietarios por las actividades empresariales que realizan en copropiedad, sin deducción alguna, no excedan en el ejercicio inmediato anterior de la cantidad establecida en el primer párrafo de este artículo y siempre que el ingreso que en lo individual le corresponda a cada copropietario por dicha copropiedad, sin deducción alguna, adicionado de los intereses obtenidos por el mismo copropietario, en el ejercicio inmediato anterior, no hubieran excedido del límite a que se refiere este artículo. Los copropietarios a que se refiere este párrafo estarán a lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 113 de esta Ley.

Los contribuyentes a que se refiere este artículo, podrán pagar el impuesto sobre la renta en los términos de esta Sección, siempre que, además de cumplir con los requisitos establecidos en la misma, presenten ante el Servicio de Administración Tributaria a más tardar el día 15 de febrero de cada año, una declaración informativa de los ingresos obtenidos en el ejercicio inmediato anterior. Los contribuyentes que utilicen máquinas registradoras de comprobación fiscal quedarán liberados de presentar la información a que se refiere este párrafo.

No podrán pagar el impuesto en los términos de esta Sección quienes obtengan ingresos a que se refiere este Capítulo por concepto de comisión, mediación, agencia, representación, correduría, consignación, distribución o espectáculos públicos, ni quienes obtengan más del treinta por ciento de sus ingresos por la enajenación de mercancías de procedencia extranjera.

Quienes cumplan con los requisitos establecidos para tributar en esta Sección y obtengan más del treinta por ciento de sus ingresos por la enajenación de mercancías de procedencia extranjera, podrán optar por pagar el impuesto en los términos de la misma, siempre que apliquen una tasa del 20% al monto que resulte de disminuir al ingreso obtenido por la enajenación de dichas mercancías, el valor de adquisición de las mismas, en lugar de la tasa establecida en el artículo 112 de esta Ley. El valor de adquisición a que se refiere este párrafo será el consignado en la documentación comprobatoria. Por los ingresos que se obtengan por la enajenación de mercancías de procedencia nacional, el impuesto se pagará en los términos del artículo 112de esta Ley.

Los contribuyentes a que se refiere el párrafo anterior, deberán conservar la documentación comprobatoria de la adquisición de la mercancía de procedencia extranjera, misma que deberá reunir los requisitos establecidos en el artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación.

Las autoridades fiscales, en el ejercicio de sus facultades de comprobación, podrán estimar que menos del treinta por ciento de los ingresos del contribuyente provienen de la enajenación de mercancías de procedencia extranjera, cuando observen que la mercancía que se encuentra en el inventario de dicho contribuyente valuado al valor de precio de venta, es de procedencia nacional en el setenta por ciento o más.

Cuando el autor de una sucesión haya sido contribuyente de esta Sección y en tanto no se liquide la misma, el representante legal de ésta continuará cumpliendo con lo dispuesto en esta Sección.

Artículo 112. Las personas físicas que paguen el impuesto en los términos de esta Sección, calcularán el impuesto que les corresponda en los términos de la misma, aplicando la tasa del 2% a la diferencia que resulte de disminuir al total de los ingresos que obtengan en el mes en efectivo, en bienes o en servicios, un monto equivalente a cuatro veces el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al mes.

Cuando los contribuyentes realicen pagos con una periodicidad distinta a la mensual conforme a lo dispuesto en el penúltimo párrafo de la fracción VI del artículo 113 de esta Ley, los ingresos y la disminución que les corresponda en los términos del párrafo anterior, se multiplicarán por el número de meses al que corresponda el pago.

Los ingresos por operaciones en crédito se considerarán para el pago del impuesto hasta que se cobren en efectivo, en bienes o en servicios.

Para los efectos de la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas, la renta gravable a que se refiere el inciso e) de la fracción IX del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 120 de la Ley Federal del Trabajo, será la cantidad que resulte de multiplicar por el factor de 7.35 el impuesto sobre la renta que resulte a cargo del contribuyente.

Artículo 113. Los contribuyentes sujetos al régimen previsto en esta Sección, tendrán las obligaciones siguientes:

I. Solicitar su inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes.

II. Presentar ante las autoridades fiscales a más tardar el 31 de marzo del ejercicio en el que comiencen a pagar el impuesto conforme a esta Sección o dentro del primer mes siguiente al de inicio de operaciones el aviso correspondiente. Asimismo, cuando dejen de pagar el impuesto conforme a esta Sección, deberán presentar el aviso correspondiente ante las autoridades fiscales, dentro del mes siguiente a la fecha en que se dé dicho supuesto.

Cuando los ingresos propios de la actividad empresarial adicionados de los intereses, obtenidos por el contribuyente en el periodo transcurrido desde el inicio del ejercicio y hasta el mes de que se trate, excedan de la cantidad señalada en el primer párrafo del artículo 111 de esta Ley o cuando no presente la declaración informativa a que se refiere el cuarto párrafo del citado artículo estando obligado a ello, el contribuyente dejará de tributar en los términos de esta Sección y deberá tributar en los términos de la Sección I de este Capítulo, según corresponda, a partir del mes siguiente a aquél en que se excedió el monto citado o debió presentarse la declaración informativa, según sea el caso.

Cuando los contribuyentes dejen de pagar el impuesto conforme a esta Sección, en ningún caso podrán volver a tributar en los términos de la misma. Tampoco podrán pagar el impuesto conforme a esta Sección, los contribuyentes que hubieran tributado en los términos de la Sección I de este Capítulo, salvo que hubieran tributado en la mencionada Sección hasta por los dos ejercicios inmediatos anteriores, siempre que éstos hubieran comprendido el ejercicio de inicio de actividades y el siguiente y que sus ingresos en cada uno de dichos ejercicios no hubiesen excedido de la cantidad señalada en el primero y segundo párrafos del artículo 111 de esta Ley.

Los contribuyentes a que se refiere el párrafo anterior, continuarán llevando la contabilidad de conformidad con el Código Fiscal de la Federación, su Reglamento y el Reglamento de esta Ley, durante el primer ejercicio en que se ejerza la opción a que se refiere el párrafo anterior. Cuando los ingresos en el primer semestre del ejercicio en el que ejerzan la opción sean superiores a la cantidad señalada en el primer párrafo del artículo 111 de esta Ley dividida entre dos, dejarán de tributar en términos de esta Sección y pagarán el impuesto conforme a la Sección I de este Capítulo, debiendo efectuar el entero de los pagos provisionales que le hubieran correspondido conforme a la Sección mencionada, con la actualización y recargos correspondientes al impuesto determinado en cada uno de los pagos.

Los contribuyentes a que se refiere el segundo párrafo de esta fracción que en el primer semestre no rebasen el límite de ingresos a que se refiere el párrafo anterior y obtengan en el ejercicio ingresos superiores a la cantidad señalada en el primer párrafo del artículo 111 de esta Ley, pagarán el impuesto del ejercicio de acuerdo a lo establecido en las Sección I de este Capítulo, pudiendo acreditar contra el impuesto que resulte a su cargo, los pagos que por el mismo ejercicio, hubieran realizado en los términos de esta Sección. Adicionalmente, deberán pagar la actualización y recargos correspondientes a la diferencia entre los pagos provisionales que les hubieran correspondido en términos de las Sección I de este Capítulo y los pagos que se hayan efectuado conforme a esta Sección; en este caso no podrán volver a tributar en esta Sección.

III. Conservar comprobantes que reúnan requisitos fiscales, por las compras de bienes nuevos de activo fijo que usen en su negocio cuando el precio sea superior a $2,000.00.

IV. Llevar un registro de sus ingresos diarios.

Se considera que los contribuyentes que paguen el impuesto en los términos de esta Sección, cambian su opción para pagar el impuesto en los términos de las Sección I de este Capítulo, cuando expidan uno o más comprobantes que reúnan los requisitos fiscales que señala el Código Fiscal de la Federación y su Reglamento, a partir del mes en que se expidió el comprobante de que se trate.

También se considera que cambian de opción en los términos del párrafo anterior, los contribuyentes que reciban el pago de los ingresos derivados de su actividad empresarial, mediante traspasos de cuentas en instituciones de crédito o casas de bolsa, cuando en este caso se cumpla alguno de los requisitos que establece el artículo 29-C del Código Fiscal de la Federación, a partir del mes en que se reciba el traspaso de que se trate.

V. Entregar a sus clientes copias de las notas de venta y conservar originales de las mismas. Estas notas deberán reunir los requisitos a que se refieren las fracciones I, II y III del artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación y el importe total de la operación en número o letra.

En los casos en que los contribuyentes utilicen máquinas registradoras de comprobación fiscal, podrán expedir como comprobantes simplificados, la copia de la parte de los registros de auditoría de dichas máquinas en la que aparezca el importe de la operación de que se trate.

El Servicio de Administración Tributaria, mediante reglas de carácter general, podrá liberar de la obligación de expedir dichos comprobantes tratándose de operaciones menores a $100.00.

VI. Presentar, a más tardar el día 17 del mes inmediato posterior a aquel al que corresponda el pago, declaraciones mensuales en las que se determinará y pagará el impuesto conforme a lo dispuesto en los artículos 111 y 112 de esta Ley. Los pagos mensuales a que se refiere esta fracción, tendrán el carácter de definitivos.

Los pagos a que se refiere esta fracción, se enterarán ante las oficinas autorizadas de la Entidad Federativa en la cual el contribuyente obtenga sus ingresos, siempre que dicha Entidad Federativa tenga celebrado convenio de coordinación para administrar el impuesto a que se refiere esta Sección. En el caso de que la Entidad Federativa en donde obtenga sus ingresos el contribuyente no celebre el citado convenio o éste se dé por terminado, los pagos se enterarán ante las oficinas autorizadas por las autoridades fiscales federales.

Para los efectos de esta fracción, cuando los contribuyentes a que se refiere esta Sección tengan establecimientos, sucursales o agencias, en dos o más Entidades Federativas, enterarán los pagos mensuales en cada Entidad considerando el impuesto que resulte por los ingresos obtenidos en la misma.

El Servicio de Administración Tributaria y, en su caso, las Entidades Federativas con las que se celebre convenio de coordinación para la administración del impuesto establecido en esta Sección, podrán ampliar los periodos de pago, a bimestral, trimestral o semestral, tomando en consideración la rama de actividad o la circunscripción territorial, de los contribuyentes.

Las Entidades Federativas con las que se celebre convenio de coordinación para la administración del impuesto establecido en esta Sección, podrán estimar el ingreso gravable del contribuyente y determinar cuotas fijas para cobrar el impuesto respectivo.

VII. Tratándose de las erogaciones por concepto de salarios, los contribuyentes deberán efectuar la retención y el entero por concepto del impuesto sobre la renta de sus trabajadores, conforme a las disposiciones previstas en esta Ley y su Reglamento. Esta obligación podrá no ser aplicada hasta por tres trabajadores cuyo salario no exceda del salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año.

VIII. No realizar actividades a través de fideicomisos.

Los contribuyentes que habiendo pagado el impuesto conforme a lo previsto en esta Sección, cambien de Sección, deberán, a partir de la fecha del cambio, cumplir con las obligaciones previstas en el artículo 110 de esta Ley.

Artículo 113 A. Los contribuyentes que ya no reúnan los requisitos para tributar en los términos de esta Sección u opten por hacerlo en los términos de la Sección I, pagarán el impuesto conforme a esta Sección, y considerarán como fecha de inicio del ejercicio para efectos del pago del impuesto conforme a dicha Sección, aquélla en que se dé dicho supuesto.

Los pagos provisionales que les corresponda efectuar en el primer ejercicio conforme a la Sección I de este Capítulo, cuando hubieran optado por pagar el impuesto en los términos de la misma, los podrán efectuar aplicando al total de sus ingresos del periodo sin deducción alguna el 1% o bien, considerando como coeficiente de utilidad el que corresponda a su actividad preponderante en los términos del artículo 58 del Código Fiscal de la Federación.

Los contribuyentes a que se refiere el primer párrafo de este artículo, a partir de la fecha en que comiencen a tributar en la Sección I, podrán deducir las inversiones realizadas durante el tiempo que estuvieron tributando en la presente Sección, siempre y cuando no se hubieran deducido con anterioridad y se cuente con la documentación comprobatoria de dichas inversiones que reúna los requisitos fiscales.

Tratándose de bienes de activo fijo a que se refiere el párrafo anterior, la inversión pendiente de deducir se determinará restando al monto original de la inversión, la cantidad que resulte de multiplicar dicho monto por la suma de los por cientos máximos autorizados por esta Ley para deducir la inversión de que se trate, que correspondan a los ejercicios en los que el contribuyente haya tenido dichos activos.

En el primer ejercicio que paguen el impuesto conforme a la Sección I de este Capítulo, al monto original de la inversión de los bienes, se le aplicará el por ciento que señale esta Ley para el bien de que se trate, en la proporción que representen, respecto de todo el ejercicio, los meses transcurridos a partir de que se pague el impuesto conforme a la Sección I de este Capítulo.

Los contribuyentes que hubieran obtenido ingresos por operaciones en crédito por los que no se hubiese pagado el impuesto en los términos del penúltimo párrafo del artículo 112 de esta Ley, y que dejen de tributar conforme a esta Sección para hacerlo en los términos de la Sección I de este Capítulo, acumularán dichos ingresos en el mes en que se cobren en efectivo, en bienes o en servicios.

Artículo segundo.- Se adicionan un artículo 2-Cy un cuarto párrafo a la fracción IV del artículo 43de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:

Artículo 2-C. Las personas físicas que reúnan los requisitos a que se refiere el artículo 111 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, pagarán el impuesto al valor agregado en los términos generales que esta Ley establece, salvo que opten por hacerlo mediante estimativa del impuesto al valor agregado mensual que practiquen las autoridades fiscales. Para ello, dichas autoridades obtendrán el valor estimado mensual de las actividades por las que el contribuyente esté obligado al pago de este impuesto, pudiendo considerar el valor estimado de dichas actividades durante un año de calendario, en cuyo caso dicho valor se dividirá entre doce para obtener el valor de las actividades mensuales estimadas. Para los efectos del cálculo mencionado anteriormente, no se deberá considerar el valor de las actividades a las que se les aplique la tasa del 0%. Al valor estimado mensual de las actividades se aplicará la tasa del impuesto al valor agregado. El resultado así obtenido será el impuesto a cargo estimado mensual.

El contribuyente pagará en las oficinas autorizadas la diferencia entre el impuesto estimado a su cargo determinado en los términos del párrafo anterior y el impuesto acreditable estimado mensual. Para ello se estimará el impuesto acreditable mensual a que se refiere el artículo 4o. de la presente Ley, pudiendo estimar el que corresponda a un año de calendario, en cuyo caso dicha estimación se dividirá entre doce para obtener el impuesto acreditable estimado mensual.

Para estimar el valor de las actividades, así como el impuesto acreditable de los contribuyentes, las autoridades fiscales tomarán en consideración los elementos que permitan conocer su situación económica, como son, entre otros: El inventario de las mercancías, maquinaria y equipo; el monto de la renta del establecimiento; las cantidades cubiertas por concepto de energía eléctrica, teléfonos y demás servicios; otras erogaciones destinadas a la adquisición de bienes, de servicios o al uso o goce temporal de bienes, utilizados para la realización de actividades por las que se deba pagar el impuesto al valor agregado; así como la información que proporcionen terceros que tengan relación de negocios con el contribuyente.

El impuesto al valor agregado mensual que deban pagar los contribuyentes se mantendrá hasta el mes en el que las autoridades fiscales determinen otra cantidad a pagar por dicha contribución, en cualquiera de los supuestos a que se refieren los apartados siguientes:

A. Cuando los contribuyentes manifiesten a las autoridades fiscales en forma espontánea que el valor mensual de sus actividades se ha incrementado en el 10% o más respecto del valor mensual estimado por las autoridades fiscales por dichas actividades.

B. Cuando las autoridades fiscales, a través del ejercicio de sus facultades, comprueben una variación superior al 10% del valor mensual de las actividades estimadas.

C. Cuando el incremento porcentual acumulado del Indice Nacional de Precios al Consumidor exceda el 10% del propio índice correspondiente al mes en el cual se haya realizado la última estimación del impuesto al valor agregado.

Tratándose de los contribuyentes que inicien actividades y que reúnan los requisitos a que se alude en el primer párrafo de este artículo, dichos contribuyentes podrán ejercer la opción prevista en el mismo, en cuyo caso estimarán el valor mensual de las actividades por las que estén obligados a efectuar el pago del impuesto, sin incluir aquellas afectas a la tasa de 0%. Al valor mensual estimado se aplicará la tasa del impuesto al valor agregado y el resultado será el impuesto a cargo estimado mensual. Dicho impuesto se deberá disminuir con la estimación que se haga del impuesto acreditable a que se refiere el artículo 4o. de esta Ley que corresponda al mes de que se trate y el resultado será el monto del impuesto a pagar. Dicho monto se mantendrá hasta el mes en el que las autoridades fiscales estimen otra cantidad a pagar, o bien, los contribuyentes soliciten una rectificación.

Para los efectos del impuesto establecido en esta Ley, los contribuyentes que opten por pagar el mismo en los términos de este artículo, deberán cumplir la obligación prevista en la fracción IV del artículo 113 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en lugar de llevar la contabilidad a que se refiere la fracción I del artículo 32 de esta Ley. Así mismo, deberán contar con comprobantes que reúnan requisitos fiscales, por las compras de bienes a que se refiere la fracción III del citado artículo 113.

Los contribuyentes a que se refiere el presente artículo trasladarán el impuesto al valor agregado incluido en el precio a las personas que adquieran los bienes o reciban los servicios. Cuando los citados contribuyentes expidan uno o más comprobantes trasladando el impuesto en forma expresa y por separado, se considera que cambian la opción de pagar el impuesto al valor agregado mediante la estimativa a que se refiere este artículo, para pagar dicho impuesto en los términos generales establecidos en esta Ley, a partir del mes en el que se expida el primer comprobante, trasladando el impuesto en forma expresa y por separado.

El pago del impuesto determinado conforme a lo dispuesto en el presente artículo deberá realizarse por los mismos periodos y en las mismas fechas en los que se efectúe el pago del impuesto sobre la renta.

Las Entidades Federativas que tengan celebrado con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público convenio de coordinación para la administración del impuesto sobre la renta a cargo de las personas físicas que tributen conforme al régimen de pequeños contribuyentes de acuerdo con lo previsto en el Título IV, Capítulo II, Sección II de la Ley del Impuesto sobre la Renta, estarán obligadas a ejercer las facultades a que se refiere el citado convenio a efecto de administrar también el impuesto al valor agregado a cargo de los contribuyentes que ejerzan la opción a que se refiere el presente artículo y deberán practicar la estimativa prevista en el mismo. Las Entidades Federativas recibirán como incentivo el 100% de la recaudación que obtengan por el citado concepto.

Las Entidades Federativas que hayan celebrado el convenio a que se refiere el párrafo anterior deberán, en una sola cuota, recaudar el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta a cargo de los contribuyentes que ejerzan la opción a que se refiere este artículo y que tributen conforme al régimen de pequeños contribuyentes de acuerdo con lo previsto en el Título IV, Capítulo II, Sección II de la Ley del Impuesto sobre la Renta, así como las contribuciones y derechos locales que dichas Entidades determinen. Cuando los contribuyentes tengan establecimientos, sucursales o agencias, en dos o más Entidades Federativas, se establecerá una cuota en cada una de ellas, considerando el impuesto al valor agregado correspondiente a las actividades realizadas en la Entidad de que se trate y el impuesto sobre la renta que resulte por los ingresos obtenidos en la misma.

Tratándose de los contribuyentes a que se refiere el presente artículo, que realicen únicamente actividades afectas a la tasa de 0%, podrán optar por tributar conforme a lo dispuesto en este artículo, en cuyo caso quedarán liberados de las obligaciones de presentar declaraciones y de llevar los registros de sus ingresos diarios.

Los contribuyentes a que se refiere este artículo que no ejerzan la opción prevista en el mismo, deberán pagar el impuesto al valor agregado en los términos generales que establece esta Ley al menos durante 60 meses, transcurridos los cuales se tendrá derecho nuevamente a ejercer la opción de referencia.

Cuando los contribuyentes opten por pagar el impuesto conforme a lo dispuesto en este artículo, podrán cambiar su opción en cualquier momento para pagar en los términos generales que establece esta Ley, en cuyo caso estarán a lo dispuesto en el párrafo anterior.

Artículo 43.-

I.

II.

III.

IV.

En el caso de las personas físicas que tributen en los términos de la Sección II del Capítulo II del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, las Entidades Federativas podrán estimar la utilidad fiscal de dichos contribuyentes y determinar el impuesto mediante el establecimiento de cuotas fijas.

Artículo tercero.- Se adiciona un artículo 29 a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para quedar como sigue:

ARTICULO 29.- Las entidades federativas que tengan celebrado con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público convenio de coordinación para la administración del impuesto sobre la renta a cargo de las personas físicas que tributen conforme al régimen de pequeños contribuyentes de acuerdo con lo previsto en el Título IV, Capítulo II, Sección II de la Ley del Impuesto sobre la Renta, administrarán el impuesto especial sobre producción y servicios de las actividades a que se refiere el artículo 2o., fracción II, inciso B) de esta Ley, correspondiente a los contribuyentes que hayan optado por pagar el impuesto sobre la renta mediante estimativa practicada por las autoridades fiscales. Las entidades federativas recibirán como incentivo el 100% de la recaudación que obtengan por el citado concepto.

Artículo cuarto.- Se adiciona un artículo 3-C a la Ley de Coordinación Fiscal, quedando como sigue:

Artículo 3-C.- Los Municipios de los Estados y el Distrito Federal participarán con el 80% de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección II, del Capítulo II del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, que a partir del 1o. de enero de 2014 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales. La Federación establecerá los mecanismos administrativos para que se formalice la aceptación del Municipio para la aplicación de la presente disposición, los términos y formas para realizar los actos de verificación a contribuyentes sin registro, así como para coadyuvar con la Federación en la detección y fiscalización de contribuyentes que tributen en este régimen.

Los Municipios recibirán esta participación durante todos los ejercicios fiscales en que los contribuyentes que las generen permanezcan en dicho régimen, domiciliados en su localidad. Asimismo, podrán convenircon los gobiernos de los Estados la coadyuvancia de estos últimos, en cuyo caso los Municipios participarán del 75% de la recaudación que se obtenga de los contribuyentesque tributen en la Sección II, del Capítulo II del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, que a partir del 1o. de enero de 2014 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales, los Estados con el 10% y la Federación con el 15%, de dicha recaudación.

Esta participación se distribuirá directamente con base en el impuesto pagado por el contribuyente domiciliado en su localidad y se liquidará en el mes siguiente al del pago de las contribuciones.

Artículo quinto.- Se deroga el artículo quinto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, para quedar como sigue:

TRANSITORIOS DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACION

PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2014

Quinto.- Se deroga.

Artículo sexto.- Se adiciona un artículo 29-C al Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:

Artículo 29-C. Los contribuyentes que realicen operaciones con el público en general, deberán expedir comprobantes fiscales simplificados en los términos siguientes:

I. Cuando utilicen o estén obligados a utilizar máquinas registradoras de comprobación fiscal o equipos o sistemas electrónicos de registro fiscal, los comprobantes fiscales que emitan dichas máquinas, equipos o sistemas, deberán cumplir con los requisitos siguientes:

a) Los establecidos en el artículo 29-A, fracciones I y III de este Código.

b) El número de folio.

c) El valor total de los actos o actividades realizados.

d) La cantidad, unidad de medida y clase de los bienes o mercancías o descripción del servicio o del uso o goce que amparen.

e) El número de registro de la máquina, equipo o sistema y, en su caso, el logotipo fiscal.

II. Comprobantes fiscales impresos por medios propios, por medios electrónicos o a través de terceros, los cuales deberán contener los requisitos siguientes:

a) Los establecidos en el artículo 29-A, fracciones I y III de este Código.

b) El número de folio.

c) El valor total de los actos o actividades realizados, sin que se haga la separación expresa entre el valor de la contraprestación pactada y el monto de los impuestos que se trasladen. Cuando el comprobante fiscal simplificado sea expedido por algún contribuyente obligado al pago de impuestos que se trasladen, dicho impuesto se incluirá en el precio de los bienes, mercancías o servicios que ampare el comprobante.

d) La cantidad, unidad de medida y clase de los bienes o mercancías o descripción del servicio o del uso o goce que amparen.

Los contribuyentes que realicen operaciones con el público en general quedarán liberados de la obligación de expedir comprobantes fiscales simplificados cuando las operaciones se realicen con transferencias electrónicas mediante teléfonos móviles o con tarjetas de crédito, de débito, de servicio o las denominadas monederos electrónicos autorizadas por el Servicio de Administración Tributaria. Asimismo, dicho órgano desconcentrado podrá establecer mediante reglas de carácter general facilidades para la emisión de los comprobantes fiscales simplificados a que se refiere este artículo o liberar de su emisión cuando se trate de operaciones menores a la contraprestación que se determine en las citadas reglas.

Las cantidades que estén amparadas en los comprobantes fiscales simplificados no podrán deducirse o acreditarse fiscalmente.

TRANSITORIOS

Artículo primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo segundo.- Quienes hayan optado por contribuir bajo el Régimen de Incorporación Fiscal de la Ley del Impuesto sobre la Renta o que hayan tributado conforme a la Sección III, del Capítulo II, del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2013, podrán optar por continuar bajo el Régimen de Pequeños Contribuyentes.

Quienes opten por continuar bajo el Régimen de Pequeños Contribuyentes deberán cumplir con las obligaciones establecidas en el presente decreto a partir del 1 de enero de 2014.

También les serán aplicables, en lo conducente, las normas reglamentarias y administrativas que estuvieron vigentes al 31 de diciembre de 2013 para el Régimen de Pequeños Contribuyentes establecido en la Sección III, del Capítulo II, del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que estuvo vigente al 31 de diciembre de 2013.

Artículo tercero.-El Gobierno Federal y los Gobiernos de las Entidades Federativas podrán celebrar los convenios que sean necesarios para cumplir con las disposiciones del presente Decreto en un plazo de 90 días.

Artículo cuarto.- Se derogan todas las disposiciones que contravengan lo establecido en el presente decreto.

Dado en el salón de sesiones del Senado de la República, a los 25 días de febrero de 2014.

Sen. Fernando Torres Graciano.- Sen. Martín Orozco Sandoval”.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Torres Graciano. Túrnese a la Cámara de Diputados.

Sonido en el escaño de la Senadora Silvia Garza, ¿para qué asunto?

- La C. Senadora Silvia Guadalupe Garza Galván: (Desde su escaño) Para preguntarle al Senador Torres Graciano si me permite sumarme a esta iniciativa tan importante, que nos lo piden a gritos todas las personas que están en este problema.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Senador Fernando Torres, ¿acepta? Pido a la Secretaría que tome nota de quienes deseen adherirse a esta iniciativa; igualmente el Senador César Octavio Pedroza.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Angel Benjamín Robles Montoya, del grupo parlamentario del PRD, para presentar una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona el artículo 24 de la Ley Federal de Competencia Económica.

1 García, Omar (2014, 6 de febrero). Pensionados, taxistas y locatarios, principales afectados por RIF.INFORMADOR.COM.MX. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.informador.com.mx/economia/2014/511568/6/pensionados-taxistas-y-locatarios-principales-afectados-por-rif.htm

2 Instituto Nacional de Estadística e Informática, Inegi. (2013, 27 de noviembre). Encuesta sobre disponibilidad y uso de las tecnologías de la información (modutih) 2013. Inegi. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/boletines/boletin/comunicados/especiales/2013/noviembre/comunica46.pdf

3Servicio de Administración Tributaria, SAT. Recuperado el 5 de febrero de 2014, dehttp://www.sat.gob.mx/CrezcamosJuntos/dctos/LocSinAccesoInternet.pdf

4 Soto, Gonzalo (2014, 17 de febrero). Falla sitio del SAT. Negocios Reforma. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.negociosreforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=169813&v=4&pc=102&urlredirect=http://www.negociosreforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=169813&v=4&pc=102

5 García, Omar (2014, 6 de febrero). Pensionados, taxistas y locatarios, principales afectados por RIF. INFORMADOR.COM.MX. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.informador.com.mx/economia/2014/511568/6/pensionados-taxistas-y-locatarios-principales-afectados-por-rif.htm

6 Regla I.2.5.8. Personas relevadas de presentar aviso de cambio al Régimen de Actividades Empresariales y Profesionales. Resolución Miscelánea Fiscal para 2014 y su Anexo 19.

«Para los efectos de los artículos 27 del CFF, 25, fracción VII y 26, fracción V, incisos c) y d), del Reglamento del CFF, los contribuyentes que de acuerdo a la Ley del ISR vigente al 31 de diciembre de 2013, además del Régimen de Pequeños Contribuyentes tuvieran otro régimen fiscal vigente, están relevados de cumplir con la obligación de presentar el aviso de actualización de actividades económicas y obligaciones fiscales para ubicarse en el Régimen de Actividades Empresariales y Profesionales a que se refiere el artículo 100 de la Ley del ISR, siendo la autoridad la encargada de realizarlo con base en la información existente en el padrón de contribuyentes al 31 de diciembre de 2013.

Lo establecido en el párrafo anterior, aplicará también para los contribuyentes que al 31 de diciembre de 2013, tuvieran vigente el Régimen Intermedio de las Personas Físicas con Actividades Empresariales.

No obstante lo anterior, los contribuyentes citados, cuyos ingresos durante el ejercicio de 2013, no hayan excedido la cantidad de dos millones de pesos, que además no se actualicen en los supuestos de las fracciones I a VI del artículo 111 de la Ley del ISR, podrán optar a más tardar el 31 de enero de 2014, por tributar en la Sección II del Capítulo II del Título IV de la Ley del ISR, siempre que presenten el aviso de actualización de actividades a través de la página de Internet del SAT, en la aplicación “Mi portal”.»

7 Ramírez, Rebeca (2014, 15 de enero). Intimida factura electrónica a Repecos. Vanguardia. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.vanguardia.com.mx/intimidafacturaelectronicaarepecos-1923968.html

8 Villegas Moreno, Dalia (2013, 13 de diciembre). A la informalidad, 60% de Repecos en Michoacán con Reforma Fiscal. Cambio de Michoacán. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.cambiodemichoacan.com.mx/nota-213172

9 Soberanes, Carlos (2014, 21 de enero) Preparan 200 amparos contra la reforma fiscal. Diario de Morelos. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.diariodemorelos.com/article/preparan-200-amparos-contra-la-reforma-fiscal

10 Batres García, Maurilio (2014, 5 de febrero). Pequeños comerciantes se manifestaron contra la reforma fiscal. Hidrocálido digital.com. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de

http://www.hidrocalidodigital.com/local/articulo.php?idnota=62475

11 Ramírez Gallo, Arturo (2014, 11 de febrero). Minoristas marchan contra reforma fiscal. Milenio.com. Recuperado el 19 de febrero de 2014 de http://www.milenio.com/jalisco/Minoristas-marchan-reforma-fiscal_0_243575705.html

12 Pernalete, Víctor (2014, 22 de enero) Tercer día de protestas frente al SAT contra Reforma Fiscal. Códice Informativo. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://codiceinformativo.com/?p=91883

13 (2014, 18 de enero). Comerciantes protestan por los cambios en la reforma fiscal. El Debate. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.debate.com.mx/eldebate/noticias/default.asp?IdArt=13959898&IdCat=12302

14 (2014, 27 de enero). Protesta por una reforma. Diario de Yucatán. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://yucatan.com.mx/yucatan/valladolid/protesta-por-una-reforma

15 García, Nayeli (2014, 27 de enero). Protestan contra reformas. Correo. Recuperado el 19 de febrero de 2014, de http://www.periodicocorreo.com.mx/vida_publica/141500-protestan-contra-reformas.html





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA LA FRACCION XVIII BIS 4 AL ARTICULO 24 DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONOMICA

(Presentada por el C. Senador Angel Benjamín Robles Montoya, del grupo parlamentario del PRD)

- El C. Senador Angel Benjamín Robles Montoya: Compañeras y compañeros Senadores; con la venia del señor Presidente de la Mesa Directiva en funciones.

Para todos es sabido, que el pasado jueves 20 de febrero, el titular del Poder Ejecutivo Federal, Enrique Peña Nieto, presentó en la Cámara de Diputados la iniciativa por la que se expide la nueva Ley Federal de Competencia Económica, y se reforma el artículo 254 Bis del Código Penal Federal, esto como parte de la reforma en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica.

En la reforma constitucional, vale la pena recordarlo, se le otorgó a la Comisión Federal de Competencia Económica, entre otras cosas, la naturaleza de un órgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de garantizar la libre competencia y concurrencia; pero también facultades para prevenir, investigar y combatir los monopolios y las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados; así también como para ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y a la libre concurrencia, y para regular el acceso a insumos esenciales y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.

Comento esto también para decirles que desde mi punto de vista, para el grupo parlamentario del PRD, como para el Senado de la República en su conjunto, me parece que hay conciencia y claridad de que hay una necesidad fuerte de propiciar un mercado interno competitivo que garantice reglas claras para incentivar el desarrollo de la economía, mediante la aplicación eficaz de la legislación en materia de competencia económica, eliminando monopolios.

Por la razón anterior y en virtud de que la Ley Federal de Competencia Económica podría ser abrogada por la propuesta que el titular del Ejecutivo Federal remitió en días pasados, es que me permito presentar a esta Soberanía la presente iniciativa por la que se adiciona la fracción XVIII Bis 4 al artículo 24 de la Ley Federal de Competencia Económica.

Pues, desde mi punto de vista, debemos dejar claro y señalar que tanto la ley vigente como la propuesta del Ejecutivo Federal adolecen de un elemento clave, elemento que es el eje de la presente iniciativa, y me refiero que es básico que en las funciones de la Comisión Federal de Competencia Económica quede claramente establecido que es su obligación dar a conocer periódicamente las posiciones de mercado de las empresas más poderosas del país.

De manera tal que la sociedad mexicana esté enterada del resultado de las acciones que se toman en el seno de la comisión y así poder evaluar si efectivamente están promoviendo, protegiendo y garantizando la libre concurrencia y la competencia económica y combatiendo y castigando los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones ilícitas, las barreras a la libre concurrencia y a la competencia económica.

Compañeras y compañeros Senadores, la información y transparencia son ejes de un nuevo dinamismo, por lo tanto, es impostergable el hecho de que la máxima autoridad en competencia económica publique con regularidad el estado o posiciones de las principales empresas del país, sobre todo aquellas que más influencia y presencia tienen en los sectores activos de la economía mexicana.

Por lo tanto, y con respeto a esta Soberanía, le solicito al señor Presidente que la presente iniciativa sea considerada también en el dictamen que elaboren las comisiones que para tal efecto diluciden la minuta que envíe la Cámara de Diputados en esta materia.

Es cuanto, señor Presidente.

Iniciativa

“El suscrito, ANGEL BENJAMIN ROBLES MONTOYA, Senador de la República de la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Artículo 164 numerales 1, 2 y 3 del Reglamento del Senado de la República; someto a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA LA FRACCION XVIII BIS 4 AL ARTICULO 24 DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONOMICA, bajo la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

Aun y cuando la presente iniciativa propone modificar un artículo de la actual Ley Federal de Competencia Económica, no pierde de vista que el pasado jueves 20 de febrero del presente fue publicada en la gaceta parlamentaria de la Cámara de Diputados, la iniciativa del titular del Ejecutivo federal, con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Competencia Económica, y reforma el artículo 254 Bis del Código Penal Federal.

La presentación de la iniciativa del titular del poder ejecutivo ocurre en seguimiento a la reforma en materia de telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013, reforma que otorgó a la Comisión Federal de Competencia Económica, la naturaleza de un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamientos eficiente de los mercado. De igual forma, la reforma otorgó a la Comisión Federal de Competencia Económica facultades para ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.

El poder legislativo está consciente al igual que el poder ejecutivo de la necesidad de propiciar un mercado interno más competitivo al garantizar reglas claras para incentivar el desarrollo de la economía mediante la aplicación eficaz de la legislación en materia de competencia económica, con lo que se busca prevenir y eliminar las prácticas monopólicas, las concentraciones que atentan contra el libre mercado, así como todas las demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados.

Como lo señalamos al inicio de esta exposición de motivos y aun cuando estamos proponiendo reformar un artículo de la Ley Federal de Competencia Económica que en pocos días podría ser sustituida por la propuesta que el titular del Ejecutivo remitió en día pasados, no puede dejar de señalarse que tanto la ley vigente como la propuesta del Ejecutivo adolecen de un elemento clave, elemento que es el eje de la presente iniciativa, es necesario que nos quede claro a todos cual es la porción de mercado de las principales empresas que participan en los sectores más importantes de nuestra economía, por ello, es básico que dentro de las funciones de la Comisión Federal de Competencia Económica, quede muy claramente establecido que es su obligación el dar a conocer periódicamente las posiciones de mercado de las empresas más poderosas del País, de manera que todos podamos saber si las acciones que se están tomando por parte de la Comisión efectivamente están promoviendo, protegiendo y garantizando la libre concurrencia y la competencia económica, combatiendo y castigando los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones ilícitas, las barreras a la libre concurrencia y a la competencia económica.

Es impostergable el hecho de que la máxima autoridad en competencia económica, publique con regularidad como se encuentran las principales empresas del país, sobre todo aquellas que más influencia y presencia tienen en los sectores más dinámicos de nuestra economía. No podemos estar esperanzados a que actúe la Comisión a petición de parte para investigar que tan dominante del mercado puede resultar ser una determinada empresa, la publicación de estas valoraciones por áreas de actividad económica debe ser una labor programada y rutinaria de la Comisión Federal de Competencia Económica.

Para el caso de la propuesta enviada por Poder Ejecutivo, la reforma tendría que aplicarse al artículo 12 agregando un numeral XXVII el cual contendría el contenido de la actual iniciativa y desplazando el numeral XXVII propuesto por el ejecutivo, para que se convierte en el numeral XXVIII.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de este Pleno, la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA LA FRACCION XVIII BIS 4 AL ARTICULO 24 DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONOMICA, de conformidad con el siguiente:

DECRETO

ARTICULO UNICO.- Se adiciona la fracción XVIII bis 4 al artículo 24 de la ley federal de competencia económica, para quedar como sigue:

Artículo 24. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:

……

XXVIII Bis 4. Publicar semestralmente los indicadores que nos muestren la posición en el mercado de las principales empresas que participan en los sectores más importantes de la economía, las empresas que deberán ser consideradas para publicar su posición en el mercado son:

I. Los Grupos Financieros en sus modalidades de banca múltiple, casas de bolsa e instituciones de seguros.

II. Las empresas con contratos de exploración, extracción, procesamiento y distribución de hidrocarburos.

III. Las empresas con contratos para la generación y distribución de energía eléctrica.

IV. Las empresas con concesiones de telefonía, Internet y televisión por cable.

V. Las empresas que pagan remesas internacionales electrónicas de dinero.

VI. Las empresas con títulos de concesión de vías de comunicación federales: autopistas, aeropuertos, puertos y vías férreas.

VII. Las empresas con concesiones mineras de exploración y explotación.

VIII. Las empresas con concesiones de transportación aérea de pasajeros.

IX. Las empresas con concesiones de transportación terrestre de pasajeros.

X. Las tiendas de autoservicio y departamentales.

XI. Las empresas de alimentos, de bebidas y cervezas.

XII. Las empresas automotrices y de autopartes”

TRANSITORIOS

UNICO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Sesiones a los 25 días del mes de febrero de dos mil catorce

SUSCRIBE

Sen. Benjamín Robles Montoya”.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Robles Montoya, con gusto se integrará al Diario de los Debates, como usted lo ha pedido.

Sonido en el escaño del Senador Zoé Robledo Aburto.

- El C. Senador Zoé Robledo Aburto: (Desde su escaño)Muchas gracias, señor Presidente. Para preguntarle al Senador, si me permite sumarme a su iniciativa.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Senador Benjamín Robles, ¿acepta?

- El C. Senador Angel Benjamín Robles Montoya: (Desde su escaño)Sí, señor Presidente.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Pido a la Secretaría tome nota de ello, con todo gusto. Túrnese a las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial; y de Estudios Legislativos.

Se recibió de los Senadores del grupo parlamentario del PVEM, una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Capítulo II de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 constitucional, el cual se turna a las Comisiones Unidas de Seguridad Pública; y de Estudios Legislativos, Primera.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CAPITULO II DE LA LEY GENERAL PARA PREVENIR Y SANCIONAR LOS DELITOS EN MATERIA DE SECUESTRO, REGLAMENTARIA DE LA FRACCION XXI DEL ARTICULO 73 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

(Presentada por los CC. Senadores del grupo parlamentario del PVEM)

“Los que suscriben, Senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en el Senado de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 8, numeral 1, fracción I, 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, someten a consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CAPITULO II DE LA LEY GENERAL PARA PREVENIR Y SANCIONAR LOS DELITOS EN MATERIA DE SECUESTRO, REGLAMENTARIA DE LA FRACCION XXI DEL ARTICULO 73 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, al tenor de la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

I. CONSIDERACIONES.

Sin duda alguna, uno de los temas que representa la mayor preocupación y al mismo tiempo demanda de la ciudadanía, es el clima de inseguridad y violencia que desafortunadamente adolece nuestro país. En este sentido, uno de los delitos que más laceran la tranquilidad de los mexicanos es el secuestro, por involucrar no sólo la lesión de uno de los bienes jurídicos más importantes para el ser humano, como lo es la libertad, sino también una serie de implicaciones y consecuencias que suponen serias amenazas para el bienestar y adecuado desarrollo de la sociedad, por la forma en que se llevan a cabo.

De acuerdo con la organización civil “Alto al Secuestro”, y con base en cifras del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre el 1 de diciembre de 2012 y el 31 de diciembre de 2013 fueron registrados 2,754 secuestros en México1. Sin embargo, la Tercer Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE 2013), realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), reflejó que en 2012 pudieron haber ocurrido alrededor de 105 mil secuestros en todo el país2.

En el mismo sentido, la consultora internacional Control Risk presentó el "RiskMapReport 2014"3, en el que México encabeza la lista de países con mayor número de secuestros registrados en la primera mitad de 2013, con el 20 por ciento de todos los casos registrados a nivel mundial en ese periodo.

Considerando lo anterior, resulta necesario emplear el recurso último del que dispone el Estado para garantizar la vida en sociedad, como lo es el Derecho Penal, caracterizado por la imposición de sanciones estrictas a aquellas personas que lesionen o pongan en peligro los bienes jurídicos más valiosos para el ser humano.

En congruencia con la importancia de la libertad como bien jurídico tutelado, el delito de secuestro, definido en términos generales como la privación de la libertad de una persona con la finalidad de obtener algún beneficio a cambio de su liberación, constituye la segunda conducta que más lastima el orden social y la tranquilidad de las personas, únicamente después del homicidio.

Por su propia naturaleza, el delito de secuestro implica una forma de organización y planeación especiales por parte de los sujetos activos, tales como el acceso a información sobre las personas a las que se quiere privar de la libertad, una logística para su comisión, así como la obtención de medios de transporte, casas de seguridad, equipos de comunicación y armamento. Todo lo anterior presupone la comisión de otros delitos, como el robo de vehículos o de equipos de comunicación, a fin de privar ilegalmente de la libertad a alguien y exigir un rescate a cambio de su libertad.

Considerando lo anterior, el 27 de febrero de 2011 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se expide la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LGPSDMS), con el objeto de establecer los tipos penales, sus sanciones, las medidas de protección, atención y asistencia a ofendidos y víctimas, la distribución de competencias y formas de coordinación entre los órdenes de gobierno, todo en materia de secuestro.

No obstante los esfuerzos del Poder Legislativo para la aprobación de dicha legislación, el secuestro sigue siendo uno de los delitos que lastima profundamente el bienestar de las familias mexicanas.

Considerando lo anterior, y en atención al mandato contenido en el párrafo noveno del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva”, en días pasados el Gobierno Federal anunció la puesta en marcha de la Estrategia Nacional Antisecuestro para combatir este delito con base en 10 ejes:

1. Coordinación y confianza entre las dependencias y el uso de inteligencia por encima de la fuerza;

2. Fortalecimiento de capacidades operativas de las unidades antisecuestro en las entidades, en particular de las 10 con mayor incidencia del delito;

3. Trabajo con congresos locales y gobernadores para ajustar el marco jurídico, homologando criterios;

4. Conformación de un sistema único de análisis de información que contenga la base nacional de datos criminales;

5. Promoción de una campaña en medios de comunicación que oriente sobre acciones de prevención y promueva la denuncia;

6. Diseño y puesta en marcha, a más tardar en marzo, de un protocolo único de atención ciudadana de secuestro;

7. Vigilancia y evaluación permanente el comportamiento de todos los elementos que integran las unidades antisecuestro del país;

8. Promoción en el sistema penitenciario de un modelo de reclusión de secuestradores en módulos especiales de los penales de alta seguridad;

9. Fortalecimiento de los programas de atención a víctimas de secuestro para ofrecer apoyo integral, y

10. Creación de la Coordinación Nacional Antisecuestro, con el objeto de “coordinar los esfuerzos de vinculación, operación, gestión, evaluación y seguimiento de las acciones entre las dependencias responsables de la seguridad pública del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales y del Gobierno del Distrito Federal, de conformidad con el sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los ordenamientos legales aplicables, en el marco de la estrategia nacional para combatir el delito de secuestro4.

La Estrategia emprendida por el Gobierno de la República constituye un esfuerzo de política pública eficaz para el combate del secuestro, pero debe ser apoyada por reformas al marco jurídico vigente, a fin de complementarla desde el ámbito legislativo.

II. OBJETIVO.

La presente iniciativa tiene por objeto reformar diversas disposiciones del Capítulo II de la LGPSDMS, relativo a los delitos en materia de secuestro, con la finalidad de duplicar las punibilidades vigentes para las diferentes modalidades de dicho delito previstas en la Ley de referencia, y desincentivar así su comisión.

Junto con el delito y las medidas de seguridad, la pena es uno de los elementos esenciales del Derecho Penal, al grado de que dicho concepto define y caracteriza a esta especialidad jurídica.

Como concepto y figura jurídico-penal relevante, resulta conveniente analizar los objetivos y alcances de la pena, para lo cual existen diversas teorías:

1. Las teorías absolutas o retribucionistas, que justifican la aplicación de las penas como reacción proporcional y moralmente aceptable por el mal causado con la conducta delictiva. Bajo estas teorías, la única finalidad de la pena es castigar a quien infringe la norma penal, transitando desde la “ley del talión” hasta sanciones racionalmente proporcionales al bien jurídico lesionado o puesto en peligro, así como a las circunstancias particulares del delito cometido;

2. Las teorías de la prevención, que fundamentan las penas a partir de su finalidad preventiva, bajo dos modalidades:

a) La prevención especial, destinada a la neutralización de delincuentes en particular, mediante la aplicación concreta de una sanción para que no vuelvan a delinquir, y

b) La prevención general, en la que las penas constituyen una motivación para que la colectividad las asuma como ejemplo y eviten la comisión de delitos en dos sentidos:

Una prevención general negativa, que disuade la comisión de delitos mediante la amenaza general de la aplicación de una sanción ejemplar en caso de que se exteriorice la conducta antijurídica, y

Una prevención general positiva, que presupone la aplicación de una pena que a su vez envía un mensaje a la sociedad en su conjunto de vigencia y eficacia del Derecho y, por ende, desincentiva la comisión de delitos por la inminente imposición de una consecuencia jurídica.

Ahora bien, el texto vigente de la LGPSDMS prevé penas que van desde los 2 años de prisión y 50 días de multa, para las modalidades atenuadas del secuestro, hasta los 70 años de prisión y 12 mil días de multa, para las conductas más graves de este delito. Sin embargo, ante la creciente incidencia de la comisión de dicho delito y la insuficiencia de las penas vigentes, se estima conveniente duplicar las punibilidades de referencia para quedar de la siguiente forma:

De 40 a 80 años de prisión, y de mil a 4 mil días de multa, para el tipo básico de secuestro (artículo 9).

De 50 a 90 años de prisión, y de 4 mil a 8 mil días de multa, para los primeros supuestos de secuestro agravado (artículo 10, fracción I);

De 50 a 100 años de prisión, y de 8 mil a 16 mil días de multa, para los segundos supuestos de secuestro agravado (artículo 10, fracción II);

De 80 a 140 años de prisión y de 12 mil a 24 mil días de multa, para la hipótesis de muerte de la víctima de secuestro (artículo 11);

De 4 a 12 años de prisión y de 100 a 300 días de multa, para los casos de: (i) liberación espontánea de la víctima, dentro de los tres días siguientes al de la privación de la libertad, y (ii) comunicación y delato de partícipes del delito para el rescate de la víctima(artículo 12, párrafos primero a tercero);

De 18 a 32 años de prisión y de 600 a mil días de multa, para los casos de: (i) liberación espontánea dentro de los tres días siguientes al de la privación de la libertad, pero con lesiones a la víctima, o (ii)comunicación y delato de partícipes del delito para el rescate, pero con lesiones a la víctima (artículo 12, párrafo cuarto);

De 16 a 30 años de prisión y de 500 a mil días de multa, para los supuestos de liberación espontánea de la víctima, dentro de los diez días siguientes al de la privación de la libertad (artículo 12, párrafo quinto);

De 200 a 700 jornadas de trabajo a favor de la comunidad, para el supuesto de simulación de secuestro propio (artículo 13);

De 4 a 16 años de prisión, para los casos de: (i) simulación de secuestro de terceras personas, o (ii) amenaza de secuestro de terceras personas (artículo 14);

De 4 a 16 años de prisión y de mil 400 a 3 mil días de multa, para los supuestos de: (i) adquisición o recepción de productos de secuestros en los que no se haya participado; (ii) auxilio o cooperación al secuestro, posteriores a la liberación de la víctima; (iii) ocultamiento de autores, partícipes, efectos, objetos o instrumentos del delito de secuestro, o impedimento de su averiguación; (iv) alteración, modificación o destrucción ilícita de lugar, huellas o vestigios del delito de secuestro, o (v) desviación u obstaculización de investigación del delito de secuestro (artículo 15);

De 4 a 16 años de prisión y de 400 a 2 mil días de multa, para los supuestos de servidores públicos que: (i) divulguen infundadamente información reservada o confidencial relacionada con el delito de secuestro, o (ii) revele infundadamente técnicas aplicadas a la investigación o persecución del delito de secuestro (artículo 16, fracciones I y II);

De 9 a 26 años de prisión, para el caso de divulgación o revelación anteriores, realizadas por integrantes o ex integrantes de instituciones de seguridad pública, de procuración de justicia, de los centros de reclusión preventiva o penitenciaria (artículo 16, último párrafo), y

De 9 a 26 años de prisión y de 400 a 2 mil días de multa, para los casos de omisiones de servidores públicos, en materia del delito de secuestro (artículo 17).

Las punibilidades propuestas cumplen cabalmente con una visión ecléctica de las diferentes teorías de la pena, toda vez que, por un lado, establecen castigos proporcionales a la conducta exteriorizada y al bien jurídico lesionado con el delito de secuestro (teorías retribucionistas), pero al mismo tiempo previenen la comisión de nuevos delitos a partir de la neutralización del delincuente particular (prevención especial) y del envío de un mensaje colectivo de advertencia de la imposición de una pena ejemplar (prevención general negativa) y de efectiva imposición de la pena y consecuente vigencia del Derecho Penal (prevención general positiva).

De acuerdo con lo anterior, se estima que la presente propuesta de reformas constituye una medida legislativa de política criminal que coadyuvará a la reducción del delito de secuestro, en beneficio del sistema de procuración e impartición de justicia penales pero, sobre todo, de la seguridad de todos los mexicanos.

Por los argumentos expuestos, los Senadores que suscriben se permiten someter a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CAPITULO II DE LA LEY GENERAL PARA PREVENIR Y SANCIONAR LOS DELITOS EN MATERIA DE SECUESTRO, REGLAMENTARIA DE LA FRACCION XXI DEL ARTICULO 73 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ARTICULO UNICO. Se reforman los artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 9. Al que prive de la libertad a otro se le aplicarán:

I. De cuarenta a ochenta años de prisión y de mil a cuatro mil días multa, si la privación de la libertad se efectúa con el propósito de:

a) Obtener, para sí o para un tercero, rescate o cualquier beneficio;

b) Detener en calidad de rehén a una persona y amenazar con privarla de la vida o con causarle daño, para obligar a sus familiares o a un particular a que realice o deje de realizar un acto cualquiera;

c) Causar daño o perjuicio a la persona privada de la libertad o a terceros; o

d) Cometer secuestro exprés, desde el momento mismo de su realización, entendiéndose por éste, el que, para ejecutar los delitos de robo o extorsión, prive de la libertad a otro. Lo anterior, con independencia de las demás sanciones que conforme a esta Ley le correspondan por otros delitos que de su conducta resulten.

Artículo 10. Las penas a que se refiere el artículo 9 de la presente Ley, se agravarán:

I. De cincuenta a noventa años de prisión y de cuatro mil a ocho mil días multa, si en la privación de la libertad concurre alguna o algunas de las circunstancias siguientes:

a) Que se realice en camino público o en lugar desprotegido o solitario;

b) Que quienes la lleven a cabo obren en grupo de dos o más personas;

c) Que se realice con violencia;

d) Que para privar a una persona de su libertad se allane el inmueble en el que ésta se encuentra;

e) Que la víctima sea menor de dieciocho años o mayor de sesenta años de edad, o que por cualquier otra circunstancia no tenga capacidad para comprender el significado del hecho o capacidad para resistirlo;

f) Que la víctima sea una mujer en estado de gravidez;

II. De cincuenta a cien años de prisión y de ocho mil a dieciséis mil días multa, si en la privación de la libertad concurren cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Que el o los autores sean o hayan sido integrantes de alguna institución de seguridad pública, de procuración o administración de justicia, o de las Fuerzas Armadas Mexicanas, o se ostenten como tales sin serlo;

b) Que el o los autores tengan vínculos de parentesco, amistad, gratitud, confianza o relación laboral con la víctima o persona relacionada con ésta;

c) Que durante su cautiverio se cause a la víctima alguna lesión de las previstas en los artículos 291 a 293 del Código Penal Federal;

d) Que en contra de la víctima se hayan ejercido actos de tortura o violencia sexual;

e) Que durante o después de su cautiverio, la víctima muera debido a cualquier alteración de su salud que sea consecuencia de la privación de la libertad, o por enfermedad previa que no hubiere sido atendida en forma adecuada por los autores o partícipes del delito.

Las sanciones señaladas en el presente artículo se impondrán, sin perjuicio o con independencia de las que correspondan por otros delitos que de las conductas a las que se aplican resulten.

Artículo 11. Si la víctima de los delitos previstos en la presente Ley es privada de la vida por los autores o partícipes de los mismos, se impondrá a éstos una pena de ochenta a ciento cuarenta años de prisión y de doce mil a veinticuatro mil días multa.

Artículo 12.- Si espontáneamente se libera a la víctima del secuestro dentro de los tres días siguientes al de la privación de la libertad, sin lograr alguno de los propósitos a que se refiere el artículo 9 de esta Ley y sin que se haya presentado alguna de las circunstancias agravantes del delito, la pena será de cuatro a doce años de prisión y de cien a trescientos días multa.

La misma pena se aplicará a aquél que habiendo participado en la planeación de alguna de las conductas a que hace referencia el presente Capítulo, dé noticia de ese hecho a la autoridad y la víctima sea rescatada con vida.

La pena señalada en el párrafo primero de este artículo se aplicará a aquél que habiendo participado en la comisión de alguna de las conductas a que hace referencia el presente Capítulo, dé noticia de ese hecho a la autoridad para evitar que se cometa el delito y proporcione datos fehacientes o suficientes elementos de convicción contra los demás participantes del hecho o, ya cometido, antes de que se libere a la víctima, proporcione, los datos o elementos referidos, además dé información eficaz para liberar o localizar a la víctima.

No obstante lo anterior, si a la víctima se le hubiere causado alguna lesión de las previstas en los artículos 291 a 293 del Código Penal Federal, la pena será de dieciocho a treinta y dos años de prisión y de seiscientos a mil días multa, así como la colocación de los dispositivos de localización y vigilancia por la autoridad policial hasta por los cinco años posteriores a su liberación.

En caso de que espontáneamente se libere al secuestrado dentro de los primeros diez días, sin lograr alguno de los propósitos a que se refiere el artículo 9 de la presente Ley, y sin que se haya presentado alguna de las circunstancias agravantes del delito, la pena de prisión aplicable será de dieciséis a treinta años y de quinientos hasta mil días multa.

Artículo 13. Se impondrá pena de doscientas a setecientas jornadas de trabajo a favor de la comunidad, al que simule por sí o por interpósita persona, la privación de su libertad con alguno de los propósitos señalados en el artículo 9 de la presente Ley.

Artículo 14. Se impondrán de cuatro a dieciséis años de prisión al que simule la privación de la libertad de una persona, con la intención de conseguir alguno de los propósitos señalados en el artículo 9 de esta Ley.

La misma pena se impondrá al que amenace de cualquier modo a una persona con privarla de la libertad o con privar de la libertad a algún miembro de su familia o con quien esté ligada por algún vínculo, con alguno de los propósitos señalados en el artículo 9 de la presente Ley.

Artículo 15. Se aplicará pena de cuatro a dieciséis años de prisión y de mil cuatrocientos a tres mil días multa, al que:

I. Después de la ejecución de cualquiera de las conductas previstas en los artículos 9 y 10 de la presente Ley, y sin haber participado en cualquiera de ellas, adquiera o reciba el producto de las mismas a sabiendas de esta circunstancia;

II. Preste auxilio o cooperación al autor de cualquiera de las conductas previstas en los artículos 9 y 10 de esta Ley, con conocimiento de esta circunstancia, por acuerdo posterior a la liberación de la víctima;

III. Oculte o favorezca el ocultamiento del responsable de ejecutar cualquiera de las conductas previstas en los artículos 9 y 10 de esta Ley, con conocimiento de esta circunstancia, así como los efectos, objetos o instrumentos del mismo o impida que se averigüe;

IV. Altere, modifique o destruya ilícitamente el lugar, huellas o vestigios de los hechos delictivos a que se refiere esta Ley, y

V. Desvíe u obstaculice la investigación de cualquiera de las conductas previstas en los artículos 9 y 10 de esta Ley, o favorezca que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia.

No se aplicará la pena prevista en este artículo en el caso de la fracción III, en lo referente al ocultamiento del infractor, cuando se trate de:

a) Los ascendientes o descendientes consanguíneos o afines directos, y

b) El cónyuge, la concubina, el concubinario y parientes colaterales por consanguinidad hasta el segundo grado.

Artículo 16. Se aplicará pena de cuatro a dieciséis años de prisión, de cuatrocientos a dos mil días multa, al servidor público que:

I. Divulgue, sin motivo fundado, información reservada o confidencial, relacionada con las conductas sancionadas por esta Ley, salvo que se refiera a la información o imágenes obtenidas en una intervención de comunicación privada, en este caso se aplicará lo dispuesto por el Código Penal Federal, o

II. Revele, sin motivo fundado, técnicas aplicadas a la investigación o persecución de las conductas previstas en la presente Ley.

Si el sujeto es o hubiere sido integrante de una institución de seguridad pública, de procuración de justicia, de los centros de reclusión preventiva o penitenciaria, la pena será de nueve años a veintiséis años de prisión, así como también, la multa y el tiempo de colocación de dispositivos de localización y vigilancia se incrementarán desde un tercio hasta dos terceras partes.

Artículo 17. Se aplicará pena de nueve años a veintiséis años de prisión, de cuatrocientos a dos mil días multa al servidor público que, teniendo atribuciones en materia de prevención, investigación, procuración o impartición de justicia o de vigilancia y custodia en los centros de privación de la libertad o penitenciaria, se abstenga de denunciar ante el Ministerio Público o, en caso de urgencia, ante la policía, la comisión de cualquiera de los delitos previstos en esta Ley, o de hacer saber de inmediato al Ministerio Público información, evidencias o cualquier otro dato relacionado, directa o indirectamente, con la preparación o comisión de las conductas previstas en esta Ley.

TRANSITORIO

UNICO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 25 de febrero de 2014.

Sen. Jorge Emilio González Martínez.- Sen. María Elena Barrera Tapia.- Sen. Pablo Escudero Morales.- Sen. Juan Gerardo Flores Ramírez.- Sen. Luis Armando Melgar Bravo.- Sen. Carlos Alberto Puente Salas.- Sen. Ninfa Salinas Sada”.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Marco Antonio Blásquez Salinas, del grupo parlamentario del PT, para presentar un proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Fronteras.

1 Alto al Secuestro, 2014. Disponible en: http://www.altoalsecuestro.com.mx/

2INEGI, 2014. Disponible en:

http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/Encuestas/Hogares/regulares/envipe/envipe2013/default.aspx

3 Control Risks, 2014. Disponible en: http://www.controlrisks.com/RiskMap/Pages/RiskMap.aspx

4 Artículo Segundo del Decreto por el que se crea la Coordinación Nacional Antisecuestro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de enero de 2014.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE FRONTERAS

(Presentada por el C. Senador Marco Antonio Blásquez Salinas, del grupo parlamentario del PT)

- El C. Senador Marco Antonio Blásquez Salinas: Gracias, señor Presidente. Con el permiso de la Asamblea:

Hoy vengo a presentar una iniciativa que permita al país aprovechar las ventajas comparativas que caracterizan a nuestras fronteras norte y sur. El propósito es facilitar la vocación de México como país netamente exportador con un gran número de tratados de libre comercio celebrados y detonar el potencial económico de las fronteras, elevando el nivel de vida de sus habitantes.

La mayoría de los países cuentan con una ley de fronteras. En México no se encuentra en vigor un ordenamiento de este tipo a pesar de que el eje de economía nacional, es decir, las exportaciones requieren de fronteras ordenadas y en sincronía.

Destaca los Estados Unidos de América, Colombia y Venezuela por sus leyes en torno a las fronteras.

México cuenta con un área limítrofe, terrestre, extensa, de miles de kilómetros y con varios países, particularmente con los Estados Unidos.

México es el país con el mayor número de países de tratado de libre comercio celebrados, lo cual confiere valor estratégico a las fronteras en el contexto del desarrollo y el crecimiento nacional, por ser el país intermedio entre Estados Unidos y Canadá y además ser un país latinoamericano, México adquiere una vocación productiva y comercial única.

En ambas fronteras, norte y sur, los desplazamientos migratorios inciden directamente ante la situación del tejido social.

Diariamente cruzan la frontera norte mercancías con un valor de más de mil millones de dólares, según el reporte del estado de la frontera, un análisis integral de la frontera México-Estados Unidos elaborado por el Instituto Wilson de la frontera norte y también por el Instituto de América del Norte de la Universidad Estatal de Arizona, una gran cantidad de oportunidades únicas que ofrece la frontera permanecen sin ser explotadas, alejadas de los centros financieros y las capitales de ambas naciones.

El estudio destaca que en la última década los municipios y condados fronterizos crecieron más rápido que sus respectivos estados y naciones.

En esta iniciativa se regula a las fronteras desde seis perspectivas que cito:

La frontera como límite territorial.

La frontera como interés de seguridad nacional.

La frontera como génesis de grupos vulnerables.

La frontera como región de desarrollo económico.

La frontera como encrucijada ambiental, y.

La frontera como ámbito de cooperación e integración internacional.

Se establece un concepto que resulta esencial para la aplicación de la ley; y este es el de la franja fronteriza, esta franja es la zona donde tienen lugar la mayoría de las interacciones entre las comunidades nacionales y las de los países vecinos.

En la iniciativa se propone como franja fronteriza al territorio comprendido entre la línea divisoria internacional y la línea paralela ubicada a una distancia de 20 kilómetros hacia el interior del país.

La iniciativa tiene la finalidad central de aprovechar las ventajas competitivas de nuestras fronteras sean tanto en el norte como en el sur.

Se trata de facilitar el intercambio comercial, creando las condiciones para hacer de las franjas fronterizas, zonas de asiento de cadenas productivas.

En el ámbito de la seguridad nacional, se plantean en esta iniciativa medidas legislativas para dar a las fronteras la importancia que les corresponde para el mantenimiento de la integridad del Estado mexicano.

La situación de las fronteras con referencia a la delincuencia organizada, el tráfico de armas, de personas y de mercancías ilícitas, merece ser incluida en la agenda nacional de riesgos, lo cual permitirá una colaboración más estrecha entre los tres órdenes de gobierno.

Han de diseñarse políticas públicas específicas para los grupos vulnerables en particular, así vistos los migrantes que se acumulan en las fronteras como polo de atracción de población flotante.

Los programas para microempresas deben tomar en cuenta a estos grupos para crear círculos de productividad, crecimiento económico y cohesión social.

En relación con el medio ambiente, un tema importantísimo, esta iniciativa contiene una preceptiva cuyo principal propósito radica en establecer acciones para mantener, o en su defecto, reestablecer el equilibrio ecológico derivado de la situación adversa que produce una línea divisoria para los ecosistemas.

Se propone la creación de la Comisión Nacional de Fronteras como organismo administrativo, desconcentrado de la Secretaría de Economía, con autonomía técnica ejecutiva, administrativa, presupuestal y, por supuesto, de gestión.

La comisión tiene por objeto impulsar el desarrollo económico de las fronteras aprovechando sus ventajas comparativas, oportunidades y fortaleza.

En dicha comisión, propongo que participen de manera amplia los representantes de los sectores productivos, pues son precisamente ellos los que conocen las oportunidades y ventajas que ofrecen nuestras fronteras para generar un mayor impulso al desarrollo.

Se propone también que la comisión sea el organismo de coordinación entre la Federación, los estados y los municipios, con carácter técnico, consultivo y normativo.

La comisión contará con dos consejos: El Consejo de la Frontera Norte y el Consejo de la Frontera Sur.

Cada consejo se integrará con personas de la sociedad civil que representen a organizaciones, asociaciones, sindicatos e instituciones de educación superior relacionados directamente con la vocación económica de cada frontera.

Cualquier plan, programa o acción que tenga por objeto el desarrollo económico o social de las fronteras en función de sus características específicas, requiere de la opinión previa de estos consejos.

Se crea, así mismo, el fondo para el desarrollo de las fronteras con el objeto de captar y canalizar recursos financieros, públicos, privados, nacionales e internacionales.

El programa nación de fronteras tendrá como objetivo primordial la política para el aprovechamiento de las ventajas comparativas de las fronteras, las regiones y micro-regiones que la componen.

A propuesta de la comisión, la Federación va a valorar el otorgamiento de incentivos fiscales aduaneros y evaluará la aplicación de las normas sobre el lavado de dinero para fomentar el sano desarrollo de esta economía.

A través de la ley general que instituye una comisión, un programa y un fondo, tengo la intención, como legislador fronterizo, de dinamizar el crecimiento económico de las fronteras, y con ello elevar el nivel de vida de sus habitantes, comenzando precisamente por los grupos vulnerables.

Muchas gracias.

Es cuanto, señor Presidente.

(Aplausos)

Iniciativa

“El suscrito MARCO ANTONIO BLASQUEZ SALINAS, Senador integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo a la LXII Legislatura, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 8 numeral 1, fracción I y 164 numeral 3 del Reglamento del Senado de la República, eleva a la consideración del Pleno de esta Soberanía la INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE FRONTERAS; al tenor de la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

Las Oportunidades en la Frontera.

México tiene una ubicación geográfica privilegiada. Sus extensos litorales en sendos Océanos Pacífico y Atlántico, cuencas donde se asientan los países con el mayor dinamismo económico y comercial del mundo, así como ser el país intermedio entre Estados Unidos y Canadá con Latinoamérica colocan en una vocación productiva y comercial única. Y las fronteras adquieren relevancia como regiones orientadas al más alto desarrollo de sus habitantes y también como motor de crecimiento nacional. El intercambio de mercancías con nuestros vecinos al norte y al sur es creciente. Sin duda, el comercio internacional contribuye significativamente al fortalecimiento de nuestra economía y hace de México, necesariamente, un país más competitivo. Estimulando las exportaciones podemos depender menos de los hidrocarburos, recurso no renovable, con lo cual avanzamos en el camino hacia la independencia económica plena.

Las Fronteras siempre revisten importancia en el contexto de cualquier país. Son fuente tanto de conflictos como de convergencias. Producen una mezcla de nacionalismo arraigado y de cosmopolitismo natural. Tradicionalmente las fronteras han tenido una dinámica económica propia a partir del intercambio de mercancías entre las comunidades de los países colindantes, lo cual se ha incrementado con la propagación de acuerdos de libre comercio, consecuencia de la expansión de la globalización.

El comercio internacional tuvo un desenvolvimiento acelerado en el último cuarto de la centuria pasada y está llamado a convertirse en un signo del Siglo XXI, bajo el empuje incontenible de los avances tecnológicos que facilitan la profusa circulación de bienes y servicios desbordando precisamente cualquier frontera. Para México no es la excepción.

En las fronteras de nuestro país se observan características que las distinguen. La frontera Norte tiene una extensión significativa y registra el cruce más transitado del mundo: el punto Tijuana-San Diego. Ahí termina la cultura producto de las naciones que integran Latinoamérica y se encuentra con la visión anglo-sajona del mundo. La frontera Sur presente la porosidad como una de sus características principales. Los esfuerzos para que nuestro país desarrolle una complementariedad económica con Centroamérica hacen de ésta una zona cada vez con mayor relevancia. En ambas fronteras los desplazamientos migratorios nacionales e internacionales inciden directamente en la situación del tejido social. Las dos generan regiones a partir de la línea divisoria y hacia el interior del país que tienen un potencial para un desarrollo económico y social creciente que ha de fomentarse para aprovechar las oportunidades y ventajas comparativas para elevar el nivel de sus habitantes. De ahí la necesidad de expedir una Ley General de Fronteras.

La frontera Norte tiene aspectos singulares. De acuerdo al “Reporte del Estado de la Frontera, Un análisis integral de la frontera México-Estados Unidos”, elaborado por el MexicoInstitute del Wilson Center, el Colegio de la Frontera Norte y el North American Center forTransborderStudies de la Universidad Estatal de Arizona, diariamente cruzan esta frontera mercancías con un valor de más de mil millones de dólares. En cuanto a la calidad de vida, se considera en dicho estudio que una mejoría duradera solamente puede resultar de la coordinación de políticas nacionales y de esfuerzos binacionales. Esta iniciativa de ley busca crear los instrumentos y espacios de diálogo del lado mexicano para participar de mejor manera en dichos esfuerzos compartidos.

El Reporte citado destaca lo siguiente: “Una gran cantidad de oportunidades únicas que ofrece la frontera permanecen sin ser explotadas, alejadas de los centros financieros y las capitales de ambas naciones.” Retomando el tema de la calidad de vida, el Reporte menciona que “en la última década los municipios y condados fronterizos crecieron más rápido que sus respectivos estados y naciones” Consideran que “de continuar la tendencia...la población combinada de los condados y municipios se duplicará en aproximadamente 35 años, alcanzando los 29 millones de habitantes en el año 2045”.

En cuanto al comercio, el Reporte pone de manifiesto que su notable expansión a la sombra del Tratado de Libre Comercio es poco valorada. Hacen hincapié en el contraste entre la circulación de bienes y la baja explotación de los servicios.

Finalmente, bajo el título “Mirando hacia el futuro y hacia el exterior” el Reporte concluye que “los complejos e interrelacionados desafíos que se deben atender para crear una frontera segura, sostenible y competitiva demandan una mayor cooperación y creatividad… los 15 millones de habitantes de los municipios y condados a lo largo de la frontera, obtienen enormes beneficios cuando la frontera marcha bien. Lo mismo ocurre con los 91 millones de residentes de los estados fronterizos que dependen del aire, agua y comercio que fluye a través de la frontera. Pero más allá de la frontera, los seis millones de personas en el resto de los Estados Unidos y muchos millones más en México cuyos empleos se sustentan en el comercio bilateral, dependen de una manera muy palpable de la capacidad de la frontera para facilitar los flujos seguros de personas y bienes entre ambas naciones”.

En relación con las particularidades de las regiones fronterizas, los autores Marcos Tuirán y José Luis Avila en el artículo titulado “Delimitación de la franja fronteriza del norte de México” (La situación demográfica de México, 2002, Consejo Nacional de Población), consideran lo siguiente:

“La vecindad con Estados Unidos es quizá la característica más importante que tienen en común el vasta y heterogéneo espacio geográfico de la frontera norte de México y lo que diferencia a esta ‘región’ respecto de lo que ocurre en el interior del país. Esa vecindad pone en contacto a dos naciones con características diferentes, con tradiciones históricas y culturales distintas y con desiguales grados de desarrollo. La frontera entre ambos países constituye un escenario con profundas asimetrías y con un sin número de puntos de encuentro y desencuentro”.

En este orden de ideas, esta iniciativa tiene la finalidad de coadyuvar en la creación de las condiciones más propicias para que las fronteras exploten al máximo sus ventajas comparativas y, con ello, lograr elevar el nivel de vida de sus habitantes mediante el fomento a la inversión y al empleo remunerador.

De la necesidad de una Ley de Fronteras.

Es bien sabida la definición de Estado. Se integra por tres elementos aceptados por la mayoría de los autores de Ciencia Política; Población, Gobierno y Territorio. Nuestra Constitución establece lo siguiente:

Artículo 42. El territorio nacional comprende:

I. El de las partes integrantes de la Federación;

II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;

III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico;

IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;

V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional y las marítimas interiores, y

VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.

Las fronteras tienen una importancia de primer orden como límites de la soberanía que el Estado mexicano ejerce sobre su territorio. En un mundo globalizado, las fronteras cobran, además, relevancia en función del intercambio con los países vecinos y las relaciones de todo tipo que tienen lugar hacia el exterior y hacia el interior del país en su zona de influencia. A pesar de la situación privilegiada de las fronteras para cualquier Estado y más para México que tiene una de las mayores líneas divisorias tanto en el norte como en el sur, con el mayor tránsito de personas y mercancías, y un sin número de circunstancias y condiciones complejas que dicha circulación produce, no contamos con un ordenamiento que regule las fronteras. Casi todos los países cuentan con una ley sobre fronteras. Destacan los Estados Unidos de América, Colombia y Venezuela.

Objeto y sistematización de la ley sobre fronteras.

El ordenamiento que regule las fronteras en sede legislativa tiene en primer lugar que tomar en cuenta a la frontera como límite territorial del Estado. La justificación de presentar, analizar, discutir y, en su caso, aprobar una ley en esta materia, radica además en la caracterización que tiene el hecho social que se genera en torno a las fronteras: Potencia económica, punto de atracción de migrantes, interés de seguridad nacional, surgimiento de grupos vulnerables específicos, necesidad de protección de derechos humanos, cooperación internacional, preservación y equilibrio ecológico, entre otras condiciones propias de las zonas limítrofes con otros países.

Bajo este panorama, la finalidad del legislador consiste tanto en precisar con claridad el ejercicio de la soberanía sobre el territorio continental como en impulsar la vocación económica de las zonas fronterizas y buscar el equilibrio de los desajustes sociales que dicha economía trae consigo. En consecuencia, la técnica legislativa obliga a recurrir a normas que la doctrina conoce como programáticas. Dichas normas implican establecer fines socialmente necesarios pero dejando a los Estados y Municipios, en su esfera de competencia, libertad para alcanzarlos.

Para dejar claro el sentido de la ley se recurre a una norma que la doctrina y los Manuales de Técnica Legislativa denominan “directriz”, la cual se utiliza para hacer evidente la finalidad de la ley en el cuerpo mismo de la parte dispositiva del ordenamiento.

Es así que pensamos que la sistematización impone para la ley de fronteras la estructura siguiente:

La Frontera como Límite Territorial.

La Frontera como Interés de Seguridad Nacional.

La Frontera como Génesis de Grupos Vulnerables.

La Frontera como Región de Desarrollo Económico.

La Frontera como Encrucijada Ambiental, y

La Frontera como Ambito de Cooperación e Integración Internacional.

En el capítulo denominado Disposiciones Generales se fija el objeto del ordenamiento con base en la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en torno al fenómeno fronterizo. Se destaca que las fronteras presentan circunstancias, condiciones y características propias que configuran una dinámica y una problemática específicas que requieren de regulación legal para aprovechar las oportunidades y superar las asimetrías y distorsiones que se derivan de dicha situación.

Para mayor entendimiento de la ley y, por tanto, para facilitar su cumplimento a las autoridades y a los particulares, se brindan algunas definiciones. Así, para efectos de la Ley General de Fronteras se fija y clarifica el contenido de conceptos entre los que destacan los siguientes: Comisión, Demarcación, Frontera, Franja Fronteriza, Infra-estructura Fronteriza, Interacciones, Línea Divisoria Territorial, Territorio y Zona de Influencia. Por igual se precisa que la ley se fundamenta para lograr su objetivo en los pilares siguientes:

La Comisión y el Programa ambos Nacionales de Fronteras.

El concepto de franja fronteriza resulta esencial para la aplicación de la ley. El ámbito territorial de su aplicación se circunscribe precisamente a la Franja Fronteriza. Nuestras leyes han establecido criterios diversos para cuantificar la extensión de la Franja Fronteriza. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone en su artículo 27 que en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras los extranjeros no podrán adquirir el dominio directo de tierras y aguas. La Ley de Sanidad Animal dispone en su artículo4o, para efectos de dicho ordenamiento, lo siguiente:

Franja Fronteriza: Territorio comprendido entre la línea divisoria internacional y la línea paralela ubicada a una distancia de veinte kilómetros hacia el interior del país.

El Convenio para la Protección y el Mejoramiento para el Medio Ambiente entre Estados Unidos y México (Convenio de La Paz) contempla como zona fronteriza la que se extiende cien kilómetros al Norte y cien al Sur de la línea divisoria entre ambos países. Por su parte el Banco de Desarrollo de América del Norte considera una extensión de ciento cinco kilómetros a ambos lados de la frontera.

Rodolfo Tuirán y José Luis Avila, en el artículo antes citado, manifiestan respecto a la Franja Fronteriza que “…Debe reconocerse, sin embargo, que la delimitación territorial de esta zona puede variar de acuerdo con la naturaleza de las interacciones, ya que es claro que los espacios territoriales no pueden ser iguales o semejantes para todo tipo de interacciones internacionales.”

En esta iniciativa se plantea una extensión de ciento cinco kilómetros paralela a la línea divisoria para la Franja Fronteriza por considerar que en dicho espacio se observan la mayoría de las interacciones que acontecen en la frontera tomando en cuenta también que uno de los objetivos torales de esta iniciativa es contar con un ordenamiento que atienda a los aspectos socio-económicos de las fronteras con miras a asegurar su desarrollo.

No es posible determinar un criterio único para proyectar en el espacio territorial el fenómeno fronterizo en toda su complejidad. De ahí que se contempla en la Iniciativa la posibilidad de que la Comisión Nacional de Fronteras, con base en la dinámica de las actividades económicas y sociales determine una zona de influencia en la cual se aplique la ley, en particular los incentivos para la producción y el intercambio, en vista de la complementariedad que algunos municipios, aunque disímbolos de los del primer contorno o limítrofes, pueden guardar con las actividades de la franja fronteriza en sí.

Por otra parte, en el artículo segundo se precisa la finalidad de la ley: propiciar la competitividad y elevar el nivel de vida de los habitantes así como determinar, fortalecer y consolidar a las fronteras como espacios de impulso al desarrollo nacional con base en su situación particular.

Acerca del límite territorial.

Aunque existen también fronteras marítimas, en esta propuesta normativa nos ocupamos de las fronteras únicamente como referencias del Estado soberano en territorio continental. Lo anterior en razón de que sólo en la parte continental del territorio se presenta el hecho de los asentamientos humanos que dan lugar a las zonas, franjas y regiones fronterizas definido por la situación económica, social y cultural que la proximidad e inmediatez con otros países construye.

Se proclama en la Iniciativa un principio del derecho internacional que en la experiencia histórica de nuestro país cobra aún mayor vigencia. La Iniciativa establece que los mexicanos no reconocemos la ampliación de territorio por medio del uso de la fuerza.

En el Capítulo II denominado “Del Límite Territorial” se hace una referencia normativa a las fronteras, en su carácter de límites territoriales continentales en función de la soberanía nacional y se enumeran acciones que pueden tener lugar en la frontera para afectar nuestra soberanía con el tratamiento legal de restarles eficacia. Se especifica cuáles son nuestras fronteras a partir de los tratados internacionales, se proclama la inviolabilidad de nuestras fronteras y se dan las normas para su instrumentación en el terreno, esto es, su demarcación.

Finalmente, reconociendo el derecho de los países vecinos de tomar las medidas que consideren necesarias para proteger su territorio, se establece el deber del Estado mexicano de que las instalaciones en la frontera sean compatibles tanto con los derechos humanos como con el medio ambientepues consideramos que construcciones como el levantamiento de muros no participan de esas virtudes.

La Seguridad Nacional.

Esta materia se aborda en el Capítulo Tercero partiendo de la consideración de que las fronteras en cualquier país ocupan un lugar primordial en la preservación e integridad del Estado. En nuestro caso, esta problemática se agudiza en vista de las características propias de nuestras fronteras. La Norte por su colindancia con la principal potencia del mundo y la Sur por su conocida porosidad entrañan retos de seguridad nacional. El tráfico intenso de personas y mercancías legal y fuera de la ley es idóneo para que se generen riesgos a la seguridad nacional. De ahí que se fortalece en la Iniciativa la participación que debe tenerse por parte de las instancias de seguridad nacional con el gobierno federal que tiene su cargo la función. Se busca revertir también el debilitamiento de la identidad nacional.

Por otra parte, la delincuencia ha hecho de amplias zonas de las fronteras su plataforma de operaciones con todas las consecuencias perniciosas que este hecho trae consigo para el tejido social. La población fronteriza sufre en particular los embates del delito de alto impacto como las desapariciones forzadas, la trata de personas y el tráfico de armas. Por ello, se establece la coordinación obligada a través de gabinetes de seguridad en las entidades federativas para hacer uso de las facultades de la Ley de Seguridad Nacional frente a la delincuencia. Creemos que con estos preceptos se fortalecerá la capacidad de instituciones de seguridad pública y procuración de justicia como un todo para elevar el nivel de seguridad de las ciudades y comunidades de las fronteras.

En síntesis, se precisan las amenazas a la seguridad nacional que se intensifican en las fronteras y se dispone el entramado institucional que permite atender y dar seguimientolas acciones en que se traducen dichos riesgos y amenazas con el fin de preservar el Estado mexicano y mantener su integridad en el ámbito de las fronteras. Finalmente, es establece que las peculiaridades de las fronteras en cuanto a las condiciones que afectan a la seguridad nacional han de tomarse en cuenta para integrarlas como un apartado permanente de la Agenda Nacional de Riesgos.

Los Grupos Vulnerables.

El intenso tráfico de personas y bienes en las fronteras deja un saldo de individuos y familias que no son absorbidos por la actividad económica. Quedan colocados en situación de ausencia casi total de autonomía financiera. Carentes de servicios, atención y apoyos legítimos los recién llegados, atraídos por el dinamismo productivo de las regiones fronterizas terminan en una situación de vulnerabilidad. Bajo este contexto, esta Iniciativa al buscar impulsar el crecimiento económico de las fronteras propone que el crecimiento se proyecte con equidad en beneficio de todos los segmentos sociales. Esa es la razón por la cual se antepone, en el orden de la estructura de la ley, la regulación de los grupos vulnerables de la frontera al esquema de apoyos económicos para las regiones fronterizas.

Las políticas públicas en beneficio de los grupos vulnerables habrán de diseñarse, planearse y formarse con datos duro provenientes de las fuentes que nuestras leyes establecen como la información de interés nacional a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Se busca con ello que las políticas públicas para los grupos vulnerables en las fronteras sean realistas, racionales y eficaces y alcancen sus objetivos y metas.

En concordancia con los principios bajo los cuales se aprobó la Reforma Constitucional de Derechos Humanos, se dispone que la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales en las fronteras se hará de manera progresiva, lo cual implica que no se registren regresiones principalmente tratándose de los derechos a la alimentación, salud y educación. Se precisa que en relación con las acciones de apoyos económicos, se favorezca a las micro y pequeñas empresas en particular a las actividades productivas artesanales, pesqueras y agropecuarias.

Incentivos Económicos.

En el Capítulo V, la Iniciativa se ocupa del impulso al desarrollo económico en las fronteras. Se enfoca a los municipios y establece que éstos deberán contar con los indicadores de desarrollo económico y social sustentables como referencia para las inversiones productivas en la región. La Iniciativa se propone que autoridades y particulares, entre estos empresarios y trabajadores principalmente, identifiquen y aprovechen las oportunidades y fortalezas que presentan las fronteras. Dichos esfuerzos se articulan en torno a un organismo desconcentrado: la Comisión Nacional de Fronteras y cuenta con una estrategia integral condensada en el Programa Nacional de Fronteras. La Comisión viene a complementar los esfuerzos y beneficios de los Estados y Municipios para fomentar la inversión y los empleos. Para dar viabilidad a la estrategia, se crea un Fondo que permita solvencia presupuestal a las acciones de fomento, el cual contará con fuentes de financiamiento diversas.

Se establece un catálogo de facultades, atribuciones y deberes de la Comisión que tienen el denominador común de articular esfuerzos de actores económicos de nuestras fronteras, bajo el objetivo compartido de explotar las condiciones favorables que caracterizan a cada una dichas regiones.Se remite a normas reglamentarias en cuanto a la organización y funcionamiento de la Comisión que se integra por los titulares de las dependencias federales que tienen qué ver con la situación fronteriza. Se propone también que las entidades federativas y los municipios tengan un papel destacado en la integración y funcionamiento de la Comisión.

Se trata de que la Comisión se convierta en la institución que concentre los mayores datos y de mejor calidad sobre el fenómeno económico y social de las fronteras. Que sea el espacio donde se identifiquen las oportunidades y se presenten los proyectos que requieren del esfuerzo común de los entes fronterizos.Principalmente en una plataforma de solicitudes y recomendaciones de los actores de las fronteras hacia el gobierno federal en particular para que, previo análisis de los que conocen a fondo la situación de la región, otorgue incentivos fiscales y no fiscales con mayor certeza de que se traducirán en crecimiento y desarrollo económico y social tanto para los habitantes de las fronteras como para el interior del país.

Medio Ambiente.

La Iniciativa contiene una preceptiva cuyo principal propósito radica en establecer acciones para mantener o, en su defecto, restablecer el equilibrio ecológico derivado de la situación adversa que produce la línea divisoria para los ecosistemas. Se plante asimismo enfatizar los esfuerzos para la adaptación y mitigación del cambio climático y se busca que la movilidad en el transporte se distinga por el uso de bio-combustibles para reducir el volumen de las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Es importante destacar que tendrán preferencia los proyectos que económicos para estimular el desarrollo en la frontera que adopten un enfoque de sustentabilidad.

No hay un Estado fronterizo donde la demanda de menores tarifas por el suministro de energía eléctrica no esté activa. Es así que aunado a la motivación de la conciencia ambiental, en las fronteras existe un estímulo económico para migrar lo antes posible al uso de energías alternativas para suministro doméstico e industrial. En muchas zonas de las fronteras la energía solar es abundante como la eólica y fluvial, cuyo aprovechamiento se estimula en la presente Iniciativa.

De la Cooperación Internacional.

Finalmente, se recogen en reglas sencillas los contactos que consuetudinariamente se registran en las comunidades a ambos lados de la línea divisoria. Cuidando de no invadir la esfera de competencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, se pretende propiciar más y mejores esfuerzos compartidos con las comunidades de los países vecinos. De esta guisa, se estimulan los acuerdos sobre actividades económicas, ambientales, educativas, entre otras. También se habilita a los Municipios para que pacten con sus vecinos sobre la prestación de servicios públicos.

Corolario.

Casi todos los países, muchos similares a México, cuentan con una Ley de Fronteras. Nuestro país se caracteriza por tener una de las mayores fronteras del mundo y la que más circulación de personas registra en todo el orbe: la que tenemos con los Estados Unidos de América. Al Sur, nuestra frontera con Guatemala y Belice presenta una porosidad que requiere de establecer deberes concretos para revertirla a fin de no poner en riesgo nuestra seguridad nacional. Los numerosos tratados de libre comercio que ha celebrado nuestro país consolidan su vocación exportadora y de comercio internacional, factor que imprime aun más relevancia a nuestros fronteras y crea circunstancias favorables que, de estimularse por medio de acciones de fomento a la inversión y la creación de empleo, pueden incrementar el nivel de vida de los habitantes de dichas regiones y articular la producción de los Estados al interior de la república. En este orden de ideas, con el propósito de reguilar de manera integral las condiciones particulares que caracterizan a las fronteras, me permito elevar a la consideración de esa H. asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE FRONTERAS.

ARTICULO UNICO. Se expide la Ley General de Fronteras para quedar como sigue:

Ley General de Fronteras

Capítulo I

Disposiciones Generales

Artículo 1°.- El objeto de esta Ley es establecer los deberes de la Federación, Estados y Municipios, en su esfera de competencia, sobre las fronteras terrestres como espacios con características específicas para la soberanía nacional, el desarrollo y crecimiento económicos sustentables, los derechos humanos, la migración, la protección al ambiente y la integración internacional; sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte. Es de orden público, interés general y se aplica en las franjas fronterizas y su zona de influencia.

La aplicación e interpretación de estas disposiciones corresponden, para efectos administrativos, al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Economía en lo tocante al desarrollo económico en las fronteras; a la Secretaría de Relaciones Exteriores, en cuanto a los límites territoriales y a la cooperación con los países vecinos y a la Secretaría de Gobernación en relación con la seguridad nacional en el ámbito de las fronteras.

Artículo 2°.- La finalidad de esta Ley es determinar, fortalecer y consolidar a las fronteras como espacios de impulso al desarrollo nacional con base en su situación particular.

Artículo 3°.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

Comisión, la Federal de Fronteras.

Demarcación, la determinación física mediante señalamientos de la línea divisoria internacional.

Frontera, la región colindante con otro país que con motivo de dicha ubicación limítrofe presenta características sociales, económicas y culturales específicas que está integrada por la Franja Fronteriza y su Zona de Influencia.

Franja Fronteriza, la extensión territorial comprendida entre la línea divisoria internacional y una línea imaginaria paralela a ésta y situada a ciento cinco kilómetros al interior del territorio nacional para efectos de impulsar el desarrollo de las fronteras de conformidad con esta Ley;

Infraestructura fronteriza, las instalaciones inherentes a la circulación de personas, transportes y mercaderías a través de la línea divisoria;

Interacciones, las relaciones entre las personas y comunidades a ambos lados de la línea divisoria internacional que se caracterizan por la búsqueda de la satisfacción de sus intereses, gustos o necesidades respectivas;

Ley, la General de Fronteras,

Línea Divisoria Internacional, el límite territorial con otros países.

Programa, el Nacional de Fronteras;

Secretaría, la de Economía del gobierno federal.

Territorio, el definido en el Artículo 42 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

Zona de Influencia Fronteriza, la extensión territorial a partir de la línea paralela de la franja fronteriza de dimensiones variables determinada por la Comisión en base a las interacciones que se generen en la región de carácter social, cultural, productivo, laboral y demográfico.

Artículo 4°.- Esta Ley se aplicará de manera armónica por medio de una integración jurídica con otros ordenamientos relacionados con las materias que regulan aspectos de la frontera.

Capítulo II

Del Límite Territorial

Artículo 5°.- Los Estados Unidos Mexicanos rechazan la imposición de fronteras por medio de la fuerza o la guerra de conquista.

Artículo 6°.- El Estado mexicano ejerce a plenitud su soberanía sobre su territorio en lo que hace a su parte continental hasta el límite de las fronteras a que se refiere esta Ley, de conformidad con las reglas siguientes:

I. Ningún país, individuo u organización extranjeros puede alterar las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos,

II. Es deber de los mexicanos y los Poderes Constituidos resguardar las fronteras, en la esfera de sus deberes y competencia,

III. Cualquier acto que afecte de cualquier manera las fronteras será nulo de origen, sin necesidad de declaración judicial o internacional de ningún tipo,

IV. Cualquier grupo armado que, sin autorización del Estado mexicano, cruce la frontera será considerado hostil en términos del derecho internacional,

V. Ninguna persona o corporación mexicanas tiene título para modificar las fronteras. El acto que tenga dicho propósito no surtirá efecto alguno y será considerado traición a la patria en términos de la ley penal.

Artículo 7°.- El territorio de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte continental, tiene por límites las fronteras siguientes:

I. Al Norte, con una extensión de 3,141 kilómetros, la que resulta de la línea astronómica que con carácter divisorio fue establecida en el Tratado de Paz y Amistad de Guadalupe Hidalgo, celebrado en 1848 con los Estados Unidos de América y, asimismo, la derivada del Tratado de Gadsen o Venta de la Mesilla celebrado con dicho país en 1853,

II. Al Sur, en una extensión de 956 kilómetros, la que resulta de la línea astronómica que con carácter divisorio fue establecida en los convenios celebrados el 27 de septiembre de 1882 y el 1° de abril de 1895 con la República de Guatemala, y

III. Al Sur-este, en una extensión de 193 kilómetros, la que resulta de la línea astronómica derivada del Tratado de Límites celebrado el 8 de Julio de 1893 entre los Estados Unidos Mexicanos y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda y la Convención Adicional entre dicha Altas Partes del 7 de Abril de 1897.

Artículo 8°.- La demarcación de la línea divisoria internacional se encuentra determinada de conformidad con el derecho internacional, las convenciones sobre límites y aguas celebradas por los EUM y los países colindantes y estará a cargo de las comisiones internacional que para tal efecto han venido actuando.

Cualquier diferencia sobre límites se resolverá conforme a las normas internacionales anteriores, con base en los peritajes de las comisiones mencionadas debidamente autorizadas por la Secretaría de Relaciones Exteriores y por la instancia que corresponda conforme a las leyes del país contra-parte.

Artículo 9°.- La demarcación de la línea divisoria se ha hecho y se mantendrá en lo sucesivo por medio del levantamiento de común acuerdo con los países colindantes de los puntos de referencia siguientes:

I. Monumentos principales,

II. Monumentos auxiliares, y

III. Mojoneras.

Artículo 10.- Las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos son inviolables.

Las fronteras no perderán su carácter de líneas limítrofes a pesar de que sucedan cambios en la orografía del terreno.

Las líneas astronómicas resultantes de las convenciones internacionales que delimitan el territorio de los Estados Unidos Mexicanos en su parte continental conservan su validez y no resultarán afectadas por cambios orográficos ni por inexactitudes en su aplicación física sobre el terreno.

Artículo 11.- Los Estados Unidos Mexicanos se abstendrán de construir instalaciones en la franja fronteriza que vulneren la dignidad humana de los migrantes y exigirán reciprocidad con los países vecinos.

La instalación de señalizaciones fronterizas y la vigilancia en las zonas limítrofes tendrá el menor impacto posible en los sistemas ambientales de la región.

Capítulo III

Del Ambito de la Seguridad Nacional en las Fronteras.

Artículo 12.- La Federación, los Estados y los Municipios quedan obligados, en la esfera de su competencia, a mantener y preservar al Estado mexicano en el ámbito de las fronteras.

Artículo 13.- La seguridad nacional en las fronteras depende del Gobierno Federal que será auxiliado por los Estados y Municipios limítrofes conforme a la Ley de Seguridad Nacional.

Artículo 14.- La acción coordinada en materia de seguridad nacional de las instituciones y autoridades de los tres órdenes de gobierno, en sus respectivos ámbitos de competencia, dará prioridad a la atención de los objetivos siguientes:

I. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;

II. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

III. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional,

Artículo 15.- La preservación de la democracia en las fronteras se fundará en el aprovechamiento de sus fortalezas y oportunidades a efecto de impulsar al desarrollo económico, social y político de los habitantes de la zona, en términos de esta Ley.

Artículo 16.- Se consideran componentes de las amenazas a la seguridad nacional establecidas en el artículo 5° de la Ley de Seguridad Nacional, en el ámbito de las fronteras, los actos siguientes:

I. Los de dominio sobre los bienes, válidos o simulados, con la pretensión de la aplicación extra-territorial de leyes del extranjero,

II. Los de penetración de la delincuencia organizada en instituciones públicas o privadas con el fin de evitar la actuación de las autoridades en su contra,

III. Los delictivos reiterados o de terrorismo que tiendan a la no aplicación de las leyes penales contra la delincuencia organizada en un espacio geográfico determinado,

IV. Los tendentes a obstaculizar o bloquear las operaciones militares en el combate a la delincuencia organizada y de protección y vigilancia de la línea divisoria y de las instalaciones estratégicas sobre dicha línea o dentro de la franja fronteriza,

V. Los tendentes a causar daño a la infraestructura que permite la circulación de personas, transportes y mercaderías a través de la línea divisoria internacional,

VI. Los que atenten en contra del personal diplomático y consular así como de las instalaciones en que realicen sus funciones.

Artículo 17.- En el marco de los convenios generales y específicos que los Estados y Municipios celebren con el Consejo de Seguridad Nacional, de conformidad con los artículos 14, 25 y 65 de la ley de la materia, las instancias de seguridad nacional formarán en cada entidad federativa gabinetes de seguridad nacional que tendrán los objetivos siguientes:

I. Colaborar bajo el esquema de coordinación que establece la ley de la materia para atender las amenazas y riesgos a la seguridad nacional con prioridad a los objetivos y actos contemplados en los artículos 14 y 16 de esta Ley,

II. Proponer al Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional que se incluyan actos, hechos o condiciones específicas de la frontera en la Agenda Nacional de Riesgos, y

III. En materia de la cooperación para la procuración de justicia a que se refiere el artículo 25, párrafo tercero de la Ley de Seguridad Nacional, convenir acciones de inteligencia y operaciones coordinadas entre las instancias de seguridad nacional en cada entidad federativa en contra de la delincuencia organizada.

Artículo 18.- Las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia de los Estados, el Agente del Ministerio Público de la Federación y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional coordinarán sus acciones, en términos del artículo 25 y 65 de la Ley de Seguridad Nacional, para combatir los delitos de desapariciones, trata de personas y tráfico de armas en la franja fronteriza.

Artículo 19.- El Consejo de Seguridad Nacional incluirá y dará seguimiento a la situación de las fronteras en la Agenda Nacional de Riesgos.

Capítulo IV

De la Protección a los Grupos Vulnerables en la Frontera.

Artículo 20.- Las estrategias y apoyos para impulsar el crecimiento económico de las fronteras estarán alineadas con el objetivo de elevar el nivel de vida de sus habitantes.

Artículo 21.- Será obligatorio para el diseño de políticas públicas que atiendan la problemática de los grupos vulnerables característicos de la frontera, el uso de los datos siguientes:

I. La información de interés nacional que sobre la situación de las fronteras genere el Instituto de Estadística, Geografía e Informática,

II. Los índices de marginación en los municipios de la franja fronteriza y su zona de influencia que elabora el Consejo Nacional de Población,

III. Las encuestas sobre migración en las Fronteras que realice el Consejo Nacional de Población en conjunto con organizaciones de la sociedad civil, y

IV. La información que sobre indicadores socio-económicos produzcan los estados y municipios.

Artículo 22.- En la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas que les beneficien, los grupos vulnerables serán consultados y se les dará la mayor participación.

Artículo 23.- Las políticas públicas para dar eficacia a los derechos económicos, sociales y culturales de los grupos vulnerables que implementen los tres órdenes de gobierno en su esfera de competencia tendrán entre sus objetivos el logro progresivo de la autonomía productiva de sus miembros, en función de las oportunidades de desarrollo características de las fronteras.

Artículo 24.- Los recursos que se aprueben para la economía social y solidaria, darán preferencia a los proyectos que se articulen con economías de escala características de la franja fronteriza y su zona de influencia.

Artículo 25.- Los recursos que se aprueben para la micro y pequeña industria darán preferencia a los proyectos para constituirse en proveedores de los sectores industrial y de servicios de la frontera.

Artículo 26.- Los planes y programas del gobierno federal que se relacionen con los derechos económicos, sociales y culturales contendrán una parte específica para la problemática particular de las fronteras.

Artículo 27.- Las autoridades de salud realizarán un monitoreo permanente sobre la población transfronteriza con el objetivo de detectar brotes de enfermedades o epidemiológicos provenientes de personas portadoras de otros países.

Artículo 28.- La educación básica que se imparta en la franja fronteriza y su zona de influencia tendrá los objetivos siguientes:

I. Previa opinión de los sindicatos de trabajadores y organismos empresariales, se incluirá en la currícula el desarrollo de habilidades, conocimientos y capacidades que permitan a los jóvenes obtener empleos con salarios remuneradores,

II. El dominio de una segunda lengua en función de las empresas provenientes de otros países que se encuentren instaladas en estados y municipios,

III. El fortalecimiento del sentimiento de identidad nacional en niñas, niños y adolescentes, y

IV. El respeto por los derechos humanos de los migrantes.

Capítulo V

Del Desarrollo Económico en la Frontera

Artículo 29.- Los Estados elaborarán indicadores de desarrollo municipal sustentable como referencia para la formulación de partidas y la asignación de recursos en los Presupuestos Federal y estatales que tengan como objeto el desarrollo económico o social de las fronteras.

Los indicadores se realizarán con base en la metodología comúnmente aceptada por organismos internacionales relacionados con el desarrollo y crecimiento económicos.

Artículo 30.- Los Estados y Municipios tomarán en cuenta los indicadores de desarrollo municipal sustentable para la formulación de sus planes de desarrollo.

Los Estados y Municipios tomarán en cuenta los estudios que conforme a la metodología internacional comúnmente aceptada elaboren organizaciones de la sociedad civil o instituciones de educación superior sobre la competitividad en la franja fronteriza y su zona de influencia.

Artículo 31.- La Federación, los Estados y Municipios concurrirán en el ámbito de su competencia, junto con las organizaciones empresariales reconocidas por la Ley de Cámaras y sus Confederaciones en su carácter de organismos de interés público, y los sindicatos, organizaciones sociales y civiles, e instituciones de educación superior que lo soliciten en la promoción y fomento del desarrollo de las fronteras.

Artículo 32.- Corresponde a la Federación, lo siguiente:

I. Formular y conducir la política nacional en materia de fronteras;

II. Elaborar las estrategias para aprovechar las ventajas comparativas de las fronteras a fin de promover el comercio exterior, incrementar la competitividad de las fronteras, propiciar el uso eficiente de los recursos productivos de las fronteras, integrar adecuadamente las cadenas productivas del interior de la república con las ventajas comparativas de las fronteras;

III. Elaborar, coordinar y aplicar los instrumentos de política previstos por esta Ley;

IV. Formular, conducir y publicar, con la participación de la sociedad, el Programa, así como llevar a cabo su instrumentación, seguimiento y evaluación;

V. Establecer procedimientos para realizar consultas públicas a la sociedad en general, los sectores público y privado, con el fin de formular el Programa;

VI. Ejercer sus facultades en materia de comercio exterior, aduaneras y fiscales con el objetivo de impulsar el desarrollo de las fronteras;

VII. Establecer los programas y mecanismos de promoción y fomento del desarrollo de las fronteras, así como las disposiciones que los rijan, escuchando a los sectores productivos e instituciones del sector público y privado relacionadas con el estudio y solución de la problemática de las fronteras.

Artículo 33.- Corresponde a los Estados, lo siguiente:

I. Formular, conducir y evaluar la política estatal en materia de desarrollo de la frontera en concordancia con la política nacional;

II. Formular, regular, dirigir e instrumentar acciones de desarrollo de la frontera, de acuerdo con el Programa;

III. Elaborar e instrumentar su programa en materia de desarrollo de la frontera, promoviendo la participación social, tomando en cuenta a los sectores público, privado y sociedad en general;

IV. Gestionar y administrar fondos locales para apoyar e implementar acciones en la materia;

V. Celebrar convenios de coordinación con la federación, entidades federativas y los municipios, para la implementación de acciones para el desarrollo en la frontera;

VI. Establecer las bases e instrumentos para promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para impulsar el desarrollo de la frontera;

VII. Diseñar y promover el establecimiento y aplicación de incentivos que promuevan el desarrollo de la frontera; y

VIII. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.

Artículo 34.- Corresponde a los Municipios, las siguientes atribuciones:

I. Formular, conducir y evaluar la política municipal en materia de desarrollo de la frontera en concordancia con la política nacional y estatal;

II. Formular e instrumentar políticas y acciones para impulsar el desarrollo de la frontera en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa,y el Programa estatal en materia de desarrollo de la frontera;

III. Desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de impulso al desarrollo de la frontera;

IV. Promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para el desarrollo de la frontera;

V. Coadyuvar con las autoridades federales y estatales en la instrumentación del programa y el programa estatal en la materia; y

VI. Las demás que señale esta ley y las disposiciones jurídicas aplicables.

Artículo 35.- Se crea la Comisión Nacional de Fronteras como organismo administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía, con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión, para la consecución de su objeto, que se regula conforme a las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de su Reglamento Interior.

Artículo 36- La Comisión tiene por objeto impulsar el desarrollo económico de las fronteras aprovechando sus ventajas comparativas, oportunidades y fortalezas como el organismo de coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios con carácter técnico, consultivo y normativo.

El domicilio de la Comisión se encontrará en la ciudad de Tijuana, Baja California y contará con oficinas en las ciudades metropolitanas que se encuentren en la franja fronteriza. La oficina regional para la frontera sur tendrá su domicilio en la ciudad de Tapachula, Chiapas.

Artículo 37.- La Comisión contará con dos consejos:

a. El Consejo de la Frontera Norte, y

b. El Consejo de la Frontera Sur.

Cada Consejo se integrará con personas de la sociedad civil que representen a organizaciones, asociaciones, sindicatos e instituciones de educación superior relacionados directamente con la vocación económica de cada frontera. También podrán forma parte de dichos consejos los académicos y estudiosos de la situación particular de las fronteras o de las problemáticas que le son específicas.

El número de sus integrantes, organización y procedimientos se determinará en el reglamento que se expida al efecto.

Los consejos expondrán las necesidades de la sociedad organizada para aprovechar las ventajas comparativas de las fronteras, crear las condiciones necesarias para la competitividad de las mismas y alcanzar el mayor nivel de desarrollo económico y social de sus habitantes.

Cualquier plan, programa o acción que tenga por objeto el desarrollo económico o social de las fronteras en función de sus características específicas requiere de la opinión previa de los consejos.

Artículo 38.- Son atribuciones de la Comisión, las siguientes:

I. Fungir como la instancia de coordinación para impulsar el desarrollo económico y social de las fronteras, excepto la que corresponda directamente el Ejecutivo Federal o la Secretaría y las que estén bajo la responsabilidad de los Gobiernos de los estados, del Distrito Federal o municipios;

II. Formular la política nacional de fronteras y proponerla al Titular del Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, así como instrumentar y evaluar el cumplimiento de dicha política;

III. Integrar, formular y proponer al Titular del Poder Ejecutivo Federal, el Plan Nacional de Fronteras, actualizarlo y vigilar su cumplimiento;

IV. Proponer al Titular del Ejecutivo Federal la elaboración e instrumentación de la política para el aprovechamiento de las ventajas comparativas de las fronteras y las regiones y micro-regiones que la componen en relación con la promoción de las exportaciones que establecen los artículos del 90 al 92 de la Ley de Comercio Exterior;

V. Ser órgano de consulta obligatoria de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en relación con los asuntos relacionados con las fronteras;

VI. Vincularse para efectos de realizar el objeto de esta Ley con las organizaciones empresariales reconocidas por la Ley de Cámaras y sus Confederaciones en su carácter de organismos de interés público, así como las asociaciones, instituciones y agrupamientos que los coordinen anteel Gobierno Federal, que representen a nivel nacional los intereses del gremio industrial, comercial, agropecuario, de servicios y aduanal del país;

VII. Proponer a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los estímulos de orden fiscal y aduaneros que permitan explotar la ubicación geográfica de la frontera;

VIII. Proponer a las autoridades aduaneras, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, sistemas para agilizar las revisiones, inspecciones y en general el ejercicio de sus funciones sobre la esfera jurídica de los particulares;

IX. Proponer al Titular del Ejecutivo Federal que haga uso de sus facultades en materia de medidas de regulación y restricción no arancelarias a la importación, circulación o tránsito de mercancías, cuando se requiera para evitar distorsiones en la economía de las fronteras o de alguno de los Estados fronterizos;

X. Proponer al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público medidas sobre la circulación de divisas extranjeras en las fronteras y el lavado de dinero, con el fin de evitarafectaciones a la economía en la frontera;

XI. Propiciar que los exportadores e importadores y los titulares de concesiones o autorizaciones otorgadas por el Servicio de Administración Tributaria realicen sus respectivas actividades bajo una visión de objetivos compartidos para elevar su eficiencia;

XII. Impulsar la colaboración con los países vecinos por medio de las comisiones internacionales en funciones o que se convengan para tal efecto en relación con los problemática común en la frontera;

XIII. Propiciar la integración de las comunidades fronterizas;

XIV. Mantener indicadores del desempeño sobre la eficiencia en los cruces fronterizos, compartidos con las autoridades correspondientes de los países vecinos y hacer propuestas para su agilidad;

XV. Proponer a las autoridades competentes medidas para mejorar la conservación y vigilancia de la infraestructura para la circulación de personas, transportes y mercaderías a través de la línea divisoria;

XVI. Proponer al Titular del Ejecutivo Federal la determinación de la zona de influencia fronteriza, y sus modificaciones. Dicha determinación se publicará en el Diario Oficial de la Federación.

XVII. Sistematizar la participación de las dependencias nacionales y proponer a las de los países vecinos para agilizar la planeación y construcción de la infraestructura fronteriza;

XVIII. Realizar o auspiciar estudios especializados sobre los fenómenos, hechos o condiciones componentes de la problemática específica de la frontera;

XIX. Vincular la vocación de comercio internacional de la frontera con la producción de bienes y servicios al interior de la república, en coordinación con la Secretaría y los Estados con interés en esta opción;

XX. Estimular destinos alternos de inversión por medio de programas para micro-regiones en los municipios contiguos a los limítrofes o dentro de la zona de influencia fronteriza;

XXI. Elaborar e implementar estrategias y programas con el objetivo de ampliar las ventajas competitivas de los municipios dentro de la franja fronteriza y su zona de influencia;

XXII. Realizar análisis de la migración tendentes a diseñar estrategias que permitan los flujos ordenados, equilibrados y sustentables hacia y desde las fronteras;

XXIII. Identificar las necesidades de infraestructura, institucionales y educativas y de capacitación y su satisfacción progresiva para hacer a las fronteras competitivas,

XXIV. Proponer sistemas de movilidad y uso de las energías sustentables;

XXV. Impulsar en coordinación con las autoridades ambientales a ambos lados de la frontera, acciones de conservación del medio ambiente con sentido económico;

XXVI. Proponer los criterios y lineamientos que permitan dar unidad y congruencia a las acciones del Gobierno Federal en materia de fronteras y su desarrollo;

XXVII. Atender los asuntos y proyectos estratégicos de desarrollo económico y social en las fronteras;

XXVIII. Formular y aplicar lineamientos técnicos y administrativos para jerarquizar inversiones en obras públicas federales de infraestructura fronteriza y contribuir cuando le sea solicitado por estados y municipios, con lineamientos para la jerarquización de sus inversiones complementarias en la materia;

Artículo 39.- La Comisión contará en el nivel nacional con:

a. Un Consejo Técnico, y

b. Un Director General.

Artículo 40.- El Consejo Técnico de la Comisión estará integrado por los titulares de las Secretarías de Economía, quien lo presidirá; Hacienda y Crédito Público; de Desarrollo Social; de Gobernación; de Energía; de Salud; de Educación, de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; y de Comunicaciones y Transportes. Por cada representante propietario se designará a los suplentes necesarios con nivel de Subsecretario o equivalente; a solicitud del Titular del Ejecutivo Federal, los gobiernos de los Estados fronterizos podrán designar a un representante ante la Comisión; y habrá un representante de una Organización Ciudadana de la frontera norte y otra de la frontera sur con al menos cinco años de actividad en relación con la problemática económica o social de las fronteras. El Consejo Técnico se organizará y operará conforme a las reglas que expida para tal efecto.

Artículo 41.- El Consejo Técnico tendrá las atribuciones indelegables siguientes:

I. Aprobar y evaluar los programas y proyectos a cargo de la Comisión;

II. Aprobar, de conformidad con la presente Ley y sus reglamentos, el presupuesto y operaciones de la Comisión, supervisar su ejecución, así como conocer y aprobar los informes que presente el Director General;

III. Aprobar los nombramientos de los funcionarios de segundo nivel que proponga el Director General;

IV. Aprobar las propuestas que de conformidad con esta Ley se hagan a la Federación, los Estados y Municipios;

Artículo 42.- La Comisión se considerará de acreditada solvencia y no estará obligada a constituir depósito o fianzas legales, ni aun tratándose de juicios de amparo. Los bienes de la Comisión, a efectos de la prestación directa de sus servicios serán inembargables.

Artículo 43.- Para ser Director general se requiere:

I. Ser de nacionalidad mexicana de origen;

II. Haber cumplido treinta años de edad;

III. Tener prestigio y experiencia en actividades relacionadas con el desarrollo económico o social de las fronteras.

IV. Tener su domicilio en la franja fronteriza o su zona de influencia.

Artículo 44.- El Director General de la Comisión tendrá las facultades siguientes:

I. Dirigir y representar legalmente a la Comisión;

II. Adscribir las unidades administrativas de la misma y expedir sus manuales;

III. Tramitar ante las dependencias competentes el ejercicio del presupuesto aprobado;

IV. Otorgar poderes generales y especiales en términos de las disposiciones legales aplicables y delegar facultades en el ámbito de su competencia;

V. Presentar los informes que le sean solicitados por el Consejo Técnico y la Secretaría;

VI. Solicitar la aprobación del Consejo Técnico sobre los movimientos que impliquen modificar la estructura orgánica, en términos de Ley; y

VII. Las demás que se confieran a "la Comisión" en la presente Ley y en sus reglamentos.

Artículo 45.- Se crea el Fondo para el Desarrollo de las Fronteras con el objeto de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones y proyectos para aprovechar las ventajas comparativas de las fronteras.

Artículo 46.- El patrimonio del Fondo se constituirá por:

I. Los recursos anuales que, en su caso, señale el Presupuesto de Egresos de la Federación y aportaciones de otros fondos públicos;

II. Las donaciones de personas físicas o morales, nacionales o internacionales;

III. Las aportaciones que efectúen gobiernos de otros países y organismos internacionales; y

IV. Los demás recursos que obtenga, previstos en otras disposiciones legales.

Artículo 47.- Los recursos del Fondo se destinarán a impulsar el desarrollo económico y social de las fronteras aprovechando sus ventajas comparativas.

Artículo 48.- El Fondo operará a través de un Fideicomiso público creado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en términos de las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.

Artículo 49.- El Fondo contará con un Comité Técnico presidido por la Secretarías de Economía; y con representantes de las secretarías de Hacienda y Crédito Público; Gobernación; Desarrollo Social; Comunicaciones y Transportes; Energía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Artículo 50.- El Comité Técnico solicitará la opinión de la Comisión respecto de las reglas de operación del Fondo y su presupuesto operativo, así como cualquier modificación que se realice a dichos instrumentos.

Capítulo VI

De la Protección al Ambiente en las Fronteras

Artículo 51.- La Federación, los Estados y los Municipios tomarán las acciones que correspondan en su ámbito de competencia para evitar, adaptar o mitigar los efectos adversos que la línea divisoria, la infraestructura fronteriza y las instalaciones complementarias a ésta última así como la circulación de personas, transportes y mercaderías produzcan en el ambiente y ecosistemas.

Artículo 52.- Las planes, programas y acciones de impulso al desarrollo económico y social que se lleven a cabo de conformidad con esta Ley cuidarán de preservar y mantener el equilibrio ecológico y se planearán, implementarán y evaluarán bajo criterios de sustentabilidad.

Artículo 53.- Tendrán preferencia para obtener recursos del Fondo, los proyectos que además de estar formulados bajo criterios de sustentabilidad contengan estímulos de sentido económico para preservar el medio ambiente, mantener el equilibrio ecológico o promover la adaptación al cambio climático o la mitigación de sus efectos.

Artículo 54.- La Federación coadyuvará en la captación de recursos disponibles para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático, con los Estados y Municipios que opten por transformar sus sistemas de transporte colectivo bajo criterios de sustentabilidad recurriendo al uso de combustibles de menor grado contaminante.

Artículo 55.- La Federación coadyuvará con los Estados que opten para el desarrollo de proyectos de generación de energías eléctrica solar o eólica para consumo preferente de los hogares y para elevar la competitividad de las cadenas productivas en la franja fronteriza que permitan que el suministro de la energía eléctrica se realice al más bajo costo.

Capítulo VI

De la Cooperación Internacional

Artículo 56.- Los asuntos derivados de los Tratados Internacionales relacionados con las Fronteras serán atendidos por la Secretaría de Relaciones Exteriores, en el ámbito diplomático y consular.

Artículo 57.- Los Estados podrán llevar a cabo acciones conjuntas con las demarcaciones homólogas de los países vecinos sobre la base de la cooperación para asuntos de interés común.

Artículo 58.- Los Municipios podrán realizar acuerdos con la demarcación homóloga del otro lado de la frontera para la adecuada prestación de los servicios públicos y para promover acciones comunes de índole social, cultural o económica derivadas de las interacciones de la dinámica fronteriza en tanto no impliquen aspectos que sean del ámbito de competencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

Artículo 59.- En los supuestos de los preceptos anteriores se dará aviso a la Secretaría de Relaciones Exteriores de los acuerdos que se vayan a tomar por parte de los Estados y Municipios.

Artículo 60.- Las comisiones internacionales o binacionales continuarán en funciones debiendo alinear sus acciones con el objeto de la Comisión en lo que resulta conducente.

Tratándose de proyectos relacionados con la infraestructura fronteriza se buscará simplificar y sistematizar la participación de las dependencias y organismos nacionales y se propondrá el mismo fin a las dependencias de los países vecinos.

TRANSITORIOS

Primero.- La presente Ley entrará en vigor noventa días hábiles después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.-El Director General expedirá el Manual de Integración, Estructura Orgánica y Funcionamiento de la Comisión como Organo Administrativo Desconcentrado en un plazo no mayor de seis meses, previa aprobación de su Consejo Técnico.

Tercero.- El Fondo para el Desarrollo de las Fronteras deberá ser constituido por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y sus reglas de operación aprobadas por su Comité Técnico, dentro de los seis meses siguientes a la publicación de esta Ley en el Diario Oficial de la Federación.

Cuarto.- El gobierno federal, los Estados y los Municipios a efecto de cumplir con lo dispuesto en esta Ley, deberán promover las reformas legales y administrativas necesarias.

Quinto.- En un plazo no mayor de doce meses a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, se expedirán los Reglamentos referidos en el mismo.

México, Distrito Federal en la sede del Senado de la República a 25 de Febrero de 2014.

Sen. Marco Antonio Blásquez Salinas”.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Blásquez Salinas. Túrnese esta iniciativa a las Comisiones Unidas de Asuntos Fronterizos Norte; de Asuntos Fronterizos Sur; y de Estudios Legislativos, Segunda.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Miguel Romo Medina para presentar, a nombre propio y de los Senadores Arely Gómez González, Roberto Gil Zuarth, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís, Enrique Burgos García y María Cristina Díaz Salazar, una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General del Ejercicio Profesional Sujeto a Colegiación y Certificación Obligatoria.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DEL EJERCICIO PROFESIONAL SUJETO A COLEGIACION Y CERTIFICACION OBLIGATORIA

(Presentada por el C. Senador Miguel Romo Medina, a nombre propio y de los CC. Senadores Arely Gómez González, Roberto Gil Zuarth, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís, Enrique Burgos García y María Cristina Díaz Salazar)

- El C. Senador Miguel Romo Medina: Gracias, señor Presidente. Compañeras y compañeros Senadores:

En días pasados, en la sesión pasada del Pleno de esta Cámara, la Senadora Arely Gómez González presentó a la consideración de esta Soberanía una iniciativa que propone reformar los artículos 5o., 28 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estas reformas enfocadas a establecer la colegiación y la certificación obligatorias para los profesionistas en nuestro país.

Como secuencia de esta iniciativa de reforma constitucional, el día de hoy comparezco, a nombre de las compañeras y compañeros que el señor Presidente de la Mesa Directiva ya ha mencionado, para secundar en una legislación normativa al espíritu de elevar el nivel de los profesionistas en México.

La prestación de los servicios profesionales puede incidir en la salud, la vida, la libertad, la seguridad y el patrimonio de quienes los contratan.

Por tal motivo, la supervisión, monitoreo y evaluación del ejercicio de algunas profesiones es fundamental para la defensa de los derechos de los ciudadanos, ya que el desempeño deficiente de los profesionistas puede resultar nocivo y puede afectar de manera grave a las garantías individuales de los usuarios de estos servicios profesionales.

En la actualidad, el único requisito para el ejercicio profesional en México, es contar con un título expedido por alguna universidad pública o privada debidamente acreditada, o bien, mediante la posesión de la cédula profesional expedida por órganos correspondientes de la Secretaría de Educación Pública.

Bajo este esquema, se observan una serie de problemas que se han ido intensificando en el tiempo y que es urgente atender; la falsificación de títulos y las cédulas profesionales que son utilizados para comprobar la capacidad en el desempeño de una profesión por parte de individuos que no la tienen; la proliferación de escuelas que pueden expedir títulos profesionales, pero que no imparten una educación suficiente para el ejercicio adecuado de una profesión; la ausencia de requisitos de actualización para el ejercicio de profesionistas que no han mantenido una preparación constante después de egresar de la universidad; la seguridad de que al emplear a un profesionista se obtenga un servicio de calidad sustentado en la buena preparación, la experiencia, la formación y, desde luego, la ética del contratado, resulta imprescindible para la coexistencia de una sociedad que se precie de hacer valer los derechos de sus ciudadanos.

Ningún esfuerzo que pretenda fortalecer el ejercicio profesional para tales actividades profesionales y la protección de los usuarios de los servicios tendrá éxito, si no viene acompañado de un mecanismo eficaz de regulación; esto es lo que trae consigo la colegiación y la certificación obligatoria.

Vale la pena resaltar que estas alternativas están vigentes en muchos países, y ya han sido consideradas en el nuestro por diversos grupos y planteado por legisladores de diferentes partidos.

En las naciones europeas, la colegiación constituye un acto arraigado en la sociedad, cuyo origen data de la conformación de gremios durante la época feudal.

En el caso de América Latina, dicho esquema está en la actualidad implementado y teniendo resultados relevantes, tanto en la generación de confianza para la contratación de servicios profesionales, como en la organización de grupo de profesionistas con objetivos gremialmente bien definidos.

Es importante resaltar que con la siguiente propuesta el Estado regulará aquellas actividades profesionales que se consideren relevantes en función de proteger valores, como son precisamente: la vida, la salud, la libertad, la seguridad y el patrimonio, no la totalidad de las actividades que se desarrollan en la vida de los profesionistas.

La determinación de dichas actividades quedará como facultad normativa de un órgano administrativo denominado “Comisión interinstitucional”, conformado de manera plural por autoridades y sociedad civil, y encargado, además, de  regular a los entes certificadores cuya secretaría técnica permanente recae, como lo establece el artículo 14 de esta ley, en la Dirección General de Profesiones.

El diseño estructural y operativo de la comisión, está pensado para garantizar al máximo posible, que tanto la identificación de las actividades sujetas a la regulación, así como a las dinámicas de certificación, se correspondan con estándares de objetividad, imparcialidad e interés público.

Finalmente, quiero determinar que en términos concretos nos encontramos frente a un marco jurídico que posibilita y fomenta la educación contínua, la cual tiene como objetivo el dar certeza a la sociedad de la calidad de los servicios profesionales que recibe.

La ley distingue entre el examen de acceso a la profesión y los mecanismos de certificación o recertificación posteriores.

No podemos dejar de lado el hecho de que vivimos en un mundo globalizado; y un elemento que ha distinguido a esta LXII Legislatura, es precisamente la generación de importantes reformas, ya sea en el ámbito laboral, telecomunicaciones, educativo y energético, por mencionar algunas, mediante las cuales nuestro país adquirirá un carácter de competitividad y vanguardia para participar con liderazgo en la dinámica internacional de intercambio de bienes y servicios.

Es por ello que además de los beneficios mencionados en el ámbito nacional, en la comunidad de los mexicanos, esta reforma trae consigo, también, aparejada una ventaja adicional, que es el reconocimiento profesional para efectos de movilidad internacional.

En suma, compañeras y compañeros Senadores, y dada la importancia de esta iniciativa, solicitamos el apoyo de todos ustedes, para que a través de su ejercicio legislativo sea aprobada esta propuesta; la cual es impulsada por legisladores de diversos grupos parlamentarios. Logremos fomentar el compromiso ético de los profesionales, impulsando también el respaldo y desarrollo profesional de los mismos, velando en todo momento por la prestación de servicios de calidad, resultando en beneficio de todos los mexicanos usuarios.

Muchas gracias.

Es cuanto, señor Presidente.

(Aplausos)

Iniciativa



- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Romo Medina. Túrnese a las Comisiones Unidas de Educación; y de Estudios Legislativos.

Pido a la Secretaría que tome nota de las Senadoras y Senadores que deseen sumarse a este proyecto. Así lo ha autorizado el propio proponente.

Se le concede el uso de la palabra a la Senadora Silvia Guadalupe Garza Galván, del grupo parlamentario del PAN, para presentar una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el tercer párrafo del artículo 27 constitucional.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL TERCER PARRAFO DEL ARTICULO 27 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

(Presentada por la C. Senadora Silvia Guadalupe Garza Galván, del grupo parlamentario del PAN)

- La C. Senadora Silvia Guadalupe Garza Galván: Gracias, señor Presidente, con su permiso.

Nuestro país es uno de los mayores centros de biodiversidad en el mundo. México se encuentra entre los 12 países clasificados como megadiversos. Por eso es la importancia de legislar a favor de las medidas de mitigación y adaptación contra los efectos del cambio climático.

El cambio climático se entiende como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial.

Existe otra fuente de cambio en el clima global, que desde hace más de 100 años se viene estudiando. Este cambio se asocia con las actividades antropogénicas en el planeta desde la llamada Revolución Industrial.

Nuestro planeta está sujeto a una constante evolución, debido a cambios naturales y a los producidos por el hombre.

Otro factor es el cambio de uso de suelo en la cubierta forestal. Sin duda, los seres humanos dependemos de bienes que nos proporciona la naturaleza, es por eso nuestra preocupación de protegerla.

Hay que señalar que los ecosistemas proporcionan muchos bienes y servicios que son esenciales para la supervivencia humana y que hasta hoy no los puede reproducir el hombre.

El cambio climático puede afectar al sector agrícola de muchas formas y a otros más sectores, por ejemplo, en el sector hidráulico sus efectos se reflejan en el aumento del nivel del mar, la afectación en los niveles de humedales de los suelos y el nivel de evaporación, así como la sequía, desertificación y agotamiento de pozos.

Nuestro país ha estado presente en compromisos internacionales de atención y seguimiento de la problemática ambiental global.

Es menester y de gran importancia la implementación y consolidación del marco jurídico de nuestro país, en materia de cambio climático.

Nuestra Constitución, como ley fundamental, establece diversos ordenamientos en el cuidado y protección al ambiente y la preservación de los recursos naturales. El derecho que tiene toda persona a un ambiente sano para su desarrollo y bienestar, el cuidado del ambiente frente al uso productivo por parte del sector público y de los sectores sociales y privados.

Lo anterior constituye uno de los más importantes avances legislativos en materia de protección ambiental. Y por supuesto que tenemos, también, diferentes leyes que nos otorgan y que están alineadas a esta protección y están la LGEEPA, la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y también la Ley General de Cambio Climático.

Para afrontar el fenómeno de cambio climático, se requiere priorizar al más alto nivel la implementación de políticas públicas de mitigación y adaptación en los distintos órdenes de gobierno.

Es indispensable promover acciones para reducir los efectos derivados del cambio climático, la protección a la biodiversidad, impulsar el desarrollo sustentable y transitar hacia una economía verde.

Por lo anteriormente expuesto, se propone a esta Soberanía el siguiente proyecto de Decreto por el que se reforma el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, a fin de establecer lo siguiente:

“La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como de regular, en beneficio social, la ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático”.

Es cuanto, señor Presidente.

Y pido, por favor, se integre completa mi iniciativa al Orden del Día y en el Diario de los Debates.

Gracias.

(Aplausos)

Iniciativa

“SILVIA GUADALUPE GARZA GALVAN, Senadora integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura; con fundamento en lo dispuesto por los artículos: 71 fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 8° numeral 1, fracción l, 164, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Cámara, la siguiente iniciativa:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL TERCER PARRAFO DEL ARTICULO 27º. CONSTITUCIONAL, AL TENOR DE LO SIGUIENTE:

EXPOSICION DE MOTIVOS

Nuestro país es uno de los mayores centros de biodiversidad en el mundo. A la presión de modificación del hábitat natural de las especies, debe agregarse el cambio climático que repercute tanto en su distribución como en la disminución de su población.

De acuerdo con la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio):”México es un país privilegiado por la diversidad biológica excepcional que se distribuye en su territorio, expresado en diversos ecosistemas y numerosas especies”.

México se encuentra entre los 12 países clasificados como mega diversos, categoría que incluye también a China, Brasil, India, Colombia, Indonesia, Perú y Australia, entre otros. En conjunto, estos países albergan entre 60 y 70% de las especies de flora y fauna del planeta. Además, se cuenta con una extensa superficie marítima localizada en dos océanos, y se comparte con Centro América el segundo sistema arrecifal más grande del mundo.

El cambio climático tiene efectos en todos los ámbitos de nuestro planeta; es una consecuencia del aumento en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El cambio climático se entiende como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables1.

El clima es el estado promedio de la atmósfera en lapsos de tiempo muy grandes y es modulado por un conjunto de fenómenos que caracterizan el estado medio atmosférico de un lugar. Está determinado por varios factores, entre los que se encuentran la altitud sobre el nivel del mar, la latitud geográfica, las diversas condiciones atmosféricas y la distribución existente de tierra y agua.

En buena parte del planeta, y en particular en nuestro país, esperamos frío en invierno y calor en verano, de igual manera, esperamos que en primavera inicien las lluvias y que éstassean más intensas y regulares en verano, sin embargo, puede ser que alguna vez en un día invernal sea sumamente caluroso, que se retrasen mucho las lluvias en primavera, o que tengamos intensos aguaceros en un día de invierno, éstos sucesos nos indican que el clima ha estado en constante evolución.

La fuente de energía más importante para el funcionamiento del clima es el Sol, permite que en la Tierra se establezcan las condiciones climáticas como las conocemos actualmente. Sin embargo, hay que señalar que la forma casi esférica de la Tierra hace que no se distribuya de igual forma la energía en toda la superficie del planeta.

Otro conjunto de factores modeladores del clima que se ha documentado, son los mecanismos internos como: la actividad volcánica, los cambios y el aumento del nivel en la superficie oceánica y las variaciones en la actividad solar. Estos factores naturales producen variabilidad climática pero en periodos más cortos. Existe otra fuente de cambio en el clima global que desde hace más de 100 años se viene estudiando, este cambio se asocia con las actividades antropogénicas en el planeta desde la llamada Revolución Industrial.

Nuestro planeta está sujeto a una constante evolución debido a cambios naturales y a los producidos por el hombre. Entre dichos cambios se incluyen las presiones producidas por una creciente demanda de recursos, la explotación destrucción de las especies, la contaminación de los suelos, aguas y aire, la introducción de especies no autóctonas, la desviación de aguas hacia ecosistemas gestionados de forma intensiva y sistemas urbanos, la fragmentación o unificación de paisajes, y la urbanización e industrialización, etc.

Las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera han aumentado desde tiempos preindustriales debido a actividades realizadas por el ser humano, principalmente en la quema de combustibles fósiles como: el petróleo, gas y sus derivados; principalmente la gasolina.

Otro factor es el cambio de uso en la cubierta de los suelos. Además, junto con los fenómenos naturales, han contribuido a los cambios en la temperatura de la Tierra a lo largo de todo el siglo XX. “Se espera que la temperatura media de la superficie del planeta aumente entre 1.4ºC y 5.8º C en el periodo 1990–2100, y que las áreas terrestres vayan a sufrir un calentamiento mayor que la media mundial”2.

Sin duda, los seres humanos dependemos de los bienes que nos proporciona la naturaleza.

Hay que señalar que los ecosistemas proporcionan muchos bienes y servicios que son esenciales para la supervivencia humana. Algunas comunidades indígenas y rurales dependen en particular de muchos de estos bienes y servicios para sus formas y estilos de vida.

El cambio climático puede afectar al sector agrícola de diversas formas, ya que supone grandes riesgos para esta actividad en virtud de que las consecuencias del fenómeno complican la planificación de las actividades agrícolas y los sistemas agrícolas se tornan más frágiles. En el sector hidráulico, sus efectos se reflejan en el aumento del nivel del mar, la afectación en los niveles de humedad de los suelos y el nivel de evaporación, así como la sequía, desertificación y agotamiento de pozos.

Los cambios en la variabilidad y los extremos climáticos pueden también ser influenciadas de forma recíproca con otras presiones derivadas de la actividad humana. Por ejemplo, la extensión y la persistencia de incendios en bosques y el campo muestran la importancia de interacciones entre el clima y las actividades humanas.

Si bien algunos ecosistemas forestales dependen del fuego para su regeneración, los incendios forestales pueden ser devastadores para otros y también a menudo causan la pérdida de propiedades y vidas humanas. Según fuentes de la FAO, “se informó que en promedio, un 1(%) por ciento de todos los bosques son gravemente afectados cada año por incendios forestales”3. Estas amenazas incluyen escasez de agua y de alimentos debido al aumento desmesurado de la temperatura global.

Nuestro país ha estado presente en los compromisos internacionales de atención y seguimiento de la problemática ambiental global. Participó activa­mente en la Cumbre de Río; además ha suscrito importantes acuerdos, entre los que destacan: La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto; el Convenio de Estocolmo, por mencionar algunos.

Es menester y de gran importancia, la implementación y consolidación del marco jurídico de nuestro país en materia de cambio climático, a fin de adoptar medidas y acciones que hagan frente a éste fenómeno, para poder adaptarnos y mitigar los efectos con la realización de proyectos de infraestructura y acciones en el sector productivo, que sean compatibles con la protección del ambiente, los recursos naturales y el desarrollo sustentable.

Nuestra Constitución, como Ley fundamental, establece diversos ordenamientos en el cuidado y protección del ambiente y la preservación de los recursos naturales; el derecho que tiene toda persona a un ambiente sano para su desarrollo y bienestar; el cuidado del ambiente frente a su uso productivo por parte del sector público y de los sectores social y privado.

Lo anterior constituye, uno de los más importantes avances legislativos en materia de protección al ambiente.

Existen otros ordenamientos legales encargados de regular la protección al ambiente y los recursos naturales como: la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), la cual tiene por objeto regular la preservación y restauración del equilibrio ecológico, la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. De igual manera, propicia el desarrollo sustentable y establecer bases para el aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas.

Por su parte, la Ley Forestal, reglamentaria del Artículo 27 constitucional, tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección, restauración, aprovechamiento, manejo, cultivo y producción de los recursos forestales del país, a fin de propiciar el desarrollo sustentable.

Además la Ley General de Desarrollo Sustentable, encargada de regular y fomentar la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos tiene el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable.

Asimismo la Ley General de Cambio Climático, tiene por objeto; garantizar el derecho a un ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la Federación, las entidades federativas y los municipios, en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero.

Este mismo ordenamiento busca regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr la estabilización de sus concentraciones en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático, considerando en su caso, lo previsto por el artículo 2o. de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y demás disposiciones derivadas de la misma.

Para afrontar el fenómeno del cambio climático se requiere priorizar al más alto nivel, la implementación de políticas públicas de mitigación y adaptación en los distintos órdenes de gobierno, contando con el apoyo y compromiso de la sociedad civil, instituciones académicas y de investigación científica; asimismo, es necesario impulsar esfuerzos en el ámbito de la economía del cambio climático, la educación, capacitación, el difundir información y comunicar; para poseer una visión cultural sobre las consecuencias de éste fenómeno.

Es indispensable promover acciones para reducir los efectos derivados del cambio climático, la protección a la biodiversidad, impulsar el desarrollo sustentable y transitar hacía una economía verde.

Si bien falta mucho por hacer, actualmente se debe atender temas referentes a la generación de conocimiento y hacer hincapié sobre diversos as­pectos de la biología de la conservación en el país; sensibilizando a la población en general para que sea consciente y crítica, con el propósito degozar de un ambiente sano, la preservación de un patrimonio natural y cultural, el cual podamos heredar a nuestros hijos y futuras generaciones, y finalmente, garantizar la protección jurídica de éste.

Por lo anteriormente expuesto, se propone a esta Soberanía el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL TERCER PARRAFO DEL ARTICULO 27º. CONSTITUCIONAL, A FIN DE ESTABLECER LO SIGUIENTE:

Artículo Unico.- Se reforma el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar de la siguiente forma:

Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social,“la ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático,el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

...

TRANSITORIOS

UNICO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Sesiones a los 25 días del mes febrero de 2014.

Sen. Silvia Guadalupe Garza Galván”.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Con gusto, Senadora Garza Galván. Túrnese a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Medio Ambiente y Recursos Naturales; y de Estudios Legislativos, Primera, con opinión de la Comisión de Cambio Climático.

Y pido también a la Secretaría, tome nota de quienes deseen adherirse a dicha iniciativa, como lo ha aceptado la propia proponente, tanto la Senadora Martha Palafox y la Senadora Díaz Lizama.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Armando Ríos Piter para presentar, a nombre propio y de los Senadores Zoé Robledo Aburto, Fernando Torres Graciano, Luz María Beristain Navarrete y Angel Benjamín Robles Montoya, una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona un sexto párrafo al artículo 25 constitucional.

1Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Artículo 1. Definiciones 1992.

2Cambio climático y biodiversidad, Grupo Intergubernamental de expertos sobre el Cambio Climático, PNUMA, p. 11, 2002.

3 http://foris.fao.org/static/data/fra2010/KeyFindings-es.pdf.“Evaluación de los recursos forestales mundiales 2010.”





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN SEXTO PARRAFO AL ARTICULO 25 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

(Presentada por el C. Senador Armando Ríos Piter, a nombre propio y de los CC. Senadores Zoé Robledo Aburto, Fernando Torres Graciano, Luz María Beristain Navarrete y Angel Benjamín Robles Montoya)



- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Ríos Piter. Túrnese a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Turismo; y de Estudios Legislativos, Primera.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Aarón Irízar López, del grupo parlamentario del PRI, para presentar una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona el tercer párrafo del artículo 70 constitucional.

- El C. Senador Aarón Irízar López: Con su venia, señor Presidente.

Por economía de tiempo parlamentario, señor Presidente, le pido que se inscriba tal y como fue presentada por escrito esta iniciativa.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Con gusto, pido a la Secretaría toma nota de ello, y así se hará.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL TERCER PARRAFO DEL ARTICULO 70 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

(Presentada por el C. Senador Aarón Irízar López, del grupo parlamentario del PRI)

- El C. Senador Aarón Irízar López: Compañeras y compañeros:

Vengo a esta tribuna a presentar la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona el tercer párrafo del artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Quiero compartir con ustedes que la finalidad esencial de la presente iniciativa es darle a los grupos parlamentarios en el Senado de la República el sustento constitucional que debe tener, ya que en la Cámara hay una omisión constitucional que no debemos seguir permitiendo que exista, en virtud de que somos una de las Cámaras que está facultada para presentar iniciativas de ley o Decreto, de acuerdo con el artículo 71 constitucional, razón por la cual debemos velar por la adecuación armónica de todos los ordenamientos jurídicos vigentes y muy especial de los que se vinculan con el funcionamiento y trabajos de las Cámaras del Congreso de la Unión.

Como todos sabemos, los grupos parlamentarios son, en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, una forma de organización de los partidos políticos en el propio seno camaral.

Sin embargo, en cuanto hace a la Cámara de Diputados, esta forma de organización sí cuenta con un sustento constitucional que les permite tener la certeza jurídica que el caso amerita.

Lamentablemente no podemos decir lo mismo de nuestra Cámara, la Cámara de Senadores, ya que aquí los grupos parlamentarios se han organizado e implementado legislatura tras legislatura, desde 1977, únicamente con un sustento reglamentario, pero no de acuerdo a la Constitución.

Es por ello que en nuestra época los grupos parlamentarios son los ejes sobre los que gira la vida política de cualquier ente legislativo, llámese Cámara Legislativa, Cámara de Senadores, Cámara de Diputados o Congreso en general.

Son los partidos políticos los que a través de los grupos parlamentarios constituyen las determinantes, reales de las decisiones y del funcionamiento del Poder Legislativo del Estado.

Desde 1977 el tercer párrafo del artículo 70 constitucional no se ha reformado, ni siquiera porque la integración del Senado cambió en 1993, cuando se aprobó la reforma constitucional al artículo 56, por medio del cual se dio cabida a una pluralidad ideológica también en la Cámara de Senadores.

Sin embargo, en esta reforma el Constituyente Permanente olvidó incluir en el paquete de reformas el párrafo tercero del artículo 70 constitucional, en donde se tuvo que haber considerado la necesidad de establecer en esta disposición constitucional que en el Senado de la República también existirían los grupos parlamentarios como una forma de organización partidista por medio del cual se garantizaría la pluralidad política y las libertades en su interior.

El establecimiento en la condición política de nuestro país le brindará a esta figura jurídica la denominación apropiada para referirnos al modo de organización de nosotros aquí en el Senado de la República.

Por lo antes expuesto, señor Presidente, y en atención a la labor dinámica a la actualización legislativa, se pone a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente proyecto de Decreto:

UNICO.- Se reforma y se adiciona el tercer párrafo del artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

“Artículo 70. …

La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación voluntaria de los integrantes de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en cada una de ellas”.

Es cuanto, señor Presidente.

Iniciativa



- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Irízar López. Túrnese a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias; y de Estudios Legislativos, Primera.

Sonido, en el escaño de la Senadora Lisbeth Hernández.

- La C. Senadora Lisbeth Hernández Lecona: (Desde su escaño) Gracias, señor Presidente. Para solicitarle al Senador si nos permite adherirnos a su iniciativa.

- El C. Senador Aarón Irízar López: Para mí es un honor, compañera Senadora.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Pido a la Secretaría tome nota, igualmente a la Senadora Rocío Pineda y la Senadora Margarita Flores, con gusto.

- El C. Senador Aarón Irízar López: Le aprecio a la Senadora Lisbeth Hernández y a mis compañeras. A mi amiga, la Senadora Martha Palafox, muchas gracias.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Pido a la Secretaría que tome nota de ello.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTICULOS 72, 74, 83, OCTAVO Y NOVENO TRANSITORIOS DE LA LEY GENERAL DEL SERVICIO PROFESIONAL DOCENTE

(Presentada por el C. Senador Fernando Enrique Mayans Canabal, del grupo parlamentario del PRD)

- El C. Senador Fernando Enrique Mayans Canabal: Con su permiso, señor Presidente. Compañeras y compañeros Senadores:

Han sido múltiples las reformas que el Congreso de la Unión ha tenido a bien impulsar con el objeto de aspirar a consolidar un auténtico estado social de derecho, que garantice la salvaguarda, respeto y ejercicio pleno de los derechos fundamentales de las personas.

Ejemplo de ello, son las reformas constitucionales de 2002 y 2010, respectivamente, a fin de consagrar el principio de la no discriminación y el reconocimiento en el goce y respeto de los derechos humanos.

No obstante, cuando se legisla con precipitación se llevan a cabo reformas legislativas que en algunas ocasiones sus contenidos van en contrasentido al propósito primordial de proteger ampliamente las garantías y derechos constitucionales.

Uno de los temas que no puede dejar de abordarse con la expedición y aplicación de la Ley General del Servicio Profesional Docente, es el de acceso a la justicia, que en su concepción más amplia, se centra en la preocupación de que los ciudadanos frente a los actos arbitrarios de la autoridad, puedan llegar a ser oídos y atendidos previa y eficazmente por los órganos de impartición de justicia, sin dilaciones, sin trabas burocráticas, sin candados ni obstáculos económicos y sin prejuicios ni discriminaciones de ningún tipo.

Hablar del derecho de toda persona que se le administre justicia expedita, completa e imparcial, implica hablar también de las garantías de audiencia y legalidad, y en consecuencia, del derecho de toda persona al debido proceso.

Las garantías de audiencia y legalidad se encuentran contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, mismas que constituyen la principal defensa que dispone todo gobernado frente a actos del poder público, que tienden a privarlo de sus derechos fundamentales y sus más preciados intereses.

Con relación al debido proceso legal, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el debido proceso legal se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos, es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

Como sabemos, el 3 de septiembre de 2013 este Senado de la República aprobó el Decreto por el que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente, ordenamiento que se publicó el 11 de septiembre de 2013 en el Diario Oficial de la Federación.

Este nuevo ordenamiento tiene entre otros propósitos, establecer el Servicio Profesional Docente como un mecanismo que regule el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio de los maestros de educación básica y media superior; y los criterios, los términos y las condiciones para el desarrollo profesional, así como los perfiles, parámetros e indicadores que serán considerados.

También se describen los derechos y obligaciones de maestros y directivos derivados de dicho servicio.

Dicho ordenamiento contempla y desarrolla a detalle la regulación de estos aspectos, a efecto de alcanzar los fines del Servicio Profesional Docente mediante un marco general de una educación de calidad y la mejora de la práctica profesional a la que hace referencia dicha ley.

Sin embargo, al prever las sanciones por el incumplimiento de obligaciones, lo hace apartándose de la concepción precisa de nuestra Constitución Política de la protección más amplia de las personas en torno a sus derechos, particularmente, al de un debido proceso en relación a las garantías de audiencia y legalidad.

Así tenemos que en la ley que se propone reformar se establecen derechos, obligaciones y sanciones.

Entre las obligaciones se contempla el poder ser evaluados con legalidad, imparcialidad y objetividad; así también se establecen derechos como el de ejercer el derecho de interponer defensa, mismo que se hace nugatorio, en virtud de que en el rubro “sanciones”, se contempla el supuesto de que ser separado del servicio público sin responsabilidad para la autoridad educativa o para el organismo descentralizado, y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas, concretamente los artículos 72, 74, Octavo y Noveno Transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Si bien es cierto que existen causas que deben motivar la separación del trabajador o del evaluador, también lo que es el texto legal debe precisar que la separación será definitiva siempre y cuando exista resolución previa del tribunal o instancia jurisdiccional competente, y no como lo establece el texto de la ley vigente.

Lo anterior, con el objeto de garantizar plenamente su derecho al debido proceso, en completa congruencia y respeto a las garantías de audiencia y legalidad.

El hecho no solo de garantizar el derecho del interesado de impugnar la resolución respectiva ante las instancias jurisdiccionales que correspondan, después de que ya fue separado, sino garantizar previamente el ejercicio y respeto de esas garantías y derechos para que se le pueda separar definitivamente.

Considerando que la Ley del Servicio Profesional Docente no fue como se hubiera querido, resultado de una gran ruta de consultas, foros y mesas de trabajo en las que se escucharan a distintos sectores, tanto sindicales y corrientes del magisterio, así como especialistas y demás sectores de la sociedad civil.

En materia tan relevante para la transformación social, como es la educación, debe legislarse con un alto sentido de responsabilidad y de nuestro orden constitucional para alcanzar el cometido principal, que es el de mejorar la calidad educativa en México.

La instauración y consolidación de un sistema nacional educativo de calidad, no se alcanza con reformas legales que atropellan derechos y garantías fundamentales, como son la columna vertebral de todo régimen democrático y social del derecho.

En consecuencia, y a fin de no dejar en estado de indefensión a los sujetos de esta ley, se propone armonizar con nuestro orden constitucional los textos de los artículos referidos, así como el del artículo 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Compañeras y compañeros Senadores, la naturaleza de este tipo de disposiciones que hoy proponemos reformar, sólo responde a una visión y concepción individualista del acceso a la justicia característica de fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX, que no exigía una acción estatal para su protección.

Esta concepción fue característica de toda una larga y penosa época en la que había un alejamiento total de las realidades sociales y un encasillamiento en construcciones formales abstractas, con frecuencia divorciada de la realidad.

No permitiremos que desde la ley se conculquen derechos. La transformación y modernización del sistema educativo presume también la sujeción de los órganos del poder al orden jurídico constitucional, para garantizar que su actuación se encuentre en todo momento supeditada al respeto de los derechos intrínsecos, en este caso de quienes conforman el Servicio Profesional Docente.

Sostenía Mauro Cappelletti, reconocido jurista italiano, las reformas que promulgaremos deben de ser bien pensadas y reflejadas, una apreciación de sus riesgos, así como una plena conciencia de sus límites y potenciales de los tribunales normales, procedimientos normales y abogados normales, esto es lo que realmente quiere decir el enfoque apropiado del acceso a la justicia.

El objetivo no es hacer que la justicia sea más pobre, sino hacerla accesible para todos, incluso para los pobres. Y si bien es cierto que una igualdad afectiva y no simplemente formal ante la ley, es el ideal básico de nuestra época, el enfoque de acceso a la justicia sólo podrá llevar a un producto judicial de mayor belleza o de mayor calidad del que tenemos ahora.

Es cuanto y pido a la Presidencia de la Mesa Directiva se incluya el texto íntegro de la presente iniciativa en el Diario de los Debates.

Por su atención, muchas gracias.

Iniciativa

Dr.Fernando Enrique Mayans Canabal, Senador de la República a la Sexagésima Segunda Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del PRD; con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8 numeral uno, fracción I, 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, me permito someter a la consideración del pleno de esta Asamblea, una Iniciativa con Proyecto de Decreto, al tenor de la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

Han sido múltiples las reformas que el Congreso de la Unión, ha tenido a bien impulsar con el objeto de aspirar a consolidar un auténtico estado social de derecho, que garantice la salvaguarda, respeto y ejercicio pleno de derechos fundamentales de las personas.

Ejemplo de ello, son las reformas constitucionales de 2002 y 2010, respectivamente, a fin de consagrar el principio de la no discriminación y el reconocimiento en el goce y respeto de los derechos humanos.

No obstante, cuando se legisla con precipitación se llevan a cabo reformas legislativas que en algunos de sus contenidos van en contrasentido al propósito primordial de proteger ampliamente garantías y derechos consagrados constitucionalmente; tal es el caso de la expedición de la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Uno de los temas que no puede dejar de abordarse con la aplicación de este ordenamiento, es el de acceso a la justicia, que en su concepción más amplia, se centra en la preocupación de que los ciudadanos puedan llegar a ser oídos y atendidos previa y opotunamente por los órganos de impartición de justicia, sin dilaciones, sin trabas burocráticas, sin candados ni obstáculos económicos, y sin prejuicios ni discriminaciones de ningún tipo, frente a los actos arbitrarios de la autoridad.

Hablar del derecho de toda persona a que se le administre justicia expedita, completa e imparcial, implica hablar también de las garantías de audiencia y legalidad, y en consecuencia del derecho de toda persona al debido proceso.

a) La garantía de audiencia, es la principal defensa de que dispone todo gobernado frente a actos del poder público, que tienden a privarlo de sus derechos fundamentales y sus más preciados intereses; está consignada en el segundo párrafo de nuestro artículo 14 constitucional que ordena:

“Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho”.

Dicha garantía de audiencia se integra por cuatro garantías específicas de seguridad jurídica a saber: a) que en contra de la persona, a quien se pretenda privar alguno de los bienes jurídicos tutelados por dicha disposición constitucional, se siga un juicio; b) que tal juicio se substancie ante tribunales previamente establecidos; c) que en el mismo se observen las formalidades esenciales del procedimiento, y, d) que el fallo respectivo se dicte conforme a las leyes existentes con antelación al hecho o circunstancia que hubiere dado motivo al juicio.

b) Por su parte, el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución a su vez, establece: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.

Mientras el artículo 14 regula constitucionalmente los requisitos generales que deben satisfacer las sanciones o actos de privación; el artículo 16 constitucional establece las características, condiciones y requisitos que deben tener los actos de autoridad al seguir los procedimientos encaminados a la imposición de aquéllas, los cuales siempre deben ser previstos por una norma legal en sentido material, proporcionando así la protección al orden jurídico total.

Es conveniente advertir que el principio de legalidad alude a la conformidad o regularidad entre toda norma o acto inferior con respecto a la norma superior que le sirve de fundamento de validez por lo que opera en todos los niveles o grados de la estructura jerárquica del orden jurídico.

c) Con relación al debido proceso legal, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el debido proceso legal se refiere al “conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.

El concepto de “debido proceso legal” se corresponde con el término en inglés “due process of law”, cuyos antecedentes remotos se encuentran en la Magna Carta inglesa de 1215 y en una ley del estado de Massachusetts de 1692. Actualmente se encuentra, por ejemplo, en las Enmiendas Quinta y Décimo cuarta de la Constitución de los Estados Unidos.

Sobre este tema la jurisprudencia mexicana ha sostenido la siguiente tesis, que es importante en la medida en que desentraña los elementos que integran la “fórmula compleja” que contiene el concepto de “formalidades esenciales del procedimiento”:

FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado. Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: II, Diciembre de 1995, Tesis: P./J. 47/95, página 133.

Como sabemos, el 3 de septiembre de 2013 este Senado de la República aprobó el decreto por el que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente, ordenamiento que se publicó el 11 de septiembre de 2013, en el Diario Oficial de la Federación.

Este nuevo ordenamiento, tiene entre otros propósitos, establecer:

• El Servicio Profesional Docente (SPD) como un mecanismo que regule el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio de los maestros de educación básica y media superior; y

• Los criterios, los términos y las condiciones para el desarrollo profesional, así como los perfiles, parámetros e indicadores que serán considerados. También se describen los derechos y obligaciones de maestros y directivos derivados de dicho servicio.

Dicho ordenamiento contempla y desarrolla a detalle la regulación de estos aspectos, a efecto de alcanzar los fines del Servicio Profesional Docente mediante un Marco General de una Educación de Calidad y la Mejora de la Práctica Profesional a la que hace referencia dicha Ley.

Sin embargo, al prever las sanciones por el incumplimiento de obligaciones, lo hace apartándose de la concepción precisa de nuestra Constitución Política de la protección más amplia de las personas en torno a sus derechos, particularmente, al de un debido proceso, en perjuicio de las garantías de audiencia y legalidad.

Así tenemos, que en la ley que se propone reformar, se establecen Derechos, Obligaciones y Sanciones.

Entre las obligaciones se contempla: el poder ser evaluados con legalidad, imparcialidad y objetividad,

Así también se establecen derechos como: el de ejercer el derecho de interponer defensa, que en la aplicación de esta Ley en un caso concreto, hace lo hace nugatorio, en virtud de que dentro del rubro Sanciones; se contempla el supuesto de ser separado del Servicio Público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado, y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las Entidades Federativas:

Concretamente, el artículo 74 de dicho ordenamiento, dispone: “El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 69 de la presente Ley, dará lugar a la terminación de los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado, y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.

Lo anterior, sin perjuicio del derecho del interesado de impugnar la resolución respectiva ante las instancias jurisdiccionales que correspondan. “

Por su parte, el artículo 72 del mismo ordenamiento, establece: “Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o parael Organismo Descentralizado, y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas, el Evaluador que no se excuse de intervenir en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge, su concubina o concubinario, o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles.

Lo anterior, sin perjuicio del derecho del interesado de impugnar la resolución respectiva ante las instancias jurisdiccionales que correspondan.”

Resulta equívoco y temerario para el legislador, establecer medidas propias de un estado absolutista para pretender asegurar y favorecer el desempeño eficiente del servicio educativo, así como contribuir al reconocimiento escolar y social de la dignidad magisterial.

Si bien es cierto que existen causas que deben motivar la separación del trabajador o del evaluador, como la de no excusarse de intervenir en asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios; incumplir las obligaciones previstas en la ley, o registrar inasistencias laborales sin causa justificada; también lo es que el texto legal debe precisar que la separación será definitiva siempre y cuando exista resolución previa del Tribunal o instancia jurisdiccional competente, y no como lo establece el texto de la Ley vigente.

Lo anterior, con el objeto de garantizar plenamente su derecho al debido proceso, en completa congruencia y respeto a las garantías de audiencia y legalidad.

El hecho no es solo garantizar el derecho del interesado de impugnar la resolución respectiva ante las instancias jurisdiccionales que correspondan, después de que ya fue separado, sino garantizar previamente el ejercicio y respeto de esas garantías y derecho, para que se le pueda separar definitivamente.

Es una obviedad que todo trabajador que sea separado de su encargo con motivo de la aplicación de esta Ley podrá impugnar la resolución respectiva ante los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral, tal como establece la Ley, en su artículo 83.

Sin embargo, la redacción de este precepto que se incluyó con el objeto de salvaguardar aparentemente de manera general tal derecho, es desafortunado e insuficiente, ya que supone en su interpretación y aplicación la separación del trabajador o evaluador sin resolución previa de la autoridad jurisdiccional.

Considerando, que:

La Ley del Servicio Profesional Docente no fue como se hubiera querido, resultado de una gran ruta de consultas, foros y mesas de trabajo en las que se escucharan a distintos sectores, tanto sindicales, y corrientes del magisterio, así como especialistas y demás sectores de la sociedad civil.

Una materia tan relevante para la transformación social, como es la educación, debe legislarse con un alto sentido de responsabilidad y de nuestro orden constitucional, para alcanzar el cometido principal, que es el de mejorar la calidad educativa en México.

Los artículos 72, 74 y octavo y noveno transitorios de esa Ley, son en cuanto a su alcance y aplicación una transgresión al régimen de garantías y derechos plasmados en la Constitución que procura la certeza y seguridad jurídica para su ejercicio pleno.

La instauración y consolidación de un sistema nacional educativo de calidad, no se alcanza con reformas legales que atropellan derechos y garantías fundamentales consagrados en nuestra Norma Suprema, como la de audiencia y legalidad, que son la columna vertebral de todo régimen democrático y social de derecho.

Con la presente iniciativa, se propone en atención a dichas garantías constitucionales, armonizar el texto de los preceptos citados contenidos en ese ordenamiento de conformidad con el texto constitucional, ya que no encuentran su fundamento de validez en ella, en detrimento del régimen de protección de los derechos fundamentales previsto en nuestro orden jurídico.

En consecuencia, y a fin de no dejar en estado de indefensión a los sujetos de esta Ley, se propone armonizar los textos de los artículos en comento, así como el del artículo 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Compañeras y compañeros Senadores:

La naturaleza de este tipo de disposiciones contenidas en la Ley General del Servicio Profesional Docente, sólo responde de alguna forma a una visión y concepción individualista del acceso a la justicia característica de fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX, que no exigía una acción estatal para su protección.

Esta concepción fue característica de toda una larga y penosa época en la que había un alejamiento total de las realidades sociales y un encasillamiento en construcciones formales y abstractas, con frecuencia divorciadas de la realidad.

Todavía no entraba en vigor esta Ley del Servicio Profesional Docente, y ya se habían generado despidos masivos de maestros; tal fue el caso del Distrito Federal, en el que a principios de agosto de 2013, se violentaron los derechos laborales de trabajadores de la educación en el nivel secundaria con altas calificaciones y con tareas específicas de revisión de la calidad educativa, al ser despojados de su fuente de trabajo, bajo el argumento de racionalizar el ejercicio de los recursos públicos y eliminar la duplicidad de funciones.

No permitamos que desde la Ley, se conculquen derechos. La transformación y modernización del sistema educativo que prevé sanciones, presupone también la sujeción de los órganos del poder al orden jurídico constitucional; para garantizar que su actuación se encuentre en todo momento supeditada al respeto de los derechos intrínsecos, en este caso de quienes conforman el Servicio Profesional Docente.

Sostenía Mauro Cappelleti: “Las reformas que promulguemos deben ser bien pensadas, y reflejar una apreciación de sus riesgos, así como una plena conciencia de sus límites y potenciales de los tribunales normales, procedimientos normales y abogados normales. Esto es lo que realmente quiere decir el enfoque apropiado del acceso a la justicia. El objetivo no es hacer que la justicia sea “más pobre” sino hacerla accesible para todos, incluso para los pobres. Y si bien es cierto que una igualdad efectiva y no simplemente formal ante la ley es el ideal básico de nuestra época, el enfoque de acceso a la justicia sólo podrá llevar a un producto judicial de mayor belleza, o de mejor calidad, del que tenemos ahora.”

Compañeras y compañeros Senadores, hagamos lo propio.

Por lo antes expuesto, se somete a la consideración del pleno de esta Soberanía, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTICULOS 72, 74, 83, OCTAVO Y NOVENO TRANSITORIOS DE LA LEY GENERAL DEL SERVICIO PROFESIONAL DOCENTE.

ARTICULO UNICO.- Se reforman los artículos 72; 74; 83 en su segundo párrafo; Octavo y Noveno Transitorios, ambos en su segundo párrafo; se adiciona un párrafo tercero, respectivamente a los artículos Octavo y Noveno Transitorios, todos de la Ley General del Servicio Profesional Docente, para quedar como sigue:

“Artículo 72.- Será separado del servicio público previa resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas, el Evaluador que no se excuse de intervenir en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge, su concubina o concubinario, o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles.”

“Artículo 74.- El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 69 de la presente Ley, dará lugar a la terminación de los efectos del Nombramiento correspondiente, previa resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.”

“Artículo 83. Las relaciones de trabajo del personal a que se refiere esta Ley con las Autoridades Educativas y Organismos Descentralizados se regirán por la legislación laboral aplicable, salvo por lo dispuesto en esta Ley.

El personal podrá ser separado de su encargo con motivo de la aplicación de esta Ley, previa resolución de los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral.”

“Artículo Octavo Transitorio. El personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con Nombramiento Definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización a que se refiere el Título Segundo, Capítulo VIII de esta Ley. El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el OrganismoDescentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.

El personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización del artículo 53 de la Ley, será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda, previa resolución de los órganos jurisdiccionales competentes.

En el caso, de que se emita resolución favorable para el interesado que impugnó por la vía jurisdiccional su separación del servicio; la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, deberá reincorporarlo de inmediato, para la restitución de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones.”

“Artículo Noveno Transitorio.- El Personal Docente y el Personal con Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta Ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación establecida en el artículo 52 de la presente Ley. Al personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación, se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente conforme a lo dispuesto en esta Ley.

Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, previa resolución de los órganos jurisdiccionales competentes, el personal que:

I. Se niegue a participar en los procesos de evaluación;

II. No se incorpore al programa de regularización correspondiente cuando obtenga resultados insuficientes en el primer o segundo proceso de evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, o

III. Obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación previsto en el artículo 53.

En el caso, de que se emita resolución favorable para el interesado que impugnó por la vía jurisdiccional su separación del servicio; la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, deberá reincorporarlo de inmediato, para la restitución de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones.”

TRANSITORIOS

ARTICULO PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ARTICULO SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.

Salón de sesiones del Senado de la República, a los veinticinco días del mes de febrero de 2014.

Suscribe

Sen. Fernando Enrique Mayans Canabal”.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Mayans Canabal. Desde luego que pido a la Secretaría General de Servicios Parlamentarios que se integre de manera completa al Diario de los Debates la iniciativa que ha presentado. Túrnese a las Comisiones Unidas de Educación; y de Estudios Legislativos.

Se le concede el uso de la palabra al Senador Humberto Domingo Mayans Canabal, del grupo parlamentario del PRI, para presentar proyecto de Decreto que reforma el artículo 4o-B de la Ley de Coordinación Fiscal.





 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL ARTICULO 4o-B DE LA LEY DE COORDINACION FISCAL

(Presentada por el C. Senador Humberto Domingo Mayans Canabal, del grupo parlamentario del PRI)

- El C. Senador Humberto Domingo Mayans Canabal: Muchas gracias, señor Presidente. Compañeras y compañeros Senadores:

He solicitado el uso de la palabra en esta sesión para someter a la consideración de ustedes una iniciativa de Decreto que reforma el artículo 4o-B de la Ley de Coordinación Fiscal.

En 2007 se realizaron importantes reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, habiendo modificaciones en la fórmula de distribución de las participaciones y cambiando el criterio de asignación que equivale al resarcimiento a estados, incorporando otro más como el crecimiento anual del Producto Interno Bruto, el monto y el crecimiento anual de los ingresos propios y la población.

Estos cambios han dado lugar, desde esa fecha, a los más diversos debates sobre los criterios resarcitorios y redistributivos del federalismo fiscal que han estado presentes a lo largo de la existencia del pacto fiscal de México y que hoy en día aún se encuentran vigentes. Por ejemplo, tratándose de los fondos de extracción de hidrocarburos.

Ante la necesidad de fortalecer las haciendas locales, de generar una nueva relación de corresponsabilidad fiscal en los tres órdenes de gobierno y reducir la dependencia de las finanzas estatales de los recursos federales, la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal de 2007 incluyó, entre otras cosas, la creación del Fondo de Extracción de Hidrocarburos para los cinco estados petroleros: Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz.

Este fondo se creó como uno de los fondos del Ramo 28, con el objetivo de compensar aquellas entidades federativas y municipios que resienten los efectos directos de la extracción de hidrocarburos y que forman parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas, tomando en consideración el volumen de extracción de petróleo y producción de gas natural en sus embarcaciones.

En el Artículo Décimo Cuarto Transitorio de este Decreto, se señala que el fondo mexicano del petróleo para la estabilización y el desarrollo, será el responsable de recibir todos los ingresos con excepción de los impuestos que correspondan al Estado mexicano, derivado de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de la Constitución, y que deberá, en el orden de prelación establecido, realizar las transferencias a los fondos de estabilización de los ingresos petroleros y de estabilización de los ingresos de las entidades federativas y al Fondo de Extracción de Hidrocarburos, así de manera subsecuente para otros fines.

Por su parte, en el artículo 4o-B de la Ley de Coordinación Fiscal, con motivo de las reformas de 2008, se establece actualmente que el Fondo de Extracción de Hidrocarburos se conformará con el 0.6 por ciento del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagados por PEMEX Exploración y Producción.

Cabe destacar que estos recursos adicionales a las cinco entidades petroleras mencionadas, han sido insuficientes para compensar los reacomodos registrados en cuanto a la distribución de las participaciones federales que se han producido como resultado de los cambios en las fórmulas en que se basan dichas asignaciones, como se ha señalado.

En consecuencia, algunas entidades han visto disminuidos en el crecimiento nominal y real de sus participaciones, por lo cual han perdido peso en el total de las participaciones pagadas.

En estos casos, los montos recibidos en algunos años han disminuido por la combinación de diversos factores, caída de la recaudación por la crisis de 2009, menos captación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, aumento del Producto Interno Bruto, o menor extracción de petróleo que ha afectado directamente a los estados petroleros.

Además se han dejado de repartir recursos como los provenientes del fideicomiso para la infraestructura en los estados, integrado con el 10 por ciento de los ingresos excedentes netos y que se distribuía conforme a la estructura porcentual que se derivaba del Fondo Federal de Participaciones.

En 2008, el último año en que se distribuyeron recursos por esta vía, su monto ascendió a 26 mil 117 millones de pesos, de los cuales, 4 mil 852 millones se asignaron a los cinco estados petroleros.

Por lo tanto, amigas y amigos Senadores, proponemos reformar el artículo 4o-B de la Ley de Coordinación Fiscal para modificar el porcentaje que se reparte de importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos, el cual se incrementaría del 0.6 por ciento previsto en la Ley de Coordinación Fiscal actual al, 1.22 por ciento.

Para dimensionar el alcance de las propuestas, anoto que si el ajuste que se propone del actual del 0.6 por ciento al 1.22 por ciento fuera vigente para 2015, significaría que el monto del Fondo de Extracción de Hidrocarburos que en 2014 se estima en 3 mil 956 millones, aumentaría aproximadamente a 8 mil 44 millones de pesos, siempre que el precio del crudo sea el mismo previsto y la producción fuera semejante.

Con la presentación de esta iniciativa deseamos aportar elementos a los trabajos y análisis, dictaminación y aprobación que se lleva a cabo en el Congreso de la Unión acerca de las iniciativas de leyes secundarias que se derivan de la importantísima Reforma Energética que aprobamos en diciembre pasado.

Los recursos adicionales para los estados petroleros podrían significar alternativas reales para crear actividades productivas sustitutivas a la extracción de los energéticos. De forma tal que cuando esa actividad decrezca o desaparezca, la economía de las regiones y de las entidades petroleras afectadas puedan mantener su estabilidad sin entrar en una severa crisis.

Con la apertura del sector hidrocarburos y la expectativa de un desarrollo económico inmejorable para México, debe surgir una nueva relación de la Federación con las entidades petroleras a manera de una justa compensación, dejando atrás la llamada industria de la reclamación.

Señor Presidente, le solicito respetuosamente que por su contenido, esta iniciativa sea turnada a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; y de Energía, de este Honorable Senado de la República.

Por su atención, muchas gracias, compañeras Senadoras y Senadores.

Muchas gracias, señor Presidente.

Iniciativa



- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Mayans Canabal. Se turna a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; de Energía; y de Estudios Legislativos, Primera.

Sonido en escaño del Senador Fernando Enrique Mayans, ¿para qué asunto?

- El C. Senador Fernando Enrique Mayans Canabal: (Desde su escaño) Si me permite el proponente sumarme a la iniciativa.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Senador, ¿acepta usted la inclusión del Senador Fernando Mayans? Pido a la Secretaría que tome nota de ello.

Honorable Asamblea, a petición del Senador Manuel Bartlett Díaz, esta Presidencia hace de su conocimiento lo siguiente:

Primero. Existe un juicio de amparo promovido por los Senadores David Monreal, Manuel Bartlett Díaz y Adán Augusto López Hernández, así como por la Senadora Layda Sansores San Román, en contra de la aprobación, promulgación, publicación, entrada en vigor y aplicación del Decreto por el que se reforman los artículos 25, 27 y 28 constitucionales en materia de Reforma Energética, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013.

Segundo. El Juez Octavo de lo Administrativo dio entrada a esta demanda.

Tercero. En audiencia celebrada el pasado 7 de febrero, el juez de la instancia acordó negar la suspensión del acto reclamado, esta resolución fue impugnada mediante recurso de queja por la parte actora.

Cuarto. Ambas determinaciones se comunicaron al Senado como autoridad responsable en el juicio.

Quinto. El Senado interpuso una queja contra la adición de recurso de los actores.

Sexto. Actualmente transcurre el término legal para que el Senado presente el informe justificado correspondiente y el próximo 3 de marzo se realizará la audiencia constitucional para resolver el fondo del amparo.

La Mesa Directiva se mantendrá atenta para informarles sobre los acuerdos que el juzgado del caso emita y notifique a esta Cámara.

En otro apartado del Orden del Día, tenemos la primera lectura de un dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; y de Estudios Legislativos, Segunda, con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular.





 
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR
(Dictamen de primera lectura)

- Se da cuenta con el dictamen suscrito por las Comisiones Unidas de Gobernación; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; y de Estudios Legislativos, Segunda. Se inserta voto particular de los CC. Senadores Armando Ríos Piter, Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís y Raúl Morón Orozco. Se inserta voto particular del C. Senador Isidro Pedraza Chávez. Se inserta texto denominado “Analisis Preliminar sobre las Restricciones por Materia del Ambito de la Consulta Popular”.


PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR

(Dictamen de primera lectura)

“COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACION; DE
ANTICORRUPCION Y PARTICIPACION CIUDADANA;
Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA

H. ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos, Segunda, les fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular.

En consecuencia, los integrantes de estas Comisiones Unidas, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 86, 89, 90, 94 y103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 182, 190, 194 y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, sometemos a consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el Dictamen que se ha formulado, con base en la siguiente:

METODOLOGIA

I. En el capítulo de “ANTECEDENTES” se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, del recibo de turno para el Dictamen de la referida Minuta y de los trabajos realizados por las Comisiones dictaminadoras.

II. En el capítulo correspondiente a “OBJETO Y DESCRIPCION DE LA MINUTA”, se sintetizan las propuestas de reforma.

III. En el capítulo correspondiente a “CONSIDERACIONES” se da cuenta del contenido y se sintetiza el alcance la propuesta.

IV. En el capítulo relativo al “TEXTO NORMATIVO Y REGIMEN TRANSITORIO”, se plantea el Decreto por el que se Expide la Ley Federal de Consulta Popular.

ANTECEDENTES

1. En Sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, celebrada el cuatro de diciembre de dos mil trece, los diputados Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, José González Morfín, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional y Amalia Dolores García Medina, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, así como las senadoras Cristina Díaz Salazar del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, Laura Rojas Hernández, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional y Angélica de la Peña Gómez del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, todos integrantes de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, presentaron iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular. Con esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva turnó lainiciativa a la Comisión de Gobernación para su estudio y análisis correspondiente.

2. Con fecha10 de diciembre de 2013, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el dictamen con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular, turnándola a la Cámara de Senadores para sus efectos Constitucionales.

3. En fecha 10 de diciembre de 2013, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, dio cuenta de la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular, la cual fue turnada a las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Segunda, para su estudio y dictamen.

I. OBJETO Y DESCRIPCION DE LA MINUTA

Los integrantes de las Comisiones Dictaminadoras estimamos pertinente referir algunos elementos argumentativos expuestos en la propuesta original presentada en la Colegisladora, por considerar que los mismos puntualizan y explican atinadamente la trascendencia de expedir un ordenamiento legal enfocado a reglamentar un derecho de los mexicanos, como es la Consulta Popular.

De la exposición de motivos de la iniciativa, se desprende que se busca “definir la consulta popular como el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho a través del voto mediante el cual expresan su opinión respecto a uno o varios temas de trascendencia nacional, al considerar que los Estados Unidos Mexicanos constituye no solamente una República representativa, democrática, laica, federal, sino un Estado de derecho, en el cual la seguridad jurídica es esencial para su correcto funcionamiento”.

Asimismo, se señala que “… al establecer una definición de consulta popular se abona a la claridad y sencillez de la materia regulada, y se acentúan sus componentes principales en aras de procurar su pleno ejercicio.”

De igual manera, como se plantea en la Minuta, se establece la participación que habrán de tener el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y el Instituto Federal Electoral (IFE), en los siguientes términos:

a) Intervención del Congreso de la Unión.

1. Serán objeto de consulta popular los actos de carácter legislativo del Congreso de la Unión, así como actos administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia nacional, encontrándose los siguientes:

• Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional;

• Que impacten en una parte significativa de la población;

• Que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población;

• Que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y

• Los que determine el Congreso de la Unión, a través de leyes y de acuerdo al momento pueda señalar otros componentes de los temas de trascendencia nacional, y con ello exista la flexibilidad para someter a la opinión de la ciudadanía mexicana, materias quepuedan representar un beneficio.

2. Se establece que los presidentes de las mesas directivas de las cámaras del Congreso de la Unión solicitarán a la SCJN resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de las consultas populares.

3. Para efectos de que el Congreso de la Unión emita la Convocatoria, la materia objeto de la consulta deberá ser previamente declarada constitucional por el Pleno de la SCJN y tratándose de peticiones ciudadanas además haya calificado la trascendencia nacional. Cabe señalar que en el caso de las peticiones formuladas por los otros sujetos legitimados para solicitar consultas populares, la trascendencia nacional se calificará por la mayoría de los legisladores presentes en cada cámara del Congreso de la Unión. Declarada la constitucionalidad de la materia de consulta popular, el Congreso de la Unión expedirá la Convocatoria, y notificará dicha circunstancia al IFE, a efecto de que proceda a su organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados.

En ese sentido, se señala que en caso de que se convoque a la consulta popular ésta deberá realizarse el mismo día de la jornada electoral federal, tal y como lo prescribe la Constitución.

Dada la relevancia que supone la materia a consultar, se estipula que el procedimiento para atender las peticiones de consulta popular será a partir de fecha determinada, a partir de la cual el Congreso podrá iniciar la recepción de dichas peticiones, que será desde del uno de septiembre del segundo año de ejercicio de cada legislatura y hasta el quince de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal; lo anterior en virtud de que el sentido de la consulta debe entenderse circunscrita a un momento y tiempo determinado, pues se llevará a cabo cada tres años.

Se establece que cuando el resultado sea vinculatorio, siempre que la participación total de la ciudadanía en la jornada de consulta corresponda al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, las autoridades correspondientes dentro del ámbito de su competencia realizarán lo conducente para su atención.

4. No podrán ser objeto de consulta popular, la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional, y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

5. Los sujetos facultados para solicitar la consulta popular son el Presidente de la República; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, y los ciudadanos en un número equivalente, al menos al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

6.- Se establecen particularidades según el sujeto que en su momento presenta la petición de consulta popular, en los siguientes términos:

En el caso del Presidente de la República sólo podrá formular una petición para cada jornada de consulta popular.

Tratándose del Congreso de la Unión, será objeto de Convocatoria sólo aquella que sea aprobada por la mayoría de sus cámaras, sin que pueda ser más de una.

Los ciudadanos podrán presentar más de una petición de consulta popular, expidiéndose la Convocatoria respectos de aquellas que hayan reunido el apoyo ciudadano en un número equivalente al menos al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, y previo cumplimiento de las demás formalidades señaladas en el artículo 16.

7. Previo a la presentación de una petición de consulta popular los ciudadanos deberán entregar un “Aviso de intención” a la Cámara de Diputados a través del formato que aquella determine con la necesaria opinión del IFE, con la finalidad de obtener la constancia respectiva, y poder dar inicio a los actos para recabar las firmas de apoyo.

8. Respecto a la presentación de la petición de la consulta popular por los sujetos legitimados, se realizará conforme lo siguiente:

En el caso del Presidente de la República, se hará en cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión;

Tratándose de las peticiones de los legisladores federales, se presentarán ante la cámara del Congreso a la que pertenezcan los promoventes, y

Los ciudadanos peticionarios, presentarán su solicitud ante el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.

9. En el artículo 27 se propone que para el caso de que la petición provenga de por lo menos el 33% de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, el Presidente de la Mesa Directiva turnará la petición a la Comisión de Gobernación, toda vez que es la encargada al interior de las cámaras del Congreso del análisis y estudio de la materia electoral, y por consiguiente, de cualquier figura de participación ciudadana, sin perjuicio de que pueda dictaminarse conjuntamente con otras.

10. En el artículo 28 se hace un desglose del procedimiento que deberán seguir las peticiones formuladas por los ciudadanos, con lo que se busca que quienes decidieron ejercer este derecho, lo hagan cumpliendo los requisitos establecidos en la Constitución.

b) Intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

1. Tendrá el encargo de velar por la constitucionalidad de la materia de consulta popular, y tratándose de la petición formulada por los ciudadanos además la de calificar la trascendencia nacional de la materia, la expedición de la Convocatoria, la organización de la jornada de consulta popular por parte del Instituto para desarrollar la misma, y la consecuente emisión del voto por parte de los ciudadanos.

2. Los artículos 26, 27 y 28 de la ley propuesta colocan a la Suprema Corte como garante de la constitucionalidad de la materia de consulta popular, al realizar su análisis no solamente al tema a opinar sino respecto de la pregunta que se pretende sea contestada por los ciudadanos para reflejar su parecer.

3. Se busca que los ciudadanos respondan una pregunta derivada únicamente de la materia de consulta popular, no tendenciosa ni que contengan juicios de valor, que sea asequibles por su lenguaje sencillo y neutro, de tal manera que produzcan una respuesta categórica en sentido positivo o negativo, con lo cual se salvaguarda la objetividad de todo el proceso de la consulta popular.

4. Para dar cumplimiento a lo anteriormente señalado, la Suprema Corte, realizará las modificaciones necesarias para garantizar que los ciudadanos expresen su voluntad efectivamente en relación con la materia de la consulta, en caso de que la pregunta incumpla con los criterios aludidos.

5. Efectuado lo anterior, la Suprema Corte, dentro delplazo de veinte días naturales contados a partir de la recepción de la referida solicitud, comunicará al Congreso de la Unión el resultado de la revisión sobre la constitucionalidad de la materia de consulta popular y la pregunta correspondiente.

6. La pregunta remitida al Congreso de la Unión por la Suprema Corte, no podrán ser objeto de modificaciones posteriores, garantizando así desde el inicio, que la materia consultada, así como la pregunta que lleve aparejada, esté apegada a la Constitución, legalidad, objetividad, claridad y congruencia.

7. Adicionalmente, se otorga una función a la Suprema Corte en el caso de que el resultado de la consulta popular sea vinculante, pues será la que notifique a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención, ya que esta facultad de la Suprema Corte contribuye al equilibrio de poderes en el contexto del ejercicio de los derechos políticos-electorales por parte de los ciudadanos.

8. Lo anterior, se entiende en razón de que el resultado es vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, y en el caso de que éste último sea la autoridad conminada a hacer o no hacer en relación con un cuerpo legislativo, no es coherente que la propia autoridad obligada sea la encargada de notificarse a sí misma.

9. En el caso de que el resultado vinculante de la consulta popular implique que el Congreso de la Unión deba abstenerse de legislar sobre una materia determinada, los efectos vinculatorios se acotan a la legislatura inmediata siguiente.

c) Intervención del Instituto Federal Electoral.

1. Le corresponde la verificación del porcentaje establecido en el inciso c) del numeral 1o. de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como la remisión del resultado a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

2. Alcanzado el requisito porcentual mencionado, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores deberá realizar un ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas de acuerdo a los criterios que defina al respecto la propia Dirección Ejecutiva.

3. El IFE será quien promueva a través de los tiempos que le correspondan en radio y televisión, la participación de los ciudadanos en la consulta popular.Dicha promoción será imparcial y no deberá estar dirigida a influir en las preferencias de la ciudadanía, a favor o en contra de la consulta popular.

4. Los peticionarios, podrán realizar actividades de divulgación de la consulta popular mediante la organización y celebración de debates, mesas de discusión u otros eventos similares que tengan por objeto informar a la ciudadanía. Para tal efecto podrán utilizar los medios a su alcance con las restricciones que la Constitución y las leyes establezcan.

5. Dado que la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana plantea la necesidad de difundir su materia, el Presidente de la República podrá emplear los tiempos del Estado que le corresponden para la difusión de la consulta popular.

6. Quedará prohibida la publicación o difusióntotal o parcial, de encuestas que tenga por objeto dar a conocer las preferencias de los ciudadanos o cualquier otro acto de difusión, durante los tres días naturales anteriores a la jornada de consulta y hasta el cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales del territorio nacional.

7. De darse la coincidencia temporal de la jornada de consulta popular y la jornada electoral, se utilizarán las mesas de casillas del proceso electoral yse le dotará de una función más, que consistiría en fungir como mesas receptoras de los votos en la consulta popular.Ninguna de las dos funciones obstaculizara a la otra, puesto que se diferencia temporalmente la actuación de la mesa de casilla, con el fin de que en primer lugar se atendiera el desarrollo del proceso electoral y, en un segundo momento, se atendiera el de consulta popular.

8. Se distingue claramente a la boleta electoral de la papeleta que se empleará en la consulta popular y se establece un nombre diferenciado.

9. El IFE imprimirá las papeletas conforme al modelo y contenido que apruebe el Consejo General, debiendo contener los siguientes datos:

Breve descripción del tema de trascendencia nacional;

La pregunta contenida en la Convocatoria aprobada por el Congreso;

Cuadros para el “SI” y para el “NO”, colocados simétricamente y en tamaño apropiado para facilitar su identificación por el ciudadano al momento de emitir su voto;

Entidad, distrito, municipio o delegación, y

Las firmas impresas del Presidente del Consejo General y del Secretario Ejecutivo del Instituto.

10. Independientemente del número de convocatorias que hayan sido aprobadas por el Congreso, habrá una sola papeleta. Las papeletas estarán adheridas a un talón con folio, cuyo número será progresivo, del cual serán desprendibles. La información que contendrá este talón será la relativa a la entidad federativa, distrito electoral, municipio o delegación y la consulta popular.

11. Por así establecerlo la Carta Magna, la consulta se llevará a cabo el mismo día de la jornada electoral federal y, por tal motivo, las reglas de ésta se aplicarán a aquélla, con ciertas particularidades, mismas que se detallan en el articulado.

12. Temporalmente están diferenciados los actos de la mesa de casilla relacionados con el proceso electoral y con la consulta popular. De esta manera, primero se hará el escrutinio y cómputo de las elecciones y el mismo día, pero en un momento posterior se hará lo propio con la consulta popular, levantando el acta, integrando el expediente y publicando los resultados en el exterior de la casilla.

13. Enseguida, el Presidente de la mesa de casilla hará llegar dentro de la caja paquete electoral de las elecciones, el expediente al Consejo Distrital para que el segundo miércoles siguiente a la jornada los consejos distritales lleven a cabo el cómputo de la consulta popular, es decir, después de que se efectúen los cómputos distritales del proceso electoral y hecho lo anterior los remitirán al Secretario Ejecutivo de Consejo General del IFE.

14. Concluido el cómputo distrital, se remitirán los resultados a fin de que dentro de las 48 horas siguientes el Secretario Ejecutivo del Instituto, con base en las copias certificadas de las actas de cómputo distrital de la consulta popular, proceda a informar al Consejo General en sesión pública el resultado de la sumatoria de los resultados consignados en dichas actas.

15. El recurso de apelación previsto en la Ley de General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente en relación con el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular. Una vez transcurrido el proceso impugnativo correspondiente, se realizará la declaración de validez del proceso de consulta popular y se remitirá a la Suprema Corte para los efectos conducentes.

II. CONSIDERACIONES DE LAS COMISIONES.

Los integrantes de estas Comisiones dictaminadoras, concordamos en lo general con los argumentos vertidos en las consideraciones del Dictamen, así como del proyecto de Decreto que expide la Ley Federal de Consulta Popular que envía la Colegisladora, razón por la cual proponemos aprobar en sus términos, ya que ello fortalece y hace viable el derecho que tienen los ciudadanos, consagrado en el artículo 35 Constitucional.

Las Comisiones dictaminadoras coincidimos en que la Ley Federal de Consulta Popular contribuirá a fortalecer los mecanismos que permitan a la sociedad ejercer su derecho a expresar su opinión sobre temas trascendentales para el desarrollo del país, siendo factor determinante en la toma de decisiones y en la ejecución de políticas públicas por parte de las autoridades, para incidir directamente en los asuntos de la vida pública nacional; lo que representa un importante avance en la búsqueda de consolidar nuestro sistema democrático.

No pasa inadvertido, que la intención de expedir la presente Ley, tiene como origen el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política” publicada en el Diario Oficial de la Federación el 09 de agosto de 2012, en el que se reconoció a nivel constitucional, entre otras figuras, la denominada “consulta popular”.

Dicha reforma Constitucional, estableció en su artículo 35, considerar como derechos del ciudadano el votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional.

De ahí la importancia de expedir una Ley Reglamentaria en la materia, que defina y establezca los alcances de esta figura; estableciendo los parámetros que habrán de observarse para que un tema pueda ser llevado a una consulta popular, por considerar que es de trascendencia nacional; así como las reglas para la convocatoria, organización y el desarrollo de la consulta.

Las que dictaminan consideran pertinente señalar que un asunto será consideradode trascendencia nacional y, en consecuencia, ser un tema de consulta popular, cuando el mismo contenga elementos que repercutan en la mayor parte del territorio nacional; que impacten en una parte significativa de la población; que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población; que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y las que determine el Congreso de la Unión.

Asimismo, los integrantes de las comisiones coincidimos en que el decreto puntualiza correctamente el procedimiento que tendrá que seguirse en la consulta, relacionado con la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de ésta; etapas que deberán cumplimentarse bajo los principios de transparencia y publicidad en el proceso; lo anterior, con el propósito de que las consultas que se apliquen en un futuro, alcancen un alto grado de legitimidad.

De aprobarse el dictamen que se presenta, estaríamos dando cabal cumplimiento a lo establecido en el texto constitucional, toda vez que se definirían los objetivos y alcances de la consulta popular, así como las particularidades según el sujeto que en su momento presenta la petición de consulta popular; así también, los alcances que tendrán en esta materia, el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Instituto Federal Electoral.

En ese sentido, es importante señalar, que el Proyecto de Ley considera como requisito sine qua non para presentar una petición de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente, el formular el denominado “aviso de intención”, mismo que deben agotar los ciudadanos para expresar su voluntad a la Cámara de Diputados. De esta manera, uno de los efectos más importantes del aviso de intención es que posibilita el inicio de los actos para recabar las firmas de apoyo ciudadano, y en caso de la falta de su presentación, será causa suficiente para no admitir a trámite la petición de consulta popular.

Uno de los temas fundamentales del proyecto de Ley que se dictamina, es precisamente el que tiene que ver con la difusión de la consulta. Al respecto, consideramos que la difusión que se realice de la consulta es en beneficio de la ciudadanía, toda vez que enriquece y empodera a los mexicanos, al promover su participación a través de los tiempos en radio y televisión, de manera imparcial y sin influir en las preferencias de la ciudadanía.

En ese sentido, se coincide en que sea la autoridad electoral la encargada de promover y difundir la consulta; toda vez que el Instituto tendrá la capacidad operativa y funcional de hacer llegar a todos los ciudadanos información objetiva, misma que servirá para que en uso de su derecho constitucional, realicen sus valoraciones sobre el tema de la consulta, razonadamente.

Las Comisiones destacamos que una vez realizada la consulta y el informe del IFE indique que la participación total en la consulta popular corresponda, al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales; así como para las autoridades competentes, y lo hará del conocimiento de la SCJN, la cual notificará a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención. Cabe señalar que cuando el resultado de la consulta sea vinculatorio para el Congreso e implique que deba abstenerse de legislar sobre una materia determinada, tendrá efectos para la legislatura inmediata siguiente.

Asimismo, las dictaminadoras se concuerda con la redacción respecto de los medios de impugnación, en tanto que el recurso de apelación previsto en la Ley de General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente para impugnar el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular.

Por lo expresado en los párrafos precedentes, los integrantes de las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana, y de Estudios Legislativos Segunda,consideramos de la mayor importancia, que con la expedición de la Ley, estaremos atendiendo una demanda de la sociedad, que se ha manifestado por lograr mayores espacios para la participación ciudadana, así como la preocupación y el interés de los Grupos Parlamentarios por fortalecer nuestro sistema democrático a través de instrumentos legales que brinden legitimidad a los actos de gobierno, al tiempo de dotar a la ciudadanía de instrumentos de empoderamiento vinculatorios con la toma de decisiones.

IV. TEXTO NORMATIVO Y REGIMEN TRANSITORIO

Por lo anteriormente expuesto y motivado, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado A del artículo 72 Constitucional, las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Segunda, sometemos a la aprobación de la Honorable Asamblea el siguiente proyecto de :

DECRETO QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR

ARTICULO UNICO. Se expide la Ley Federal de Consulta Popular, para quedar como sigue:

LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR

CAPITULO I

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de orden público e interés social; y de observancia en el orden federal.

Artículo 2. La presente Ley tiene por objeto regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación ciudadana en las consultas populares.

Artículo 3. La aplicación de las normas de esta Ley corresponde al Congreso de la Unión, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en sus respectivos ámbitos de competencia.

En el caso del Instituto Federal Electoral, la organización y desarrollo de la consulta popular será responsabilidad de sus direcciones ejecutivas y unidades técnicas en el ámbito central; en lo concerniente a los órganos desconcentrados, serán competentes los consejos y juntas ejecutivas locales y distritales que correspondan.

Artículo 4. La consulta popular es el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, a través del voto emitido mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional.

Los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto en la consulta popular exclusivamente cuando la consulta coincida con la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, aplicando en lo conducente lo dispuesto en Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Artículo 5. Serán objeto de consulta popular los actos de carácter legislativo del Congreso de la Unión, así como los actos administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia nacional.

La trascendencia nacional de los temas que sean propuestos para consulta popular, será calificada por la mayoría de los legisladores presentes en cada Cámara, con excepción de la consulta propuesta por los ciudadanos, en cuyo caso lo resolverá la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El resultado de la misma es vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales así como para las autoridades competentes, cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.

Artículo 6. Se entiende que existe trascendencia nacional en el tema propuesto para una consulta popular cuando contenga elementos tales como:

I. Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional;

II. Que impacten en una parte significativa de la población;

III. Que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población;

IV. Que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y

V. Los demás que determine el Congreso.

Artículo 7. Votar en las consultas populares constituye un derecho y una obligación de los ciudadanos para participar en la toma de decisiones sobre temas de trascendencia nacional.

Artículo 8. La consulta o consultas populares a que convoque el Congreso, se realizarán el mismo día de la jornada electoral federal.

Artículo 9. Para efectos de esta Ley se entenderá:

I. Aviso de intención: Formato mediante el cual los ciudadanos expresan su voluntad a la Cámara de Diputados de presentar una petición de consulta popular;

II. Código: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

III. Congreso: Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos;

IV. Constitución: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

V. Convocatoria: Convocatoria de consulta popular expedida por el Congreso de la Unión;

VI. Instituto: Instituto Federal Electoral;

VII. Suprema Corte: Suprema Corte de Justicia de la Nación, y

VIII. Tribunal Electoral: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Artículo 10. Son requisitos para participar en la consulta popular:

I. Ser ciudadano mexicano conforme al artículo 34 de la Constitución;

II. Estar inscrito en el Padrón Electoral;

III. Tener credencial para votar con fotografía vigente, y

IV. No estar suspendido en sus derechos políticos.

Artículo 11. No podrán ser objeto de consulta popular:

I. La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;

II. Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución;

III. La materia electoral;

IV. Los ingresos y gastos del Estado;

V. La seguridad nacional, y

VI. La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

CAPITULO II

DE LA PETICION DE CONSULTA POPULAR

SECCION PRIMERA

DE LOS SUJETOS

Artículo 12. Podrán solicitar una consulta popular:

I. El Presidente de la República;

II. El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, o

III. Los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

Los ciudadanos solo podrán respaldar una solicitud de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente. Por lo tanto, queda prohibido que un ciudadano respalde con su firma más de una consulta popular.

La inobservancia de la prohibición a que se refiere el párrafo anterior se resolverá conforme a las reglas previstas en el artículo 34 fracción IV de esta Ley.

Artículo 13. La petición de consulta popular podrá presentarse ante las Cámaras del Congreso según corresponda, en términos de esta Ley, a partir del uno de septiembre del segundo año de ejercicio de cada legislatura y hasta el quince de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal.

SECCION SEGUNDA

DEL AVISO DE INTENCION

Artículo 14. Los ciudadanos que deseen presentar una petición de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente, deberán dar Aviso de intención al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados a través del formato que al efecto determine dicha Cámara.

El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados emitirá en un plazo no mayor a diez días hábiles, una constancia que acredite la presentación del Aviso de intención, que se acompañará del formato para la obtención de firmas y con ello el inicio de los actos para recabar las firmas de apoyo. Las constancias de aviso serán publicadas en la Gaceta Parlamentaria.

La falta de presentación del Aviso de intención, será causa para no admitir a trámite la petición de consulta popular.

Los formatos, el Aviso de intención y las constancias expedidas, únicamente tendrán vigencia para la consulta popular que se realice en la jornada de consulta inmediata siguiente.

Artículo 15. El formato para la obtención de firmas lo determinará la Cámara de Diputados, previa consulta al Instituto, preservando que cumpla con los requisitos que señala esta Ley y que deberá contener por lo menos:

I. El tema de trascendencia nacional planteado;

II. La propuesta de pregunta;

III. El número de folio de cada hoja;

IV. La clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente; y

V. La fecha de expedición.

Si las firmas se presentaran en un formato diverso al entregado por la Cámara de Diputados, la propuesta de Consulta Popular no será admitida a trámite.

El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dará cuenta de los Avisos de intención que no hayan sido formalizados con la presentación de la solicitud de consulta popular dentro del plazo establecido por el artículo 13 de esta Ley o que no se hayan entregado en el formato correspondiente para la obtención de firmas, los cuales serán archivados como asuntos total y definitivamente concluidos.

SECCION TERCERA

DE LA PRESENTACION

Artículo 16. El Presidente de la República sólo podrá presentar una petición para cada jornada de consulta popular.

Tratándose de las peticiones de consulta popular formuladas por los legisladores integrantes de las Cámaras del Congreso, será objeto de la Convocatoria aquella que sea aprobada por la mayoría de cada una de las Cámaras del Congreso, sin que pueda ser más de una.

En el caso de las peticiones de ciudadanos, la Convocatoria se expedirá respecto de aquellas que hayan reunido el apoyo ciudadano en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, de acuerdo al Informe emitido por el Instituto y previa declaración de constitucionalidad y calificación de la trascendencia nacional a cargo de la Suprema Corte.

Artículo 17. La solicitud de petición de consulta popular que realice el Presidente de la República, podrá ser presentada en cualquiera de las Cámaras del Congreso.

Artículo 18. Tratándose de peticiones formuladas por legisladores federales, se presentarán en la Cámara del Congreso a la que pertenezcan los promoventes.

Artículo 19. El Presidente de la República y los legisladores federales, podrán retirar su solicitud de consulta popular hasta antes de que se publique la Convocatoria en el Diario Oficial de la Federación. Retirada la petición, podrán presentar una nueva petición de consulta, siempre que se realice dentro del plazo establecido en el artículo 13 de esta Ley.

Artículo 20. La solicitud que provenga de los ciudadanos se presentará ante el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, conforme a la Sección Segunda del presente Capítulo.

SECCION CUARTA

DE LOS REQUISITOS

Artículo 21. Toda petición de consulta popular deberá estar contenida en un escrito que cumplirá, por lo menos, con los siguientes elementos:

I. Nombre completo y firma del solicitante o solicitantes;

II. El propósito de la consulta y los argumentos por los cuales el tema se considera de trascendencia nacional;

III. La pregunta que se proponga para la consulta deberá ser elaborada sin contenidos tendenciosos o juicios de valor y formulada de tal manera que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo; y deberá estar relacionada con el tema de la consulta.

Sólo se podrá formular una pregunta en la petición de consulta popular.

IV. En el caso de que la petición verse sobre la propuesta de modificar el orden jurídico federal, deberán especificar en forma precisa y detallada, los preceptos legales o reglamentarios que serán objeto de la consulta popular, y

V. Cuando la petición verse sobre un acto u omisión de las autoridades, describirlo de manera detallada e indicar a la autoridad competente.

Artículo 22. En caso de que la solicitud provenga de los legisladores federales, además de lo establecido en el artículo anterior, deberá acompañarse del anexo que contenga nombres completos y firmas de por lo menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, sin que puedan presentarse peticiones suscritas por legisladores de ambas cámaras.

Asimismo, deberá designarse como representante a uno de los legisladores promoventes para recibir notificaciones.

Artículo 23. La solicitud que provenga de los ciudadanos, además de los requisitos previstos en el artículo 21 de esta Ley, deberá complementarse con:

I. Nombre completo y domicilio del representante para recibir notificaciones, y

II. Anexo que contenga los nombres completos de los ciudadanos y su firma, además de la clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente.

Artículo 24. Toda la documentación, así como los anexos, deberán estar plenamente identificados, señalando en la parte superior de cada hoja la referencia al tema de trascendencia nacional que se propone someter a consulta popular.

Artículo 25. Cuando el escrito de solicitud de la consulta popular no señale el nombre del representante, sea ilegible o no acompañe ninguna firma de apoyo, la Cámara de Diputados prevendrá a los peticionarios para que subsane los errores u omisiones antes señalados en un plazo de tres días naturales, contados a partir de la notificación.

En caso de no subsanarse en el plazo establecido, se tendrá por no presentada.

SECCION QUINTA

DEL PROCEDIMIENTO PARA LA CONVOCATORIA

Artículo 26. Cuando la petición de consulta popular provenga del Presidente de la República, se seguirá el siguiente procedimiento:

I. El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la misma y la enviará directamente a la Suprema Corte junto con la propuesta de pregunta formulada para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales;

II. Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá:

a) Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular yrevisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

b) Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios enunciados en la fracción anterior.

c) Notificar a la Cámara de origen su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes a que la emita.

III. En el supuesto de que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la materia de la consulta, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

IV. Si la resolución de la Suprema Corte es en el sentido de reconocer la constitucionalidad de la materia, la pregunta contenida en la resolución, no podrá ser objeto de modificaciones posteriores por el Congreso, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria y turnará la petición a la Comisión de Gobernación y, en su caso, a las comisiones que correspondan, según la materia de la petición, para su análisis y dictamen;

V. El dictamen de la petición deberá ser aprobado por la mayoría de cada Cámara del Congreso, en caso contrario, se procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido, y

VI. Aprobada la petición por el Congreso, éste expedirá la Convocatoria de la consulta popular mediante Decreto, la notificará al Instituto para los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 27. Cuando la petición de consulta popular provenga de por lo menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, se seguirá el siguiente procedimiento:

I. El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la misma y la turnará a la Comisión de Gobernación y, en su caso, a las comisiones que correspondan, según la materia de la petición, para su análisis y dictamen.

II. El dictamen de la petición deberá ser aprobado por la mayoría de cada Cámara del Congreso, en caso contrario, se procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

III. Aprobada la petición por el Congreso, la Cámara revisora la enviará a la Suprema Corte junto con la propuesta de pregunta para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales;

IV. Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte se estará a lo dispuesto en la fracción II del artículo 26 de esta Ley;

V. En el supuesto de que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la materia de la consulta, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara revisora, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

VI. Si la resolución de la Suprema Corte es en el sentido de reconocer la constitucionalidad de la materia, el Congreso expedirá la Convocatoria de la consulta popular mediante Decreto, la notificará al Instituto para los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 28. Cuando la petición provenga de los ciudadanos se seguirá el siguiente procedimiento:

I. Recibida la petición por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, la publicará en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta de la misma y solicitará al Instituto que en un plazo de treinta días naturales, verifique que ha sido suscrita, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores;

II. En el caso de que el Instituto determine que no cumple con el requisito establecido en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1°, inciso c) de la Constitución, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, publicará el informe en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

III. En el caso de que el Instituto determine que se cumple el requisito establecido en la fracción I, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, publicará el informe en la Gaceta Parlamentaria y enviará la petición a la Suprema Corte, junto con la propuesta de pregunta de los peticionarios para que resuelva sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales;

IV. Recibida la solicitud del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá:

a) Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible; y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

b) Realizar, en su caso, las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios enunciados en el inciso anterior.

c) Notificar a la Cámara de Diputados su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes al en que la emita.

V. Si la resolución de la Suprema Corte es en el sentido de reconocer la constitucionalidad de la materia, la pregunta contenida en la resolución, no podrá ser objeto de modificaciones posteriores por el Congreso;

VI. En el supuesto de que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la materia de la consulta popular, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido, y

VII. Declarada la constitucionalidad por la Suprema Corte, el Congreso por conducto de sus Mesas Directivas, emitirá la Convocatoria, la notificará al Instituto para los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 29. Las resoluciones de la Suprema Corte serán definitivas e inatacables.

Artículo 30. La Convocatoria de consulta popular deberá contener:

I. Fundamentos legales aplicables;

II. Fecha de la jornada electoral federal en que habrá de realizarse la consulta popular;

III. Breve descripción de la materia sobre el tema de trascendencia nacional que se somete a consulta;

IV. En su caso, especificar en forma precisa y detallada, los preceptos legales o reglamentarios, que serán objeto de la consulta popular;

V. En su caso, especificar en forma precisa y detallada el acto u omisión de la autoridad competente;

VI. La pregunta a consultar, y

VII. Lugar y fecha de la emisión de la Convocatoria.

Artículo 31. La Convocatoria que expida el Congreso deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

CAPITULO III

DE LAS ATRIBUCIONES DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN MATERIA DE CONSULTA POPULAR

SECCION PRIMERA

DE LA VERIFICACION DEL APOYO CIUDADANO

Artículo 32. Al Instituto le corresponde verificar el porcentaje establecido en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución.

Para tal efecto, el Instituto contará con un plazo no mayor a treinta días naturales, contados a partir de la recepción del expediente que le remita el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, para constatar que los ciudadanos aparezcan en la lista nominal de electores.

Artículo 33. El Instituto, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores dentro del plazo a que se refiere el artículo anterior, verificará que los nombres de quienes hayan suscrito la consulta popular aparezcan en las listas nominales de electores y que la suma corresponda en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de la lista nominal de electores.

Una vez que se alcanzó el requisito porcentual a que se refiere el párrafo anterior, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores deberá realizar un ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas de acuerdo a los criterios que defina al respecto la propia Dirección Ejecutiva.

Las firmas no se computarán para los efectos del porcentaje requerido cuando:

I. Se presenten nombres con datos incompletos, falsos o erróneos;

II. No se acompañen la clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente;

III. Un ciudadano haya suscrito dos o más veces la misma consulta popular; en este caso, sólo se contabilizará una de las firmas;

IV. Un ciudadano haya suscrito dos o más consultas populares en el mismo proceso; en este caso, sólo se contabilizará la primera firma que haya sido recibida en el Instituto, y

V. Los ciudadanos hayan sido dados de baja de la lista nominal por alguno de los supuestos previstos en el Código.

Artículo 34. Finalizada la verificación correspondiente, el Secretario Ejecutivo del Instituto presentará un informe detallado y desagregado a la Cámara solicitante del Congreso dentro del plazo señalado en el artículo 33 de esta Ley, el resultado de la revisión de que los ciudadanos aparecen en la lista nominal de electores del Instituto, el cual deberá contener:

I. El número total de ciudadanos firmantes;

II. El número de ciudadanos firmantes que se encuentran en la lista nominal de electores y su porcentaje;

III. El número de ciudadanos firmantes que no se encuentran en la lista nominal de electores y su porcentaje;

IV. El número de ciudadanos que no hayan sido contabilizados en virtud de que ya habían firmado una consulta popular anterior;

V. Los resultados del ejercicio muestral, y

VI. Los ciudadanos que hayan sido dados de baja de la lista nominal por alguno de los supuestos previstos en el Código.

SECCION SEGUNDA

DE LA ORGANIZACION DE LA CONSULTA POPULAR

Artículo 35. El Instituto es responsable del ejercicio de la función estatal de laorganización y desarrollo de las consultas populares y de llevar a cabo la promoción del voto, en términos de esta Ley y del Código.

Artículo 36. Una vez que el Congreso notifique la Convocatoria al Instituto, el Secretario Ejecutivo lo hará del conocimiento del Consejo General en la siguiente sesión que celebre.

Artículo 37. Al Consejo General del Instituto le corresponde:

l. Aprobar el modelo de las papeletas de la consulta popular;

II. Aprobar los formatos y demás documentación necesaria para realizar la consulta popular, y

III. Aprobar los lineamientos o acuerdos necesarios para llevar a cabo la organización y desarrollo de las consultas populares.

Artículo 38. A la Junta General Ejecutiva del Instituto le corresponde:

I. Supervisar el cumplimiento de los programas de capacitación en materia de consultas populares, y

II. Las demás que le encomiende la normatividad aplicable, o le instruya el Consejo General o su Presidente.

Artículo 39. El Instituto, a través de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica elaborará y propondrá los programas de capacitación en materia de consultas populares.

SECCION TERCERA

DE LA DIFUSION DE LA CONSULTA

Artículo 40. Durante la campaña de difusión, el Instituto promoverá la participación de los ciudadanos en la consulta popular a través de los tiempos en radio y televisión que corresponden a la autoridad electoral.

La promoción deberá ser imparcial. De ninguna manera podrá estar dirigida a influir en las preferencias de la ciudadanía, a favor o en contra de la consulta popular.

Artículo 41. El Instituto promoverá la difusión y discusión informada de las consultas populares que hayan sido convocadas por el Congreso de la Unión y garantizará el acceso a la radio y la televisión a quienes hubieran presentado la petición, a través de los tiempos oficiales que le corresponde administrar para sus propios fines.

Cuando a juicio del Instituto el tiempo total en radio y televisión a que se refiere el párrafo anterior fuese insuficiente, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante.

Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en la opinión de los ciudadanos sobre la consulta popular.

Artículo 42. Durante los tres días naturales anteriores a la jornada de consulta y hasta el cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales del territorio nacional, queda prohibida la publicación o difusión de encuestas, total o parcial, que tenga por objeto dar a conocer las preferencias de los ciudadanos o cualquier otro acto de difusión.

SECCION CUARTA

DE LOS ACTOS PREVIOS A LA JORNADA DE CONSULTA POPULAR

Artículo 43. Para la emisión del voto en los procesos de consulta popular el Instituto imprimirá las papeletas conforme al modelo y contenido que apruebe el Consejo General, debiendo contener los siguientes datos:

I. Breve descripción del tema de trascendencia nacional;

II. La pregunta contenida en la Convocatoria aprobada por el Congreso;

III. Cuadros para el “SI” y para el “NO”, colocados simétricamente y en tamaño apropiado para facilitar su identificación por el ciudadano al momento de emitir su voto;

IV. Entidad, distrito, municipio o delegación, y

V. Las firmas impresas del Presidente del Consejo General y del Secretario Ejecutivo del Instituto.

Habrá una sola papeleta, independientemente del número de convocatorias que hayan sido aprobadas por el Congreso.

Las papeletas estarán adheridas a un talón con folio, cuyo número será progresivo, del cual serán desprendibles. La información que contendrá este talón será la relativa a la entidad federativa, distrito electoral, municipio o delegación y la consulta popular.

Artículo 44. Las papeletas deberán obrar en los Consejos Distritales a más tardar quince días antes de la jornada de consulta popular. Para su control se tomarán las medidas siguientes:

I. El personal autorizado del Instituto entregará las papeletas en el día, hora y lugar preestablecidos al Presidente del Consejo Distrital, quien estará acompañado de los demás integrantes del propio Consejo;

II. El secretario del Consejo Distrital levantará acta pormenorizada de la entrega y recepción de las papeletas, asentando en ella los datos relativos al número de papeletas, las características del embalaje que las contiene, y los nombres y cargos de los funcionarios presentes;

III. A continuación, los miembros presentes de la Junta Distrital acompañarán al presidente para depositar la documentación recibida, en el lugar previamente asignado dentro de su local, debiendo asegurar su integridad mediante fajillas selladas y firmadas por los concurrentes. Estos pormenores se asentarán en el acta respectiva, y

IV. Al día siguiente al en que se realice el conteo de las boletas electorales, el Presidente del Consejo Distrital, el secretario y los consejeros electorales procederán a contar las papeletas para precisar la cantidad recibida, consignando el número de los folios, sellarlas al dorso y agruparlas en razón del número de electores que corresponda a cada una de las casillas a instalar, incluyendo las de las casillas especiales según el número que acuerde el Consejo General para ellas. El secretario registrará los datos de esta distribución.

Artículo 45. Los presidentes de los Consejos Distritales entregarán a cada presidente de mesa directiva de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior de la jornada de consulta y contra el recibo detallado correspondiente:

I. Las papeletas de la consulta popular, en número igual al de los electores que figuren en la lista nominal de electores con fotografía para cada casilla de la sección;

II. La urna para recibir la votación de la consulta popular;

III. La documentación, formas aprobadas, útiles de escritorio y demás elementos necesarios, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, y

IV. En su caso, los instructivos que indiquen las atribuciones y responsabilidades de los funcionarios de la casilla.

A los presidentes de mesas directivas de las casillas especiales les será entregada la documentación y materiales a que se refieren las fracciones anteriores, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, en lugar de la cual recibirán los medios informáticos necesarios para verificar que los electores que acudan a votar se encuentren inscritos en la lista nominal de electores que corresponde al domicilio consignado en su credencial para votar. El número de papeletas que reciban no será superior a 1,500.

La entrega y recepción del material a que se refieren los párrafos anteriores se hará con la participación de los integrantes de las Juntas Distritales que decidan asistir.

Artículo 46. El Instituto, podrá designar adicionalmente a uno o más ciudadanos para que se integren a las mesas directivas de casilla, con la finalidad de que funjan como escrutadores de la consulta popular.

SECCION QUINTA

DE LA JORNADA DE CONSULTA POPULAR

Artículo 47. La jornada de consulta popular se sujetará al procedimiento dispuesto por el Título Tercero del Libro Quinto del Código para la celebración de la jornada electoral, con las particularidades que prevé la presente sección.

Artículo 48. Para todos los efectos legales, las mesas directivas de casilla funcionarán como mesas receptoras de la consulta popular.

Artículo 49. En la jornada de consulta popular los ciudadanos acudirán ante las mesas directivas de casilla para expresar el sentido de su voluntad pronunciándose por el “SI” cuando estén a favor o por el “NO” cuando estén en contra.

Artículo 50. La urna en que los electores deposite la papeleta, deberán consistir de material transparente, plegable o armable, las cuales llevarán en el exterior y en lugar visible, impresa o adherida, en el mismo color de la papeleta que corresponda; la denominación “consulta popular”.

Artículo 51. Los escrutadores de las mesas directivas de casilla contarán la cantidad de papeletas depositadas en la urna, y el número de electores que votaron conforme a la lista nominal de electores, cerciorándose de que ambas cifras sean coincidentes y, en caso de no serlo, consignarán el hecho. Asimismo, contarán el número de votos emitidos en la consulta popular y lo asentarán en el registro correspondiente.

Artículo 52. En caso de ausencia del escrutador designado para el escrutinio y cómputo de la consulta popular, las funciones las realizarán cualquiera de los escrutadores presentes designados para la elección federal.

La falta de los ciudadanos designados como escrutadores por el Instituto para realizar el escrutinio y cómputo de la consulta popular en la casilla, no será causa de nulidad de la votación de las elecciones constitucionales ni la de la consulta.

Artículo 53. Una vez concluido el escrutinio y cómputo de las elecciones constitucionales en los términos del Título Tercero del Libro Quinto del Código, se procederá a realizar el escrutinio y cómputo de la consulta popular en cada casilla, conforme a las siguientes reglas:

I. El secretario de la mesa directiva de casilla contará las papeletas sobrantes y las inutilizará por medio de dos rayas diagonales con tinta, las guardará en un sobre especial que quedará cerrado, anotando en el exterior del mismo el número de papeletas que se contienen en él;

II. El o los escrutadores contarán en dos ocasiones el número de ciudadanos que aparezca que votaron conforme a la lista nominal de electores de la sección, sumando, en su caso, el número de electores que votaron por resolución del Tribunal Electoral sin aparecer en la lista nominal;

III. El presidente de la mesa directiva abrirá la urna, sacará las papeletas y mostrará a los presentes que la urna quedó vacía;

IV. El o los escrutadores contarán las papeletas extraídas de la urna;

V. El o los escrutadores, bajo la supervisión del presidente, clasificarán las papeletas para determinar el número de votos que hubieren sido:

a) Emitidos a favor del “SI”;

b) Emitidos a favor del “NO”, y

c) Nulos.

VI. El secretario anotará en hojas dispuestas para el efecto los resultados de cada una de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores, los que, una vez verificados por los demás integrantes de la mesa, trascribirá en el acta de escrutinio y cómputo de la consulta.

Artículo 54. Para determinar la nulidad o validez de los votos, se observarán las siguientes reglas:

I. Se contará un voto válido por la marca que haga el ciudadano en un solo cuadro que determine claramente el sentido del voto como “SI” o “NO”, y

II. Se contará como un voto nulo la sección de la papeleta que el ciudadano marque de forma diferente a lo señalado en el inciso anterior o cuando la deposite en blanco o altere con leyendas el texto de la papeleta.

Artículo 55. Agotado el escrutinio y cómputo de la consulta se levantará el acta correspondiente, la cual deberán firmar todos los funcionarios de casilla. Se procederá a integrar el expediente de la consulta popular con la siguiente información:

I. Un ejemplar del acta de la jornada de consulta;

II. Un ejemplar del acta final de escrutinio y cómputo de la consulta, y

III. Sobres por separado que contengan las papeletas sobrantes, los votos válidos y los votos nulos de la consulta.

Artículo 56. Al término de la jornada electoral, los presidentes de las mesas directivas de casilla fijarán en un lugar visible al exterior de la casilla los resultados del cómputo de la consulta popular.

La mesa directiva, bajo su responsabilidad, hará llegar dentro de la caja paquete electoral de las elecciones, el expediente de la consulta popular al Consejo Distrital correspondiente.

Artículo 57. El Instituto incorporará al sistema de informática para recabar los resultados preliminares, los relativos a la consulta popular en términos de lo dispuesto por el artículo 125, párrafo 1, inciso l) del Código.

SECCION SEXTA

DE LOS RESULTADOS

Artículo 58. Los consejos distritales realizarán el cómputo de la consulta popular el segundo miércoles siguiente a la jornada electoral, que consistirá en la suma de los resultados consignados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas instaladas.

Artículo 59. Los expedientes del cómputo distrital de la consulta popular constarán de:

I. Las actas de escrutinio y cómputo de la consulta popular;

II. Acta original del cómputo distrital;

III. Copia certificada del acta circunstanciada de la sesión de cómputo distrital de la consulta, y

IV. Informe del presidente del consejo distrital sobre el desarrollo del proceso de consulta popular.

Artículo 60. Si al término del cómputo distrital se establece que la diferencia entre el “Sí” y “No” es igual o menor a un punto porcentual, el Consejo Distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas, a solicitud del peticionario correspondiente, en los siguientes términos:

I. El Presidente de la República, a través del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal;

II. Los legisladores, a través del Presidente del Congreso de la Unión, y

III. Los ciudadanos, a través del representante designado.

Artículo 61. Concluido el cómputo distrital, se remitirán los resultados al Secretario Ejecutivo del Instituto, a fin de que dentro de las 48 horas siguientes con base en las copias certificadas de las actas de cómputo distrital de la consulta popular, proceda a informar al Consejo General en sesión pública el resultado de la sumatoria de los resultados consignados en dichas actas.

Artículo 62. Al Consejo General del Instituto le corresponde realizar el cómputo total y hacer la declaratoria de resultados, con base en los resultados consignados en las actas de cómputos distritales, dar a conocer los resultados correspondientes e informar a la Suprema Corte los resultados de la consulta popular.

Artículo 63. Transcurridos los plazos de impugnación y, en su caso, habiendo causado ejecutoria las resoluciones del Tribunal Electoral, el Consejo General del Instituto realizará la declaración de validez del proceso de consulta popular, aplicando en lo conducente lo que establezca el Título Tercero del Libro Quinto del Código, levantando acta de resultados finales del cómputo nacional, y la remitirá a la Suprema Corte, a fin de que se proceda conforme a los términos establecidos en esta ley.

CAPITULO IV

DE LA VINCULATORIEDAD Y SEGUIMIENTO

Artículo 64. Cuando el informe del Instituto indique que la participación total en la consulta popular corresponda, al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales; así como para las autoridades competentes, y lo hará del conocimiento de la Suprema Corte, la cual notificará a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención.

Cuando el resultado de la consulta sea vinculatorio para el Congreso e implique que deba abstenerse de legislar sobre una materia determinada, tendrá efectos para la legislatura inmediata siguiente.

CAPITULO V

DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACION

Artículo 65. El recurso de apelación previsto en la Ley de General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente para impugnar el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular.

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. El periodo de recepción de la consulta popular a que se refiere la Ley, en el artículo 13, por única ocasión iniciará a partir del día siguiente a la entrada en vigor del presente Decreto.

TERCERO. Cada una de las Cámaras realizará las adecuaciones necesarias a sus respectivos reglamentos, derivadas del presente Decreto en un plazo no mayor a 180 días, contados a partir de su entrada en vigor.

CUARTO. El Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a la legislación secundaria, derivadas del presente Decreto en un plazo no mayor a 180 días, contados a partir de su entrada en vigor.

QUINTO. Por única ocasión los requisitos relativos al aviso de intención y al formato para la obtención de firmas a los que se refiere esta Ley, no serán aplicables a las peticiones de consultas ciudadanas que hayan sido presentadas al Congreso de la Unión con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley.

Senado de la República, a los 25 días del mes de Febrero de 2014”.

(Voto particular de los CC. Senadores Armando Ríos Piter, Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís y Raúl Morón Orozco)

ANALISIS PRELIMINAR SOBRE LAS RESTRICCIONES POR MATERIA DEL AMBITO DE LA CONSULTA POPULAR.

El 9 de agosto de 2012, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política. Entre las innovaciones de dicha reforma destaca la inclusión de dos instrumentos de democracia participativa a saber: la iniciativa y la consulta popular.

Por cuanto hace al primero de los instrumentos mencionados, enlos artículos 35, fracción VII y 71, fracción IV de la Constitución Federal, quedó establecido el derecho de los ciudadanos para iniciar leyes, estableciéndose como requisito para poder presentar la iniciativa correspondiente, acreditar el apoyo de al menos el cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores.

En cuanto a la consulta popular, en el artículo 35, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establecieron las reglas aplicables para dicho ejercicio, precisándose que serían convocadas por el Congreso de la Unión a petición del Presidente de la República; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o bien, por los propios ciudadanos, en un número equivalente, al menos, del dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

Se estipuló que las peticiones de consulta provenientes del Ejecutivo Federal y de los legisladores federales, deberían ser aprobadas por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión. En cuanto a las peticiones de consulta provenientes de los ciudadanos, éstas sólo necesitan estar avaladas por el porcentaje de ciudadanos señalado anteriormente, el cual deberá ser verificado por el Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral.

No obstante, la consulta popular no resulta procedente para todos los casos, pues sólo puede convocarse para temas que sean de “trascendencia nacional”, quedando excluida de su ámbito seis materias enlistadas en el numeral 3º del citado artículo 35, fracción VIII de la Constitución Federal, siendo éstas las siguientes:

La restricción de los derechos humanos reconocidos en el Texto Fundamental;

Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que definen el tipo de estado y la forma de gobierno del país;

La materia electoral;

Los ingresos y gastos del Estado;

La seguridad nacional; y

La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

Quedó establecido que la consulta popular sólo puede realizarse el mismo día en que se celebre la jornada electoral federal; y que el resultado de la misma sería vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo Federales, así como para las autoridades competentes, cuando la participación total en dicho ejercicio sea, de al menos, el cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, correspondiendo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolver las impugnaciones que se presenten con motivo de las resoluciones que dicte la autoridad administrativa electoral en relación con dicha consulta.

No obstante la importancia que la iniciativa y la consulta popular tienen para el fortalecimiento de la democracia mexicana, es necesario tener en cuenta que ambas figuras no deben ser entendidas como el comienzo de un tránsito hacia un sistema de democracia directa, por el contrario, para comprender la exacta dimensión de ambas figuras, las disposiciones constitucionales que las regulan deben ser interpretadas en el contexto del régimen representativo en el que se encuentran inmersas, mismo que caracteriza al sistema democrático del país, el cual se mantiene intocado, aún después de la reforma constitucional de 9 de agosto de 2012.

A pesar de que con la iniciativa y consulta popular se pretende dar una mayor intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos, desde su creación ambas figuras fueron entendidas como complementarias, y no sustitutivas del régimen representativo. Lo anterior quedó plasmado en el “Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado, y de Estudios Legislativos con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política”, de 26 de abril de 2011, donde al respecto se señaló lo siguiente:

“INICIATIVA CIUDADANA.

En los últimos años, México ha transitado hacia un modelo democrático capaz de generar una alternancia en los Poderes Ejecutivo y Legislativo. No obstante, esta transición no ha sido suficiente para asegurar una representatividad en la cual la ciudadanía incida eficazmente en la toma de decisiones de interés público y en la que se incluyan los temas de interés ciudadano en la agenda legislativa. Por esta razón, resulta indispensable complementar nuestra actual democracia representativa con mecanismos de democracia directa que sean capaces de resarcir estas deficiencias.

Una de las figuras de participación ciudadana que cuenta con un mayor consenso como forma de expresión directa de interés de la ciudadanía en los asuntos públicos es la de iniciativa ciudadana. Con el objeto específico de permitir al ciudadano delinear los espacios, las políticas, los derechos, así como otros factores sociales, económicos y políticos entre los que se desenvuelve, se propone reconocer el derecho de iniciar leyes.

CONSULTA POPULAR

Las democracias modernas son, por definición, representativas. Es decir, se trata de formas de gobierno en las que el proceso de toma de decisiones involucra a representantes elegidos popularmente mediante sufragio universal, que son quienes en nombre de sus representados procesan y adoptan las decisiones colectivas. La participación de los ciudadanos en ese proceso se concreta, en primera instancia, en el ejercicio del derecho de votar para elegir a quienes los representarán en las fases sucesivas del proceso de adopción de las decisiones políticas. Esa participación de los ciudadanos en el proceso democrático de decisión en México se ha venido ampliando y garantizando a través de múltiples reformas constitucionales y legales que hoy permiten el ejercicio de las libertades políticas en un contexto jurídico e institucional caracterizado por la existencia de varios mecanismos de garantía.

Sin embargo, a la par de los mecanismos de democracia representativa, ha existido una tendencia, en las constituciones de la segunda postguerra, a introducir algunas fórmulas adicionales que tienen la finalidad de multiplicar los espacios de la participación ciudadana en los procesos de decisión política. Estas fórmulas de la así llamada democracia “semidirecta”, como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, han tenido una gran proliferación en el constitucionalismo contemporáneo como complementos de la representación democrática.

En América Latina, por ejemplo, todas las constituciones, salvo las de México y de República Dominicana, contemplan algún mecanismo de participación directa de los ciudadanos en los procesos de decisión política.

Estos mecanismos tienen la virtud de estimular la participación política de los ciudadanos más allá de las elecciones, al permitirles intervenir en la discusión pública de temas de relevancia nacional que ameritan un pronunciamiento explícito de los ciudadanos que corre paralelo al debate y a las decisiones que se adoptan por los órganos representativos del Estado, en primer lugar, las instancias parlamentarias o legislativas.

Es particularmente necesario asumir que estos mecanismos no son, ni deben ser, sustitutivos de las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva. Las fórmulas o métodos de la democracia “semidirecta”, adecuadamente reguladas, son instancias complementarias y subsidiarias de la democracia representativa. En efecto, su uso excesivo y una regulación inadecuada pueden terminar por erosionar las instituciones representativas y dar pie a lo que en el ámbito de la teoría política se conoce como “democracia plebiscitaria”, que, en realidad, sólo en apariencia es una democracia, pues ahí se anidan graves pulsiones autoritarias. Los totalitarismos del siglo XX nos recuerdan con claridad que los sistemas autocráticos siempre utilizan evocaciones directas “al pueblo” como una manera de legitimación.

Cabe señalar que el recurso a estos mecanismos de consulta a los ciudadanos no son ajenos al ordenamiento jurídico mexicano. Existen varias entidades federativas en donde el marco normativo local introduce instrumentos a través de los cuales los ciudadanos pueden expresar su sentir en torno a temas de importancia para sus respectivas sociedades. En esa circunstancia se encuentran los Estados de Baja California, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Tlaxcala y Veracruz.

Estas comisiones unidas reconocen, por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia “semidirecta”, puede lograr el efecto contrario al de la consolidación y fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento.

Hay una plena convicción de que, con una adecuada regulación, la introducción de mecanismos que supongan el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de decisión colectiva puede aumentar y fortalecer la participación política de éstos y con ello contribuir a construir una ciudadanía más fuerte, consciente y atenta a los problemas que la aquejan y corresponsable de la soluciones colectivas que se adopten para enfrentarlos.

La figura de la consulta popular, aunada a la de la iniciativa ciudadana, puede ser un mecanismo que permita fortalecer el proceso de decisión democrática en la medida en la que se abre otro canal para que propuestas legislativas, en este caso realizadas directamente por grupos de ciudadanos, sean conocidas y tomadas en consideración por las Cámaras del Congreso de la Unión.

A juicio de estas comisiones dictaminadoras, se considera que, ponderando las experiencias comparadas, resulta pertinente incorporar a través de la figura de la consulta popular la posibilidad de que exista ese pronunciamiento directo de los ciudadanos en relación con asuntos de gran trascendencia nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme determine la ley, para el Congreso de la Unión en caso de reunirse determinados requisitos de participación, deba ser asumida por el Poder Legislativo en el procesamiento de la decisión que corresponda.

La consulta popular, como mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes, constituye además una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos.

Atendiendo a esa finalidad estas comisiones unidas consideran que este mecanismo debe poder ser inducido mediante solicitud que puedan realizar tanto el titular del Poder Ejecutivo, como una parte de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, e incluso un grupo de ciudadanos, equivalente al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores utilizada en la elección federal previa.

Por otra parte, al tratarse de un mecanismo cuyos resultados, de alcanzarse un índice de participación en la consulta, resultarán vinculantes para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, resulta pertinente que, con independencia de quién haya solicitado la realización de una consulta popular, exista una aprobación respecto de la realización de la misma por parte de la mayoría de los integrantes de cada una de las cámaras en las que se deposita la función legislativa federal, respecto a las consultas convocadas por el Presidente de la República o el porcentaje establecido para los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso, requisito que no será aplicable para las consultas convocadas por los ciudadanos. Este requisito, lejos de constituir un impedimento o un obstáculo innecesario, representa una garantía para que las consultas populares no se conviertan en un instrumento sustitutivo de la instancia democrático-representativa por excelencia, sino que implique un acompañamiento de los órganos que tendrán la responsabilidad y la obligación de procesar normativamente la voluntad ciudadana expresada en la consulta. En ese sentido, el requisito de contar con esa mayoría para convocar a la consulta expresa el compromiso del Congreso –y en ese sentido es la mejor garantía- de acatar en sus términos la voluntad ciudadana manifestada en ella.

Es sabido que la formulación de la pregunta que debe ser sometida a la consulta de los ciudadanos, constituye un aspecto especialmente delicado, pues su redacción puede, eventualmente, condicionar el sentido de la respuesta. Por su propia naturaleza, las consultas populares, como todos los demás mecanismos de democracia directa en los que se recaba la opinión de los ciudadanos, suponen respuestas simplificadas que en la mayoría de los casos suele reducirse a una alternativa entre dos posibles respuestas. Esporádicamente pueden preverse alternativas más complejas. Ello implica que el modo de plantear la pregunta resulta determinante para el adecuado desarrollo de este ejercicio democrático. En ese sentido, el presente dictamen plantea que previo a la convocatoria que realice el Congreso de Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

Consecuentemente, la ley que regule esta modalidad de participación ciudadana deberá contener los procedimientos y mecanismos que deberán seguirse para que todo el proceso de organización y desarrollo de la consulta se rija por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza. Por ello, se dispone que las consultas populares serán responsabilidad, en términos de su organización y realización del Instituto Federal Electoral, en forma integral. El propio Instituto deberá certificar, en su caso, la veracidad de la promoción ciudadana al respecto.

La experiencia comparada enseña que todos los mecanismos de consulta popular o de otros mecanismos de democracia “semidirecta” (referéndum o plebiscito), cuando tienen un carácter vinculante para los poderes públicos, están sujetos a la existencia de un quórum de participación ciudadana. En ese mismo sentido, este dictamen plantea establecer un umbral de participación para que el resultado de la consulta popular sea vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, consistente en que un porcentaje de al menos al cuarenta por ciento del total de ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de electores que corresponda haya acudido y participado con su voto en la consulta.

En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas.

Por lo que hace a los tiempos para realizar el ejercicio mediante el cual los ciudadanos darán respuesta a la o las preguntas planteadas a través de las consultas populares, se propone que la realización de las consultas populares coincida con la fecha de realización de la jornada electoral federal, es decir, el primer domingo de julio de cada tres años. Ello no implica que a lo largo del periodo que media entre dos elecciones no pueda proponerse la realización de una consulta popular y determinarse su procedencia por parte del Congreso, sino que el ejercicio específico de someter a la consideración ciudadana la o las preguntas en las que la consulta se articule coincidirá con la jornada electoral federal. En virtud de lo anterior, en caso de que no haya sido solicitada y aprobada la realización de una sola consulta, sino de varias en el periodo que media entre dos elecciones federales, las preguntas correspondientes a todas ellas serán sometidas a la consideración de los ciudadanos de manera simultánea y concurrente con la fecha de realización de las elecciones respectivas.

Lo anterior obedece esencialmente a dos razones fundamentales: en primer lugar a simplificar desde un punto de vista logístico y de racionalidad de esfuerzo y gasto, la realización de las consultas populares, pues en vez de instalar específicamente centros de votación en los cuales los ciudadanos puedan emitir su opinión respecto de las preguntas sometidas a su consideración, se aprovecharía la logística que en cada elección federal despliega el Instituto Federal Electoral para instalar en todo el país las Mesas Directivas de casilla, órganos en los cuales, además del procesamiento y escrutinio de los votos emitidos en las elecciones que correspondan, serán responsables de recibir y procesar las respuestas de los ciudadanos sobre los temas sometidos a su consulta.

Por otra parte, la concurrencia de las consultas populares con los procesos electorales federales tiene también la finalidad de inyectar en la discusión electoral un contenido programático en el debate público que tendrá que ver con los temas sobre los cuales versarán dichas consultas. Una de las características que han distinguido las recientes contiendas electorales es el escaso debate programático e ideológico, centrando la atención en los candidatos y en los lemas de sus campañas, más que en las plataformas electorales que los partidos tienen la obligación de presentar y registrar ante las autoridades electorales. La coincidencia de las consultas populares con las elecciones puede ser, en ese sentido, una oportunidad para reivindicar la importancia de la confrontación pacífica de ideas y de contenidos programáticos en el marco de las precampañas y campañas electorales.

Finalmente, lo anterior implica que la organización, desarrollo, cómputo y declaración de los resultados de la o las consultas populares que se realicen cada tres años, esté a cargo del Instituto Federal Electoral, para lo cual la ley establecerá puntualmente los actos y los procedimientos que dicho Instituto deberá desplegar para la adecuada realización de las consultas, así como de la verificación del requisito del número de ciudadanos que deben respaldar la solicitud de realización de una consulta cuando sea el caso.

Por su parte, la Cámara de Diputados, en su carácter de Cámara Revisora, estableció lo siguiente:

CONSULTA POPULAR, RELATIVA A LA REFORMA DE LOS ARTICULOS 35 FRACCION VIII, 36 FRACCION III, 73 FRACCION XXIX-P.

La consulta popular, se constituye en una Institución valiosa, para lograr un mejor Sistema Democrático en México.

Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la Reforma Constitucional, se crearán los mecanismos Constitucionales, que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclaman, serán satisfechas por el Estado.

En este sentido, la Consulta Popular se coloca junto a otras Referéndum, Plebiscito, Voto Popular, como una figura indispensable dentro de la Democracia Participativa, frente al Poder Público.

La Naturaleza Jurídica de la consulta popular, legitima las decisiones del Estado, generando canales de comunicación entre el Pueblo y el Poder Público, es decir, obliga al Estado a escuchar al Pueblo como titular del Poder Público.

En estas condiciones, las Comisiones Dictaminadoras coinciden en modificar el porcentaje contenido en la Minuta del Senado de la República en esta materia, del dos al uno por ciento, pues se considera excesivo y además nugatorio del derecho a la consulta, además de que dicho porcentaje pone en riesgo el objetivo de la presente reforma, ya que impediría en los hechos, que los gobernados puedan acceder a este importante derecho democrático.

A través de ésta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión a petición del Presidente de la República, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o los Ciudadanos, en un número equivalente, al uno por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter general y de vital importancia para la vida del país.

Asimismo, estas Comisiones Unidas no comparten el porcentaje equivalente al cuarenta por ciento de los ciudadanos en la lista nominal, contenido en la Minuta que se resuelve, ya que en el umbral y para que la consulta popular sea vinculatoria es muy alto, por ello, coincidimos en proponer la reducción al veinticinco por ciento de la lista nominal de electores.

En este sentido, cobra importancia lo expresado por Adela Cortina, en su obra Etica aplicada y Democracia Radical, al enfatizar que el modelo de participación ciudadana debe contemplar “una igual participación en doble sentido que cada quien tenga igualdad de oportunidades para llevar al orden del día las decisiones colectivas y los problemas que para el son importantes; segundo, que sean atendidos sus puntos de vista en los resultados de las decisiones colectivas. La participación tiene que ser entonces, igual y efectiva, de modo que a través de ella se exprese el sentido político del hombre.”

Además de lo anterior, es procedente modificar el contenido de la fracción VIII, en su inciso 5º.que establece que la consulta popular procederá el mismo día de la jornada electoral federal, por considerarse que el ejercicio de este derecho se sujetaría a cada tres años, por tanto esta Colegisladora comparte el espíritu de la modificación y por justicia llega a la convicción de establecer una consulta popular por año, y que no coincida su ejercicio con el proceso electoral federal.”1

Como puede advertirse, a pesar de las referencias ocasionales a la “democracia directa”, que se pueden encontrar en algunas partes del dictamen, es evidente que tanto la iniciativa como la consulta popular comparten la naturaleza de ser instrumentos de democracia participativa, por lo que por definición se trata de medios con los que se busca complementar, antes que sustituir, a la democracia representativa.

Cualquier intento de considerar a tales instrumentos como una negación o sustituto de la democracia representativa, pasa por alto que la democracia directa tuvo lugar en un contexto histórico y social determinado, que hoy en día resulta imposible de aplicar dada la complejidad y pluralidad que caracteriza a las sociedades del mundo contemporáneo. Al respecto Hans Kelsen comenta:

“La democracia directa se caracteriza por el hecho de que la legislación, lo mismo que las principales funciones ejecutivas y judiciales, son ejercidas por los ciudadanos en masa, reunidos en asamblea…

Tal organización únicamente resulta posible dentro de comunidades pequeñas y en condiciones sociales sencillas. Inclusive en las democracias directas que encontramos entre las tribus germánicas y en la Grecia antigua, el principio democrático aparece considerablemente restringido. Nunca tienen todos los miembros de la comunidad el derecho de participar en las deliberaciones y decisiones de la asamblea popular”.2

En este mismo sentido coincide Alzaga Villamil, quien apunta:

“La democracia directa es un ideal irrenunciable en el plano teórico, pero imposible o, al menos, difícil de alcanzar en las grandes y complejas sociedades de nuestro tiempo (…) La gran cuestión que ha recorrido la historia del pensamiento democrático ha sido ésta: ¿es posible construir una democracia sustancialmente directa, a imagen y semejanza de la Grecia clásica? Nadie parece haber podido facilitar una respuesta positiva…”

Es evidente que tanto la iniciativa y la consulta popular previstas en los artículos 35, fracciones VII y VIII, y 71fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comparten la naturaleza de ser instrumentos de democracia participativa, cuya utilización de ninguna manera supone la extinción o desaparición de los representantes populares, pues al contrario, mediante ellos se busca el perfeccionamiento de la democracia representativa multiplicando las opciones de intervención de los ciudadanos en ciertos ámbitos de los asuntos públicos.

Precisamente por lo anterior, y considerando que una de las decisiones políticas fundamentales que caracterizan al Estado Mexicano se encuentra en su definición como una República representativa y democrática, según se desprende de lo previsto en los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que tanto la iniciativa como la consulta popular se encuentran sujetas a ciertas reglas y condiciones que norman su ejercicio y procedencia, las cuales incluyen aspectos sustantivos como procedimentales, lo anterior para integrar dichos instrumentos al orden constitucional sin demérito del carácter representativo de nuestro sistema democrático.

El ajustar tales instrumentos de democracia participativa a ciertas reglas constitucionalmente previstas, y desarrolladas en el ámbito de la legislación secundaria, tiene por objetivo mantener el adecuado equilibrio que debe existir entre la democracia representativa y la participativa, evitando así que tales instrumentos sean utilizados para excluir la discusión racional de los asuntos públicos, tergiversando así su finalidad de robustecer el sistema democrático. Al respecto resultan ilustrativas las consideraciones de Alfredo Ramírez Nárdiz, quien señala:

“Así, en lo que podría llamarse su sentido positivo, se puede afirmar que, en términos generales y salvando las particularidades concretas de cada país, la democracia participativa consiste en una serie de instrumentos o mecanismos jurídico –referendos, iniciativas populares, etc.- cuya introducción se pretende en la democracia representativa con el objetivo y la voluntad de complementarla haciéndola más participativa al ampliar la participación popular en el gobierno de la comunidad, con el deseo no sólo de acercar el gobierno a los ciudadanos y profundizar en el derecho de los mismos a la participación política, sino también con la voluntad de controlar mejor a los gobernantes, de someterlos, mediante dichos instrumentos de participación popular, a una mayor transparencia y aun control más severo por parte de los ciudadanos.

Sin embargo, si se acude al sentido negativo de la democracia participativa y se observan determinados países o determinados momentos históricos (la Francia del general De Gaulle, algunos periodos políticos presentes y pasados en diversos países iberoamericanos, etc.), la democracia participativa puede tender a mostrarse más como una vía para el contacto directo entre el gobernante y la ciudadanía evitando cuanto más mejor a las cámaras legislativas, que como un sistema de control sobre dicho gobernante.

Es decir, tal como ha sucedido en no pocas ocasiones, la democracia participativa puede ser tergiversada y acabar convirtiéndose en una herramienta utilizada por gobernantes de corte populista para relacionarse directamente con la ciudadanía buscando justificar y validar sus medidas políticas evitando así los cauces más ortodoxos de las democracias representativas. En este sentido, no es extraño que en muchos países el desarrollo de la democracia participativa haya sido y sea hoy también reclamado y promovido por gobernantes que, detrás de una apariencia de modernización y profundización democrática, ocultan su populismo o, incluso, su caudillismo.”3

Con el propósito de generar condiciones de equilibrio entre el régimen representativo y los instrumentos de democracia participativa, refiriéndonos en concreto a la consulta popular, se advierte que el Poder Reformador de la Constitución estableció seis materias que se encuentran excluidas de su ámbito: la restricción de los derechos humanos reconocidos en la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

Cabe precisar que la exclusión de ciertas materias del ámbito de la consulta popular, obedece, como se ha dicho, a la intención de mantener un equilibrio entre las instituciones de la democracia representativa y la participativa, lo que justifica que los Estados que tienen previstas ambas formas de participación en su sistema democrático, en ejercicio de su potestad soberana, determinen qué materias o expresiones normativas se encuentren excluidas de consulta.

Así, por ejemplo el artículo 29 de la Constitución de Alemania sólo reserva el referéndum para aquellas leyes mediante las cuales se reorganice el territorio federal.

ALEMANIA

Artículo 29 (Modificado 27/10/1994)

“1. El territorio federal puede ser reorganizado para garantizar que los Länder, por su tamaño y su capacidad económica, estén en condiciones de cumplir eficazmente las tareas que les incumben. A tal efecto deberán tenerse en cuenta las afinidades regionales, los contextos históricos y culturales, la conveniencia económica, así como las exigencias de la ordenación territorial y planificación regional.

2. Las medidas de reorganización del territorio federal deberán adoptarse mediante ley federal que requiere la ratificación por referéndum. Deberá darse audiencia a los Länder afectados.

3. El referéndum se celebrará en los Länder cuyos territorios o partes de territorio pasen a formar parte de un nuevo Land o de un Land conformado con otros límites (Länder afectados). La votación se realizará sobre la cuestión de si los Länder afectados deben subsistir como hasta ahora, o bien ha de formarse el nuevo Land o el Land con nuevos límites. Será positivo el resultado del referéndum sobre la formación de un nuevo Land o de un Land con otros límites, cuando respectivamente la apruebe una mayoría en su futuro territorio y en el conjunto de los territorios o partes de territorio de un Land afectado, cuya pertenencia a un Land haya de ser modificada en igual sentido. Contrariamente, será negativo cuando en el territorio de uno de los Länder afectados una mayoría rechace la modificación; no obstante, el rechazo queda sin efecto si, en una parte del territorio cuya pertenencia al Land afectado debe ser modificada, una mayoría de dos tercios aprueba la modificación, a menos que una mayoría de dos tercios en la totalidad del Land afectado rechace la modificación.

4. Si en un área económica y de asentamientos humanos, conexa y delimitada, cuyas partes estén situadas en varios Länder y que por lo menos tenga un millón de habitantes, surge una iniciativa popular respaldada por una décima parte de los ciudadanos con derecho a voto en las elecciones federales, en la cual se solicita que para dicha área se establezca la pertenencia territorial a un solo Land, entonces habrá que decidir por ley federal en el plazo de dos años si la pertenencia a los Länder ha de ser modificada según el apartado 2, o si ha de Ilevarse a cabo en los Länder afectados una consulta popular.

5. La consulta popular tiene por objeto comprobar si cuenta con apoyo un cambio de la pertenencia a un Land que debe ser propuesto en la ley. Esta puede someter a consulta popular diversas propuestas, pero no más de dos. Si la mayoría aprueba una modificación propuesta de la pertenencia a un Land, habrá de determinarse por ley federal dentro del plazo de dos años si ha de modificarse la pertenencia a un Land según el apartado 2. Si una propuesta presentada a consulta popular alcanza la aprobación correspondiente según los requisitos de las frases 3 y 4 del apartado 3, deberá promulgarse, en el plazo de dos años después de la realización de la consulta popular, una ley federal para la formación del Estado propuesto, que ya no necesita ratificación por referéndum.

6. La mayoría requerida en el referéndum y en la consulta popular es la mayoría de los votos emitidos siempre que estos comprendan, por lo menos, un cuarto de los ciudadanos del territorio afectado con derecho a voto en elecciones federales. Por lo demás, una ley federal regulará las modalidades del referéndum, de la iniciativa popular y de la consulta popular; esta ley federal puede prever también que las iniciativas populares no se repitan en el plazo de cinco años.

7.-…

8.-…”

En España, si bien no existe un catálogo de materias excluidas de consulta, si se advierte que la petición nunca proviene de los ciudadanos, sino del Gobierno, con la previa autorización del Congreso de Diputados.

Cabe señalar que tratándose de reformas constitucionales, el referéndum es potestativo, pues sólo procede a petición de una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras, o bien, obligatorio cuando la reforma afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II de la Constitución Española.

ESPAÑA

Artículo 92

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

Artículo 151

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

2.

Artículo 152

1. …

2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

Artículo 167

1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Artículo 168

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

En Francia puede advertirse un sistema de exclusión de materias distinto al que rige en nuestro país. En este caso se observa que se enlistan las materias sobre las que sí resulta procedente un referéndum, por lo que a contrario sensu debe interpretarse, que las que no se encuentren en dichos rubros no podrán ser objeto de consulta.

Se observa además que en este país, si bien se prevé la posibilidad de realizar un referéndum tratándose de reformas constitucionales, su realización no es necesaria cuando el Presidente de la República decida someterlo al Parlamento convocado en Congreso; en este caso, el proyecto de reforma sólo quedará aprobado si obtuviere mayoría de tres quintos de los votos emitidos.

FRANCIA

Artículo 11

El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno y mientras dure el período de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos asambleas, publicadas en el JournalOfficiel (Boletín Oficial), podrá someter a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica y social de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.

Cuando se organice el referéndum a propuesta del Gobierno, éste presentará ante cada asamblea una declaración que será seguida de un debate.

Cuando el referéndum concluya con la aprobación del proyecto de ley, el Presidente de la República promulgará la ley dentro de los quince días siguientes a la proclamación de los resultados de la consulta.

Artículo 89

La iniciativa de la reforma de la Constitución corresponde conjuntamente al Presidente de la República, a propuesta del Primer Ministro, y a los miembros del Parlamento.

El proyecto o proposición de reforma deberá ser votado por las dos asambleas en términos idénticos. La reforma será definitiva después de ser aprobada por referéndum.

No obstante, el proyecto de reforma no será sometido a referéndum cuando el Presidente de la República decida someterlo al Parlamento convocado en Congreso; en este caso, el proyecto de reforma sólo quedará aprobado si obtuviere mayoría de tres quintos de los votos emitidos. La Mesa del Congreso será la de la Asamblea Nacional.

No podrá iniciarse ni proseguirse ningún procedimiento de reforma mientras sufra menoscabo la integridad del territorio.

No podrá la forma republicana de gobierno ser objeto de reforma.

En Italia se prevé un catálogo de materias que se encuentran excluidas de referéndum, ubicándose en este caso las leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, así como las leyes de autorización para ratificar tratados internacionales.

Tratándose de reformas a la Constitución, el referéndum es potestativo, pues sólo procede a petición de una quinta parte de los miembros de una Cámara, quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales. El referéndum no es necesario cuando la ley de revisión constitucional hubiese sido aprobada en la segunda votación efectuada por cada una de las Cámaras por una mayoría de dos tercios de sus respectivos componentes.

ITALIA

Artículo 75

Se someterá a referéndum popular la decisión sobre la derogación total o parcial de una ley o de un acto con fuerza de ley cuando lo soliciten quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales.

No se admitirá el referéndum para las leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, ni para las leyes de autorización para ratificar tratados internacionales. Tienen derecho a participar en el referéndum todos los ciudadanos llamados a elegir la Cámara de los Diputados.

La propuesta sometida a referéndum será aprobada si han participado en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y se haya obtenido la mayoría de los votos válidos. La ley determinará las modalidades de celebración de referéndum.

Artículo 123

Toda Región tendrá un estatuto que, en armonía con la Constitución, establecerá la forma de gobierno y los principios fundamentales de organización y funcionamiento. El estatuto regulará el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa y del referéndum sobre leyes y medidas administrativas de la Región así como la publicación de las leyes y de los reglamentos regionales.

El estatuto será aprobado y modificado por el Consejo regional mediante una ley aprobada por mayoría absoluta de sus componentes, tras dos deliberaciones sucesivas adoptadas en un intervalo no inferior a dos meses. En dicha ley no es necesario añadir el visto por parte del Comisario del Gobierno. El Gobierno de la República puede plantear una cuestión de legitimidad constitucional relativa a los estatutos regionales ante la Corte constitucional dentro del plazo de treinta días desde su publicación.

El estatuto se podrá someter a referéndum popular dentro de los tres meses siguientes a su publicación cuando así lo solicite una quincuagésima parte de los electores de la Región o un quinto de los componentes del Consejo regional. El estatuto sometido a referéndum no se promulga si no ha sido aprobado con la mayoría de los votos válidos. En toda Región, el estatuto disciplinará al Consejo de las autonomías locales, como órgano de consultación entre la Región y los entes locales.

Artículo 132

Se podrá, mediante una ley constitucional, y una vez oídos los Consejos regionales, disponer la fusión de Regiones existentes o la creación de nuevas Regiones, con un mínimo de un millón de habitantes, cuando así lo pida un número de Consejos municipales que representen al menos un tercio de las poblaciones interesadas, y la propuesta sea aprobada mediante referéndum por la mayoría de dichas poblaciones.

Se podrá, con la aprobación de la mayoría de la población de la Provincia o de las Provincias interesadas y del Municipio o de los Municipios interesados expresada mediante referéndum y por ley de la República, una vez oídos los Consejos regionales, consentir que las Provincias y Municipios que lo soliciten sean separados de una Región e incluidos en otra.

Artículo 138

Las leyes de revisión de la Constitución y las demás leyes constitucionales serán aprobadas por cada una de las Cámaras en dos votaciones sucesivas, separadas por un intervalo no menor de tres meses, y por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara en la segunda votación.

Dichas leyes se someterán a referéndum popular cuando, dentro de los tres meses siguientes a su publicación, así lo solicite una quinta parte de los miembros de una Cámara, quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales. La ley sometida a referéndum no se promulgará si no fuere aprobada con la mayoría de votos válidos.

No se celebrará el referéndum si la ley hubiese sido aprobada en la segunda votación efectuada por cada una de las Cámaras por una mayoría de dos tercios de sus respectivos componentes.

Podrá advertirse que la inclusión o exclusión del referéndum o consulta popular por materias, es un asunto que cada Estado determina en ejercicio de su potestad soberana, lo que de modo alguno significa que detrás de dicha decisión no exista una racionalidad que busque hacer compatibles el principio de representación con el incremento de la participación política de los ciudadanos, teniendo como guía orientadora, la funcionalidad y gobernabilidad del Estado.

La exclusión de ciertas materias del ámbito de la consulta popular, o bien, la imposición de ciertas reglas para su procedencia, garantizan que la libertad colectiva (que incluye a las mayorías y minorías), cuya protección incumbe a los representantes populares, no se vea menoscabada por la autoridad de las mayorías que se expresen en un ejercicio de consulta o referéndum. Al respecto resulta relevante citar lo resuelto por el Tribunal Constitucional de España, en su sentencia de 11 de septiembre de 2008, sobre el papel del referendo en el sistema democrático del citado país:

“El referéndum es, junto con el instituto de la representación política, uno de los dos cauces de conformación y expresión de la voluntad general. Pero conviene destacar que se trata de un cauce especial o extraordinario, por oposición al ordinario o común de la representación política, pues no en vano el artículo 1.3 CE ´proclama la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno o forma política del Estado español y, acorde con esta premisa, diseña un sistema de participación política de los ciudadanos en el que priman los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa’, siendo así que ‘el propio Texto constitucional, al regular las características de los instrumentos de participación directa, restringe su alcance y condiciones de ejercicio’, de suerte que, en el caso de otra manifestación típica de la democracia directa, como es la iniciativa legislativa popular, su ejercicio ‘sobre determinadas materias, por lo delicado de su naturaleza o por las implicaciones que entrañan, queda reservado a la mediación de los representantes políticos’ (STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ 3).

Ello sin olvidar que, en todo caso, ‘el derecho a participar directamente en los asuntos públicos, como todos los derechos que la Constitución establece, no puede sino ejercerse en la forma jurídicamente prevista en cada caso. Lo contrario, lejos de satisfacer las exigencias de la soberanía popular, supondría la imposibilidad misma de la existencia del ordenamiento, a cuya obediencia todos –ciudadanos y poderes públicos – vienen constitucionalmente obligados (art. 9.1 C.E.)’ (STC 76/1994, FJ 3).

En nuestro sistema de democracia representativa, en el que la voluntad soberana tiene su lugar y ordinario de expresión en las Cortes Generales (artículo 66.1 CE) y las voluntades autonómicas en los respectivos Parlamentos de las Comunidades Autónomas, los mecanismos de participación directa en los asuntos públicos quedan restringidos a aquellos supuestos en los que la Constitución expresamente los impone (caso de la reforma constitucional por la vía del artículo 168 CE y de los procedimientos de elaboración y reforma estatutarios previstos en los artículos 151.1 y 2 y 152.2 CE) o a aquellos que, también expresamente contemplados, supedita a la pertinente autorización del representante del pueblo soberano (Cortes Generales) o de una de sus Cámaras…)”

Al referirse a la democracia española el Tribunal Constitucional concluye:

“Se trata de una democracia representativa como regla general, complementada con determinados instrumentos de democracia directa, que han de operar, como es lógico y constitucionalmente exigido, no como minusvaloración o sustitución sino como reforzamiento de esa democracia representativa.”4

Podrá advertirse entonces que el hecho de que en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se hayan excluido de la consulta popular las seis materias que ahí se señalan, de modo alguno puede interpretarse como un menoscabo en la posibilidad que tienen los ciudadanos para intervenir en los asuntos públicos del país, sino antes bien, como la intención del Poder Reformador de la Constitución de dejar a los representantes populares la definición de las reglas que deben regir en las mismas.

Con lo anterior se garantiza que en el diseño de las diversas expresiones normativas que rijan en tales materias, los representantes populares tengan por objetivo y guía la debida protección de las mayorías y minorías, procurando en todo momento el bien común que unifica a los intereses divergentes de una sociedad compleja, como lo es la mexicana.

MATERIAS EXCLUIDAS DEL AMBITO DE LA CONSULTA POPULAR.

Partiendo de lo mencionado anteriormente, éstas Comisiones Unidas procederán a analizar y a describir las razones por las que el Constituyente Permanente decidió excluir de la consulta popular las seis materias que se enlistan en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En este sentido, partiendo del hecho de que el Congreso es un intérprete de la Carta Magna en prima facie, se analizarán las razones que las Comisiones Dictaminadoras expusieron en sus consideraciones de la reforma constitucional de 9 de agosto de 2012, cuando determinaron excluir estas materias del objeto de la consulta popular, lo anterior para determinar sus efectos y alcances.

Las Comisiones Dictaminadoras también tratarán de exponer las razones por las cuales estas materias fueron excluidas de la consulta popular, y determinarán si dicha exclusión obedece a que existen controles y/o garantes constitucionales que cuidan que haya un sistema de frenos y contrapesos suficientemente robusto para que el pueblo y sus derechos humanos no quede en estado de indefensión frente al poder del Estado, habida cuenta que la consulta popular no es otra cosa más que un mecanismo de control popular sobre las decisiones que toman las autoridades constitucionales.

La palabra “interpretación”, del latín interpretationis, significa la acción y efecto de interpretar; este verbo transitivo deriva a su vez, de interpretari, que quiere decir: explicar o declarar el sentido de una cosa y, principalmente, el de textos faltos de claridad.

La oscuridad, la duda, la laguna puede encontrarse en las palabras o en el espíritu de las normas, en los contratos, en los hechos, en las demandas, en las sentencias, en cualquiera de los actos de las relaciones jurídicas, de ahí la variedad y amplitud de la interpretación.

La interpretación jurídica por excelencia es la que pretende descubrir para sí mismo (comprender) y para los demás (revelar) el verdadero pensamiento del legislador o explicar el sentido de la disposición.

En el ámbito jurídico la doctrina coincide en que al menos existen cuatro tipos de interpretación: gramatical, histórico (también se le llama causal-teleológico), lógico y sistemático. Atendiendo a la idoneidad del intérprete, se dice que la interpretación es "auténtica" cuando proviene del legislador; la de los jueces y magistrados se llama judicial, y la de los autores y jurisconsultos se llama doctrinal.

En los Estados Unidos Mexicanos la interpretación legislativa (o "auténtica") es la que lleva a cabo el Congreso de la Unión, según se desprende de los artículos 72, inciso “f”, y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Debe tenerse en cuenta que la Constitución es un cuerpo normativo supremo (artículo 133), que se tutela por un poder supremo de la Federación (artículo 49), de ahí que la misma es el “continente” de los poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo, y donde ésta señala el ámbito de sus competencias. Además, como todo poder público emana del pueblo y se instituye para beneficio de éste (artículo 39), la interpretación constitucional siempre deberá tender al bienestar del pueblo:

“El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico.”5

Por otro lado, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha advertido:

“Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos métodos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda Norma Fundamental constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la disposición en estudio”.6

Como lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para colmar una laguna o vacío legislativo en el Texto Constitucional, únicamente debe acudirse a aquellas disposiciones que por su naturaleza puedan aplicarse de manera extensiva, por lo que tratándose de disposiciones de aplicación estricta, como sucede en el caso de las normas que prevén excepciones, solamente podrán aplicarse a los supuestos para los que fueron creadas, sin que sea válida su aplicación analógica o por mayoría de razón, ya que de proceder en estos términos se dejaría de acatar la voluntad del Constituyente.7

El antecedente más ilustrativo de este tipo de interpretación es la Corte de Casación francesa, perteneciente en sus orígenes al Poder Legislativo y que posteriormente adquirió autonomía para convertirse en la cúspide del sistema judicial francés.

De esta manera, la interpretación constitucional legislativa “es la que pude considerarse permanente, en cuanto se efectúa normalmente en la actividad constante de los órganos legislativos al discutir y expedir las leyes ordinarias, asumiendo por otra parte, carácter directo, puesto que implica el examen inmediato del texto y la captación de los principios de las normas fundamentales, cada vez que se realiza la función legislativa; y por último, esta interpretación no puede estimarse definitiva, en cuanto puede ser apreciada a través de la impugnación de la constitucionalidad de las propias leyes por órganos del poder judicial.8

¿Pero qué cosa convierte exactamente en auténtica la interpretación del Legislativo?, ¿La identidad del órgano del que la interpretación proviene?, ¿el nomen iuris del documento interpretante? o ¿quizá su fuerza, su colocación en el sistema de fuentes de derecho o, incluso, el hecho de que la ley interpretativa sea vinculante para todos los órganos que la aplican? Como puede verse, la pregunta relativa al concepto de interpretación auténtica admite diversas respuestas, pues en el lenguaje común, la interpretación de cualquier texto se considera auténtica, sólo si se realiza por el mismo sujeto, es decir, la misma persona, que es el autor del texto interpretado.

Con base en las anteriores consideraciones, el Poder Legislativo está plenamente facultado para llevar a cabo una interpretación del texto constitucional a que se refiere el numeral 3o. de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional con miras a que la ley reglamentaria respectiva atienda el fin superior que es el beneficio del pueblo.

De este modo se advierte que la decisión del Constituyente Permanente de establecer excepciones por materia para la procedencia del ejercicio del derecho ciudadano a la consulta popular tiene su fundamento en la naturaleza jurídica de las materias, es decir, cada una de las materias descritas como supuestos de excepción a la consulta popular se explica porque en cada una de ellas, existe un garante o sujeto obligado para su cumplimiento claramente definido, identificado, preciso y relacionado con la funcionalidad y bases constitucionales del Estado mexicano.

Es decir, si bien la consulta popular se introduce como derecho ciudadano, en el artículo 35, fracción VIIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 9 de octubre de 2012, también es cierto que el Constituyente Permanente, en el mismo Decreto de creación, no en uno posterior, decidió establecer a ese derecho ciudadano un régimen de excepción por materias definidas constitucionalmente, a fin de dar el mismo nivel jerárquico al derecho constitucional ciudadano para participar en las consultas populares y determinar en el mismo precepto las materias excluidas a las mismas, con el propósito de no dejar lugar a dudas de la intención del legislador.

En otras palabras, el Poder Reformador de la Constitución impuso esa línea restrictiva de interpretación en lo que respecta a las materias excluidas constitucionalmente de una posible consulta popular, así el régimen de exclusiones se definió en el numeral 3, fracción VIII, del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los que no podrá ser objeto de consulta popular las seis materias ya citadas.

La voluntad del Constituyente Permanente en nuestro país de establecer el régimen constitucional de excepción por materia, para la procedencia de la consulta popular, es común en otros países que han adoptado mecanismos de democracia participativa similares a la consulta popular, como el plebiscito o el referéndum, definiendo constitucionalmente las materias exceptuadas de procedencia de dichos mecanismos.

En este orden de ideas, de una revisión a la legislación internacional encontramos que por ejemplo: en Costa Rica, donde en su Constitución se ha determinado que no procede el referéndum si los proyectos son relativos a la materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

En Italia, la Constitución de dicho país establece que no se admitirá el referéndum para las leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, ni para las leyes de autorización para ratificar tratados.

En Portugal, la Constitución prevé que quedan excluidas del ámbito del referéndum, las enmiendas a la Constitución; las cuestiones y actos de contenido presupuestario, tributario o financiero; las materias previstas en el artículo 161 de la Constitución; las materias previstas en el artículo 164 de la Constitución; cuestiones relativas a la paz y rectificación de fronteras.

En Perú, su Constitución establece que no pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.

En Colombia, la Constitución señala que no procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias.

Como puede advertirse, la limitación de la consulta popular por materias a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Federal, no resulta una práctica ajena o novedosa, pues este mismo sistema de exclusión se encuentra presente en otros países con una sólida tradición en instrumentos de democracia participativa, lo que de ningún modo significa una limitación al derecho político de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos del país, sino una decisión válida adoptada por el Estado Mexicano en uso de su potestad soberana, que permite multiplicar los espacios de participación de los ciudadanos, pero dentro del contexto del sistema de democracia representativa garantizado en términos de lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El sistema de exclusión por materias del ámbito de la consulta popular, no es contrario a los diversos criterios que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido a partir del 10 de junio de 2011, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos, en el que sobresale el artículo 1º, donde se establece la obligación de toda autoridad, de promover, respetar y garantizar los derechos humanos, favoreciendo la protección más amplia posible a favor de la persona, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

En virtud de lo anterior, la valoración de los derechos fundamentales queda vinculada a la premisa de que deben respetarse en beneficio de todo ser humano, sin distinción de edad, género, raza, religión, ideas, condición económica, de vida, salud, nacionalidad o preferencias (universalidad); además, tales derechos han de apreciarse como relacionados de forma que no sería posible distinguirlos en orden de importancia o como prerrogativas independientes, prescindibles o excluyentes unas ante otras, sino que todos deben cumplirse en la mayor medida posible, así sea en diferente grado por la presencia de otro derecho fundamental que también deba respetarse y que resulte eventualmente preferible, por asegurar un beneficio mayor al individuo, sin que el derecho fundamental que ceda se entienda excluido definitivamente (indivisibilidad e interdependencia); asimismo, con el entendimiento de que cada uno de esos derechos, o todos en su conjunto, obedecen a un contexto de necesidades pasadas y actuales, mas no niegan la posibilidad de verse expandidos, por adecuación a nuevas condiciones sociales que determinen la necesidad y vigencia de otras prerrogativas que deban reconocerse a favor del individuo (progresividad).

De esta guisa, los referidos principios orientan la interpretación de los restantes preceptos constitucionales en materia de derechos fundamentales, conduciendo a su realización y observancia más plena e inmejorable posibles, vinculando el proceder de toda autoridad en el cumplimiento del mandato de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales de la materia, por lo que se constituyen como auténticos principios de optimización e interpretación constitucional que el legislador decidió objetivar en la Norma Suprema y, que por ende, resultan de ineludible observancia para todas las autoridades, y más aún para las jurisdiccionales.9

Por lo anterior, es que la interpretación gramatical, sistemática y funcional del artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en concordancia a lo dispuesto por el artículo 1º de la propia Constitución garantiza el derecho ciudadano a la participación política de los ciudadanos en la consulta popular que al efecto se solicite, siempre que las mismas verse sobre aquellas materias no exceptuadas constitucionalmente, como son en el caso concreto las determinadas expresamente por el Poder Reformador de la Constitución, en el precepto antes citado.

El establecimiento de excepciones constitucionales al ejercicio de los derechos fundamentales o derechos ciudadanos previstos en la Constitución, para que sean eficaces, deben estar previstos en el mismo texto constitucional, a manera de ejemplo podemos citar las siguientes excepciones al ejercicio de derechos contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a saber: derecho de posesión de armas en el domicilio para su seguridad y legítimadefensa, con excepción de las de uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional (artículo 10), lo que se traduce materialmente en una limitación al ejercicio del derecho fundamental de poseer armas en el domicilio;y derecho de inviolabilidad de las comunicaciones privadas, excepto cuando sean aportadas en forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas (artículo 16), lo que se traduce materialmente en una limitación al derecho de inviolabilidad de las comunicaciones privadas previsto en la Constitución.Ambas excepciones constitucionales al ejercicio de derechos fundamentales están previstas en el mismo texto Constitucional y por ende, su excepción es procedente y coherente con el sistema constitucional vigente.

Por su parte, en el ejercicio de interpretación llevado a cabo por el Tribunal Constitucional de nuestro país, se han establecido otros casos de limitación de los derechos fundamentales, cuando dos o más principios se encuentran en colisión, casos en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha aplicado el principio de proporcionalidad, o de ponderación, cuando dos o más derechos fundamentales entran en tensión, y donde se hace necesario el juicio o test de proporcionalidad, a fin de determinar la prevalencia de un derecho sobre otro de igual jerarquía normativa.10

En el caso concreto que analizamos, estas Comisiones dictaminadores advierten que no se actualiza una colisión ni tensión entre derechos fundamentales, puesto que el Constituyente Permanente, si bien estableció en el texto constitucional el derecho ciudadano a participar en la consulta popular (artículo 35, fracción VIII), también es cierto que optó por un régimen limitado, reglado, en el que precisó las materias exceptuadas, no sujetas a la consulta, como es el caso del contenido del numeral 3, fracción VIII, del mismo artículo 35 constitucional), por tanto, de una interpretación sistemática y funcional se advierte que la voluntad del Constituyente Permanente, fue la de establecer de forma precisa las materias excluidas del ejercicio del derecho ciudadano a participar de los asuntos sujetos a consulta popular, tan es así que concede la facultad de calificar la constitucionalidad de la materia de la consulta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien es la instancia garante de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de asegurar, la coherencia y concordancia del ejercicio del derecho de la participación ciudadana a través de un mecanismo de democracia participativa, como es la consulta popular, a la prevalencia del orden constitucional, con el propósito de mantener el andamiaje institucional y constitucional vigentes.

Lo dicho anteriormente parte del hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional de nuestro país, ha sostenido el criterio11 de que “el principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, se ve reforzado por el principio pro persona, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretación permita la efectividad de los derechos fundamentales de las personas frente al vacío legislativo que puede provocar una declaración de inconstitucionalidad de la norma”, por tanto, la interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, reiteradamente utilizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura coherente, como una unidad o contexto.12

En vista de lo anterior, es evidente que para mantener la coherencia del orden constitucional en lo que se refiere a determinar el alcance de las materias restringidas de la consulta popular, debe considerarse que dicha limitación no implica un menoscabo de los ciudadanos para intervenir en los asuntos políticos del país, sino por el contrario, tiene por objetivo multiplicar los espacios de participación ciudadana manteniendo el equilibrio que debe existir con las instituciones de democracia participativa, lo que permite asegurar que los intereses de las mayorías, de ningún modo excluirán a los grupos minoritarios, ni la consecución del bien común.

En esta virtud, es claro, que el sistema de exclusión por materias a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Federal, debe ser interpretado de la manera más amplia posible,

Estas Comisiones consideran que se debe entender que las materias que constitucionalmente se excluyen de la consulta popular se hacen extensivas respecto de las competencias de todos y cada uno de los órganos que de alguna manera tengan intervención en las mismas.

En efecto, al tratarse de limitaciones constitucionales, se sigue que las mismas son aplicables a todo el ordenamiento jurídico.

El principio de jerarquía constitucional que establecen los artículos 15 y 133 constitucionales, obliga a que toda ley federal, estatal, reglamento u otro tipo de norma respete los contenidos del texto constitucional.

Estamos frente a prohibiciones constitucionales expresas que tienen verticalidad absoluta en su aplicación en todos los casos posibles. Por tanto, la actualización de una de estas prohibiciones respecto de un caso concreto en específico, precluye en automático la posibilidad de que se presente una solicitud de consulta sobre el mismo tema o algo relacionado.

Una vez señalado lo anterior, estas Comisiones realizarán un análisis de cada una de las materias que se encuentran fuera del ámbito de la consulta popular.

1. LA RESTRICCION DE LOS DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS POR LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El 10 de junio de 2011, en gran medida, como respuesta a las aspiraciones y obligaciones contenidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, la Convención Americana de Derechos Humanos y en sentencias recientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional en materia de derechos humanos que evolucionó la forma de definir e interpretar el derecho en nuestro país13.

Entre otras innovaciones, se modificó el nombre del Capítulo I del Título Primero de la Constitución para denominarlo ahora “De los Derechos Humanos y sus Garantías”, con el propósito de rediseñar la forma en que se conciben los derechos humanos, derechos fundamentales por virtud de estar reconocidos en la Ley Fundamental. Asimismo, en concordancia, en el artículo primero de este mismo ordenamiento supremo, se incluyeron una serie de innovaciones que tiene como propósito colocar a la persona humana en el centro de la actuación del Estado: el goce de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección; el principio pro persona, que consiste en la interpretación de las normas relativas a derechos humanos, de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia (interpretación conforme), favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, es decir, cuando existan dos o más interpretaciones con respecto a una misma o diversas normas, independientemente del nivel del ordenamiento en que se encuentren, deberá optarse por elegir aquella que más beneficie a la persona; la obligación para todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Adicionalmente se modificaron y adicionaron otros artículos de la Carta Magna con el mismo propósito de fortalecer el reconocimiento de los derechos humanos, de protegerlos y darles vigencia.

El 9 de agosto de 2012 se publicaron una serie de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política, dentro de las cuales se encuentra la adición de la fracción VIII al artículo 35. Por virtud de este cambio al marco fundamental se reconoció el derecho de los ciudadanos a votar en las consultas populares y se desarrolló de la siguiente forma:14

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

(...)

VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de:

a) El Presidente de la República;

b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o

c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley.

Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión,

2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes;

3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

4o. El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;

5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal;

6o. Las resoluciones del Instituto Federal Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y

7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción.

Durante el tiempo que ambas Cámaras propusieron, discutieron y aprobaron la consulta popular, a propósito de ésta figura, los legisladores justificaron su reconocimiento y regulación, entre otros argumentos, en virtud de que se constituye en una institución valiosa para lograr un mejor sistema democrático en México; de que permite la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclamen serán satisfechas por el Estado; generar nuevas condiciones para una gobernanza democrática y eficiente; en ese sentido, se trata de una figura indispensable dentro de la democracia participativa. Esto, toda vez que su naturaleza jurídica legitimaría las decisiones del Estado, generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo. Estos fueron algunos de sus argumentos.

En los ARTICULOS SEGUNDO y TERCERO TRANSITORIOS de esta reforma se estableció el deber del Congreso de la Unión de expedir la legislación para hacer cumplir lo dispuesto en el Decreto, a más tardar en un año contando a partir de su entrada en vigor; así como, el deber de los Congresos de los Estados y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del mismo Decreto, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor.

En este apartado abordaremos las implicaciones, los retos y los alcances de uno de los aspectos que comprende la consulta popular definida en la fracción VIII del artículo 35, en comento, de mayor relevancia para asegurar el éxito de este instrumento: las restricciones; en particular, en una de éstas, la restricción en materia de derechos humanos reconocidos por la Constitución.

En el numeral 3º de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional se asentaron una serie de materias que no podrán ser objeto de consulta:

3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

Sobre la primera de las limitaciones, que consiste en los derechos humanos reconocidos en la Constitución, ámbito sobre la cual abundaremos, es preciso recordar que, en virtud de las innovaciones que introdujo la reforma en la materia llevada a cabo en el año 2011, han sido introducidos a la Constitución, en ese sentido incluso como derechos fundamentales, los derechos humanos consagrados en el derecho internacional, por lo que, en una interpretación conforme, por derechos humanos deben comprenderse no sólo los expresamente señalados en la Constitución, sino aquellos contenidos en instrumentos y fuentes del derecho internacional derivados de pactos signados por México.

Con respecto al reconocimiento de los derechos humanos y a su tratamiento por parte del derecho interno, sin arreglo del cual no es posible concretar el ámbito de validez para el derecho internacional, la mayor coincidencia de los estudiosos sobre el tema radica en la imperante necesidad de que los Estados cuenten con esquemas constitucionales que den vigencia y garanticen la protección de los derechos humanos. En la visión de los juristas mexicanos Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Juan Manuel Acuña, todos los sistemas internacionales de protección de derechos humanos han sido concebidos como de naturaleza “coadyuvante” o “complementaria” a la que ofrece el derecho interno de los Estados (Pacto de San José). Destacan incluso que, como parte de la obligación de respeto y garantía de los derechos humanos, los Estados se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de instrumentos internaciones, las medidas necesarias para hacer efectivos tales derechos. En este sentido, sostienen dichos expertos, los instrumentos sobre derechos humanos establecen la obligación de los Estados y, por tanto, el derecho humano de toda persona –de contar con un recurso efectivo, sencillo y breve ante jueces o tribunales imparciales e independientes que la amparen contra actos que violen los derechos fundamentales.15

Del razonamiento antes descrito, cuando México suscribe y ratifica un tratado internacional debe tomar las medidas necesarias para adecuar su ordenamiento interno, de tal manera que se hagan efectivos los derechos humanos establecidos en dicho tratado. Tales medidas se extienden hasta los órganos jurisdiccionales con el fin de sobrellevar su principal función en la medida que garanticen la eficacia de dichos derechos a través de la interpretación conforme y bajo el entendimiento confirmado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido en su jurisprudencia “que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. El Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, interprete última de la Convención Americana”.16

Derivado de la reforma constitucional que ya hemos mencionado, llevada a cabo en el año 2011, en materia de derechos humanos, el máximo tribunal del país ha emitido una serie de resoluciones en las que ha asentado nuevos criterios con respecto a la forma en que debe ser visto e interpretado el derecho a la luz, precisamente, de dicha materia.17

En la Resolución relativa a la Contradicción de Tesis 293/2011,18 el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, asentó una serie de criterios, de los cuales se desprenden, entre otras, las siguientes conclusiones:

• Se reconoce tanto la vigencia de los derechos humanos establecidos en la Carta Magna, como los consignados en instrumentos internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

• Las disposiciones sobre derechos humanos, sin importar el sitio en el que se ubiquen, no deben interpretarse en atención a una posición o relación jerárquica.

• Los derechos humanos, sin importar su origen, son el parámetro de control de constitucionalidad, con base en el cual debe analizarse la validez de todas las normas y los actos de las autoridades que forman parte del ordenamiento jurídico mexicano.

• Las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para todos los órganos jurisdiccionales, siempre que dicho precedente favorezca mayormente a las personas.

Para diseñar un procedimiento adecuado a efecto de instrumentar la consulta popular, es preciso no perder de vista los alcances de un sistema de democracia representativa como el nuestro. En ese sentido, Norberto Bobbio señala que “las deliberaciones colectivas, o sea, las deliberaciones que afectan a toda la comunidad, son tomadas no directamente por aquellos que forman parte de la misma, sino por personas elegidas para tal propósito”.19

Si bien la democracia participativa se ha consolidado en las últimas décadas como un elemento de gran importancia para la democracia representativa, también es cierto que en la valoración, selección y el establecimiento de determinados instrumentos de este tipo, se requiere del entendimiento de los alcances posibles y convenientes de estos medios. Pues, como lo sostiene Jean-FrancoisPrudD´Homme, “la democracia directa, tal como era practicada en Atenas, requiere de condiciones muy especiales de desarrollo, las cuales no han vuelto a darse en la historia”.20

Los también denominados mecanismos de democracia semidirecta tienen su fundamento en la necesidad de que los poderes constituidos del Estado tomen en cuenta las aspiraciones de la población en la toma de decisiones. De ahí que su reconocimiento en el derecho interno de los países puede ser determinante para la construcción y consolidación de su régimen democrático; entendida la cualidad democrática más allá de la participación de los electores en los procesos de selección de sus representantes, más bien permitiendo su influencia en la toma de decisiones.

En referencias a los instrumentos de democracia semidirecta, llamarlos así incluso puede ser impreciso toda vez que aún existen autores que consideran al referéndum, al plebiscito, a la iniciativa y a la consulta popular, sobre todo a los dos primeros, como mecanismos de democracia directa reconocidos en un sistema representativo (lo que pudiera parecer contradictorio), es evidente que cada vez son admitidos en un mayor número de Estados y, aunque su empleo puede traer consigo ventajas y desventajas para el Estado en su conjunto, han incluso evolucionado mediante medidas de control y procedimientos que hacen posible su práctica regulándolos de tal forma que trasladen el menor riesgo para la sociedad y la acerquen a la toma de decisiones.

En cuanto a los conceptos de estos instrumentos, su definición a lo largo de la historia ha obedecido, en gran medida, a las circunstancias y coyunturas en los que han sido empleados. De acuerdo con Pedro de Vega García, “la palabra referéndum se comenzó usando para designar las interpelaciones que los delegados electos de los Parlamentos medievales debían realizar a sus electores, en aquellas cuestiones que se discutían en las Asambleas, pero que no estaban incluidas en los términos del mandato. Hasta conocer la opinión de los electores sobre ellas, los delegados las presentaban ad referéndum”.21

Por lo que respecta a la definición de la consulta, la misma tiene diversas vertientes, por lo que su concepto depende más de la forma que adopte en determinado sistema: referéndum, plebiscito, iniciativa popular. Thomas Cronin ofrece una clasificación y conceptualización,22 cuyos sentidos son coincidentes con los de muchos estudiosos de la materia:

• Iniciativa popular: es el procedimiento que permite a los votantes proponer una modificación legislativa o una enmienda constitucional, al formular peticiones que tienen que satisfacer requisitos predeterminados.

• Referéndum: somete una ley propuesta o existente a la aprobación o al rechazo de los ciudadanos; en algunos casos el veredicto popular conlleva una noción de obligatoriedad y en otros tiene fines consultivos. El referéndum popular o de petición es aquél en el cual hay que someter una nueva ley o enmienda constitucional al electorado, como parte del mecanismo de ratificación.

• Revocación de mandato: permite a los votantes separar a un representante de su cargo público mediante una petición que debe satisfacer ciertos requisitos; se distingue del proceso de impeachment, en que se trata únicamente de un juicio político sin implicaciones legales.

En lo relativo a las modalidades de consulta popular mayormente reconocidas y empleadas en distintos países, las mismas dependen de diversos factores la historia y el contexto socio-político, la tradición democrática, la comprensión y los alcances de los mecanismos de democracia participativa. Para este propósito es de utilidad la siguiente matriz en la que se incluyen algunos Estados y los mecanismos que han adoptado:

País

Mecanismo

Colombia

Plebiscito, referéndum, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria de mandato23

Canadá

Referéndum y plebiscito24

Estados Unidos

Plebiscito, referéndum e iniciativa popular25

Francia

Plebiscito y referéndum26

Gran Bretaña

Plebiscito y referéndum27

España

Iniciativa popular y referéndum28

Elaboración propia

Es prácticamente imposible comparar con exactitud las distintas modalidades de instrumentos de democracia semidirecta empleada en los países referidos y, prácticamente, en el resto de los países del mundo en donde tienen aplicación. Esto, toda vez que dichos instrumentos presentan una amplia y variada gama de definiciones, modalidades y alcances. De ahí la necesidad de comprender entonces la definición, el objeto y los alcances de la democracia semidirecta, independientemente de las vertientes de ésta, que se configuren en determinado sistema. González Schmalsostiene que “en el uso de los términos democracia semidirecta y democracia participativa, los autores suelen oponerla –al menos de manera implícita–, al de democracia representativa. Pero, por otro lado, la democracia semidirecta se opone también a la democracia directa (como se ejercía en Grecia, y que en la actualidad sólo pervive en la asamblea anual de los ciudadanos de algunos cantones suizos de alta montaña), y las más de las veces a aquella se le considera como vocablo intercambiable con el de democracia participativa”.29

Ahora bien, en lo que respecta a la restricción constitucional objeto de este apartado, relativa a la consulta popular cuando ésta verse sobre la materia de derechos humanos, es importante reconocer que algunos países establecen límites acerca de las materias que pueden ser objeto de consulta. Tal es el caso de Colombia, en donde la restricción se impone con respecto a la reformas a la Constitución; ésta restricción hace posible, entre otros aspectos, la protección a los derechos humanos, reconocidos en el carácter de fundamentales por estar señalados en el texto supremo. En cuanto a Francia, en lugar de señalarse prohibiciones acerca de las materias objeto de referéndum, se optó por establecer un catálogo de aquellas sobre las que es factible realizar dicho ejercicio: organización de los poderes públicos; política económica y social, y servicios públicos que incurren en ella, y ratificación de tratados que incidan en el funcionamiento de las instituciones; de lo que se advierte que se encuentran descartados los derechos humanos. En el caso de España, en el artículo 87 de su Constitución, se establece que la iniciativa popular no procederá cuando se trate de las siguientes materias: propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado y ha resuelto asuntos bajo la tesis de que la calificación de democrática le es asignada a una norma jurídica o a determinado ordenamiento en virtud de que la misma no transgreda derechos humanos, reconocidos así por el derecho internacional, sin importar que la aprobación de dicha norma u ordenamiento sea producto o no de un proceso de aprobación que haya importado la participación de la mayoría de los representantes populares o de la población misma, tratándose de mecanismos de democracia semidirecta. Esta situación se acredita con la Sentencia del Caso “Gelman vs Uruguay”, del cual se desprenden las siguientes conclusiones:30

- El hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún ratificada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola, legitimidad ante el Derecho Internacional. La participación de la ciudadanía con respecto a dicha Ley, utilizando procedimientos de ejercicio directo de la democracia –recurso de referéndum (párrafo 2º del artículo 79 de la Constitución del Uruguay)- en 1989 y –plebiscito (literal A del artículo 331 de la Constitución del Uruguay) sobre un proyecto de reforma constitucional por el que se habrían declarado nulos los artículos 1 a 4 de la Ley- el 25 de octubre del año 2009, se debe considerar, entonces, como hecho atribuible al Estado y generador, por tanto, de la responsabilidad internacional de aquél.

- La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del Derecho Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo cual ha sido así considerado incluso por la propia Carta Democrática Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un “control de convencionalidad” (supra párr. 193), que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha ejercido, en el Caso NibiaSabalsagarayCurutchet, un adecuado control de convencionalidad respecto de la Ley de Caducidad, al establecer, inter alia, que “el límite de la decisión de la mayoría reside, esencialmente, en dos cosas: la tutela de los derechos fundamentales (los primeros, entre todos, son el derecho a la vida y a la libertad personal, y no hay voluntad de la mayoría, ni interés general ni bien común o público en aras de los cuales puedan ser sacrificados) y la sujeción de los poderes públicos a la ley”. Otros tribunales nacionales se han referido también a los límites de la democracia en relación con la protección de derechos fundamentales.

Las implicaciones del nuevo paradigma de los derechos humanos traen consigo, entre otras cuestiones, la necesidad de interpretar las normas de conformidad por los derechos reconocidos por el derecho interno y por el derecho internacional, dejando de lado, como consecuencia de nueva forma de aplicación del Derecho, la jerarquía normativa, es decir, no importa en donde se ubique la norma, siempre debe ser aplicada la que más favorezca a la persona.

En efecto, por lo que toca a la actuación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ésta deberá apegarse a los principios y métodos de la interpretación más amplia conforme a la vigencia y protección de los derechos humanos. En ese sentido, no debe perderse de vista el deber de la autoridad, de todas, pero para el caso quenos ocupa, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de ejercer un control conforme con los derechos humanos reconocidos en nuestra Carta Magna y en el derecho internacional, lo que implica, necesariamente, la aplicación de un control de convencionalidad, amén de la necesidad de referirlo expresamente o no, en vista de que, por el reconocimiento de las normas en materia de derechos humanos contenidas en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, el control de constitucionalidad, importe, por ese hecho, el control de convencionalidad; sin detrimento de lo resuelto en fechas recientes por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a la supremacía constitucional. Al respecto, Néstor Pedro Sagues esboza sobre lo que considera un método cada vez más empleado de cara a la necesidad de proteger los derechos humanos; en relación con la interpretación conforme del derecho nacional, incluyendo el constitucional, con los tratados de derechos humanos, a fin de evitar la confrontación entre el primero, con los segundos. Tal técnica –señala este jurista– de adaptación, y de exégesis armonizante, algunas veces casi forzada, puede evitar declaraciones de inconvencionalidad de normas domésticas, o actitudes evasivas de los convenios por parte de los Estados. Se trata de un mecanismo básicamente funcional –continúa explicando–, incluso propiciado por la Corte Interamericana en el caso Radilla Pacheco y otros veredictos posteriores, y que, inteligentemente aplicado, se muestra provechoso para soslayar choques frontales y resolver con criterio práctico situaciones conflictivas”.31

Por otra parte, resulta fundamental no perder de vista los principios a la luz de los cuales deben ser interpretados los derechos humanos, de conformidad con el establecido en el párrafo tercero del artículo primero constitucional:

“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.”.

Los principios que rigen la interpretación de los derechos humanos deben guiar la actuación de la autoridad jurisdiccional en la búsqueda de una interpretación universal más acorde con la teleología del derecho, al momento de calificar la materia que se pretenda someter a una consulta popular.

Por lo tanto, es menester señalar la profundidad de dichos principios de acuerdo con la definición establecida por la oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos:32

• Universales. El principio de la universalidad de los derechos humanos es la piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos. Dicta que todos los Estados tienen el deber, independientemente de sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. Dicho principio se ve materializado con las obligaciones jurídicas del Estado y la protección a través de las fronteras y civilizaciones en virtud del derecho internacional.

• Inalienables. Esto es que no deben suprimirse, salvo en determinadas situaciones y según las debidas garantías procesales.

• Interdependientes e indivisibles. Todos los derechos humanos, sean éstos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales o colectivos, son derechos indivisibles, interrelacionados e interdependientes. Es decir, que el avance de uno facilita el avance de los demás, y, de la misma manera, la privación de un derecho afecta negativamente a los demás.

• Iguales. Se entiende tal como lo estipula el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”.

• No discriminatorios. El principio se aplica a toda persona en relación con todos los derechos humanos y las libertades, y prohíbe la discriminación sobre la base de una lista no exhaustiva de categorías.

• Derechos y Obligaciones. Los Estados asumen las obligaciones y los deberes, en virtud del derecho internacional, de respetar, proteger y realizar los derechos humanos. La obligación de respetarlos significa que los Estados deben abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos humanos, o de limitarlos. La obligación de protegerlos exige que los Estados impidan los abusos de los derechos humanos contra individuos y grupos. La obligación de realizarlos significa que los Estados deben adoptar medidas positivas para facilitar el disfrute de los derechos humanos básicos. En el plano individual, así como debemos hacer respetar nuestros derechos humanos, también debemos respetar los derechos humanos de los demás.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación también se ha pronunciado con respecto a las implicaciones y los efectos de dichos principios:33

i. Universalidad. Que son inherentes a todos y conciernen a la comunidad internacional en su totalidad; en esta medida, son inviolables, lo que no quiere decir que sean absolutos, sino que son protegidos porque no puede infringirse la dignidad humana, pues lo razonable es pensar que se adecuan a las circunstancias; por ello, en razón de esta flexibilidad es que son universales, ya que su naturaleza permite que, al amoldarse a las contingencias, siempre estén con la persona. En relación con lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso de la "Masacre de Mapiripán vs Colombia) ha señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales, interpretación evolutiva que es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. De ahí que dichos derechos, dentro de sus límites, son inalterables, es decir, que su núcleo esencial es intangible; por ello, la Norma Fundamental señala que ni aun en los estados de excepción se "suspenden", pues en todo caso, siempre se estará de conformidad con los principios del derecho internacional humanitario;

ii. Interdependencia e indivisibilidad: que están relacionados entre sí, esto es, no puede hacerse ninguna separación ni pensar que unos son más importantes que otros, deben interpretarse y tomarse en su conjunto y no como elementos aislados. Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes; debe darse igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción y protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; esto es, complementarse, potenciarse o reforzarse recíprocamente; y

iii. Progresividad: constituye el compromiso de los Estados para adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, principio que no puede entenderse en el sentido de que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la realización íntegra de tales derechos, sino en la posibilidad de ir avanzando gradual y constantemente hacia su más completa realización, en función de sus recursos materiales; así, este principio exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales.

Lo anterior no solamente deriva del mandato constitucional, sino del mismo método de interpretación pro persona, el cual, como se ha esbozado, implica que, independientemente del espacio en el que se halle la norma, siempre será interpretada favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Estamos seguros de que este mandato así será interpretado, pues, además de las razones que se han precisado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha destacado en los últimos años como una institución de avanzada y progresista, queen su labor diaria interpreta el derecho protegiendo y ampliando los derechos humanos; prueba de ello es el reciente Premio de Derechos Humanos de las Naciones Unidas 2013, que recibió por su labor y sus grandes logros en la defensa los derechos humanos y constitucionales de los mexicanos, convirtiéndose así en el primer tribunal en recibir este tipo de reconocimiento.

Resulta entonces fundamental que, al momento de calificar la eventual constitucionalidad de una materia que se pretende sea objeto de consulta popular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su papel de garante de los derechos humanos de los mexicanos, realice la más amplia interpretación conforme con los principios, criterios y parámetros establecidos por el derecho internacional y por el derecho interno34.

2. LOS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN EL ARTICULO 40 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, entre otros aspectos, que no podrán ser objeto de consulta popular los principios consagrados en el artículo 40 de la misma

Como cuestión inicial es conveniente destacar que la interpretación literal de la porción transcrita de este artículo constitucional, permite concluir que los presupuestos genéricos para que proceda una consulta popular son que en primer lugar, la materia de la misma sea un tema de trascendencia nacional y que en segundo lugar, ese tema, aunque tenga ese carácter, no esté expresamente señalado dentro de las materias que están excluidas de esta figura de democracia participativa.

De la anterior transcripción puede advertirse que en el texto constitucional se establecen diversos casos en los que no es admisible una consulta popular, conforme al sistema de exclusión por materias, dentro de las cuales se señalan los principios contenidos en el artículo 40 del texto constitucional, por lo que una consulta popular no será procedente cuando la materia de la misma sea alguno o algunos de esos principios consagrados en el precepto aludido, el cual se transcribe para mayor claridad:

“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”

En este precepto están contenidos los principios fundamentales relativos a la forma de gobierno de la República mexicana, la cual por decisión del poder constituyente es:

a) Representativa;

b) Democrática;

c) Laica; y

d) Federal

Se trata de los principios fundamentales relativos al régimen de gobierno, a partir de los cuales se estructuran los poderes públicos y las instituciones del Estado, sobre la base de la distribución de competencias por materia y por territorio.

De lo anterior se puede afirmar que por voluntad del legislador que reformó y adicionó la Ley Fundamental incluyendo en su texto la “Consulta Popular” como un derecho político ciudadano, éste no puede ejercerse cuando la materia de una consulta tenga relación con alguno de estos principios fundamentales de la República Mexicana

Para la adecuada interpretación del sentido y de los alcances de la limitación normativa en comento, es necesario precisar cuál es la naturaleza jurídica de las instituciones de democracia participativa, llamada también “directa”, o “semidirecta”, y de manera particular, de las consultas populares.

Las estructuras de democracia participativa tienen como propósito genérico el diseño y la aplicación de un modelo de democracia en el cual los gobernados ratifican o rechazan lo que aprueban sus gobernantes, pero sólo en algunos casos, o bien, tratándose de ciertas materias, determinándose en la legislación correspondiente, cuáles temas y en qué condiciones no son aplicables estas modalidades de participación ciudadana.

Desde luego, en términos generales, las formas de participación ciudadana en los Estados democráticos son muy variadas, incluyendo posibilidades como la del voto “pasivo” (el derecho a ser electo), además de la del voto activo (el derecho a elegir a los representantes populares), la de asociación para fines políticos (p.e., el derecho a formar parte de un partido político), la de manifestación sobre asuntos políticos, la de petición en materia de información o de cualquiera otra relacionada con temas políticos y desde luego, las de carácter “directo” o “semidirecto”, dentro de las cuales existen, con distintas denominaciones, la iniciativa popular, la revocación del mandato, el referéndum, el plebiscito y la consulta popular.

En los sistemas constitucionales contemporáneos prevalece la tendencia a combinar armónicamente el principio de representación política de los ciudadanos con la participación directa de éstos, en ciertos casos y con determinadas limitaciones, en el ejercicio del poder. En cuanto a este aspecto son útiles los siguientes criterios doctrinales sobre la democracia “semidirecta”:

“Esta consiste en introducir elementos de la democracia directa en el régimen representativo. El pueblo no debate por sí mismo, pero interviene directamente en ciertas decisiones (poco numerosas en la práctica); los representantes comparten una porción del poder con el pueblo.”35

“Tanto las instituciones de democracia directa, comolas de la democracia representativa son parte del amplio fenómeno de la participación, entendido en su sentido literal de actividad que permite “formar parte” en un proceso decisorio, jurídicamente relevante."36

Como puede advertirse, la participación de los ciudadanos en forma directa en los procesos del poder no substituye, ni cancela el ejercicio de las competencias de los órganos constituidos, sino lo complementa y lo legitima cuando el propio orden jurídico determina que es procedente, de lo que deriva el carácter subsidiario de la democracia participativa, con relación a la representativa.

En esta relación estructural subyace una primera limitación genérica de las instituciones de democracia “directa”, las cuales necesariamente están sujetas a límites y a condiciones para su aplicación, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la democracia representativa, dentro del cual los órganos del Estado ejercen sus atribuciones sin más limitación que el respeto del marco normativo que regula sus competencias, las cuales sólo pueden condicionarse o suspenderse en los casos excepcionales previstos en la Constitución y en las leyes.

Estas premisas permiten concluir que la inclusión de estas figuras de democracia “directa” en nuestra Constitución parte de la naturaleza jurídica propia de la iniciativa ciudadana y de la consulta popular, en tanto formas de ampliación y perfeccionamiento del sistema democrático mexicano, mediante las cuales se abren nuevos cauces para la participación ciudadana en las decisiones de trascendencia nacional tomadas por los poderes públicos.

Sobre el particular, resultan relevantes las consideraciones que en esta materia se incluyen en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, la cual fungió como cámara de origen en el procedimiento de reforma constitucional correspondiente.

“Es particularmente necesario asumir que estos mecanismos no son, ni deben ser, sustitutivos de las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva. Las fórmulas o métodos de la democracia “semidirecta” adecuadamente reguladas son instancias complementarias y subsidiarias de la democracia representativa…..”.37

Establecida la naturaleza jurídica de las instituciones descritas que fueron incluidas en nuestras normas constitucionales a partir de 2012, es factible pasar al análisis de la limitación específica que nos ocupa en el caso de las consultas populares, previstas en el artículo 35º, fracción VIII de la Constitución Federal, cuyo texto como se ha dicho antes, prohíbe la convocatoria a una consulta ciudadana cuando la materia de la misma sea uno de los principios establecidos en el artículo 40º constitucional, antes transcrito.

La interpretación sistemática de ambos preceptos permite concluir que la intención de los órganos facultados para reformar o adicionar la Constitución federal fue la de optar por un sistema restrictivo de las consultas públicas basado en la materia de las mismas la determinación de la improcedencia de una consulta popular en el caso de nuestro sistema constitucional debe basarse en una interpretación literal de las limitaciones expresas para la participación ciudadana, en cuanto a las materias sobre la que no puede convocarse a una consulta, así como en la aplicación de los mismos criterios interpretativos a los diversos actos jurídicos cuyos contenidos prescriptivos versen sobre las mismas materias, todos los cuales estarán excluidos de este mecanismo de participación ciudadana.

Simultáneamente, la interpretación sistemática y funcional de los preceptos constitucionales aludidos hace comprensible el sentido de las limitaciones cuyo análisis nos ocupa, las cuales deben entenderse en el contexto del sistema constitucional mexicano, uno de cuyos principios previsto en el artículo 40º de la Ley Fundamental es la democracia representativa, la cual coexiste armónicamente con las instituciones de democracia participativa insertas en la Constitución Federal a partir de 2012, cuyo propósito esencial es ampliar los cauces institucionales para que los ciudadanos tengan una intervención directa en determinados asuntos de trascendencia nacional, sin substituir el ejercicio de las competencias de los poderes públicos.

La intención del legislador en esta materia es indubitable, según se desprende de lo siguiente:

“Estas Comisiones Unidas, reconocen por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia semidirecta puede lograr el efecto contrario al de la consolidación del fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento.”38

De lo anterior se percibe claramente que de acuerdo al criterio de los legisladores, existen materias que por su propia naturaleza están excluidas de la llamada democracia “directa”, como la relativa a los ingresos y egresos del Estado, o a la seguridad nacional, que además, competen exclusivamente a sus órganos constituidos, los cuales tienen la capacidad jurídica de decidir en torno a las mismas.

Es importante subrayar que esto no significa que dichas materias carezcan de mecanismos de protección y salvaguarda previstos en la Constitución y en las leyes, ni que los derechos de los ciudadanos se encuentren en estado de indefensión cuando los Poderes Públicos tomen decisiones en torno a ellas. Antes bien, el orden constitucional mexicano contiene normas expresas y prevé diversos medios de defensa al alcance de los gobernados, para evitar que sus derechos sean infringidos, como es evidente en el caso de los Derechos Humanos, los cuales no pueden restringirse por disposición de la Ley Fundamental y son susceptibles de la protección expedita mediante el juicio de amparo.

A manera de ejemplos se pueden señalar los casos de Francia y Portugal, cuyas constituciones prohíben cualquier modificación a la forma de gobierno (arts. 89º y 288, b), respectivamente); el de Alemania, cuya Ley Fundamental impide que se reformen entre otras materias, la relativa al régimen republicano y federal (art. 79); el de Rumania, cuyo texto no autoriza una modificación de su carácter de República democrática (art. 152.1); y el de España, en el cual la reforma a cualquier disposición relativa a la forma de gobierno requiere de un procedimiento doblemente calificado para su aprobación definitiva (art. 168º).

Mención especial merece el caso de Italia, país en el que también está prohibida expresamente la modificación de la forma de gobierno (art. 139º) y en el que existe una variante de participación ciudadana, denominada “referéndum abrogatorio”, el cual no es procedente tratándose de los principios relativos a la forma de gobierno.

En efecto, la Corte Constitucional italiana, en diversas sentencias, ha determinado cuáles son los límites del referéndum abrogatorio que puede ser solicitado por 500,000 ciudadanos o por cinco consejos regionales. Las sentencias No.16 de 1978 y la No. 1146, de 1988, son dos de los precedentes más importantes en el sistema constitucional italiano, a partir de las cuales se han establecido criterios firmes sobre la improcedencia de esta forma de consulta popular en cuanto a las leyes fiscales y presupuestales, a la amnistía, a la autorización para ratificar tratados internacionales y a la imposibilidad de modificar los principios correspondientes a la forma de gobierno, lo cual deriva de una interpretación sistemática de los artículos 75 y 139 constitucionales.

En el caso de América Latina, si bien es cierto que prácticamente todas las constituciones de esta parte del continente prevén mecanismos de democracia participativa (con excepción de la República Dominicana), no menos verdadero es que la figura de la consulta popular o su equivalente no se utiliza para modificar los principios fundamentales de la forma de gobierno, cuya permanencia está garantizada básicamente mediante diversos procedimientos dificultados de reforma constitucional, como en los casos de Uruguay, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú.

No pasa inadvertido el hecho de que la consulta popular es uno de esos Derechos, en la vertiente política y de participación ciudadana, ni que su eficacia y aplicación son parte esencial de las disposiciones de instrumentos internacionales como la Convención Americana de los Derechos Humanos (Pacto de San José) y el Código de Buenas Prácticas sobre Referendos de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia).

No obstante, estos mismos instrumentos internacionales admiten que estas instituciones de democracia “directa” (referenda, plebiscitos) estén sujetas a determinadas limitaciones, entre otras, por edad, por nacionalidad, por residencia y por otras condiciones con base en las cuales se determine su procedencia, entre las que se encuentran las materias susceptibles de ser sometidas a la decisión de los ciudadanos (art. 16 y 23 del Pacto de San José y apartado I, 1.1 del Código de Buenas Prácticas Sobre Referendos).

3.LA MATERIA ELECTORAL.

De igual forma en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se indica que no podrá ser objeto de consulta popular la materia electoral.

En este caso la racionalidad de su exclusión se encuentra en la importancia que reviste para el Estado mexicano, el contar con instituciones que garanticen la mayor legitimidad de los representantes populares, y que la vez sean fruto del mayor consenso posible, basado en la discusión racional que debe existir entre las diversas fuerzas políticas representadas principalmente en los diversos órganos legislativos, tanto federal como locales, que es de donde emana, fundamentalmente, el marco normativo aplicable que da certeza y seguridad jurídica a la integración de la representación nacional.

La evolución histórica que ha tenido el desarrollo del sistema electoral, da cuenta de la importancia que ha tenido y tiene para el Estado Mexicano, el que las reglas aplicables a los procesos para la elección de los representantes populares, garanticen la mayor equidad en su realización, así como certeza y trasparenciaen su organización, desarrollo y resultados, todo bajo la más amplia vigilancia de los ciudadanos y de autoridades electorales imparciales, que es en quienes finalmente recae la responsabilidad y la limpieza de los comicios.

Así, desde 1946, se advierten esfuerzos para dar mayor fortaleza al sistema electoral mexicano, mediante la promulgación de la Ley Federal Electoral y la creación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, que en su momento se integró por el Secretario de Gobernación y otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos representantes de los partidos políticos con mayor relevancia. De igual forma, en la citada ley se ordena la creación de comisiones electorales locales y el Consejo del Padrón Electoral.

Posteriormente en 1951, el Congreso de la Unión aprueba reformar la Ley Federal Electoral para que la Comisión Federal de Vigilancia Electoral pueda arbitrar el registro de nuevos partidos políticos y emitir constancias de mayoría.

En 1973, desaparece la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y, en su lugar, el Congreso de la Unión aprueba la creación de la Comisión Federal Electoral. En este órgano participan con voz y voto, los representantes de todos los partidos políticos con registro legal.

En el año de 1977, vendría la reforma considerada más importante para fomentar el pluralismo en el Congreso, pues mediante la expedición de la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, se estableció el sistema mixto para disminuir las barreras de entrada a los nuevos partidos políticos, ampliándose a 100 los escaños que se repartirían en forma proporcional a los partidos que hubieran ganado menos de 60 diputados por mayoría relativa. La integración de la Comisión Federal Electoral permitió la participación de los partidos políticos registrados –ya fuera bajo la figura de registro condicionado o definitivo- en igualdad de condiciones. Así, la Comisión quedó conformada por el Secretario de Gobernación, un representante de cada una de las cámaras legislativas, un representante de cada partido político con registro y un notario público.

La reforma electoral de 1986 ampliaría los espacios de representación de la oposición, pasado de 100 a 200 el número de plurinominales. En ese año se establece el Tribunal de lo Contencioso Electoral, como un órgano autónomo de carácter administrativo, lo que permitió la implementación de los primero medios de impugnación en materia electoral.

En el año de 1990 se crearían el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal electoral, éste último pasó de ser un órgano administrativo a uno de naturaleza jurisdiccional, aunque seguía siendo independiente del Poder Judicial Federal.

El Instituto Federal Electoral se constituyó como un organismo público autónomo dotado de patrimonio y personalidad jurídica propia, y con el objetivo de ser una institución imparcial que daría certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales. No obstante, la ciudadanización del Instituto seguía siendo un tema pendiente, pues continuaba presidido por el Secretario de Gobernación, seis Consejeros Magistrados, personalidades sin filiación partidista propuestos por el Presidente de la República y aprobados por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados; El Director y el Secretario General del Instituto, dos diputados y dos senadores (representantes de los dos grupos parlamentarios más numerosos en cada Cámara) y un número variable de representantes partidistas que se fijaba de acuerdo con los resultados que obtuvieran en la última elección.

Sería hasta 1994, cuando comenzó la ciudadanización del árbitro electoral, y se consolida su independencia e imparcialidad, eliminándose la representación del Poder Ejecutivo en el Consejo General e introduciendo la figura de los Consejeros Ciudadanos, quienes son propuestos por las diversas fracciones parlamentarias y electos por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados. Por su parte, los partidos políticos conservaron un representante con voz, pero sin voto en las decisiones del Consejo General.

En ese año se fortalece al Tribunal Electoral, al incorporarse al Poder Judicial de la Federación, consolidándose como órgano especializado y máxima autoridad en la materia.

En el año de 1996, se realizaría otra importante reforma electoral aprobándosela modificación del artículo 41 constitucional, así como un nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Expresamente en el artículo 41 de la Constitución Federal se estableció que “la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley”.

En el año de 2007, se realizaría una de las reformas electorales, que por su trascendencia se consideró por expertos y académicos como de “tercera generación”. Mediante dicha reforma se estableció un nuevo modelo de comunicación social para garantizar un acceso equitativo de partidos y candidatos a los mismos, en particular a los espacios en radio y televisión; se buscó establecer un control más riguroso de los recursos utilizados por los partidos políticos, creándose la Unidad de Fiscalización, a quien no le sería oponible el secreto fiduciario, bancario y fiscal; se establecieron reglas para el desarrollo de las precampañas y campañas electorales, buscando que ésta últimas se desarrollaran en un ambiente de civilidad; y se perfeccionó el sistema de nulidades basado en reglas claras para dar seguridad y certidumbre a los resultados electorales.

Es menester enlistar la reforma político-electoral promulgada por el Ejecutivo Federal el 31 de enero de 2014, por la que se crea al Instituto Nacional de Electoral, quien bajo un sistema de competencias reglado, tendrá facultades que podrá desplegar en elecciones federales y locales, entre las que se encuentra la de establecer lineamientos para la mejor fiscalización de los gastos de los partidos políticos.

Para dar mayor certidumbre en la realización de los procesos electorales locales, el nombramiento de los Consejeros de los órganos electorales de los estados estará a cargo del Consejo General del INE. Por su parte, la designación de los Magistrados electorales de las entidades federativas estará a cargo del Senado de la República.

De la mayor relevancia son las facultades que se le otorgan al Congreso de la Unión, para expedir leyes generales en materia de partidos políticos; organismos, procesos y delitos electorales.

De igual forma se resalta la introducción de la causal de nulidad de elección por violación a los límites máximos de los gastos de campaña, la utilización de recursos de procedencia ilícita en las campañas, el desvío de recursos públicos para apoyarlas, así como por la compra de cobertura informativa o de tiempos en radio y televisión, siempre y cuando se acredite de manera objetiva la infracción y la misma haya sido la causa determinante del resultado.

Como puede advertirse, la definición de las reglas electorales resulta de la mayor trascendencia para el Estado Mexicano, pues de su adecuado diseño depende que el mandato otorgado a los representantes populares por el electorado, goce de la mayor legitimidad posible, al desarrollarse los procesos para su elección con base en reglas consensuadas entre las diversas fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, mismas que garantizan la equidad y certeza de los comicios, y posibilitan, con seguridad jurídica, la oportuna y debida integración de la representación nacional.

En virtud de la trascendencia que tiene para el país el buen desarrollo de los comicios por los que se integran los poderes Legislativo y Ejecutivo Federales, es que el Poder Reformador de la Constitución determinó que las reglas aplicables a dicha materia, en cualquiera de sus diversas expresiones (normas constitucionales, leyes secundarias, reglamentos, acuerdos, lineamientos etc.), debían quedar excluidas de la consulta popular.

Es menester precisar que el sistema constitucional y legal correspondiente a la materia electoral, cuenta con los medios de control suficientes para garantizar su legitimidad y coherencia. Así, las reglas electorales, tanto en lo sustantivo, como en lo procesal, son fruto de la más amplia deliberación que se lleva a cabo en el órgano legislativo, donde se encuentran representadas todas las fuerzas políticas que existen el país, tanto mayoritarias como minoritarias, lo que es fruto del diseño estructural del sistema de asignación que permite transformar los votos obtenidos por cada partido político en escaños, de manera equitativa y proporcional a su fuerza electoral.

Por otra parte, la coherencia de las reglas electorales con el máximo ordenamiento del país, es garantizado mediante los diversos medios de control de la constitucionalidad, cuya aplicación corresponde en exclusiva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La seguridad en la aplicación de las reglas electorales en el ámbito administrativo, corre por cuenta del Instituto Nacional Electoral, órgano que se constituye como el árbitro ciudadano, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño, que garantiza el adecuado desarrollo de los comicios, al tener como principios rectores para el desarrollo de sus funciones, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

De igual forma, en la última fracción del artículo 41 de la Constitución Federal, se prevé la existencia de un sistema de medios de impugnación que permite garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, el cual además asegura la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación. La aplicación de dicho sistema corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quien es el órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en la materia. Al respecto es aplicable la siguiente tesis:

Tercera Epoca

Registro: 773

Instancia: Sala Superior

Jurisprudencia

Fuente: Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Materia(s): Electoral

Tesis: 21/2001

Página:24

PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL.

De conformidad con las reformas a los artículos 41, fracción IV; 99, párrafo cuarto; 105, fracción II y 116, fracción IV, incisos b) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en términos de los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se estableció un sistema integral de justicia en materia electoral cuya trascendencia radica en que por primera vez en el orden jurídico mexicano se prevén los mecanismos para que todas las leyes, actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente a lo previsto en la Constitución Federal y, en su caso, las disposiciones legales aplicables, tanto para proteger los derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos como para efectuar la revisión de la constitucionalidad o, en su caso, legalidad de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades electorales federales y locales.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-085/97. Partido Acción Nacional. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-460/2000. Partido Acción Nacional. 29 de diciembre de 2000. Unanimidad de votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-009/2001. Partido de Baja California. 26 de febrero de 2001. Unanimidad de votos.

Nota: El contenido de los artículos 41, fracción IV, y 116, fracción IV, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretados en esta jurisprudencia, corresponde respectivamente, con los diversos 41, párrafo segundo, base VI, y 116, fracción IV, inciso l), del ordenamiento vigente.

Es menester señalar, que la debida protección de los derechos políticos de los ciudadanos, tanto de aquellos previstos en la Constitución Federal, como los establecidos en la vía convencional, se encuentra garantizada por el sistema de control difuso de protección de derechos humanos, previsto en el artículo 1, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

La característica principal de las reglas de la materia electoral, y que permite su adecuada aplicación por parte de las autoridades electorales, es precisamente su fundamento de legitimidad, el cual se alcanza sólo en cuanto su definición se realiza en un contexto de pluralidad y tolerancia, donde no tiene cabida posiciones unilaterales basadas en la fuerza, ni aún la de la mayoría. El que dichas reglas sean discutidas y aprobadas en el seno del Poder Legislativo, permite que las mismas sean producto de la deliberación y negociación de todas las fuerzas políticas, tanto mayoritarias y minoritarias, ahí representadas.

Precisamente por lo anterior, es que estas Comisiones dictaminadoras consideran que la materia electoral, en cualquiera de sus expresiones normativas, se encuentra y debe encontrarse excluida de la consulta popular, toda vez que su diseño debe responder al consenso que sólo puede ser conseguirse mediante su discusión razonada, donde toda corriente de opinión, por minoritaria que resulte, sea escuchada y tomada en cuenta, situación que cobra mayor realce si se considera que en última instancia, el fin último que se protege mediante las reglas que integran el sistema electoral, es la adecuada y oportuna integración de la representación nacional, así como el ejercicio de los derechos político-electorales de todos los ciudadanos, donde no es posible admitir la sumisión del bien común y las libertades individuales, por la autoridad y peso de una mayoría expresada en un ejercicio de consulta popular, pues como lo señalaba Benjamín Constant en su ensayo al comparar la libertad de los Antiguos, basada en la democracia directa, comparada con la de los Modernos, sustentada en un modelo de democracia representativa, que la diferencia entre ambos conceptos consiste en que la libertad de los Modernos:

“es el derecho de cada uno a no estar sometido más que a las leyes, a no poder ser ni arrestado, ni detenido, ni muerto, ni maltratado de manera alguna a causa de la voluntad arbitraria de uno o varios individuos… comparen ahora esta libertad con la de los Antiguos. Aquella consistía en ejercer de forma colectiva pero directa, distintos aspectos del conjunto de la soberanía, en deliberar en la plaza pública… pero a la vez que los Antiguos llamaban libertad a todo esto, admitían como compatible con esta libertad colectiva la completa sumisión del individuo a la autoridad del conjunto. No se encuentra en ellos casi ninguno de los beneficios que, como constitutivos de la libertad de los modernos, acabamos de ver39

Finalmente comenta Alfredo Ramírez Nárdiz:

“La libertad de los Antiguos podría permitir, por tanto, que la voluntad popular expresada mediante una votación se impusiera al respeto a los derechos individuales, lo cual para la libertad de los Modernos, que exige ese respeto a los derechos individuales, no sería admisible. Para los Modernos, la libertad – la democracia, en definitiva – exige una serie de valores – derechos individuales etc. – que no serían estrictamente imprescindibles para los antiguos. La libertad de los Antiguos, en definitiva, resulta poco deseable si se quiere mantener el acervo de valores y principios que compone (sic) la democracia actual” 40

4. LOS INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO.

Los ingresos y gastos del Estado son materias que no pueden ser objeto de la consulta popular, de acuerdo al numeral 3o. de la fracción VIII del artículo 35 constitucional.

Estas Comisiones Unidas consideran que es necesario aclarar el significado y el alcance de esta restricción constitucional a efecto de que la ley que hoy se procede a dictaminar refleje el mandato del Constituyente Permanente.

Alcance del concepto de ingresos y gastos del Estado

La organización y funcionamiento del Estado supone el ejercicio de gastos y la procura de recursos económicos necesarios para cubrirlos, todo lo cual lo cual origina la "actividad financiera" del Estado. Según Serra Rojas, "lo financiero es la actividad del Estado consistente en determinar el costo de las necesidades estatales y las generales de los habitantes de un país, la determinación de los medios dinerarios para atenderlas y su forma de obtención, la obtención misma de tales medios, su administración y la realización dineraria de aquellas necesidades".41

Es así que la actividad financiera del Estado es la relacionada con la obtención, administración, ejercicio y aplicación de recursos indispensables para satisfacer necesidades públicas.

La actividad financiera del Estado está sometida a distintos ámbitos: económico, político, jurídico y sociológico. En el ámbito económico se trata de la obtención, administración, aplicación y evaluación de recursos financieros; en el político la actividad financiera forma parte de la actividad del Estado per se, es decir, como entidad soberana, sujeta a pesos y contrapesos para que haya bienestar y progreso en el país; en el ámbito jurídico la actividad financiera está sujeta al derecho positivo dentro de lo que se conoce como "Estado de derecho", y en el sociológico por la influencia que ejerce y los efectos que produce sobre los grupos y regiones de la sociedad.

La actividad financiera del Estado comprende dos momentos principales: uno, relativo a la obtención de los ingresos y su administración, y el otro, al empleo, ejercicio, aplicación y distribución de los mismos.

Es así que cuando la Constitución señala "ingresos del Estado" está refiriéndose a la actividad del Estado (la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios) tendientes a obtener ingresos públicos.

Los tratadistas42 señalan que los ingresos del Estado se clasifican desde distintos ámbitos, según los autores:43Griziotti clasifica a los ingresos del Estado según su origen, y así señala que existen: (a) ingresos provenientes de las pasadas generaciones, tales como las rentas patrimoniales, utilidades de instituciones públicas, utilidades de empresas económicas y utilidad de empresas públicas; (b) ingresos provenientes de las presentes generaciones, como son las contribuciones de guerra, multas e ingresos penales y contribuciones ordinarias y extraordinarias que comprenden impuestos directos e indirectos, contribuciones especiales, etc. y (c) ingresos a cargo de las futuras generaciones, tales como la deuda, los empréstitos urgentes y la emisión de papel moneda.

Para Einaudi, los ingresos del Estado se dividen en dos categorías: (a) ingresos derivados del impuesto y (b) ingresos no derivados del impuesto. Los primeros comprenden los precios privados, que son aquellos que el Estado obtiene por la prestación de servicios o explotación de bienes de su propiedad, compitiendo con los particulares, precio que no es fijado por el Estado sino por la demanda que en el mercado existe. Los Precios "cuasiprivados", que son los que obtiene el Estado por la prestación de servicios o explotación de bienes, donde, no obstante que concurre con el particular en la oferta de los bienes y servicios, se tiene interés en que no se haga un uso desmedido de ellos y entonces, atendiendo a ese interés, el Estado establece un precio por encima del que existe en el mercado. Los Precios públicos que son aquellos que obtiene el Estado por la prestación de servicios o explotación de bienes sobre los cuales ejerce un monopolio y, por lo tanto, el precio de los mismos lo fija libremente, ya que no tiene competencia por parte de los particulares. Y los Precios políticos, que son aquellos que establece el Estado donde la cantidad que se obtiene por la prestación de un servicio o la explotación de un bien está muy por debajo del costo real del mismo, o sea que se haya determinado así en atención a consideraciones políticas. Dentro de los ingresos no derivados del impuesto, se incluye a las contribuciones y a los empréstitos.

Finalmente, Bielsa clasifica a los ingresos del Estado en tres grupos: (a) nacionales, provinciales y municipales; (b) ordinarios y extraordinarios, siendo los primeros aquellos que se recaudan en cada ejercicio fiscal, legalmente autorizados, y los segundos, los destinados a sufragar gastos no previstos o el déficit presupuestario, (c) originarios y derivados, siendo los primeros los que provienen del patrimonio del ente público y los segundos los que derivan del patrimonio de los particulares, como son los impuestos, tasas y contribuciones especiales.

En lo tocante a los "gastos del Estado", éstos son un instrumento importante de la política económica. Los gobiernos de los países lo utilizan como un medio de compensación de desigualdades, un impulsor del crecimiento económico y como instrumento para que el gobierno cumpla con los fines del Estado. Si bien los administradores públicos precisan la manera más adecuada de alcanzar dichos objetivos por medio de políticas públicas, programas y proyectos, la disponibilidad de recursos es la que determina la velocidad con que podrán obtenerse. Por eso, los ingresos siempre están ligados a los gastos. No podría ser de otra forma.

En opinión de estas Comisiones Dictaminadoras, el crecimiento económico es indispensable para que la población tenga un empleo bien remunerado y niveles de bienestar crecientes. Estas son condiciones suficientes para sentar las bases de una justicia distributiva que favorezca un desarrollo político armónico y democrático conforme al mandato del artículo 25 constitucional. Sólo en un contexto de crecimiento económico sostenido se podrá asegurar nuestra soberanía en un ambiente de globalización económica, se fortalecerá el Estado de derecho y se logrará el desarrollo social y político que la sociedad mexicana espera.

Conforme a los tratadistas,44 los gastos del Estado se clasifican en gasto programable y gasto no programable. El primero se refiere a las erogaciones que se hacen para cubrir gastos que son parte de una política pública o un programa o proyecto gubernamental; el segundo, comprende a gastos legales que no pertenecen a las políticas públicas, como el pago de intereses de la deuda, los pasivos circulantes, entre otros.

El gasto público también se clasifica según su ámbito: administrativo, económico, funcional y geográfico.

El primero muestra al "ejecutor" de los recursos con los que adquiere insumos para producir bienes o servicios. Es decir, la institución, el área, la dependencia o la oficina pública que es responsable de administrar y aplicar los fondos públicos.

El segundo presenta el gasto desglosado en factores o insumos que adquiere o contrata el sector público para operar normalmente. Agrupa las compras gubernamentales en gasto corriente y en gasto de capital. El gasto corriente contiene las erogaciones destinadas a obtener insumos para la operación normal, como sueldos y salarios, mobiliario o electricidad de una dependencia o entidad; el gasto de capital son las erogaciones que se hacen primordialmente para comprar activos físicos, ampliar los existentes o contratar obra pública. Tanto uno como otro incluyen las ayudas, subsidios y transferencias que se otorgan a los sectores privado y social.

En México, “subsidio” es la asignación de fondos públicos que se otorga al consumidor para que pague, por algunos bienes y servicios, un precio menor al del mercado o que se otorga al productor para que reciba por su producto un precio mayor que el del mercado. Se utiliza para denotar una ayuda gubernamental que no exige una contraprestación económica de parte de quien lo recibe. El término de transferencias, en cambio, se usa para referirse a los recursos que recibe un órgano desconcentrado (principalmente órganos supervisores y reguladores) y éste, a su vez, los ejerce para proporcionar un bien o prestar un servicio. Por ejemplo, reciben transferencias los institutos de investigación y las universidades públicas. En la práctica, se trata de un subsidio.

Y el tercero, es decir, el ámbito "funcional" del gasto, expresa el tipo de las responsabilidades gubernamentales que el marco jurídico asigna al sector público federal, tales como el combate a la pobreza, el desarrollo rural, la educación o la salud. La clasificación funcional del gasto informa, por ejemplo, cuánto se asigna en promedio a una campaña para disminuir el analfabetismo; cuánto a combatir la delincuencia, o cuánto a prevenir enfermedades. Por eso esta clasificación da una idea precisa de lo que hace el gobierno y de sus prioridades.

Finalmente, el ámbito geográfico informa acerca de la distribución del gasto entre las entidades federativas, regiones geográficas, municipios y en su caso, las colonias.

Cada una de las perspectivas del gasto tiene su propia importancia porque muestra distintas maneras de ver el destino del gasto público. Sin embargo, cuando éstas se relacionan conjuntamente, se obtiene información de mayor valor. Las clasificaciones administrativa y económica al combinarse con la funcional contestan de modo simultáneo las siguientes preguntas cuando se elabora el presupuesto: ¿quién va a gastar?, ¿en qué se va a gastar?, o ¿qué se va a comprar? y ¿para qué? Es decir, se conoce quién es el responsable directo de ejercer los recursos; qué va adquirir con ellos y a qué funciones, programas y actividades los va a destinar.

Existen otros ámbitos adicionales del gasto: la cualitativa. Esta se refiere a la calidad del gasto, medida en términos de cobertura, efecto social, eficiencia y equidad. Esta última no es propiamente una "clasificación" del gasto, sino más bien, una evaluación científica de éste que se realiza haciendo uso de métodos académicos estándar.

Según la perspectiva jurídica, en México, los ingresos del Estado se denominan como "contribuciones". Estas, de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación, artículos 1o. a 3o. son los impuestos, los productos, los derechos, los aprovechamientos y las contribuciones de mejoras y a la seguridad social:

Artículo 1o.- Las personas físicas y las morales, están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Las disposiciones de este Código se aplicarán en su defecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que México sea parte. Sólo mediante ley podrá destinarse una contribución a un gasto público específico.

La Federación queda obligada a pagar contribuciones únicamente cuando las leyes lo señalen expresamente.

Los estados extranjeros, en casos de reciprocidad, no están obligados a pagar impuestos. No quedan comprendidas en esta exención las entidades o agencias pertenecientes a dichos estados.

Las personas que de conformidad con las leyes fiscales no estén obligadas a pagar contribuciones, únicamente tendrán las otras obligaciones que establezcan en forma expresa las propias leyes.

Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:

I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo.

II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este Código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios, con excepción de lo dispuesto en el Artículo 1o.

Artículo 3o.- Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código, que se apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su naturaleza.

Los aprovechamientos por concepto de multas impuestas por infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que no sean de carácter fiscal, podrán ser destinados a cubrir los gastos de operación e inversión de las dependencias encargadas de aplicar o vigilar el cumplimiento de las disposiciones cuya infracción dio lugar a la imposición de la multa, cuando dicho destino específico así lo establezcan las disposiciones jurídicas aplicables.

Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.

Por su parte, los gastos del Estado están definidos, principalmente, en el artículo 2o. y artículo 4o. de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, donde se establecen lo siguiente conceptos:

Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

...

XXV. Gasto neto total: la totalidad de las erogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, las cuales no incluyen las amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto;

XXVI. Gasto total: la totalidad de las erogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y, adicionalmente, las amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto;

XXVII. Gasto programable: las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población;

XXVIII. Gasto no programable: las erogaciones a cargo de la Federación que derivan del cumplimiento de obligaciones legales o del Decreto de Presupuesto de Egresos, que no corresponden directamente a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población;

...

Artículo 4.- El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los siguientes ejecutores de gasto:

I. El Poder Legislativo;

II. El Poder Judicial;

III. Los entes autónomos;

IV. Los tribunales administrativos;

V. La Procuraduría General de la República;

VI. La Presidencia de la República;

VII. Las dependencias, y

VIII. Las entidades.

...

En relación con los ingresos y gastos del Estado, el máximo tribunal ha establecido los siguientes criterios:

Novena Epoca

Registro: 161079

Instancia: Primera Sala Jurisprudencia

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Septiembre de 2011

Materia(s): Constitucional

Tesis: 1a. /J. 107/2011

Página: 506

FINES FISCALES Y EXTRAFISCALES.

En la teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha existido una constante en cuanto a la noción de que las contribuciones siempre tienen un fin fiscal -la recaudación- y que adicionalmente pueden tener otros de índole extrafiscal -que deben cumplir con los principios constitucionales aplicables, debiendo fundamentarse, entre otras, en las prescripciones del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-. Sin embargo, esta Primera Sala estima necesario efectuar una precisión conceptual, a efecto de acotar los ámbitos en que puede contemplarse la vinculación de ambos tipos de fines, para lo cual es necesario distinguir los medios utilizados por el Estado para allegarse de recursos, sin que estas herramientas se confundan con el producto de dicha actividad recaudatoria y financiera, esto es, los recursos en sí. Lo anterior en atención a que mientras los medios tributarios utilizados por el Estado para obtener recursos -las contribuciones- deben tener un fin necesariamente fiscal -al cual, conforme a criterios jurisprudenciales, pueden adicionarse otros fines de índole extrafiscal-, los montos que generen las contribuciones y todos los demás ingresos del Estado apuntarán siempre hacia objetivos extrafiscales. Así, puede afirmarse que en materia de propósitos constitucionales, el ámbito fiscal corresponde exclusivamente a algunos de los medios utilizados por el Estado para allegarse de recursos -a los tributarios, en los cuales también pueden concurrir finalidades extrafiscales-, mientras que los ingresos que emanen de éstos -y de los demás que ingresan al erario, aun los financieros o no tributarios-, se encuentran indisolublemente destinados a fines delimitados en la política económica estatal, cuya naturaleza será siempre extrafiscal. Ello, tomando en cuenta que la recaudación en sí no constituye un fin, sino que es un medio para obtener ingresos encaminados a satisfacer las necesidades sociales, dentro del trazo establecido en el texto constitucional, tal como se desprende del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, que conmina a contribuir a los gastos públicos, y no a la acumulación de recursos fiscales.

Octava Epoca

Registro: 205868

Instancia: Pleno Jurisprudencia

Fuente:Semanario Judicial de la Federación, Tomo VI, Primera Parte

Materia(s): Constitucional

Tesis: P. /J. 17/90

Página: 75

Genealogía: Gaceta número 35, Noviembre de 1990, página 23.

Apéndice 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, tesis 99, página 109.

CONTRIBUCIONES, OBJETO DE LAS. EL LEGISLADOR TIENE LIBERTAD PARA FIJARLO, SIEMPRE QUE RESPETE LOS REQUISITOS QUE ESTABLECE EL ARTICULO 31, FRACCION IV, DE LA CONSTITUCION.

Es inexacto que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, al otorgar al Estado el poder tributario, establezca que el objeto de las contribuciones quede limitado a los ingresos, utilidades o rendimientos de los contribuyentes, pues tan restringida interpretación no tiene sustento en esa norma constitucional, que otorga plena libertad al legislador para elegir el objeto tributario, con tal de que respete los principios de proporcionalidad, equidad y destino.

Por lo tanto, con base en las disposiciones legales, doctrinarias y jurisprudenciales antes señaladas, estas Comisiones Unidas concluyen lo siguiente:

1) El término "ingreso" y "gasto" son términos de gran amplitud, que abarcan y se refieren a múltiples conceptos particulares de las finanzas públicas, por lo cual, estas Comisiones Unidas, en su calidad de intérpretes de la Constitución en prima facie arriban a la conclusión que debe dársele a ambos términos el significado lato sensu, es decir, el más amplio; así debe ser porque el Constituyente Permanente prefirió enunciar "materias" en lugar de conceptos concretos. Esto con la finalidad clara de abarcar todo el campo de estudio de los ingresos y de los gastos.

2) Los "ingresos del Estado" en una interpretación lato sensu se refieren cualquier ingreso monetario o no monetario pasado, presente o futuro que por cualquier acto, fuente o actividad perciba la administración pública de cualquier orden de gobierno, siempre y cuando éstos estén determinados en ley y atiendan los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad (por ejemplo, los impuestos, los productos, los derechos, los aprovechamientos, etc.).

3) Los "gastos del Estado" en una interpretación lato sensu se refieren a todo tipo de erogación que tenga por objeto permitirle al Estado su existencia y cumplir con los fines constitucionales y las responsabilidades que se le han asignado a los gobiernos.

Disposiciones constitucionales sobre los ingresos y gastos del Estado

Los ingresos y gastos del Estado están normados en distintas disposiciones de la Carta Magna. Los más trascendentes para la finalidad del presente dictamen son: artículo 31 fracción IV; 73 fracción VII; 74 fracción IV; 126, y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

...

IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

...

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

...

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

...

IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.

(Se deroga el quinto párrafo)

Párrafo derogado (se recorren los demás en su orden) DOF 07-05-2008

(Se deroga el sexto párrafo)

Derogado (se recorren los demás en su orden) DOF 07-05-2008

(Se deroga el séptimo párrafo)

Derogado (se recorren los demás en su orden) DOF 07-05-2008

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.

Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.

Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

....

De la lectura de las anteriores disposiciones constitucionales, estas Comisiones Unidas arriban a la conclusión de que el "proceso presupuestario" o mejor dicho, que la "institución presupuestaria", se refiere al conjunto de normas, instituciones, actores y supuestos bajo los cuales funciona la actividad financiera del Estado. La institución presupuestaria tiene las siguientes características:

a) Todos los mexicanos estamos obligados a contribuir a los gastos del Estado. Pero la misma Constitución establece que las contribuciones deben cumplir dos principios: que sean proporcionales y equitativas. Ningún mexicano está obligado a pagar al Estado tributos injustos y desproporcionados.

b) El Congreso de la Unión es el facultado para imponer contribuciones y éstas se fijan por medio de una ley. Por ejemplo: la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley Federal de Derechos, la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Pero la Constitución las acota a que sean las "necesarias" para cubrir el presupuesto. Eso significa que no deben imponerse contribuciones per se, sino las estrictamente necesarias para cubrir los gastos públicos.

c) Las contribuciones se determinan mediante una ley. La iniciativa, aprobación y aplicación de éstas están sujetas a un procedimiento constitucional.

d) El Poder Ejecutivo tiene la facultad de iniciativa de proponer al Congreso los ingresos a recaudar y el proyecto de presupuesto de egresos a erogar. Por su parte, la Cámara de Diputados tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo, después de que fueron aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Las leyes que establecen contribuciones siguen el procedimiento de aprobación y control constitucionales (amparo, controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad).

e) No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

f) Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

g) El gasto público será evaluado y fiscalizado. Tratándose de compras y adquisiciones el ejercicio del gasto siempre deberá buscar las mejores condiciones para el Estado.

Estas Comisiones Dictaminadoras, habiendo reflexionado sobre las principales características de la institución presupuestaria señaladas en la Constitución Federal, advierten claramente que para fijar y cobrar recaudaciones y posteriormente gastarlas ésta está compuesta por un sistema de pesos y contrapesos derivado de un mecanismo constitucional de colaboración de Poderes.

Lo anterior en virtud de que en primer término, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de iniciativa, porque constitucionalmente tiene bajo su responsabilidad a la administración pública. Dicha facultad de iniciativa deriva del hecho de que el Poder Ejecutivo lleva a cabo las políticas públicas, los programas y los proyectos para impulsar el desarrollo nacional. Asimismo, recauda directamente de los contribuyentes los ingresos públicos. Luego entonces, es fácil advertir que está razonablemente informado de la capacidad contributiva de la población y al mismo tiempo de sus necesidades.

En segundo término, está el Congreso de la Unión, que tiene la facultad de: aprobar las contribuciones (ambas Cámaras) y los gastos (sólo la Cámara de Diputados).

Conforme a nuestro sistema político establecido en los artículos 40, 41, 51, 52, 53, 54 y 56, le corresponde a la Cámara de Diputados representar al pueblo. Por su parte, la Cámara de Senadores representa a las entidades federativas y su misión es cuidar el pacto federal.

Es así que la Cámara de Diputados es la instancia que aprueba en primera instancia en las leyes las contribuciones que propone el Poder Ejecutivo porque representa al pueblo y por tal condición conoce la capacidad contributiva de éste. Posteriormente, la Cámara de Senadores revisa el proyecto que le envían los diputados con el fin de asegurarse de que la carga fiscal sea repartida equitativamente entre las entidades federativas, ya que podría darse el caso de que los diputados sin que sea su intención aligeren las cargas de aquellas entidades que tienen mayor población, habida cuenta que por tal hecho, tienen más representantes. El Senado por contraparte, tiene en términos generales, una composición más equilibrada de representatividad porque las votaciones se toman con independencia del nivel de población.

Aprobados los ingresos, la Cámara de Diputados procede a autorizar los gastos con base en las necesidades de la población que representan. Una vez que el presupuesto ha sido autorizado, el Poder Ejecutivo está sujeto a una serie de controles y reglas (por ejemplo, la fiscalización, la evaluación y las obligaciones de transparencia) que buscan garantizar que de los recursos públicos se apliquen a los fines aprobados por la representación del pueblo.

Finalmente, conforme a los artículos 94, 103, 105 y 107 de la Constitución, el Poder Judicial tiene la facultad de garantizar que las contribuciones sean justas y para ello, puede amparar a los contribuyentes o de plano, expulsar las leyes fiscales del marco jurídico (por la vía de la controversia constitucional o de la acción de inconstitucional). Sirve de apoyo a esta conclusión, la siguiente tesis del Máximo Tribunal:

Décima Epoca

Registro: 2000372

Instancia: Primera Sala Tesis Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1.

Materia(s): Constitucional

Tesis: 1a. XXXVI/2012 (10a.)

Página: 277

INGRESOS PUBLICOS. EL ANALISIS DE LA NATURALEZA JURIDICA DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE LOS PREVEN POR PARTE DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACION, NO IMPLICA QUE SE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO NI QUE SE ESTABLEZCAN PRESTACIONES PATRIMONIALES PUBLICAS O CONTRIBUCIONES VIA INTERPRETACION.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que para analizar la validez constitucional de una disposición normativa que prevé una prestación patrimonial pública o contribución, por la cual se allega de un ingreso público, debe atenderse a su verdadera naturaleza jurídica con independencia de la denominación que le otorgue el legislador, las autoridades exactoras o el quejoso. En ese contexto, deben distinguirse dos aspectos claramente diferenciables: por una parte, la facultad constitucional exclusiva con la que cuenta el Poder Legislativo para establecer contribuciones, en los términos del artículo 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra, la facultad constitucional también exclusiva del Poder Judicial de la Federación -en concreto y de manera terminal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación- para juzgar la constitucionalidad de una disposición normativa con el referido contenido, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 94, 103, 105 y 107 de la misma Carta Magna, de manera que, para tal fin, el juzgador constitucional al determinar vía interpretación cuál es la verdadera naturaleza de una disposición con el invocado contenido, en modo alguno puede considerarse que establezca una prestación patrimonial pública o contribución, o que invada la esfera competencial de atribuciones del Poder Legislativo, pues sería tanto como concluir que el Poder Judicial Federal -y de manera primordial la Suprema Corte como Tribunal Constitucional- no puede ejercer su función de órgano de control constitucional de las disposiciones normativo tributarias y no tributarias, y mal haría en conformarse con la denominación adoptada por el legislador ordinario sin poder verificar qué tipo de prestación patrimonial pública o contribución en realidad estableció, es decir, en qué categoría jurídica en específico puede ubicarse su producto normativo y a partir de ello determinar su constitucionalidad o no.

Amparo en revisión 451/2011. Continental Airlines, Inc. 25 de enero de 2012. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez.

Mandato de la reforma constitucional en materia de consulta popular

En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, las Comisiones Dictaminadoras considera pertinente resaltar lo que el Constituyente estableció en los dictámenes correspondientes cuando aprobó la reforma constitucional que le dio origen, en relación a que en ciertas materias "no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

De lo anterior se concluye que la figura de consulta popular se pensó para consultas de tipo programático, es decir, aplicación de políticas públicas. Esto se deduce de la lectura de los considerandos de las Comisiones Dictaminadoras y del texto mismo de la Constitución, donde ambos se refieren a la obligación que tiene una o ambas Cámaras del Congreso de la Unión de tomar en cuenta el resultado de la consulta, sin mencionar en ninguna parte la obligación de aprobar una contribución o gasto en particular.

Es así que en calidad de intérprete constitucional prima facie, estas Comisiones Unidas concluyen que el alcance de la norma suprema respecto a la consulta popular es permitir que el pueblo se pronuncie sobre una propuesta de política pública, una necesidad colectiva o un tema de trascendencia nacional siempre que ello excluya una obligación particular de gasto o de ingreso en caso de que resulte ser vinculante, pues la determinación de ambos es una facultad reservada al Congreso de la Unión.

Las conclusiones antes señaladas son además consistentes con las experiencias internacionales, donde por ejemplo, en Portugal, que tiene la figura de referéndum para actos legislativos, tiene las siguientes exclusiones (artículo 115 de la Constitución):

4. Quedan excluidas del ámbito del referéndum:

1. Las enmiendas a la Constitución;

2. Las cuestiones y los actos de contenido presupuestario, tributario o financiero;

3. Las materias previstas en el artículo 161 de la Constitución, sin perjuicio de lo dispuesto en el número siguiente;

4. Las materias previstas en el artículo 164 de la Constitución, con excepción de lo dispuesto en la letra i).

En Perú por su parte, en el artículo 32 se consigna lo siguiente:

Artículo 32.- Consulta popular por referéndum. Excepciones

...

No pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.

En Colombia se tiene algo similar (artículo 170):

ARTICULO 170. ...

No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias.

En Costa Rica45 e Italia46 tampoco son sujetos de referéndum las materias fiscales y tributarias.

Razones por las que los ingresos y gastos del Estado no son objeto de consulta popular

Con base en las anteriores consideraciones, estas Comisiones Unidas desean pronunciarse respecto al significado y el alcance que debe dársele a la porción normativa constitucional relativa a los "ingresos y gastos del Estado" y a las razones por las que éstos no son objeto de la consulta popular.

En primer término, las Comisiones Dictaminadoras, desean señalar que cuando la Constitución habla de "ingresos" y "gastos" se refiere a la materia de ambos, es decir, se refiere a todo el campo de conocimientos y temas que conciernen a los ingresos y gastos públicos. El Constituyente Permanente no quiso listar algún tópico particular de ambas materias y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellas. Asimismo, con base en los considerandos expuestos por las Comisiones Dictaminadoras que aprobaron la reforma constitucional mediante la cual se introdujo a la Constitución la figura de consulta popular, se colige que no son objeto de consulta popular los pronunciamientos programáticos ni los temas de trascendencia nacional que deriven directamente para su materialización la imposición de contribuciones o el ejercicio del gasto público.

Para sustentar lo anterior estas Comisiones de dictamen exponen los siguientes razonamientos:

Primero. Si el Constituyente excluyó a los ingresos, y éstos en la misma Constitución son "obligaciones", luego entonces es fácil deducir que está excluido todo aquello que por defecto es una obligación.

No debe pasarse por alto que los ingresos públicos se imponen mediante una ley y que tratándose de contribuciones, la naturaleza humana es reacia a acatarlas.47

Es de resaltarse que se impone algo cuya realización no es voluntaria. De ahí que prudentemente, la Constitución excluye de la consulta popular una materia que de por sí es una obligación, evitando con ello, que se utilice este mecanismo de democracia directa para erosionar la base de ingresos que sostiene al Estado mexicano.48

Segundo. Al ser la imposición de contribuciones un tema que repercute directamente en el patrimonio del pueblo, nuestra Constitución no solo ha previsto un complejo sistema de colaboración de poderes para decretarlos, como ya se expuso. Ha establecido también un órgano garante, que es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de que éstos se fijen con base en los principios de proporcionalidad y equidad. De no cumplir con estos requisitos ni con el sistema de pesos y contrapesos que prevé la Constitución, existen las garantías del amparo, de la controversia constitucional o de la acción de inconstitucionalidad para restablecer el orden constitucional.

Tercero. Si están excluidos los ingresos, porque son obligaciones, es lógico presuponer que también lo están los gastos porque están intrínsecamente ligados: para que haya un gasto, tienen que existir primero los ingresos.

Incluso, de la lectura del término constitucional se advierte que la exclusión de la consulta popular abarca a "los ingresos y gastos del Estado". De la lectura y análisis gramatical se colige una conjunción copulativa. Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, este tipo de conjunciones son las que coordinan "aditivamente una oración con otra, o elementos análogos de una misma secuencia; p. ej., y, ni.". En otras palabras, lo que está excluido son ambas materias.

Contrario a los ingresos que tienen que ser exigidos, los gastos por el contrario, son populares. De ahí que se excluyen porque habría los incentivos para que por medio de este mecanismo de democracia semidirecta, la población exija gastos, programas y acciones de gasto en su beneficio, habida cuenta que las necesidades materiales pueden catalogarse infinitas, todo lo cual para materializarse, llevaría al Estado a tener que elevar constantemente la carga tributaria o en su defecto, la deuda pública que en los hechos implica obligar a las futuras generaciones a cubrir los excesos del presente.

Cuarto. Están excluidos los ingresos y los gastos de la consulta popular porque la Constitución le otorga a los Poderes Ejecutivo y Legislativo la facultad para determinarlos mediante el proceso de colaboración de poderes, dejando al pueblo, la facultad de nombrar a sus representantes en ambos. Si la Cámara de Diputados, el Senado de la República o el titular del Poder Ejecutivo promueven o aprueban contribuciones que a la luz de la gente resultan injustas, o gastos insuficientes para las necesidades del país los electores pueden modificar con su voto la composición de las cámaras u optar por la alternancia. Este es el instrumento constitucional de control democrático que tenemos para cambiar la orientación de la actividad financiera del Estado, por lo cual, resulta innecesaria la consulta popular.

Por lo anterior, estas Comisiones Dictaminadoras han arribado a la conclusión general de que conforme a nuestra Carta Magna, la exclusión de los ingresos del objeto de la consulta popular se debe a que están sujetos al control democrático, al de pesos y contrapesos y al jurisdiccional, evitando con ello las decisiones arbitrarias y garantizando que los ingresos sean proporcionales y equitativos y que los gastos se destinen a los fines que beneficien a la población.

5. LA SEGURIDAD NACIONAL.

En términos de lo previsto en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la seguridad nacional es una de las materias excluidas de derecho ciudadano a la consulta popular.

Al respecto debe considerarse que la seguridad nacional, es una tarea a cargo del estado, donde es éste quien tiene la calidad de garante y por tanto, encargado de su ejercicio y cumplimiento.

A nivel internacional, la seguridad nacional es un concepto complejo, es más que la existencia de regímenes de seguridad nacional, un clima político cuya acción es todavía determinante en la vida política actual latinoamericana y en los Estados Unidos de Norteamérica.49 Así el concepto de seguridad nacional se ha transformado de un concepto militarista, estatista, de aplicación del uso de la fuerza a un concepto geopolítico,50 es decir un concepto integral enfocado a la protección de los ciudadanos, sus derechos humanos, al uso graduado y legítimo de la fuerza pública, interior y exterior, que permita garantizar el desarrollo del ser humano, a través de acciones que generen las condiciones sociales, políticasy económicas para la estabilidad de un Estado determinado.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica),51 se refiere a la seguridad nacional como limitantes al ejercicio de los derechos de pensamiento y expresión, los cuales no pueden estar sujetos a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores y deben estar expresamente fijadas por la ley (artículo 12, numeral 2, inciso b). Asimismo, dicho tratado internacional establece como límite al derecho de reunión, en interés de la seguridad nacional (artículo 15). Finalmente, prevé que la seguridad nacional puede limitar el derecho de circulación y de residencia, siempre y cuando esa limitación esté prevista en una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás (artículo 22, numeral 3).

De acuerdo con María Elena Lugo Garfias,52 la seguridad nacional implica los siguientes elementos:

• Los actores, un Estado y grupos civiles o dos estados.

• El objeto, el territorio, la organización política, la población y su forma de vida.

• Los instrumentos, la milicia y el sistema económico.

• Las acciones, amenazas y riesgos.

En nuestro país, el concepto de seguridad nacional está contenido en el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional, a saber:

Artículo 3.- Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:

I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;

II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;

III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;

IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y

VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

Como se advierte de la definición vigente de seguridad nacional, establecida en el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional descrito con anterioridad, el concepto en cuestión tiene dos vertientes claramente identificadas, por una parte, el concepto de seguridad nacional, entendido como seguridad exterior, contenido en la fracción I, donde se define a la seguridad nacional como la protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país, la fracción II, que señala que se define a la seguridad nacional como la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio, y en la fracción V, a la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados sujetos de derecho internacional.

Y la segunda vertiente del concepto seguridad nacional, claramente identificada, se refiere a una concepción interna, contenida en las fracciones III, IV y VI, respectivamente del artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional en mención, a saber:

III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;

IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y

VI.La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

En este sentido, el concepto vigente de seguridad nacional brinda al Estado Mexicano cohesión interna y externa en el sentido de que posibilita la toma de decisiones al Estado para preservar su soberanía, defensa de su territorio y habitantes frente a los demás Estados y por otro lado, posibilita la toma de decisiones internas para que el Estado garante de la seguridad interior, tenga la obligación de establecer y generar las condiciones materiales, humanas, sociales, económicas, culturales y políticas para que los ciudadanos puedan ejercer con libertad sus derechos humanos fundamentales.

En el caso particular de la excepción constitucional prevista por el Poder Reformador de la Constitución, para someter a consulta popular la seguridad nacional debe interpretarse como una medida que antepone el interés general, toda vez que la obligación de proporcionar seguridad a los ciudadanos es del Estado Mexicano y concretamente del Presidente de la República es facultad y obligación del Presidente de la República, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 89, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación, y por tanto, su ejercicio no puede estar sujeto a la voluntad ciudadana, en virtud de que uno de sus principales componentes es el uso legítimo de la fuerza pública, facultad exclusiva del Estado, a fin de garantizar por un lado la soberanía y defensa de nuestro país en el exterior y por la parte interna, implica garantizar a los ciudadanos las condiciones para el acceso pleno a sus derechos fundamentales.

En conclusión, de una interpretación sistemática y funcional de los artículos 1º, 35, fracción VIII y 89, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la seguridad nacional es una materia exceptuada constitucionalmente por el Constituyente Permanente para el ejercicio del derecho ciudadano a la consulta popular, en virtud de que no puede someterse a consulta la seguridad nacional exterior o interior de nuestro país, puesto que está de por medio en el ámbito exterior la defensa del Estado Mexicano y la soberanía frente a otros Estados y en el ámbito interno, el interés general y bienestar de la colectividad, a fin de que los ciudadanos puedan ejercer con libertad sus derechos humanos fundamentales.

6. LA ORGANIZACION, FUNCIONAMIENTO Y DISCIPLINA DE LA FUERZA ARMADA PERMANENTE.

Finalmente, en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Federal, señala que estará excluida de la consulta popular, la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

La doctrina define a las Fuerzas Armadas como “el conjunto de efectivos humanos y materiales que integran los organismos constitucionales creados para la defensa del país y la salvaguarda de su orden interno”.52 El Ejército y Fuerza Aérea son instituciones permanentes para la protección del Estado mexicano y para ello, la Constitución y la legislación secundaria les confieren varias misiones, entre ellas: defender la integridad, la independencia y la soberanía nacional; garantizar la seguridad interior; y, auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas. Todas estas misiones son ordenadas o aprobadas por el Presidente de la Republica en el ejercicio de sus facultades y están sujetas al control jurisdiccional, administrativo y penal que la propia doctrina y legislación castrense marcan para regular la conducta de sus integrantes.

Los sujetos que son integrantes de las Fuerzas Armadas, deben cubrir determinados requisitos de ingreso que los hacen una clase especial de ciudadanos. Todos, sin distinción, están sujetos a una estructura jerárquica, con niveles de mando y funciones sujetas a un régimen de disciplina, en donde el Presidente de la Republica es denominado “Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas”. Con esta calidad está facultado para nombrar al Secretario de la Defensa y al Secretario de Marina, así como a los Generales, jefes y oficiales.

De acuerdo a lo establecido por el artículo 13 de la Constitución, existe un fuero de guerra, competente para conocer los delitos y las faltas contra la disciplina militar y que desarrolla el Código de Justicia Militar.

Las Fuerzas Armadas están sujetas a una educación y capacitación diferente. Cuentan con establecimientos de educación militar de la que surgen sus cuadros y en los que se les inculca la conciencia de servicio, el amor a la patria, la superación profesional y la responsabilidad social de difundir a las nuevas generaciones los conocimientos adquiridos.

La Secretaria de la Defensa Nacional, tiene facultades para expedir títulos profesionales, diplomas, certificados y condecoraciones de las carreras y cursos que imparte.

El sistema de grados tiene por objeto el ejercicio de la autoridad. Los hombres y mujeres que pertenecen a las Fuerzas Armadas, están sujetos a las obligaciones y derechos que para ellos establece la Constitución y los demás ordenamientos castrenses. Todos tienen un grado en la escala jerárquica, pero a la vez se dividen según la función que realizan. Es obligatorio el adiestramiento militar y los cursos de capacitación; los ascensos y recompensas están sujetos a un régimen específico, así como sus días de descanso y asueto.

El fuero militar y el procesamiento de los militares, llevan una dinámica distinta al fuero ordinario, ya que la disciplina y la eficacia de las Fuerzas Armadas difícilmente serían posibles utilizando las reglas contenidas en la legislación del fuero común. No obstante lo anterior, la justicia militar busca respetar los derechos de la víctima, las garantías del procesado y, en general los derechos humanos, y la supremacía constitucional.

Por todo lo anterior, el tema de la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Amada permanente debe ser considerado como una materia especial que no está sujeta a consulta popular ya que el sistema militar (Ejército, Fuerza Aérea y Armada) busca garantizar la seguridad y soberanía del país.

El régimen jurídico del sistema militar tiene características que lo hacen autónomo dentro de los modelos constitucionales y sus normas. En consecuencia, también el régimen militar cuenta una jurisdicción especifica que deriva del artículo 13 constitucional. Dicha norma desde 1917 menciona el fuero de guerra, la competencia de los tribunales militares así como los delitos y faltas contra la disciplina militar.

La regulación especial que marca la Constitución también se puede apreciar en la normativa secundaria comprendida por el Código de Justicia Militar y la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos así como la legislación disciplinaria y los reglamentos generales de deberes militares y navales.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación entiende y reconoce esta regulación especial en diversas tesis jurisprudenciales, aceptando que diversos supuestos de la legislación castrense no pueden ser modificados por acuerdo expreso ni por sumisión tácita de las partes; y, las autoridades militares tampoco pueden eximirse de juzgar aquellos asuntos que caigan dentro de su esfera competencial, haciendo una clara diferenciación entre los sujetos que no pertenecen al Ejército y que serán juzgados por los principios de la legislación común:

Epoca: Novena Epoca Registro: 160977 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su GacetaLocalización: Tomo XXXIV, Septiembre de 2011 Materia(s): PenalTesis: 1a. /J. 71/2011

TRIBUNALES DEL FUERO MILITAR. SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS DELITOS CONTRA LA DISCIPLINA MILITAR COMETIDOS CUANDO EL SUJETO ACTIVO PERTENECIA A LAS FUERZAS ARMADAS, AUNQUE CON POSTERIORIDAD

A SU COMISION SEA DADO DE BAJA.

El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé el fuero militar, castrense o de guerra y determina los elementos para que opere la competencia a favor de los tribunales militares, a saber: 1) que se trate de delitos y faltas contra la disciplina militar; y, 2) que el sujeto activo del delito sea un militar. Así, si se actualizan los supuestos que activan la competencia de la jurisdicción militar, ésta se convierte en una jurisdicción improrrogable e irrenunciable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 del Código de Justicia Militar, ya que no puede ser modificada por acuerdo expreso ni por sumisión tácita de las partes y, asimismo, el tribunal no puede eximirse de juzgar aquellos asuntos que caigan dentro de su esfera competencial. En esta lógica, la prohibición del artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo extiendan su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército, debe entenderse en el sentido de que el inculpado no sea miembro del Ejército al momento en que presuntamente habría cometido el delito que se le imputa, siendo intrascendente para estos efectos si posteriormente es dado de baja del Ejército. En este sentido se inscribe el artículo 170, apartado B, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, al establecer que el militar prófugo de la justicia será dado de baja, sin perjuicio del proceso que se le siga. Esto es, el procedimiento de baja resulta independiente y no determina el devenir del proceso penal que se le siga al inculpado. En consecuencia, si un miembro de las Fuerzas Armadas comete un delito contra la disciplina militar cuando aún pertenece al instituto armado, es claro que las autoridades competentes para conocer de ese caso son los tribunales del fuero militar, pues al momento en que presuntamente habría cometido el delito, dicho militar era miembro en activo de las Fuerzas Armadas.

Contradicción de tesis 381/2010. Suscitada entre el entonces Décimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, actual Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. 18 de mayo de 2011. Cinco votos. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Javier Mijangos y González.

Tesis de jurisprudencia 71/2011. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha primero de junio de dos mil once.

*** Ejecutorias CONTRADICCION DE TESIS 381/2010.

Epoca: Décima Epoca

Registro: 2003047

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Localización: Libro XVIII, Marzo de 2013 Tomo 1

Materia(s): Constitucional

Tesis: P. VI/2013 (10a.)

Pág.: 364

FUERO MILITAR. EL ARTICULO 57, FRACCION II, INCISO A), DEL CODIGO DE JUSTICIA MILITAR CONTRAVIENE LA CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, con base en los artículos 2 y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, determinó que las conductas cometidas por militares que puedan vulnerar derechos humanos de civiles no pueden ser competencia de la jurisdicción militar, porque en ese supuesto los tribunales militares ejercen jurisdicción no solamente respecto del imputado, sino también sobre la víctima civil, quien tiene derecho a participar en el proceso penal tanto para efectos de la reparación del daño, como para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia. En este contexto, el artículo 57, fracción II, inciso a), del Código de Justicia Militar, al dar lugar a que la jurisdicción militar conozca de las causas penales seguidas contra militares respecto de delitos del orden común o federal que, cometidos por aquéllos al estar en servicio o con motivo de éste, puedan afectar los derechos humanos de personas civiles, contraviene la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la sentencia emitida por la Corte Interamericana en el caso citado, máxime que de lo previsto en el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se colige que la jurisdicción militar deba conocer de los juicios seguidos contra militares por delitos que puedan implicar violación de derechos humanos de víctimas civiles, como lo determinó el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el expediente varios 912/2010.

Competencia 38/2012. Entre el Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de Morelos y el Juzgado Quinto Militar, adscrito a la Primera Región Militar. 9 de agosto de 2012. Mayoría de ocho votos en relación con el sentido; votó por consideraciones distintas: José Ramón Cossío Díaz; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Margarita Beatriz Luna Ramos. Ausente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 770/2011. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 60/2012. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 61/2012. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 62/2012. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

El Tribunal Pleno, el catorce de febrero en curso, aprobó, con el número VI/2013 (10a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de febrero de dos mil trece.

Nota: La ejecutoria relativa al expediente varios 912/2010 citado, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Epoca, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 313.

El artículo 123, apartado B, fracción XIII de la Constitución también da un régimen laboral distinto a los militares, sujeto a sus propias reglas de disciplina, ya que la actividad que realizan tiene características distintas al del conjunto de trabajadores de la Administración Pública Federal o de aquellos que laboran en el sector privado. Por ello la Constitución ordena que el Estado tiene la obligación de proporcionar seguridad social y prestaciones a través de un organismo diferente al Instituto Mexicano del Seguro Social o a la seguridad social que reciben los trabajadores al servicio del Estado. Adicionalmente, el personal militar tiene limitado su derecho de asociación, ya que en el Ejército, Fuerza Aérea y Armada, sus miembros no pueden constituir sindicatos.

El estatus de las personas que se encuentran dentro de las Fuerzas Armadas, a diferencia del de cualquier ciudadano, se encuentra sujeto a un régimen de disciplina estricta y cumplimiento ejemplar de la norma, lo que obliga al militar a un modelo que rige su actuar de manera más severa que regula desde su vestimenta hasta el uso de las armas y el respeto del mando castrense. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ubica a las personas que laboran en las fuerzas armadas como profesionales de carrera cuyos nombramientos o remociones están sujetos a normas especiales:

Epoca: Quinta Epoca

Registro: 336487

Instancia: Segunda Sala

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Localización: Tomo XL

Materia(s): Administrativa

Tesis:

Pág.: 3660

EJERCITO NACIONAL, CARGOS EN EL.

Los cargos de jerarquía militar dentro del Ejército, son verdaderos empleos, y los militares siguen una carrera profesional. El C. Presidente de la República sólo está facultado para nombrar y remover a los funcionarios que determina expresamente la fracción II del artículo 89 de la Constitución Política del país, y a los demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no este determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes; y conforme a la ordenanza general del Ejército, ningún general, jefe u oficial, puede ser destituido de su empleo, sino por sentencia de tribunal competente. En consecuencia el derecho de pertenecer o formar parte del Ejército nacional, aun cuando sea de carácter político, está amparado y protegido por la Constitución Federal y es susceptible de controversia ante los tribunales competentes; así es que si se reclama en amparo la falta de juicio para privar al quejoso de su grado militar, debe darse entrada a la demanda, sin prejuzgar sobre cualquiera otra causa de improcedencia que pudiera existir.

Amparo administrativo. Revisión del auto que desechó la demanda 6308/33. Sánchez José M. 20 de abril de 1934. Unanimidad de cinco votos. Relator: José López Lira.

El conjunto de normas jurídicas que obligan a los militares (de orden constitucional, sustantivo, adjetivo, orgánico, social y disciplinario) tiene una lógica propia que esta ajena a la dinámica del ciudadano común y que para muchos es de difícil entendimiento ante los avances del humanismo y el respeto a la dignidad de la persona. Sin embargo, este sistema está legitimado por la Constitución como parte de los mecanismos que el Estado mexicano tiene para defender su soberanía, su independencia, su seguridad y preservar los derechos humanos de la población.

Es importante entender que las Fuerzas Armadas son instituciones dependientes directamente del Ejecutivo Federal, pero con una subordinación administrativa, según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al Secretario de la Defensa y al Secretario de Marina. Ambas instituciones en conjunto, son una unidad cuyo jefe nato y Comandante Supremo, es el Presidente de la Republica, quien tiene facultades, conforme al artículo 89 de la Constitución, para disponer de la totalidad de las Fuerzas Armadas.

Es importante entender que el legislador, desde 1917, ubica a la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas como una materia con características especiales dentro del estado constitucional mexicano, lo que convierte a sus miembros en una clase de hombres y mujeres ajenos a la lucha política o electoral. Esta neutralidad busca preservar el régimen constitucional a través del funcionamiento de una institución leal a la Patria y al Presidente que se encuentre en turno, independientemente del partido político que llegue al poder.

Esta lealtad institucional difícilmente podría funcionar sin un régimen especial de normas jurídicas que derivan de la propia Constitución y que no pueden estar sujetas a consulta popular. El régimen castrense de nuestro modelo constitucional está sujeto a otro tipo de controles jurisdiccionales ajenos al modelo de democracia directa y sus principios. La autonomía de esta materia hace improcedente cualquier deliberación ciudadana de tipo democrática sobre su organización, estructura o funcionamiento, por ello el legislador la incluye como una de las seis restricciones materiales de tipo constitucional que tiene la consulta popular.

La doctrina, ha estudiado el régimen castrense ubicándolo como una disciplina autónoma, dividida a su vez en un conjunto de ramas que regulan la parte punitiva, disciplinaria, de ejecución de penas, administrativa, laboral, de seguridad social y contra el honor militar. Su estudio se encuentra sujeto a una especialidad del derecho con un perfil filosófico y una lógica diferente al que encontramos en otras áreas del quehacer jurídico, destacando por ejemplo, el deber de obediencia, disciplina, servicio y protección de los intereses supremos del Estado. Adicionalmente, es materia de estudio el régimen castrense, que funda su existencia en los principios de honradez, lealtad, valor y mando, desde la óptica del modelo internacional de los derechos humanos y de la supremacía constitucional, lo que ha generado diversas tesis de jurisprudencia a nivel nacional e internacional, entre las que destacan:

Epoca: Décima Epoca
egistro: 2002996
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Localización: Libro XVIII, Marzo de 2013 Tomo 1
Materia(s): Penal, Común
Tesis: P. VII/2013 (10a.)
Pág.: 361

COMPETENCIA PARA CONOCER Y SANCIONAR LOS DELITOS COMETIDOS POR MILITARES, EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES O CON MOTIVO DE ELLAS, QUE AFECTEN LOS DERECHOS HUMANOS DE CIVILES. SE SURTE A FAVOR DE LOS JUECES DE DISTRITO DE PROCESOS PENALES FEDERALES.

El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la jurisdicción militar sólo debe juzgar a militares por la comisión de delitos o faltas que atenten contra bienes jurídicos propios de la disciplina castrense, y que cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano conocerá del caso la autoridad civil que corresponda; por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, sostuvo que las conductas cometidas por militares que puedan vulnerar derechos humanos de civiles no pueden ser competencia de la jurisdicción militar, porque en ese supuesto los tribunales militares ejercen jurisdicción no únicamente respecto del imputado, sino también sobre la víctima civil, quien tiene derecho a participar en el proceso penal tanto para efectos de la reparación del daño, como para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia. De lo anterior se concluye que la competencia para conocer y sancionar los delitos cometidos por militares en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, que afecten los derechos humanos de civiles, víctimas de tales ilícitos, se surte a favor de los Juzgados de Distrito de Procesos Penales Federales, conforme al artículo 50, fracción I, inciso f), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el cual dispone que los Jueces federales penales conocerán de los delitos del orden federal cometidos por un servidor público o empleado federal en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas.

Competencia 38/2012. 9 de agosto de 2012. Mayoría de ocho votos en relación con el sentido; votó por consideraciones distintas José Ramón Cossío Díaz; votaron en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Margarita Beatriz Luna Ramos. Ausente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 770/2011. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 60/2012. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 61/2012. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

Amparo en revisión 62/2012. 3 de septiembre de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones: José Ramón Cossío Díaz y José Fernando Franco González Salas; votó con salvedades: Luis María Aguilar Morales; votó en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.

El Tribunal Pleno, el catorce de febrero en curso, aprobó, con el número VII/2013 (10a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de febrero de dos mil trece.

Epoca: Novena Epoca

Registro: 167920

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Localización: Tomo XXIX, Febrero de 2009

Materia(s): Penal

Tesis: I.10o.P.30 P

Pág.: 1886

FUERO MILITAR. SI DURANTE EL PROCESO LA AUTORIDAD CASTRENSE PRIVA AL INCULPADO DE LA CALIDAD DE MILITAR Y DETERMINA QUE TIENE EL CARACTER DE CIVIL, DEBE CESAR SU JURISDICCION Y DEJAR DE SOMETERLO A SU COMPETENCIA.

Se vulneran las garantías individuales previstas en los artículos 13, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si durante el procedimiento instruido a un inculpado bajo la jurisdicción militar, la autoridad castrense expresamente determinó considerarlo civil al haber causado baja del servicio activo, en virtud de que fue declarado prófugo de la justicia, en términos del artículo 85, fracción I, inciso C, de la Ley Orgánica de la Armada de México. Lo anterior, porque el citado artículo 13 señala: "... Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda.". Esto es, nuestra Ley Fundamental admite la pervivencia del fuero militar, empero, excluye de la jurisdicción de los tribunales militares a los sujetos ajenos al orden castrense. En consecuencia, si por declaración del propio juzgador militar se determinó que debía darse el carácter de civil al justiciable, era evidente que dicha autoridad no podía continuar con el conocimiento del proceso, al ser el encausado ajeno al fuero militar. Por tanto, cuando se prive en el proceso de la calidad de militar al inculpado, lo procedente es cesar la jurisdicción del fuero especial respecto de él y, por ende, el Juez castrense debe dejar de someterlo a su competencia materializada en esa instancia. Lo anterior encuentra apoyo en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal que estructuran un amplio escenario para la debida audiencia y defensa sujetas a la legalidad, y así los reos obtengan el respeto a sus derechos fundamentales. Entre éstos, sobresale la necesidad de que todo acto tendente a la privación de la libertad o de las propiedades, posesiones o derechos, sea producto únicamente de juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. También se exige que cualquier acto de molestia deba contenerse en mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Garantías que se incumplen cuando un sujeto desprovisto de la calidad de militar continúa bajo la jurisdicción castrense durante el procedimiento al que está sujeto, pues los actos que posteriormente puedan imponerse serían emitidos por autoridad incompetente, con violación a las más elementales formalidades del procedimiento y con transgresión directa al artículo 13 señalado.

DECIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 260/2008. 11 de septiembre de 2008. Unanimidad de votos. Ponente: Jorge Ojeda Velázquez. Secretario: Gustavo Eduardo López Espinoza.

Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis 381/2010, de la que derivó la tesis jurisprudencial 1a. /J. 71/2011 de rubro: "TRIBUNALES DEL FUERO MILITAR. SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS DELITOS CONTRA LA DISCIPLINA MILITAR COMETIDOS CUANDO EL SUJETO ACTIVO PERTENECIA A LAS FUERZAS ARMADAS, AUNQUE CON POSTERIORIDAD A SU COMISION SEA DADO DE BAJA."

***Ejecutorias

Contradicción de tesis 381/2010

TRIBUNALES DEL FUERO MILITAR. SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS DELITOS CONTRA LA DISCIPLINA MILITAR COMETIDOS CUANDO EL SUJETO ACTIVO PERTENECIA A LAS FUERZAS ARMADAS, AUNQUE CON POSTERIORIDAD A SU COMISION SEA DADO DE BAJA

La Corte Interamericana de Derechos Humanos al resolver el caso Radilla Pacheco vs Estados Unidos Mexicanos también ha destacado el estatus particular de los militares y su diferencia con la población civil. La jurisdicción militar tiene un alcance restrictivo y excepcional encaminado a la protección de un conjunto de personas sujetas a un régimen jurídico especial, derivado de la propia naturaleza de sus funciones. La Corte Interamericana en múltiples ocasiones ha indicado cuando un asunto debe ser conocido por la justicia ordinaria y cuando un asunto es competencia de la justicia militar. Frente a determinados hechos que vulneren derechos humanos de civiles, bajo ninguna circunstancia puede operar la jurisdicción militar. Al contrario sensu, la legislación civil no puede ser aplicada al comportamiento y disciplina del personal militar, lo cual no significa en ningún caso, que se permitan los tratos crueles, degradantes o inhumanos. Algunas tesis relevantes sobre estos temas son:

Corte IDH. Caso Radilla Pacheco vs Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de Noviembre de 2009. Serie C No. 209, Párrafo 275 México 2009

275. La Corte destaca que cuando los tribunales militares conocen de actos constitutivos de violaciones a derechos humanos en contra de civiles ejercen jurisdicción no solamente respecto del imputado, el cual necesariamente debe ser una persona con estatus de militar en situación de actividad, sino también sobre la víctima civil, quien tiene derecho a participar en el proceso penal no sólo para efectos de la respectiva reparación del daño sino también para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia ( supra párr. 247). En tal sentido, las víctimas de violaciones a derechos humanos y sus familiares tienen derecho a que tales violaciones sean conocidas y resueltas por un tribunal competente, de conformidad con el debido proceso y el acceso a la justicia. La importancia del sujeto pasivo trasciende la esfera del ámbito militar, ya que se encuentran involucrados bienes jurídicos propios del régimen ordinario.

http://www.bjdh.org.mx/BJDH/doc?doc=casos_sentencias/CasoRadillaPachecoVsEstadosUnidosMexicanos_ExcepcionesPreliminaresFondoReparacionesCostas.htm

Corte IDH. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216, Párrafo 160
México |2010

160. En particular, sobre la intervención de la jurisdicción militar para conocer hechos que constituyen violaciones a derechos humanos, este Tribunal recuerda que recientemente se ha pronunciado al respecto en relación con México en la Sentencia del caso Radilla Pacheco. Teniendo en cuenta lo anterior y lo señalado por el Estado (suprapárr. 17), a efectos del presente caso el Tribunal estima suficiente reiterar que:

[e]n un Estado democrático de derecho, la jurisdicción penal militar ha de tener un alcance restrictivo y excepcional y estar encaminada a la protección de intereses jurídicos especiales, vinculados a las funciones propias de las fuerzas militares. Por ello, el Tribunal ha señalado anteriormente que en el fuero militar sólo se debe juzgar a militares activos por la comisión de delitos o faltas que por su propia naturaleza atenten contra bienes jurídicos propios del orden militar[212].

Asimismo, [...] tomando en cuenta la naturaleza del crimen y el bien jurídico lesionado, la jurisdicción penal militar no es el fuero competente para investigar y, en su caso, juzgar y sancionar a los autores de violaciones de derechos humanos sino que el procesamiento de los responsables corresponde siempre a la justicia ordinaria. En tal sentido, la Corte en múltiples ocasiones ha indicado que "[cuando la justicia militar asume competencia sobre un asunto que debe conocer la justicia ordinaria, se ve afectado el derecho al juez natural y, a fortiori, el debido proceso", el cual, a su vez, se encuentra íntimamente ligado al propio derecho de acceso a la justicia. El juez encargado del conocimiento de una causa debe ser competente, además de independiente e imparcial [213].

[F]rente a situaciones que vulneren derechos humanos de civiles bajo ninguna circunstancia puede operar la jurisdicción militar [214].

La Corte [ha destacado] que cuando los tribunales militares conocen de actos constitutivos de violaciones a derechos humanos en contra de civiles ejercen jurisdicción no solamente respecto del imputado, el cual necesariamente debe ser una persona con estatus de militar en situación de actividad, sino también sobre la víctima civil, quien tiene derecho a participar en el proceso penal no sólo para efectos de la respectiva reparación del daño sino también para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia [...]. En tal sentido, las víctimas de violaciones a derechos humanos y sus familiares tienen derecho a que tales violaciones sean conocidas y resueltas por un tribunal competente, de conformidad con el debido proceso y el acceso a la justicia. La importancia del sujeto pasivo trasciende la esfera del ámbito militar, ya que se encuentran involucrados bienes jurídicos propios del régimen ordinario [215].

http://www.bjdh.org.mx/BJDH/doc?doc=casos_sentencias/CasoRosendoCantuOtravsMexico_ExcepcionPreliminarFondoReparacionesCostas.htm

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Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, Párrafo 199

México|2010

199. Los tratos crueles, inhumanos y degradantes cometidos en contra de una persona por parte de personal militar, son actos que no guardan, en ningún caso, relación con la disciplina o la misión castrense. Por el contrario, los actos alegados cometidos por personal militar contra los señores Cabrera y Montiel afectaron bienes jurídicos tutelados por el derecho penal interno y la Convención Americana, como la integridad y la dignidad personal de las víctimas. Es claro que tal conducta es abiertamente contraria a los deberes de respeto y protección de los derechos humanos y, por lo tanto, está excluida de la competencia de la jurisdicción militar. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la intervención del fuero militar en la averiguación previa de la tortura contrarió los parámetros de excepcionalidad y restricción que lo caracterizan e implicó la aplicación de un fuero personal que operó sin tomar en cuenta la naturaleza de los actos involucrados306.

306 Cfr. Caso Fernández Ortega y otros. vs. México, supranota 39, párr. 177, y Caso Rosendo Cantú y otra vs. México, supra nota 30, párr. 161.

http://www.bjdh.org.mx/BJDH/doc?doc=casos_sentencias/CasoCabreraGarciaMontielFloresVsMexico_ExcepcionPreliminarFondoReparacionesCostas.htm

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Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, Párrafo 199
México | 2010

199. Los tratos crueles, inhumanos y degradantes cometidos en contra de una persona por parte de personal militar, son actos que no guardan, en ningún caso, relación con la disciplina o la misión castrense. Por el contrario, los actos alegados cometidos por personal militar contra los señores Cabrera y Montiel afectaron bienes jurídicos tutelados por el derecho penal interno y la Convención Americana, como la integridad y la dignidad personal de las víctimas. Es claro que tal conducta es abiertamente contraria a los deberes de respeto y protección de los derechos humanos y, por lo tanto, está excluida de la competencia de la jurisdicción militar. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la intervención del fuero militar en la averiguación previa de la tortura contrarió los parámetros de excepcionalidad y restricción que lo caracterizan e implicó la aplicación de un fuero personal que operó sin tomar en cuenta la naturaleza de los actos involucrados306.

306Cfr. Caso Fernández Ortega y otros. Vs. México, supranota 39, párr. 177, y Caso Rosendo Cantú y otra vs. México, supra nota 30, párr. 161.

http://www.bjdh.org.mx/BJDH/doc?doc=casos_sentencias/CasoCabreraGarciaMontielFloresVsMexico_ExcepcionPreliminarFondoReparacionesCostas.htm

Tomando en cuenta los argumentos anteriores, los mecanismos de democracia directa, como lo es la consulta popular, no pueden ser utilizados para legislar sobre una materia sujeta a reglas distintas, que derivan no de una relación jerárquica sino de especialización y que preserva la seguridad interior de todo régimen constitucional.

CONCLUSION GENERAL DEL SISTEMA DE EXCLUSION POR MATERIAS DEL AMBITO DE LA CONSULTA POPULAR.

Del análisis realizado en los apartados anteriores, se advierte que para las seis materias excluidas del ámbito de la consulta popular, enlistadas en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, existen diversos instrumentos de control, tanto políticos, jurídicos, ciudadanos, como de constitucionalidad, éste último a cargo en exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aseguran que las decisiones que se adopten por los poderes públicos en razón de ellas, invariablemente tendrán como criterio orientador el bien común y el respeto al orden constitucional, así como la más alta protección de los derechos humanos.

Así, las restricciones a los derechos humanos tienen como límite el sistema integral de protección de constitucionalidad y de convencionalidad, el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, obliga a todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, lo que no excluye la responsabilidad del Estado para prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establecidos en la ley.

En lo que respecta a los principios previstos en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos a la descripción del tipo de Estado y la forma de gobierno del Estado Mexicano, su salvaguarda deriva del sistema de frenos y contrapesos expresado en los controles inter órganos que existen entre los Poderes de la Unión, y que encuentra su clausura en el sistema de control de constitucionalidad, por el que se mantiene la integridad de la descripción del Estado mexicano.

Por cuanto hace a la materia electoral, su integridad deriva de legitimidad de sus disposiciones, fruto de los consensos alcanzados entre las diversas fuerzas políticas que se expresan en los órganos legislativos; al carácter ciudadano de sus instituciones; así como del eficaz sistema de medios de impugnación, que garantiza que cada uno de los actos vinculados con los procesos de renovación de la representación popular, se realizará con apego a los principios que rigen para dicha materia, según lo señalado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En lo referente a los ingresos y gastos del Estado, se advierte la existencia de controles que garantizan que la obligación que tienen los mexicanos para contribuir a los gastos públicos, se realizará de manera proporcional y equitativa. De igual modo, se cuentan con previsiones constitucionales y legales que obligan a los poderes públicos del Estado, en cualquiera de sus niveles, a administrar los recursos económicos de los que dispongan, con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, con miras a satisfacer los objetivos a los que se encuentren destinados. No se omite resaltar, que en este caso, siempre existe la posibilidad para que los ciudadanos puedan sancionar o premiar la forma en que una administración utiliza los recursos públicos, mediante su voto expresado en las urnas.

La materia de la seguridad nacional, pese la amplitud de su definición, encuentra límites precisos en cuanto a que su concreción no depende de la voluntad arbitraria de los poderes públicos, por el contrario, se trata de una responsabilidad que se encuentra a cargo del Estado mexicano, misma que se ejerce en el marco de las leyes que rigen dicha materia, y en la que en todo momento la protección de los ciudadanos, los derechos humanos y el uso graduado y legítimo de la fuerza pública, interior y exterior, son las premisas de las que se parte para garantizar el desarrollo del ser humano, a través de acciones que generen las condiciones sociales, políticasy económicas para la estabilidad del Estado.

Finalmente, las normas que rigen la organización, disciplina y funcionamiento de la Fuerza Armada Permanente, mantienen su coherencia con sistema jurídico nacional, mediante el control administrativo que ejerce el Ejecutivo Federal Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, y quien a través de los Secretarios de Defensa y de Marina mantiene la organización y disciplina de los cuerpos armados, anteponiendo siempre el interés y protección de la Nación y sus habitantes. Asimismo, existe un control jurisdiccional sobre la actuación de las fuerzas armadas y su legislación, a cargo de los Tribunales militares y de la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación”.

El documento anterior también está publicado con el dictamen y los votos particulares. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 193 y 195 del Reglamento, queda de primera lectura el dictamen.

Quiero informarles que no está a discusión este tema, sólo por cortesía le cedo la palabra. Sonido en el escaño del Senador Alejandro Encinas, ¿ con qué objeto?

- El C. Senador Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez: (Desde su escaño) Es una consulta, no nos queda claro en qué términos se le da entrada y turno a la propuesta de adición a la exposición de motivos del Senador Pablo Escudero. Es nuestra única duda. La Senadora Cristina Díaz, que presentó.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Solo está publicado a reserva de que el Pleno en su momento determine si se incorpora o no, a petición de la Presidenta de la Comisión de Gobernación, se publicó.

Senador Isidro Pedraza, ¿con qué objeto?

- El C. Senador Isidro Pedraza Chávez: (Desde su escaño) Gracias, señor Presidente. Yo creo que es delicado que así como da usted generosamente la palabra, porque no está a discusión el asunto, sí cuidásemos las formas porque ahí hay un dictamen que está estudiado, que está discutido dos veces.

Uno fue en el mes de diciembre, que se nos garantizó aquí plena legalidad en el término de discusión; y otro que apenas la semana pasada se discutió, y que ahora de buenas a primeras no pueden llegarnos a decir que se anexa un documento para la exposición de motivos. Esto es delicado, señor Presidente, no es discusión, es una observación y una preocupación, porque no podemos darnos ese tipo de lujos en términos legislativos, que vengan a empañar este procedimiento.

Entonces, yo sí quisiera que volviera a leer lo que nos estaba diciendo antes de que lo declare de primera lectura, por favor, todo el documento, el comunicado que estaba haciendo.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Con gusto, le informo que se están cumpliendo las formas, el dictamen está publicado tal y como las comisiones lo aprobaron, únicamente hay un documento adicional que será el Pleno, en su momento, el que determine si se incorpora o no; estamos cumpliendo estrictamente con la publicación y, desde luego, con las formas que establecen la Ley Orgánica y el propio Reglamento.

Sonido en el escaño del Senador Pablo Escudero.

- El C. Senador Pablo Escudero Morales: (Desde su escaño) Gracias, señor Presidente. Para informar que el documento que se hizo llegar a esta Asamblea fue un documento que se presentó con previa anterioridad a la sesión de la comisión, que es donde se dictaminan, por supuesto los instrumentos que son predictamen las que adquieren el carácter de dictamen una vez firmado, en esas comisiones unidas cuando estaba el dictamen ahí, que los Senadores conocían, por algún grupo de Senadores se le pidió a la propia Presidenta de la Comisión de Gobernación, que es la senadora Cristina Díaz, presentara ese documento aquí en el Pleno, a lo que ella accedió, a eso obedece justamente ese anexo que pido, que tengo derecho como Senador de la República, a que quede inscrito en el cuerpo del dictamen, no se está modificando ningún articulado, y que precisamente el día de mañana discutiremos en este Senado, y el Pleno decidirá si se puede incorporar o no, con plena legalidad en todo momento.

Gracias.

- El C. Presidente Aispuro Torres: Gracias, Senador Escudero Morales.

Efectivamente, el dictamen está publicado en los términos aprobados por las comisiones respectivas, y el Pleno será el que decida si acepta la adición de esta propuesta de la Presidenta de la Comisión de Gobernación.

Le informo que no está a discusión este tema, está publicado el dictamen en los términos que fue aprobado por la misma, o sea que les ruego su comprensión, queda este dictamen de primera lectura, y cualquier duda desde luego ahí tienen ustedes en sus monitores la publicación de dicho dictamen.

El trámite ya lo habíamos dictado, y es el que precisamente estoy comentando ahorita; ya se dio el trámite correspondiente, tal y como lo señala la propia Ley Orgánica, así que yo les pido que cualquier inquietud que haya, cuando se discuta el dictamen es cuando se analizará si procede la incorporación de cualquier propuesta que se está haciendo.

A continuación, tenemos la primera lectura a los siguientes dictámenes:

De las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes; y de Estudios Legislativos, con proyecto de Decreto por el que se adiciona un artículo 17 BIS a la Ley de Puertos.




 

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR

(Dictamen de primera lectura)

“COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACION; DE
ANTICORRUPCION Y PARTICIPACION CIUDADANA;
Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA

H. ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos, Segunda, les fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular.

En consecuencia, los integrantes de estas Comisiones Unidas, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 86, 89, 90, 94 y103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 182, 190, 194 y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, sometemos a consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el Dictamen que se ha formulado, con base en la siguiente:

METODOLOGIA

I. En el capítulo de “ANTECEDENTES” se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, del recibo de turno para el Dictamen de la referida Minuta y de los trabajos realizados por las Comisiones dictaminadoras.

II. En el capítulo correspondiente a “OBJETO Y DESCRIPCION DE LA MINUTA”, se sintetizan las propuestas de reforma.

III. En el capítulo correspondiente a “CONSIDERACIONES” se da cuenta del contenido y se sintetiza el alcance la propuesta.

IV. En el capítulo relativo al “TEXTO NORMATIVO Y REGIMEN TRANSITORIO”, se plantea el Decreto por el que se Expide la Ley Federal de Consulta Popular.

ANTECEDENTES

1. En Sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, celebrada el cuatro de diciembre de dos mil trece, los diputados Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, José González Morfín, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional y Amalia Dolores García Medina, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, así como las senadoras Cristina Díaz Salazar del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, Laura Rojas Hernández, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional y Angélica de la Peña Gómez del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, todos integrantes de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, presentaron iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular. Con esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva turnó la  iniciativa a la Comisión de Gobernación para su estudio y análisis correspondiente.

2. Con fecha10 de diciembre de 2013, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el dictamen con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular, turnándola a la Cámara de Senadores para sus efectos Constitucionales.

3. En fecha 10 de diciembre de 2013, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, dio cuenta de la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular, la cual fue turnada a las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Segunda, para su estudio y dictamen.

I. OBJETO Y DESCRIPCION DE LA MINUTA

Los integrantes de las Comisiones Dictaminadoras estimamos pertinente referir algunos elementos argumentativos expuestos en la propuesta original presentada en la Colegisladora, por considerar que los mismos puntualizan y explican atinadamente la trascendencia de expedir un ordenamiento legal enfocado a reglamentar un derecho de los mexicanos, como es la Consulta Popular.

De la exposición de motivos de la iniciativa, se desprende que se busca “definir la consulta popular como el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho a través del voto mediante el cual expresan su opinión respecto a uno o varios temas de trascendencia nacional, al considerar que los Estados Unidos Mexicanos constituye no solamente una República representativa, democrática, laica, federal, sino un Estado de derecho, en el cual la seguridad jurídica es esencial para su correcto funcionamiento”.

Asimismo, se señala que “… al establecer una definición de consulta popular se abona a la claridad y sencillez de la materia regulada, y se acentúan sus componentes principales en aras de procurar su pleno ejercicio.”

De igual manera, como se plantea en la Minuta, se establece la participación que habrán de tener el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y el Instituto Federal Electoral (IFE), en los siguientes términos:

a) Intervención del Congreso de la Unión.

1. Serán objeto de consulta popular los actos de carácter legislativo del Congreso de la Unión, así como actos administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia nacional, encontrándose los siguientes:

• Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional;

• Que impacten en una parte significativa de la población;

• Que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población;

• Que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y

• Los que determine el Congreso de la Unión, a través de leyes y de acuerdo al momento pueda señalar otros componentes de los temas de trascendencia nacional, y con ello exista la flexibilidad para someter a la opinión de la ciudadanía mexicana, materias que  puedan representar un beneficio.

2. Se establece que los presidentes de las mesas directivas de las cámaras del Congreso de la Unión solicitarán a la SCJN resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de las consultas populares.

3. Para efectos de que el Congreso de la Unión emita la Convocatoria, la materia objeto de la consulta deberá ser previamente declarada constitucional por el Pleno de la SCJN y tratándose de peticiones ciudadanas además haya calificado la trascendencia nacional. Cabe señalar que en el caso de las peticiones formuladas por los otros sujetos legitimados para solicitar consultas populares, la trascendencia nacional se calificará por la mayoría de los legisladores presentes en cada cámara del Congreso de la Unión. Declarada la constitucionalidad de la materia de consulta popular, el Congreso de la Unión expedirá la Convocatoria, y notificará dicha circunstancia al IFE, a efecto de que proceda a su organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados.

En ese sentido, se señala que en caso de que se convoque a la consulta popular ésta deberá realizarse el mismo día de la jornada electoral federal, tal y como lo prescribe la Constitución.

Dada la relevancia que supone la materia a consultar, se estipula que el procedimiento para atender las peticiones de consulta popular será a partir de fecha determinada, a partir de la cual el Congreso podrá iniciar la recepción de dichas peticiones, que será desde del uno de septiembre del segundo año de ejercicio de cada legislatura y hasta el quince de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal; lo anterior en virtud de que el sentido de la consulta debe entenderse circunscrita a un momento y tiempo determinado, pues se llevará a cabo cada tres años.

Se establece que cuando el resultado sea vinculatorio, siempre que la participación total de la ciudadanía en la jornada de consulta corresponda al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, las autoridades correspondientes dentro del ámbito de su competencia realizarán lo conducente para su atención.

4. No podrán ser objeto de consulta popular, la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional, y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

5. Los sujetos facultados para solicitar la consulta popular son el Presidente de la República; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, y los ciudadanos en un número equivalente, al menos al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

6.- Se establecen particularidades según el sujeto que en su momento presenta la petición de consulta popular, en los siguientes términos:

En el caso del Presidente de la República sólo podrá formular una petición para cada jornada de consulta popular.

Tratándose del Congreso de la Unión, será objeto de Convocatoria sólo aquella que sea aprobada por la mayoría de sus cámaras, sin que pueda ser más de una.

Los ciudadanos podrán presentar más de una petición de consulta popular, expidiéndose la Convocatoria respectos de aquellas que hayan reunido el apoyo ciudadano en un número equivalente al menos al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, y previo cumplimiento de las demás formalidades señaladas en el artículo 16.

7. Previo a la presentación de una petición de consulta popular los ciudadanos deberán entregar un “Aviso de intención” a la Cámara de Diputados a través del formato que aquella determine con la necesaria opinión del IFE, con la finalidad de obtener la constancia respectiva, y poder dar inicio a los actos para recabar las firmas de apoyo.

8. Respecto a la presentación de la petición de la consulta popular por los sujetos legitimados, se realizará conforme lo siguiente:

En el caso del Presidente de la República, se hará en cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión;

Tratándose de las peticiones de los legisladores federales, se presentarán ante la cámara del Congreso a la que pertenezcan los promoventes, y

Los ciudadanos peticionarios, presentarán su solicitud ante el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.

9. En el artículo 27 se propone que para el caso de que la petición provenga de por lo menos el 33% de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión, el Presidente de la Mesa Directiva turnará la petición a la Comisión de Gobernación, toda vez que es la encargada al interior de las cámaras del Congreso del análisis y estudio de la materia electoral, y por consiguiente, de cualquier figura de participación ciudadana, sin perjuicio de que pueda dictaminarse conjuntamente con otras.

10. En el artículo 28 se hace un desglose del procedimiento que deberán seguir las peticiones formuladas por los ciudadanos, con lo que se busca que quienes decidieron ejercer este derecho, lo hagan cumpliendo los requisitos establecidos en la Constitución.

b) Intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

1. Tendrá el encargo de velar por la constitucionalidad de la materia de consulta popular, y tratándose de la petición formulada por los ciudadanos además la de calificar la trascendencia nacional de la materia, la expedición de la Convocatoria, la organización de la jornada de consulta popular por parte del Instituto para desarrollar la misma, y la consecuente emisión del voto por parte de los ciudadanos.

2. Los artículos 26, 27 y 28 de la ley propuesta colocan a la Suprema Corte como garante de la constitucionalidad de la materia de consulta popular, al realizar su análisis no solamente al tema a opinar sino respecto de la pregunta que se pretende sea contestada por los ciudadanos para reflejar su parecer.

3. Se busca que los ciudadanos respondan una pregunta derivada únicamente de la materia de consulta popular, no tendenciosa ni que contengan juicios de valor, que sea asequibles por su lenguaje sencillo y neutro, de tal manera que produzcan una respuesta categórica en sentido positivo o negativo, con lo cual se salvaguarda la objetividad de todo el proceso de la consulta popular.

4. Para dar cumplimiento a lo anteriormente señalado, la Suprema Corte, realizará las modificaciones necesarias para garantizar que los ciudadanos expresen su voluntad efectivamente en relación con la materia de la consulta, en caso de que la pregunta incumpla con los criterios aludidos.

5. Efectuado lo anterior, la Suprema Corte, dentro del  plazo de veinte días naturales contados a partir de la recepción de la referida solicitud, comunicará al Congreso de la Unión el resultado de la revisión sobre la constitucionalidad de la materia de consulta popular y la pregunta correspondiente.

6. La pregunta remitida al Congreso de la Unión por la Suprema Corte, no podrán ser objeto de modificaciones posteriores, garantizando así desde el inicio, que la materia consultada, así como la pregunta que lleve aparejada, esté apegada a la Constitución, legalidad, objetividad, claridad y congruencia.

7. Adicionalmente, se otorga una función a la Suprema Corte en el caso de que el resultado de la consulta popular sea vinculante, pues será la que notifique a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención, ya que esta facultad de la Suprema Corte contribuye al equilibrio de poderes en el contexto del ejercicio de los derechos políticos-electorales por parte de los ciudadanos.

8. Lo anterior, se entiende en razón de que el resultado es vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, y en el caso de que éste último sea la autoridad conminada a hacer o no hacer en relación con un cuerpo legislativo, no es coherente que la propia autoridad obligada sea la encargada de notificarse a sí misma.

9. En el caso de que el resultado vinculante de la consulta popular implique que el Congreso de la Unión deba abstenerse de legislar sobre una materia determinada, los efectos vinculatorios se acotan a la legislatura inmediata siguiente.

c) Intervención del Instituto Federal Electoral.

1. Le corresponde la verificación del porcentaje establecido en el inciso c) del numeral 1o. de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como la remisión del resultado a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

2. Alcanzado el requisito porcentual mencionado, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores deberá realizar un ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas de acuerdo a los criterios que defina al respecto la propia Dirección Ejecutiva.

3. El IFE será quien promueva a través de los tiempos que le correspondan en radio y televisión, la participación de los ciudadanos en la consulta popular.Dicha promoción será imparcial y no deberá estar dirigida a influir en las preferencias de la ciudadanía, a favor o en contra de la consulta popular.

4. Los peticionarios, podrán realizar actividades de divulgación de la consulta popular mediante la organización y celebración de debates, mesas de discusión u otros eventos similares que tengan por objeto informar a la ciudadanía. Para tal efecto podrán utilizar los medios a su alcance con las restricciones que la Constitución y las leyes establezcan.

5. Dado que la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana plantea la necesidad de difundir su materia, el Presidente de la República podrá emplear los tiempos del Estado que le corresponden para la difusión de la consulta popular.

6. Quedará prohibida la publicación o difusión  total o parcial, de encuestas que tenga por objeto dar a conocer las preferencias de los ciudadanos o cualquier otro acto de difusión, durante los tres días naturales anteriores a la jornada de consulta y hasta el cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales del territorio nacional.

7. De darse la coincidencia temporal de la jornada de consulta popular y la jornada electoral, se utilizarán las mesas de casillas del proceso electoral y  se le dotará de una función más, que consistiría en fungir como mesas receptoras de los votos en la consulta popular.Ninguna de las dos funciones obstaculizara a la otra, puesto que se diferencia temporalmente la actuación de la mesa de casilla, con el fin de que en primer lugar se atendiera el desarrollo del proceso electoral y, en un segundo momento, se atendiera el de consulta popular.

8. Se distingue claramente a la boleta electoral de la papeleta que se empleará en la consulta popular y se establece un nombre diferenciado.

9. El IFE imprimirá las papeletas conforme al modelo y contenido que apruebe el Consejo General, debiendo contener los siguientes datos:

Breve descripción del tema de trascendencia nacional;

La pregunta contenida en la Convocatoria aprobada por el Congreso;

Cuadros para el “SI” y para el “NO”, colocados simétricamente y en tamaño apropiado para facilitar su identificación por el ciudadano al momento de emitir su voto;

Entidad, distrito, municipio o delegación, y

Las firmas impresas del Presidente del Consejo General y del Secretario Ejecutivo del Instituto.

10. Independientemente del número de convocatorias que hayan sido aprobadas por el Congreso, habrá una sola papeleta. Las papeletas estarán adheridas a un talón con folio, cuyo número será progresivo, del cual serán desprendibles. La información que contendrá este talón será la relativa a la entidad federativa, distrito electoral, municipio o delegación y la consulta popular.

11. Por así establecerlo la Carta Magna, la consulta se llevará a cabo el mismo día de la jornada electoral federal y, por tal motivo, las reglas de ésta se aplicarán a aquélla, con ciertas particularidades, mismas que se detallan en el articulado.

12. Temporalmente están diferenciados los actos de la mesa de casilla relacionados con el proceso electoral y con la consulta popular. De esta manera, primero se hará el escrutinio y cómputo de las elecciones y el mismo día, pero en un momento posterior se hará lo propio con la consulta popular, levantando el acta, integrando el expediente y publicando los resultados en el exterior de la casilla.

13. Enseguida, el Presidente de la mesa de casilla hará llegar dentro de la caja paquete electoral de las elecciones, el expediente al Consejo Distrital para que el segundo miércoles siguiente a la jornada los consejos distritales lleven a cabo el cómputo de la consulta popular, es decir, después de que se efectúen los cómputos distritales del proceso electoral y hecho lo anterior los remitirán al Secretario Ejecutivo de Consejo General del IFE.

14. Concluido el cómputo distrital, se remitirán los resultados a fin de que dentro de las 48 horas siguientes el Secretario Ejecutivo del Instituto, con base en las copias certificadas de las actas de cómputo distrital de la consulta popular, proceda a informar al Consejo General en sesión pública el resultado de la sumatoria de los resultados consignados en dichas actas.

15. El recurso de apelación previsto en la Ley de General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente en relación con el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular. Una vez transcurrido el proceso impugnativo correspondiente, se realizará la declaración de validez del proceso de consulta popular y se remitirá a la Suprema Corte para los efectos conducentes.

II. CONSIDERACIONES DE LAS COMISIONES.

Los integrantes de estas Comisiones dictaminadoras, concordamos en lo general con los argumentos vertidos en las consideraciones del Dictamen, así como del proyecto de Decreto que expide la Ley Federal de Consulta Popular que envía la Colegisladora, razón por la cual proponemos aprobar en sus términos, ya que ello fortalece y hace viable el derecho que tienen los ciudadanos, consagrado en el artículo 35 Constitucional.

Las Comisiones dictaminadoras coincidimos en que la Ley Federal de Consulta Popular contribuirá a fortalecer los mecanismos que permitan a la sociedad ejercer su derecho a expresar su opinión sobre temas trascendentales para el desarrollo del país, siendo factor determinante en la toma de decisiones y en la ejecución de políticas públicas por parte de las autoridades, para incidir directamente en los asuntos de la vida pública nacional; lo que representa un importante avance en la búsqueda de consolidar nuestro sistema democrático.

No pasa inadvertido, que la intención de expedir la presente Ley, tiene como origen el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política” publicada en el Diario Oficial de la Federación el 09 de agosto de 2012, en el que se reconoció a nivel constitucional, entre otras figuras, la denominada “consulta popular”.

Dicha reforma Constitucional, estableció en su artículo 35, considerar como derechos del ciudadano el votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional.

De ahí la importancia de expedir una Ley Reglamentaria en la materia, que defina y establezca los alcances de esta figura; estableciendo los parámetros que habrán de observarse para que un tema pueda ser llevado a una consulta popular, por considerar que es de trascendencia nacional; así como las reglas para la convocatoria, organización y el desarrollo de la consulta. 

Las que dictaminan consideran pertinente señalar que un asunto será considerado  de trascendencia nacional y, en consecuencia, ser un tema de consulta popular, cuando el mismo contenga elementos que repercutan en la mayor parte del territorio nacional; que impacten en una parte significativa de la población; que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población; que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y las que determine el Congreso de la Unión.

Asimismo, los integrantes de las comisiones coincidimos en que el decreto puntualiza correctamente el procedimiento que tendrá que seguirse en la consulta, relacionado con la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de ésta; etapas que deberán cumplimentarse bajo los principios de transparencia y publicidad en el proceso; lo anterior, con el propósito de que las consultas que se apliquen en un futuro, alcancen un alto grado de legitimidad.

De aprobarse el dictamen que se presenta, estaríamos dando cabal cumplimiento a lo establecido en el texto constitucional, toda vez que se definirían los objetivos y alcances de la consulta popular, así como las particularidades según el sujeto que en su momento presenta la petición de consulta popular; así también, los alcances que tendrán en esta materia, el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Instituto Federal Electoral.

En ese sentido, es importante señalar, que el Proyecto de Ley considera como requisito sine qua non para presentar una petición de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente, el formular el denominado “aviso de intención”, mismo que deben agotar los ciudadanos para expresar su voluntad a la Cámara de Diputados. De esta manera, uno de los efectos más importantes del aviso de intención es que posibilita el inicio de los actos para recabar las firmas de apoyo ciudadano, y en caso de la falta de su presentación, será causa suficiente para no admitir a trámite la petición de consulta popular.

Uno de los temas fundamentales del proyecto de Ley que se dictamina, es precisamente el que tiene que ver con la difusión de la consulta. Al respecto, consideramos que la difusión que se realice de la consulta es en beneficio de la ciudadanía, toda vez que enriquece y empodera a los mexicanos, al promover su participación a través de los tiempos en radio y televisión, de manera imparcial y sin influir en las preferencias de la ciudadanía.

En ese sentido, se coincide en que sea la autoridad electoral la encargada de promover y difundir la consulta; toda vez que el Instituto tendrá la capacidad operativa y funcional de hacer llegar a todos los ciudadanos información objetiva, misma que servirá para que en uso de su derecho constitucional, realicen sus valoraciones sobre el tema de la consulta, razonadamente.

Las Comisiones destacamos que una vez realizada la consulta y el informe del IFE indique que la participación total en la consulta popular corresponda, al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales; así como para las autoridades competentes, y lo hará del conocimiento de la SCJN, la cual notificará a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención. Cabe señalar que cuando el resultado de la consulta sea vinculatorio para el Congreso e implique que deba abstenerse de legislar sobre una materia determinada, tendrá efectos para la legislatura inmediata siguiente.

Asimismo, las dictaminadoras se concuerda con la redacción respecto de los medios de impugnación, en tanto que el recurso de apelación previsto en la Ley de General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente para impugnar el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular.

Por lo expresado en los párrafos precedentes, los integrantes de las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana, y de Estudios Legislativos Segunda,  consideramos de la mayor importancia, que con la expedición de la Ley, estaremos atendiendo una demanda de la sociedad, que se ha manifestado por lograr mayores espacios para la participación ciudadana, así como la preocupación y el interés de los Grupos Parlamentarios por fortalecer nuestro sistema democrático a través de instrumentos legales que brinden legitimidad a los actos de gobierno, al tiempo de dotar a la ciudadanía de instrumentos de empoderamiento vinculatorios con la toma de decisiones.

IV. TEXTO NORMATIVO Y REGIMEN TRANSITORIO

Por lo anteriormente expuesto y motivado, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado A del artículo 72 Constitucional, las Comisiones Unidas de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Segunda, sometemos a la aprobación de la Honorable Asamblea el siguiente proyecto de :

DECRETO QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR

ARTICULO UNICO. Se expide la Ley Federal de Consulta Popular, para quedar como sigue:

LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de orden público e interés social; y de observancia en el orden federal.

Artículo 2. La presente Ley tiene por objeto regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación ciudadana en las consultas populares.

Artículo 3. La aplicación de las normas de esta Ley corresponde al Congreso de la Unión, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en sus respectivos ámbitos de competencia.

En el caso del Instituto Federal Electoral, la organización y desarrollo de la consulta popular será responsabilidad de sus direcciones ejecutivas y unidades técnicas en el ámbito central; en lo concerniente a los órganos desconcentrados, serán competentes los consejos y juntas ejecutivas locales y distritales que correspondan.

Artículo 4. La consulta popular es el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, a través del voto emitido mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional.

Los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto en la consulta popular exclusivamente cuando la consulta coincida con la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, aplicando en lo conducente lo dispuesto en Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Artículo 5. Serán objeto de consulta popular los actos de carácter legislativo del Congreso de la Unión, así como los actos administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia nacional.

La trascendencia nacional de los temas que sean propuestos para consulta popular, será calificada por la mayoría de los legisladores presentes en cada Cámara, con excepción de la consulta propuesta por los ciudadanos, en cuyo caso lo resolverá la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El resultado de la misma es vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales así como para las autoridades competentes, cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.

Artículo 6. Se entiende que existe trascendencia nacional en el tema propuesto para una consulta popular cuando contenga elementos tales como:

I. Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional;

II. Que impacten en una parte significativa de la población;

III. Que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población;

IV. Que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y

V. Los demás que determine el Congreso.

Artículo 7. Votar en las consultas populares constituye un derecho y una obligación de los ciudadanos para participar en la toma de decisiones sobre temas de trascendencia nacional.

Artículo 8. La consulta o consultas populares a que convoque el Congreso, se realizarán el mismo día de la jornada electoral federal.

Artículo 9. Para efectos de esta Ley se entenderá:

I. Aviso de intención: Formato mediante el cual los ciudadanos expresan su voluntad a la Cámara de Diputados de presentar una petición de consulta popular;

II. Código: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

III. Congreso: Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos;

IV. Constitución: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

V. Convocatoria: Convocatoria de consulta popular expedida por el Congreso de la Unión;

VI. Instituto: Instituto Federal Electoral;

VII. Suprema Corte: Suprema Corte de Justicia de la Nación, y

VIII. Tribunal Electoral: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Artículo 10. Son requisitos para participar en la consulta popular:

I. Ser ciudadano mexicano conforme al artículo 34 de la Constitución;

II. Estar inscrito en el Padrón Electoral;

III. Tener credencial para votar con fotografía vigente, y

IV. No estar suspendido en sus derechos políticos.

Artículo 11. No podrán ser objeto de consulta popular:

I. La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;

II. Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución;

III. La materia electoral;

IV. Los ingresos y gastos del Estado;

V. La seguridad nacional, y

VI. La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

CAPITULO II
DE LA PETICION DE CONSULTA POPULAR

SECCION PRIMERA
DE LOS SUJETOS

Artículo 12. Podrán solicitar una consulta popular:

I. El Presidente de la República;

II. El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, o

III. Los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

Los ciudadanos solo podrán respaldar una solicitud de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente. Por lo tanto, queda prohibido que un ciudadano respalde con su firma más de una consulta popular.

La inobservancia de la prohibición a que se refiere el párrafo anterior se resolverá conforme a las reglas previstas en el artículo 34 fracción IV de esta Ley.

Artículo 13. La petición de consulta popular podrá presentarse ante las Cámaras del Congreso según corresponda, en términos de esta Ley, a partir del uno de septiembre del segundo año de ejercicio de cada legislatura y hasta el quince de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal.

SECCION SEGUNDA
DEL AVISO DE INTENCION

Artículo 14. Los ciudadanos que deseen presentar una petición de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente, deberán dar Aviso de intención al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados a través del formato que al efecto determine dicha Cámara.

El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados emitirá en un plazo no mayor a diez días hábiles, una constancia que acredite la presentación del Aviso de intención, que se acompañará del formato para la obtención de firmas y con ello el inicio de los actos para recabar las firmas de apoyo. Las constancias de aviso serán publicadas en la Gaceta Parlamentaria.

La falta de presentación del Aviso de intención, será causa para no admitir a trámite la petición de consulta popular.

Los formatos, el Aviso de intención y las constancias expedidas, únicamente tendrán vigencia para la consulta popular que se realice en la jornada de consulta inmediata siguiente.

Artículo 15. El formato para la obtención de firmas lo determinará la Cámara de Diputados, previa consulta al Instituto, preservando que cumpla con los requisitos que señala esta Ley y que deberá contener por lo menos:

I. El tema de trascendencia nacional planteado;

II. La propuesta de pregunta;

III. El número de folio de cada hoja;

IV. La clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente; y

V. La fecha de expedición.

Si las firmas se presentaran en un formato diverso al entregado por la Cámara de Diputados, la propuesta de Consulta Popular no será admitida a trámite.

El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dará cuenta de los Avisos de intención que no hayan sido formalizados con la presentación de la solicitud de consulta popular dentro del plazo establecido por el artículo 13 de esta Ley o que no se hayan entregado en el formato correspondiente para la obtención de firmas, los cuales serán archivados como asuntos total y definitivamente concluidos.

SECCION TERCERA
DE LA PRESENTACION

Artículo 16. El Presidente de la República sólo podrá presentar una petición para cada jornada de consulta popular.

Tratándose de las peticiones de consulta popular formuladas por los legisladores integrantes de las Cámaras del Congreso, será objeto de la Convocatoria aquella que sea aprobada por la mayoría de cada una de las Cámaras del Congreso, sin que pueda ser más de una.

En el caso de las peticiones de ciudadanos, la Convocatoria se expedirá respecto de aquellas que hayan reunido el apoyo ciudadano en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, de acuerdo al Informe emitido por el Instituto y previa declaración de constitucionalidad y calificación de la trascendencia nacional a cargo de la Suprema Corte.

Artículo 17. La solicitud de petición de consulta popular que realice el Presidente de la República, podrá ser presentada en cualquiera de las Cámaras del Congreso.

Artículo 18. Tratándose de peticiones formuladas por legisladores federales, se presentarán en la Cámara del Congreso a la que pertenezcan los promoventes.

Artículo 19. El Presidente de la República y los legisladores federales, podrán retirar su solicitud de consulta popular hasta antes de que se publique la Convocatoria en el Diario Oficial de la Federación. Retirada la petición, podrán presentar una nueva petición de consulta, siempre que se realice dentro del plazo establecido en el artículo 13 de esta Ley.

Artículo 20. La solicitud que provenga de los ciudadanos se presentará ante el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, conforme a la Sección Segunda del presente Capítulo.

SECCION CUARTA
DE LOS REQUISITOS

Artículo 21. Toda petición de consulta popular deberá estar contenida en un escrito que cumplirá, por lo menos, con los siguientes elementos:

I. Nombre completo y firma del solicitante o solicitantes;

II. El propósito de la consulta y los argumentos por los cuales el tema se considera de trascendencia nacional;

III. La pregunta que se proponga para la consulta deberá ser elaborada sin contenidos tendenciosos o juicios de valor y formulada de tal manera que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo; y deberá estar relacionada con el tema de la consulta.

Sólo se podrá formular una pregunta en la petición de consulta popular.

IV. En el caso de que la petición verse sobre la propuesta de modificar el orden jurídico federal, deberán especificar en forma precisa y detallada, los preceptos legales o reglamentarios que serán objeto de la consulta popular, y

V. Cuando la petición verse sobre un acto u omisión de las autoridades, describirlo de manera detallada e indicar a la autoridad competente.

Artículo 22. En caso de que la solicitud provenga de los legisladores federales, además de lo establecido en el artículo anterior, deberá acompañarse del anexo que contenga nombres completos y firmas de por lo menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, sin que puedan presentarse peticiones suscritas por legisladores de ambas cámaras.

Asimismo, deberá designarse como representante a uno de los legisladores promoventes para recibir notificaciones.

Artículo 23. La solicitud que provenga de los ciudadanos, además de los requisitos previstos en el artículo 21 de esta Ley, deberá complementarse con: 

I. Nombre completo y domicilio del representante para recibir notificaciones, y

II. Anexo que contenga los nombres completos de los ciudadanos y su firma, además de la clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente.

Artículo 24. Toda la documentación, así como los anexos, deberán estar plenamente identificados, señalando en la parte superior de cada hoja la referencia al tema de trascendencia nacional que se propone someter a consulta popular.

Artículo 25. Cuando el escrito de solicitud de la consulta popular no señale el nombre del representante, sea ilegible o no acompañe ninguna firma de apoyo, la Cámara de Diputados prevendrá a los peticionarios para que subsane los errores u omisiones antes señalados en un plazo de tres días naturales, contados a partir de la notificación.

En caso de no subsanarse en el plazo establecido, se tendrá por no presentada.

SECCION QUINTA
DEL PROCEDIMIENTO PARA LA CONVOCATORIA

Artículo 26. Cuando la petición de consulta popular provenga del Presidente de la República, se seguirá el siguiente procedimiento:

I. El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la misma y la enviará directamente a la Suprema Corte junto con la propuesta de pregunta formulada para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales;

II. Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá:

a) Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y  revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

b) Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios enunciados en la fracción anterior.

c) Notificar a la Cámara de origen su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes a que la emita.

III. En el supuesto de que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la materia de la consulta, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

IV. Si la resolución de la Suprema Corte es en el sentido de reconocer la constitucionalidad de la materia, la pregunta contenida en la resolución, no podrá ser objeto de modificaciones posteriores por el Congreso, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria y turnará la petición a la Comisión de Gobernación y, en su caso, a las comisiones que correspondan, según la materia de la petición, para su análisis y dictamen;

V. El dictamen de la petición deberá ser aprobado por la mayoría de cada Cámara del Congreso, en caso contrario, se procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido, y

VI. Aprobada la petición por el Congreso, éste expedirá la Convocatoria de la consulta popular mediante Decreto, la notificará al Instituto para los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 27. Cuando la petición de consulta popular provenga de por lo menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, se seguirá el siguiente procedimiento:

I. El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen dará cuenta de la misma y la turnará a la Comisión de Gobernación y, en su caso, a las comisiones que correspondan, según la materia de la petición, para su análisis y dictamen.

II. El dictamen de la petición deberá ser aprobado por la mayoría de cada Cámara del Congreso, en caso contrario, se procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

III. Aprobada la petición por el Congreso, la Cámara revisora la enviará a la Suprema Corte junto con la propuesta de pregunta para que resuelva y le notifique sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales;

IV. Recibida la solicitud del Congreso para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte se estará a lo dispuesto en la fracción II del artículo 26 de esta Ley;

V. En el supuesto de que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la materia de la consulta, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara revisora, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

VI. Si la resolución de la Suprema Corte es en el sentido de reconocer la constitucionalidad de la materia, el Congreso expedirá la Convocatoria de la consulta popular mediante Decreto, la notificará al Instituto para los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 28. Cuando la petición provenga de los ciudadanos se seguirá el siguiente procedimiento:

I. Recibida la petición por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, la publicará en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta de la misma y solicitará al Instituto que en un plazo de treinta días naturales, verifique que ha sido suscrita, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores;

II. En el caso de que el Instituto determine que no cumple con el requisito establecido en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1°, inciso c) de la Constitución, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, publicará el informe en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido;

III. En el caso de que el Instituto determine que se cumple el requisito establecido en la fracción I, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, publicará el informe en la Gaceta Parlamentaria y enviará la petición a la Suprema Corte, junto con la propuesta de pregunta de los peticionarios para que resuelva sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales;

IV. Recibida la solicitud del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para verificar la constitucionalidad de la petición de consulta popular, la Suprema Corte deberá:

a) Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible; y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

b) Realizar, en su caso, las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios enunciados en el inciso anterior.

c) Notificar a la Cámara de Diputados su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes al en que la emita.

V. Si la resolución de la Suprema Corte es en el sentido de reconocer la constitucionalidad de la materia, la pregunta contenida en la resolución, no podrá ser objeto de modificaciones posteriores por el Congreso;

VI. En el supuesto de que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la materia de la consulta popular, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, publicará la resolución en la Gaceta Parlamentaria, dará cuenta y procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido, y

VII. Declarada la constitucionalidad por la Suprema Corte, el Congreso por conducto de sus Mesas Directivas, emitirá la Convocatoria, la notificará al Instituto para los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 29. Las resoluciones de la Suprema Corte serán definitivas e inatacables.

Artículo 30. La Convocatoria de consulta popular deberá contener:

I. Fundamentos legales aplicables;

II. Fecha de la jornada electoral federal en que habrá de realizarse la consulta popular;

III. Breve descripción de la materia sobre el tema de trascendencia nacional que se somete a consulta;

IV. En su caso, especificar en forma precisa y detallada, los preceptos legales o reglamentarios, que serán objeto de la consulta popular;

V. En su caso, especificar en forma precisa y detallada el acto u omisión de la autoridad competente;

VI. La pregunta a consultar, y

VII. Lugar y fecha de la emisión de la Convocatoria.

Artículo 31. La Convocatoria que expida el Congreso deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

CAPITULO III
DE LAS ATRIBUCIONES DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN MATERIA DE CONSULTA POPULAR

SECCION PRIMERA
DE LA VERIFICACION DEL APOYO CIUDADANO

Artículo 32. Al Instituto le corresponde verificar el porcentaje establecido en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución.

Para tal efecto, el Instituto contará con un plazo no mayor a treinta días naturales, contados a partir de la recepción del expediente que le remita el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, para constatar que los ciudadanos aparezcan en la lista nominal de electores.

Artículo 33. El Instituto, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores dentro del plazo a que se refiere el artículo anterior, verificará que los nombres de quienes hayan suscrito la consulta popular aparezcan en las listas nominales de electores y que la suma corresponda en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de la lista nominal de electores.

Una vez que se alcanzó el requisito porcentual a que se refiere el párrafo anterior, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores deberá realizar un ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas de acuerdo a los criterios que defina al respecto la propia Dirección Ejecutiva. 

Las firmas no se computarán para los efectos del porcentaje requerido cuando:

I. Se presenten nombres con datos incompletos, falsos o erróneos;

II. No se acompañen la clave de elector y el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente;

III. Un ciudadano haya suscrito dos o más veces la misma consulta popular; en este caso, sólo se contabilizará una de las firmas;

IV. Un ciudadano haya suscrito dos o más consultas populares en el mismo proceso; en este caso, sólo se contabilizará la primera firma que haya sido recibida en el Instituto, y

V. Los ciudadanos hayan sido dados de baja de la lista nominal por alguno de los supuestos previstos en el Código. 

Artículo 34. Finalizada la verificación correspondiente, el Secretario Ejecutivo del Instituto presentará un informe detallado y desagregado a la Cámara solicitante del Congreso dentro del plazo señalado en el artículo 33 de esta Ley, el resultado de la revisión de que los ciudadanos aparecen en la lista nominal de electores del Instituto, el cual deberá contener:

I. El número total de ciudadanos firmantes;

II. El número de ciudadanos firmantes que se encuentran en la lista nominal de electores y su porcentaje;

III. El número de ciudadanos firmantes que no se encuentran en la lista nominal de electores y su porcentaje;

IV. El número de ciudadanos que no hayan sido contabilizados en virtud de que ya habían firmado una consulta popular anterior;

V. Los resultados del ejercicio muestral, y

VI. Los ciudadanos que hayan sido dados de baja de la lista nominal por alguno de los supuestos previstos en el Código.

SECCION SEGUNDA
DE LA ORGANIZACION DE LA CONSULTA POPULAR

Artículo 35. El Instituto es responsable del ejercicio de la función estatal de la  organización y desarrollo de las consultas populares y de llevar a cabo la promoción del voto, en términos de esta Ley y del Código.

Artículo 36. Una vez que el Congreso notifique la Convocatoria al Instituto, el Secretario Ejecutivo lo hará del conocimiento del Consejo General en la siguiente sesión que celebre.

Artículo 37. Al Consejo General del Instituto le corresponde:

l. Aprobar el modelo de las papeletas de la consulta popular;

II. Aprobar los formatos y demás documentación necesaria para realizar la consulta popular, y

III. Aprobar los lineamientos o acuerdos necesarios para llevar a cabo la organización y desarrollo de las consultas populares.

Artículo 38. A la Junta General Ejecutiva del Instituto le corresponde:

I. Supervisar el cumplimiento de los programas de capacitación en materia de consultas populares, y

II. Las demás que le encomiende la normatividad aplicable, o le instruya el Consejo General o su Presidente.

Artículo 39. El Instituto, a través de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica elaborará y propondrá los programas de capacitación en materia de consultas populares.

SECCION TERCERA
DE LA DIFUSION DE LA CONSULTA

Artículo 40. Durante la campaña de difusión, el Instituto promoverá la participación de los ciudadanos en la consulta popular a través de los tiempos en radio y televisión que corresponden a la autoridad electoral.

La promoción deberá ser imparcial. De ninguna manera podrá estar dirigida a influir en las preferencias de la ciudadanía, a favor o en contra de la consulta popular.

Artículo 41. El Instituto promoverá la difusión y discusión informada de las consultas populares que hayan sido convocadas por el Congreso de la Unión y garantizará el acceso a la radio y la televisión a quienes hubieran presentado la petición, a través de los tiempos oficiales que le corresponde administrar para sus propios fines.

Cuando a juicio del Instituto el tiempo total en radio y televisión a que se refiere el párrafo anterior fuese insuficiente, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante.

Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en la opinión de los ciudadanos sobre la consulta popular.

Artículo 42. Durante los tres días naturales anteriores a la jornada de consulta y hasta el cierre oficial de las casillas que se encuentren en las zonas de husos horarios más occidentales del territorio nacional, queda prohibida la publicación o difusión de encuestas, total o parcial, que tenga por objeto dar a conocer las preferencias de los ciudadanos o cualquier otro acto de difusión.

SECCION CUARTA
DE LOS ACTOS PREVIOS A LA JORNADA DE CONSULTA POPULAR

Artículo 43. Para la emisión del voto en los procesos de consulta popular el Instituto imprimirá las papeletas conforme al modelo y contenido que apruebe el Consejo General, debiendo contener los siguientes datos:

I. Breve descripción del tema de trascendencia nacional;

II. La pregunta contenida en la Convocatoria aprobada por el Congreso;

III. Cuadros para el “SI” y para el “NO”, colocados simétricamente y en tamaño apropiado para facilitar su identificación por el ciudadano al momento de emitir su voto;

IV. Entidad, distrito, municipio o delegación, y

V. Las firmas impresas del Presidente del Consejo General y del Secretario Ejecutivo del Instituto.

Habrá una sola papeleta, independientemente del número de convocatorias que hayan sido aprobadas por el Congreso.

Las papeletas estarán adheridas a un talón con folio, cuyo número será progresivo, del cual serán desprendibles. La información que contendrá este talón será la relativa a la entidad federativa, distrito electoral, municipio o delegación y la consulta popular.

Artículo 44. Las papeletas deberán obrar en los Consejos Distritales a más tardar quince días antes de la jornada de consulta popular. Para su control se tomarán las medidas siguientes:

I. El personal autorizado del Instituto entregará las papeletas en el día, hora y lugar preestablecidos al Presidente del Consejo Distrital, quien estará acompañado de los demás integrantes del propio Consejo;

II. El secretario del Consejo Distrital levantará acta pormenorizada de la entrega y recepción de las papeletas, asentando en ella los datos relativos al número de papeletas, las características del embalaje que las contiene, y los nombres y cargos de los funcionarios presentes;

III. A continuación, los miembros presentes de la Junta Distrital acompañarán al presidente para depositar la documentación recibida, en el lugar previamente asignado dentro de su local, debiendo asegurar su integridad mediante fajillas selladas y firmadas por los concurrentes. Estos pormenores se asentarán en el acta respectiva, y

IV. Al día siguiente al en que se realice el conteo de las boletas electorales, el Presidente del Consejo Distrital, el secretario y los consejeros electorales procederán a contar las papeletas para precisar la cantidad recibida, consignando el número de los folios, sellarlas al dorso y agruparlas en razón del número de electores que corresponda a cada una de las casillas a instalar, incluyendo las de las casillas especiales según el número que acuerde el Consejo General para ellas. El secretario registrará los datos de esta distribución.

Artículo 45. Los presidentes de los Consejos Distritales entregarán a cada presidente de mesa directiva de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior de la jornada de consulta y contra el recibo detallado correspondiente:

I. Las papeletas de la consulta popular, en número igual al de los electores que figuren en la lista nominal de electores con fotografía para cada casilla de la sección;

II. La urna para recibir la votación de la consulta popular;

III. La documentación, formas aprobadas, útiles de escritorio y demás elementos necesarios, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, y

IV. En su caso, los instructivos que indiquen las atribuciones y responsabilidades de los funcionarios de la casilla.

A los presidentes de mesas directivas de las casillas especiales les será entregada la documentación y materiales a que se refieren las fracciones anteriores, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, en lugar de la cual recibirán los medios informáticos necesarios para verificar que los electores que acudan a votar se encuentren inscritos en la lista nominal de electores que corresponde al domicilio consignado en su credencial para votar. El número de papeletas que reciban no será superior a 1,500.

La entrega y recepción del material a que se refieren los párrafos anteriores se hará con la participación de los integrantes de las Juntas Distritales que decidan asistir.

Artículo 46. El Instituto, podrá designar adicionalmente a uno o más ciudadanos para que se integren a las mesas directivas de casilla, con la finalidad de que funjan como escrutadores de la consulta popular.

SECCION QUINTA
DE LA JORNADA DE CONSULTA POPULAR

Artículo 47. La jornada de consulta popular se sujetará al procedimiento dispuesto por el Título Tercero del Libro Quinto del Código para la celebración de la jornada electoral, con las particularidades que prevé la presente sección.

Artículo 48. Para todos los efectos legales, las mesas directivas de casilla funcionarán como mesas receptoras de la consulta popular.

Artículo 49. En la jornada de consulta popular los ciudadanos acudirán ante las mesas directivas de casilla para expresar el sentido de su voluntad pronunciándose por el “SI” cuando estén a favor o por el “NO” cuando estén en contra.

Artículo 50. La urna en que los electores deposite la papeleta, deberán consistir de material transparente, plegable o armable, las cuales llevarán en el exterior y en lugar visible, impresa o adherida, en el mismo color de la papeleta que corresponda; la denominación “consulta popular”.

Artículo 51. Los escrutadores de las mesas directivas de casilla contarán la cantidad de papeletas depositadas en la urna, y el número de electores que votaron conforme a la lista nominal de electores, cerciorándose de que ambas cifras sean coincidentes y, en caso de no serlo, consignarán el hecho. Asimismo, contarán el número de votos emitidos en la consulta popular y lo asentarán en el registro correspondiente.

Artículo 52. En caso de ausencia del escrutador designado para el escrutinio y cómputo de la consulta popular, las funciones las realizarán cualquiera de los escrutadores presentes designados para la elección federal.

La falta de los ciudadanos designados como escrutadores por el Instituto para realizar el escrutinio y cómputo de la consulta popular en la casilla, no será causa de nulidad de la votación de las elecciones constitucionales ni la de la consulta.

Artículo 53. Una vez concluido el escrutinio y cómputo de las elecciones constitucionales en los términos del Título Tercero del Libro Quinto del Código, se procederá a realizar el escrutinio y cómputo de la consulta popular en cada casilla, conforme a las siguientes reglas:

I. El secretario de la mesa directiva de casilla contará las papeletas sobrantes y las inutilizará por medio de dos rayas diagonales con tinta, las guardará en un sobre especial que quedará cerrado, anotando en el exterior del mismo el número de papeletas que se contienen en él;

II. El o los escrutadores contarán en dos ocasiones el número de ciudadanos que aparezca que votaron conforme a la lista nominal de electores de la sección, sumando, en su caso, el número de electores que votaron por resolución del Tribunal Electoral sin aparecer en la lista nominal;

III. El presidente de la mesa directiva abrirá la urna, sacará las papeletas y mostrará a los presentes que la urna quedó vacía;

IV. El o los escrutadores contarán las papeletas extraídas de la urna;

V. El o los escrutadores, bajo la supervisión del presidente, clasificarán las papeletas para determinar el número de votos que hubieren sido:

a) Emitidos a favor del “SI”;

b) Emitidos a favor del “NO”, y

c) Nulos.

VI. El secretario anotará en hojas dispuestas para el efecto los resultados de cada una de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores, los que, una vez verificados por los demás integrantes de la mesa, trascribirá en el acta de escrutinio y cómputo de la consulta.

Artículo 54. Para determinar la nulidad o validez de los votos, se observarán las siguientes reglas:

I. Se contará un voto válido por la marca que haga el ciudadano en un solo cuadro que determine claramente el sentido del voto como “SI” o “NO”, y

II. Se contará como un voto nulo la sección de la papeleta que el ciudadano marque de forma diferente a lo señalado en el inciso anterior o cuando la deposite en blanco o altere con leyendas el texto de la papeleta.

Artículo 55. Agotado el escrutinio y cómputo de la consulta se levantará el acta correspondiente, la cual deberán firmar todos los funcionarios de casilla. Se procederá a integrar el expediente de la consulta popular con la siguiente información:

I. Un ejemplar del acta de la jornada de consulta;

II. Un ejemplar del acta final de escrutinio y cómputo de la consulta, y

III. Sobres por separado que contengan las papeletas sobrantes, los votos válidos y los votos nulos de la consulta.

Artículo 56. Al término de la jornada electoral, los presidentes de las mesas directivas de casilla fijarán en un lugar visible al exterior de la casilla los resultados del cómputo de la consulta popular.

La mesa directiva, bajo su responsabilidad, hará llegar dentro de la caja paquete electoral de las elecciones, el expediente de la consulta popular al Consejo Distrital correspondiente.

Artículo 57. El Instituto incorporará al sistema de informática para recabar los resultados preliminares, los relativos a la consulta popular en términos de lo dispuesto por el artículo 125, párrafo 1, inciso l) del Código.

SECCION SEXTA
DE LOS RESULTADOS

Artículo 58. Los consejos distritales realizarán el cómputo de la consulta popular el segundo miércoles siguiente a la jornada electoral, que consistirá en la suma de los resultados consignados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas instaladas.

Artículo 59. Los expedientes del cómputo distrital de la consulta popular constarán de:

I. Las actas de escrutinio y cómputo de la consulta popular;

II. Acta original del cómputo distrital;

III. Copia certificada del acta circunstanciada de la sesión de cómputo distrital de la consulta, y

IV. Informe del presidente del consejo distrital sobre el desarrollo del proceso de consulta popular.

Artículo 60. Si al término del cómputo distrital se establece que la diferencia entre el “Sí” y “No” es igual o menor a un punto porcentual, el Consejo Distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas, a solicitud del peticionario correspondiente, en los siguientes términos:

I. El Presidente de la República, a través del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal;

II. Los legisladores, a través del Presidente del Congreso de la Unión, y

III. Los ciudadanos, a través del representante designado.

Artículo 61. Concluido el cómputo distrital, se remitirán los resultados al Secretario Ejecutivo del Instituto, a fin de que dentro de las 48 horas siguientes con base en las copias certificadas de las actas de cómputo distrital de la consulta popular, proceda a informar al Consejo General en sesión pública el resultado de la sumatoria de los resultados consignados en dichas actas.

Artículo 62. Al Consejo General del Instituto le corresponde realizar el cómputo total y hacer la declaratoria de resultados, con base en los resultados consignados en las actas de cómputos distritales, dar a conocer los resultados correspondientes e informar a la Suprema Corte los resultados de la consulta popular.

Artículo 63. Transcurridos los plazos de impugnación y, en su caso, habiendo causado ejecutoria las resoluciones del Tribunal Electoral, el Consejo General del Instituto realizará la declaración de validez del proceso de consulta popular, aplicando en lo conducente lo que establezca el Título Tercero del Libro Quinto del Código, levantando acta de resultados finales del cómputo nacional, y la remitirá a la Suprema Corte, a fin de que se proceda conforme a los términos establecidos en esta ley.

CAPITULO IV
DE LA VINCULATORIEDAD Y SEGUIMIENTO

Artículo 64. Cuando el informe del Instituto indique que la participación total en la consulta popular corresponda, al menos al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales; así como para las autoridades competentes, y lo hará del conocimiento de la Suprema Corte, la cual notificará a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención.

Cuando el resultado de la consulta sea vinculatorio para el Congreso e implique que deba abstenerse de legislar sobre una materia determinada, tendrá efectos para la legislatura inmediata siguiente.

CAPITULO V
DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACION

Artículo 65. El recurso de apelación previsto en la Ley de General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente para impugnar el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular.

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. El periodo de recepción de la consulta popular a que se refiere la Ley, en el artículo 13, por única ocasión iniciará a partir del día siguiente a la entrada en vigor del presente Decreto.

TERCERO. Cada una de las Cámaras realizará las adecuaciones necesarias a sus respectivos reglamentos, derivadas del presente Decreto en un plazo no mayor a 180 días, contados a partir de su entrada en vigor.

CUARTO. El Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a la legislación secundaria, derivadas del presente Decreto en un plazo no mayor a 180 días, contados a partir de su entrada en vigor.

QUINTO. Por única ocasión los requisitos relativos al aviso de intención y al formato para la obtención de firmas a los que se refiere esta Ley, no serán aplicables a las peticiones de consultas ciudadanas que hayan sido presentadas al Congreso de la Unión con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley.

Senado de la República, a los 25 días del mes de Febrero de 2014”.

(Voto particular de los CC. Senadores Armando Ríos Piter, Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís y Raúl Morón Orozco)

VER DOCUMENTO

ANALISIS PRELIMINAR SOBRE LAS RESTRICCIONES POR MATERIA DEL AMBITO DE LA CONSULTA POPULAR.

El 9 de agosto de 2012, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política. Entre las innovaciones de dicha reforma destaca la inclusión de dos instrumentos de democracia participativa a saber: la iniciativa y la consulta popular.

Por cuanto hace al primero de los instrumentos mencionados, en  los artículos 35, fracción VII y 71, fracción IV de la Constitución Federal, quedó establecido el derecho de los ciudadanos para iniciar leyes, estableciéndose como requisito para poder presentar la iniciativa correspondiente, acreditar el apoyo de al menos el cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores.

En cuanto a la consulta popular, en el artículo 35, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establecieron las reglas aplicables para dicho ejercicio, precisándose que serían convocadas por el Congreso de la Unión a petición del Presidente de la República; el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o bien, por los propios ciudadanos, en un número equivalente, al menos, del dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

Se estipuló que las peticiones de consulta provenientes del Ejecutivo Federal y de los legisladores federales, deberían ser aprobadas por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión. En cuanto a las peticiones de consulta provenientes de los ciudadanos, éstas sólo necesitan estar avaladas por el porcentaje de ciudadanos señalado anteriormente, el cual deberá ser verificado por el Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral.

No obstante, la consulta popular no resulta procedente para todos los casos, pues sólo puede convocarse para temas que sean de “trascendencia nacional”, quedando excluida de su ámbito seis materias enlistadas en el numeral 3º del citado artículo 35, fracción VIII de la Constitución Federal, siendo éstas las siguientes:

La restricción de los derechos humanos reconocidos en el Texto Fundamental;

Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que definen el tipo de estado y la forma de gobierno del país;

La materia electoral;

Los ingresos y gastos del Estado;

La seguridad nacional; y

La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

Quedó establecido que la consulta popular sólo puede realizarse el mismo día en que se celebre la jornada electoral federal; y que el resultado de la misma sería vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo Federales, así como para las autoridades competentes, cuando la participación total en dicho ejercicio sea, de al menos, el cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, correspondiendo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolver las impugnaciones que se presenten con motivo de las resoluciones que dicte la autoridad administrativa electoral en relación con dicha consulta.

No obstante la importancia que la iniciativa y la consulta popular tienen para el fortalecimiento de la democracia mexicana, es necesario tener en cuenta que ambas figuras no deben ser entendidas como el comienzo de un tránsito hacia un sistema de democracia directa, por el contrario, para comprender la exacta dimensión de ambas figuras, las disposiciones constitucionales que las regulan deben ser interpretadas en el contexto del régimen representativo en el que se encuentran inmersas, mismo que caracteriza al sistema democrático del país, el cual se mantiene intocado, aún después de la reforma constitucional de 9 de agosto de 2012.

A pesar de que con la iniciativa y consulta popular se pretende dar una mayor intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos, desde su creación ambas figuras fueron entendidas como complementarias, y no sustitutivas del régimen representativo. Lo anterior quedó plasmado en el “Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado, y de Estudios Legislativos con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política”, de 26 de abril de 2011, donde al respecto se señaló lo siguiente:

“INICIATIVA CIUDADANA.

En los últimos años, México ha transitado hacia un modelo democrático capaz de generar una alternancia en los Poderes Ejecutivo y Legislativo. No obstante, esta transición no ha sido suficiente para asegurar una representatividad en la cual la ciudadanía incida eficazmente en la toma de decisiones de interés público y en la que se incluyan los temas de interés ciudadano en la agenda legislativa. Por esta razón, resulta indispensable complementar nuestra actual democracia representativa con mecanismos de democracia directa que sean capaces de resarcir estas deficiencias.

Una de las figuras de participación ciudadana que cuenta con un mayor consenso como forma de expresión directa de interés de la ciudadanía en los asuntos públicos es la de iniciativa ciudadana. Con el objeto específico de permitir al ciudadano delinear los espacios, las políticas, los derechos, así como otros factores sociales, económicos y políticos entre los que se desenvuelve, se propone reconocer el derecho de iniciar leyes.

CONSULTA POPULAR

Las democracias modernas son, por definición, representativas. Es decir, se trata de formas de gobierno en las que el proceso de toma de decisiones involucra a representantes elegidos popularmente mediante sufragio universal, que son quienes en nombre de sus representados procesan y adoptan las decisiones colectivas. La participación de los ciudadanos en ese proceso se concreta, en primera instancia, en el ejercicio del derecho de votar para elegir a quienes los representarán en las fases sucesivas del proceso de adopción de las decisiones políticas. Esa participación de los ciudadanos en el proceso democrático de decisión en México se ha venido ampliando y garantizando a través de múltiples reformas constitucionales y legales que hoy permiten el ejercicio de las libertades políticas en un contexto jurídico e institucional caracterizado por la existencia de varios mecanismos de garantía.

Sin embargo, a la par de los mecanismos de democracia representativa, ha existido una tendencia, en las constituciones de la segunda postguerra, a introducir algunas fórmulas adicionales que tienen la finalidad de multiplicar los espacios de la participación ciudadana en los procesos de decisión política. Estas fórmulas de la así llamada democracia “semidirecta”, como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, han tenido una gran proliferación en el constitucionalismo contemporáneo como complementos de la representación democrática.

En América Latina, por ejemplo, todas las constituciones, salvo las de México y de República Dominicana, contemplan algún mecanismo de participación directa de los ciudadanos en los procesos de decisión política.

Estos mecanismos tienen la virtud de estimular la participación política de los ciudadanos más allá de las elecciones, al permitirles intervenir en la discusión pública de temas de relevancia nacional que ameritan un pronunciamiento explícito de los ciudadanos que corre paralelo al debate y a las decisiones que se adoptan por los órganos representativos del Estado, en primer lugar, las instancias parlamentarias o legislativas.

Es particularmente necesario asumir que estos mecanismos no son, ni deben ser, sustitutivos de las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva. Las fórmulas o métodos de la democracia “semidirecta”, adecuadamente reguladas, son instancias complementarias y subsidiarias de la democracia representativa. En efecto, su uso excesivo y una regulación inadecuada pueden terminar por erosionar las instituciones representativas y dar pie a lo que en el ámbito de la teoría política se conoce como “democracia plebiscitaria”, que, en realidad, sólo en apariencia es una democracia, pues ahí se anidan graves pulsiones autoritarias. Los totalitarismos del siglo XX nos recuerdan con claridad que los sistemas autocráticos siempre utilizan evocaciones directas “al pueblo” como una manera de legitimación.

Cabe señalar que el recurso a estos mecanismos de consulta a los ciudadanos no son ajenos al ordenamiento jurídico mexicano. Existen varias entidades federativas en donde el marco normativo local introduce instrumentos a través de los cuales los ciudadanos pueden expresar su sentir en torno a temas de importancia para sus respectivas sociedades. En esa circunstancia se encuentran los Estados de Baja California, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Tlaxcala y Veracruz.

Estas comisiones unidas reconocen, por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia “semidirecta”, puede lograr el efecto contrario al de la consolidación y fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento.

Hay una plena convicción de que, con una adecuada regulación, la introducción de mecanismos que supongan el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de decisión colectiva puede aumentar y fortalecer la participación política de éstos y con ello contribuir a construir una ciudadanía más fuerte, consciente y atenta a los problemas que la aquejan y corresponsable de la soluciones colectivas que se adopten para enfrentarlos.

La figura de la consulta popular, aunada a la de la iniciativa ciudadana, puede ser un mecanismo que permita fortalecer el proceso de decisión democrática en la medida en la que se abre otro canal para que propuestas legislativas, en este caso realizadas directamente por grupos de ciudadanos, sean conocidas y tomadas en consideración por las Cámaras del Congreso de la Unión.

A juicio de estas comisiones dictaminadoras, se considera que, ponderando las experiencias comparadas, resulta pertinente incorporar a través de la figura de la consulta popular la posibilidad de que exista ese pronunciamiento directo de los ciudadanos en relación con asuntos de gran trascendencia nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme determine la ley, para el Congreso de la Unión en caso de reunirse determinados requisitos de participación, deba ser asumida por el Poder Legislativo en el procesamiento de la decisión que corresponda.

La consulta popular, como mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes, constituye además una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos.

Atendiendo a esa finalidad estas comisiones unidas consideran que este mecanismo debe poder ser inducido mediante solicitud que puedan realizar tanto el titular del Poder Ejecutivo, como una parte de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, e incluso un grupo de ciudadanos, equivalente al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores utilizada en la elección federal previa.

Por otra parte, al tratarse de un mecanismo cuyos resultados, de alcanzarse un índice de participación en la consulta, resultarán vinculantes para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, resulta pertinente que, con independencia de quién haya solicitado la realización de una consulta popular, exista una aprobación respecto de la realización de la misma por parte de la mayoría de los integrantes de cada una de las cámaras en las que se deposita la función legislativa federal, respecto a las consultas convocadas por el Presidente de la República o el porcentaje establecido para los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso, requisito que no será aplicable para las consultas convocadas por los ciudadanos. Este requisito, lejos de constituir un impedimento o un obstáculo innecesario, representa una garantía para que las consultas populares no se conviertan en un instrumento sustitutivo de la instancia democrático-representativa por excelencia, sino que implique un acompañamiento de los órganos que tendrán la responsabilidad y la obligación de procesar normativamente la voluntad ciudadana expresada en la consulta. En ese sentido, el requisito de contar con esa mayoría para convocar a la consulta expresa el compromiso del Congreso –y en ese sentido es la mejor garantía- de acatar en sus términos la voluntad ciudadana manifestada en ella.

Es sabido que la formulación de la pregunta que debe ser sometida a la consulta de los ciudadanos, constituye un aspecto especialmente delicado, pues su redacción puede, eventualmente, condicionar el sentido de la respuesta. Por su propia naturaleza, las consultas populares, como todos los demás mecanismos de democracia directa en los que se recaba la opinión de los ciudadanos, suponen respuestas simplificadas que en la mayoría de los casos suele reducirse a una alternativa entre dos posibles respuestas. Esporádicamente pueden preverse alternativas más complejas. Ello implica que el modo de plantear la pregunta resulta determinante para el adecuado desarrollo de este ejercicio democrático. En ese sentido, el presente dictamen plantea que previo a la convocatoria que realice el Congreso de Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

Consecuentemente, la ley que regule esta modalidad de participación ciudadana deberá contener los procedimientos y mecanismos que deberán seguirse para que todo el proceso de organización y desarrollo de la consulta se rija por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza. Por ello, se dispone que las consultas populares serán responsabilidad, en términos de su organización y realización del Instituto Federal Electoral, en forma integral. El propio Instituto deberá certificar, en su caso, la veracidad de la promoción ciudadana al respecto.

La experiencia comparada enseña que todos los mecanismos de consulta popular o de otros mecanismos de democracia “semidirecta” (referéndum o plebiscito), cuando tienen un carácter vinculante para los poderes públicos, están sujetos a la existencia de un quórum de participación ciudadana. En ese mismo sentido, este dictamen plantea establecer un umbral de participación para que el resultado de la consulta popular sea vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, consistente en que un porcentaje de al menos al cuarenta por ciento del total de ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de electores que corresponda haya acudido y participado con su voto en la consulta.

En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas.

Por lo que hace a los tiempos para realizar el ejercicio mediante el cual los ciudadanos darán respuesta a la o las preguntas planteadas a través de las consultas populares, se propone que la realización de las consultas populares coincida con la fecha de realización de la jornada electoral federal, es decir, el primer domingo de julio de cada tres años. Ello no implica que a lo largo del periodo que media entre dos elecciones no pueda proponerse la realización de una consulta popular y determinarse su procedencia por parte del Congreso, sino que el ejercicio específico de someter a la consideración ciudadana la o las preguntas en las que la consulta se articule coincidirá con la jornada electoral federal. En virtud de lo anterior, en caso de que no haya sido solicitada y aprobada la realización de una sola consulta, sino de varias en el periodo que media entre dos elecciones federales, las preguntas correspondientes a todas ellas serán sometidas a la consideración de los ciudadanos de manera simultánea y concurrente con la fecha de realización de las elecciones respectivas.

Lo anterior obedece esencialmente a dos razones fundamentales: en primer lugar a simplificar desde un punto de vista logístico y de racionalidad de esfuerzo y gasto, la realización de las consultas populares, pues en vez de instalar específicamente centros de votación en los cuales los ciudadanos puedan emitir su opinión respecto de las preguntas sometidas a su consideración, se aprovecharía la logística que en cada elección federal despliega el Instituto Federal Electoral para instalar en todo el país las Mesas Directivas de casilla, órganos en los cuales, además del procesamiento y escrutinio de los votos emitidos en las elecciones que correspondan, serán responsables de recibir y procesar las respuestas de los ciudadanos sobre los temas sometidos a su consulta.

Por otra parte, la concurrencia de las consultas populares con los procesos electorales federales tiene también la finalidad de inyectar en la discusión electoral un contenido programático en el debate público que tendrá que ver con los temas sobre los cuales versarán dichas consultas. Una de las características que han distinguido las recientes contiendas electorales es el escaso debate programático e ideológico, centrando la atención en los candidatos y en los lemas de sus campañas, más que en las plataformas electorales que los partidos tienen la obligación de presentar y registrar ante las autoridades electorales. La coincidencia de las consultas populares con las elecciones puede ser, en ese sentido, una oportunidad para reivindicar la importancia de la confrontación pacífica de ideas y de contenidos programáticos en el marco de las precampañas y campañas electorales.

Finalmente, lo anterior implica que la organización, desarrollo, cómputo y declaración de los resultados de la o las consultas populares que se realicen cada tres años, esté a cargo del Instituto Federal Electoral, para lo cual la ley establecerá puntualmente los actos y los procedimientos que dicho Instituto deberá desplegar para la adecuada realización de las consultas, así como de la verificación del requisito del número de ciudadanos que deben respaldar la solicitud de realización de una consulta cuando sea el caso.

Por su parte, la Cámara de Diputados, en su carácter de Cámara Revisora, estableció lo siguiente:

CONSULTA POPULAR, RELATIVA A LA REFORMA DE LOS ARTICULOS 35 FRACCION VIII, 36 FRACCION III, 73 FRACCION XXIX-P.

La consulta popular, se constituye en una Institución valiosa, para lograr un mejor Sistema Democrático en México.

Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la Reforma Constitucional, se crearán los mecanismos Constitucionales, que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclaman, serán satisfechas por el Estado.

En este sentido, la Consulta Popular se coloca junto a otras Referéndum, Plebiscito, Voto Popular, como una figura indispensable dentro de la Democracia Participativa, frente al Poder Público.

La Naturaleza Jurídica de la consulta popular, legitima las decisiones del Estado, generando canales de comunicación entre el Pueblo y el Poder Público, es decir, obliga al Estado a escuchar al Pueblo como titular del Poder Público.

En estas condiciones, las Comisiones Dictaminadoras coinciden en modificar el porcentaje contenido en la Minuta del Senado de la República en esta materia, del dos al uno por ciento, pues se considera excesivo y además nugatorio del derecho a la consulta, además de que dicho porcentaje pone en riesgo el objetivo de la presente reforma, ya que impediría en los hechos, que los gobernados puedan acceder a este importante derecho democrático.

A través de ésta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión a petición del Presidente de la República, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o los Ciudadanos, en un número equivalente, al uno por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter general y de vital importancia para la vida del país.

Asimismo, estas Comisiones Unidas no comparten el porcentaje equivalente al cuarenta por ciento de los ciudadanos en la lista nominal, contenido en la Minuta que se resuelve, ya que en el umbral y para que la consulta popular sea vinculatoria es muy alto, por ello, coincidimos en proponer la reducción al veinticinco por ciento de la lista nominal de electores.

En este sentido, cobra importancia lo expresado por Adela Cortina, en su obra Etica aplicada y Democracia Radical, al enfatizar que el modelo de participación ciudadana debe contemplar “una igual participación en doble sentido que cada quien tenga igualdad de oportunidades para llevar al orden del día las decisiones colectivas y los problemas que para el son importantes; segundo, que sean atendidos sus puntos de vista en los resultados de las decisiones colectivas. La participación tiene que ser entonces, igual y efectiva, de modo que a través de ella se exprese el sentido político del hombre.”

Además de lo anterior, es procedente modificar el contenido de la fracción VIII, en su inciso 5º.que establece que la consulta popular procederá el mismo día de la jornada electoral federal, por considerarse que el ejercicio de este derecho se sujetaría a cada tres años, por tanto esta Colegisladora comparte el espíritu de la modificación y por justicia llega a la convicción de establecer una consulta popular por año, y que no coincida su ejercicio con el proceso electoral federal.”1

Como puede advertirse, a pesar de las referencias ocasionales a la “democracia directa”, que se pueden encontrar en algunas partes del dictamen, es evidente que tanto la iniciativa como la consulta popular comparten la naturaleza de ser instrumentos de democracia participativa, por lo que por definición se trata de medios con los que se busca complementar, antes que sustituir, a la democracia representativa.

Cualquier intento de considerar a tales instrumentos como una negación o sustituto de la democracia representativa, pasa por alto que la democracia directa tuvo lugar en un contexto histórico y social determinado, que hoy en día resulta imposible de aplicar dada la complejidad y pluralidad que caracteriza a las sociedades del mundo contemporáneo. Al respecto Hans Kelsen comenta:

“La democracia directa se caracteriza por el hecho de que la legislación, lo mismo que las principales funciones ejecutivas y judiciales, son ejercidas por los ciudadanos en masa, reunidos en asamblea…

Tal organización únicamente resulta posible dentro de comunidades pequeñas y en condiciones sociales sencillas. Inclusive en las democracias directas que encontramos entre las tribus germánicas y en la Grecia antigua, el principio democrático aparece considerablemente restringido. Nunca tienen todos los miembros de la comunidad el derecho de participar en las deliberaciones y decisiones de la asamblea popular”.2

En este mismo sentido coincide Alzaga Villamil, quien apunta:

“La democracia directa es un ideal irrenunciable en el plano teórico, pero imposible o, al menos, difícil de alcanzar en las grandes y complejas sociedades de nuestro tiempo (…) La gran cuestión que ha recorrido la historia del pensamiento democrático ha sido ésta: ¿es posible construir una democracia sustancialmente directa, a imagen y semejanza de la Grecia clásica? Nadie parece haber podido facilitar una respuesta positiva…”

Es evidente que tanto la iniciativa y la consulta popular previstas en los artículos 35, fracciones VII y VIII, y 71fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comparten la naturaleza de ser instrumentos de democracia participativa, cuya utilización de ninguna manera supone la extinción o desaparición de los representantes populares, pues al contrario, mediante ellos se busca el perfeccionamiento de la democracia representativa multiplicando las opciones de intervención de los ciudadanos en ciertos ámbitos de los asuntos públicos.

Precisamente por lo anterior, y considerando que una de las decisiones políticas fundamentales que caracterizan al Estado Mexicano se encuentra en su definición como una República representativa y democrática, según se desprende de lo previsto en los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que tanto la iniciativa como la consulta popular se encuentran sujetas a ciertas reglas y condiciones que norman su ejercicio y procedencia, las cuales incluyen aspectos sustantivos como procedimentales, lo anterior para integrar dichos instrumentos al orden constitucional sin demérito del carácter representativo de nuestro sistema democrático.

El ajustar tales instrumentos de democracia participativa a ciertas reglas constitucionalmente previstas, y desarrolladas en el ámbito de la legislación secundaria, tiene por objetivo mantener el adecuado equilibrio que debe existir entre la democracia representativa y la participativa, evitando así que tales instrumentos sean utilizados para excluir la discusión racional de los asuntos públicos, tergiversando así su finalidad de robustecer el sistema democrático. Al respecto resultan ilustrativas las consideraciones de Alfredo Ramírez Nárdiz, quien señala:

“Así, en lo que podría llamarse su sentido positivo, se puede afirmar que, en términos generales y salvando las particularidades concretas de cada país, la democracia participativa consiste en una serie de instrumentos o mecanismos jurídico –referendos, iniciativas populares, etc.- cuya introducción se pretende en la democracia representativa con el objetivo y la voluntad de complementarla haciéndola más participativa al ampliar la participación popular en el gobierno de la comunidad, con el deseo no sólo de acercar el gobierno a los ciudadanos y profundizar en el derecho de los mismos a la participación política, sino también con la voluntad de controlar mejor a los gobernantes, de someterlos, mediante dichos instrumentos de participación popular, a una mayor transparencia y aun control más severo por parte de los ciudadanos.

Sin embargo, si se acude al sentido negativo de la democracia participativa y se observan determinados países o determinados momentos históricos (la Francia del general De Gaulle, algunos periodos políticos presentes y pasados en diversos países iberoamericanos, etc.), la democracia participativa puede tender a mostrarse más como una vía para el contacto directo entre el gobernante y la ciudadanía evitando cuanto más mejor a las cámaras legislativas, que como un sistema de control sobre dicho gobernante.

Es decir, tal como ha sucedido en no pocas ocasiones, la democracia participativa puede ser tergiversada y acabar convirtiéndose en una herramienta utilizada por gobernantes de corte populista para relacionarse directamente con la ciudadanía buscando justificar y validar sus medidas políticas evitando así los cauces más ortodoxos de las democracias representativas. En este sentido, no es extraño que en muchos países el desarrollo de la democracia participativa haya sido y sea hoy también reclamado y promovido por gobernantes que, detrás de una apariencia de modernización y profundización democrática, ocultan su populismo o, incluso, su caudillismo.”3

Con el propósito de generar condiciones de equilibrio entre el régimen representativo y los instrumentos de democracia participativa, refiriéndonos en concreto a la consulta popular, se advierte que el Poder Reformador de la Constitución estableció seis materias que se encuentran excluidas de su ámbito: la restricción de los derechos humanos reconocidos en la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

Cabe precisar que la exclusión de ciertas materias del ámbito de la consulta popular, obedece, como se ha dicho, a la intención de mantener un equilibrio entre las instituciones de la democracia representativa y la participativa, lo que justifica que los Estados que tienen previstas ambas formas de participación en su sistema democrático, en ejercicio de su potestad soberana, determinen qué materias o expresiones normativas se encuentren excluidas de consulta.

Así, por ejemplo el artículo 29 de la Constitución de Alemania sólo reserva el referéndum para aquellas leyes mediante las cuales se reorganice el territorio federal. 

ALEMANIA

Artículo 29 (Modificado 27/10/1994)

“1. El territorio federal puede ser reorganizado para garantizar que los Länder, por su tamaño y su capacidad económica, estén en condiciones de cumplir eficazmente las tareas que les incumben. A tal efecto deberán tenerse en cuenta las afinidades regionales, los contextos históricos y culturales, la conveniencia económica, así como las exigencias de la ordenación territorial y planificación regional.

2. Las medidas de reorganización del territorio federal deberán adoptarse mediante ley federal que requiere la ratificación por referéndum. Deberá darse audiencia a los Länder afectados.

3. El referéndum se celebrará en los Länder cuyos territorios o partes de territorio pasen a formar parte de un nuevo Land o de un Land conformado con otros límites (Länder afectados). La votación se realizará sobre la cuestión de si los Länder afectados deben subsistir como hasta ahora, o bien ha de formarse el nuevo Land o el Land con nuevos límites. Será positivo el resultado del referéndum sobre la formación de un nuevo Land o de un Land con otros límites, cuando respectivamente la apruebe una mayoría en su futuro territorio y en el conjunto de los territorios o partes de territorio de un Land afectado, cuya pertenencia a un Land haya de ser modificada en igual sentido. Contrariamente, será negativo cuando en el territorio de uno de los Länder afectados una mayoría rechace la modificación; no obstante, el rechazo queda sin efecto si, en una parte del territorio cuya pertenencia al Land afectado debe ser modificada, una mayoría de dos tercios aprueba la modificación, a menos que una mayoría de dos tercios en la totalidad del Land afectado rechace la modificación.

4. Si en un área económica y de asentamientos humanos, conexa y delimitada, cuyas partes estén situadas en varios Länder y que por lo menos tenga un millón de habitantes, surge una iniciativa popular respaldada por una décima parte de los ciudadanos con derecho a voto en las elecciones federales, en la cual se solicita que para dicha área se establezca la pertenencia territorial a un solo Land, entonces habrá que decidir por ley federal en el plazo de dos años si la pertenencia a los Länder ha de ser modificada según el apartado 2, o si ha de Ilevarse a cabo en los Länder afectados una consulta popular.

5. La consulta popular tiene por objeto comprobar si cuenta con apoyo un cambio de la pertenencia a un Land que debe ser propuesto en la ley. Esta puede someter a consulta popular diversas propuestas, pero no más de dos. Si la mayoría aprueba una modificación propuesta de la pertenencia a un Land, habrá de determinarse por ley federal dentro del plazo de dos años si ha de modificarse la pertenencia a un Land según el apartado 2. Si una propuesta presentada a consulta popular alcanza la aprobación correspondiente según los requisitos de las frases 3 y 4 del apartado 3, deberá promulgarse, en el plazo de dos años después de la realización de la consulta popular, una ley federal para la formación del Estado propuesto, que ya no necesita ratificación por referéndum.

6. La mayoría requerida en el referéndum y en la consulta popular es la mayoría de los votos emitidos siempre que estos comprendan, por lo menos, un cuarto de los ciudadanos del territorio afectado con derecho a voto en elecciones federales. Por lo demás, una ley federal regulará las modalidades del referéndum, de la iniciativa popular y de la consulta popular; esta ley federal puede prever también que las iniciativas populares no se repitan en el plazo de cinco años.

7.-…

8.-…”

En España, si bien no existe un catálogo de materias excluidas de consulta, si se advierte que la petición nunca proviene de los ciudadanos, sino del Gobierno, con la previa autorización del Congreso de Diputados.

Cabe señalar que tratándose de reformas constitucionales, el referéndum es potestativo, pues sólo procede a petición de una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras, o bien, obligatorio cuando la reforma afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II de la Constitución Española.

ESPAÑA

Artículo 92

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

Artículo 151

1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.

2.

Artículo 152

1. …

2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

Artículo 167

1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Artículo 168

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

En Francia puede advertirse un sistema de exclusión de materias distinto al que rige en nuestro país. En este caso se observa que se enlistan las materias sobre las que sí resulta procedente un referéndum, por lo que a contrario sensu debe interpretarse, que las que no se encuentren en dichos rubros no podrán ser objeto de consulta.

Se observa además que en este país, si bien se prevé la posibilidad de realizar un referéndum tratándose de reformas constitucionales, su realización no es necesaria cuando el Presidente de la República decida someterlo al Parlamento convocado en Congreso; en este caso, el proyecto de reforma sólo quedará aprobado si obtuviere mayoría de tres quintos de los votos emitidos.

FRANCIA

Artículo 11

El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno y mientras dure el período de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos asambleas, publicadas en el JournalOfficiel (Boletín Oficial), podrá someter a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica y social de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.

Cuando se organice el referéndum a propuesta del Gobierno, éste presentará ante cada asamblea una declaración que será seguida de un debate.

Cuando el referéndum concluya con la aprobación del proyecto de ley, el Presidente de la República promulgará la ley dentro de los quince días siguientes a la proclamación de los resultados de la consulta.

Artículo 89

La iniciativa de la reforma de la Constitución corresponde conjuntamente al Presidente de la República, a propuesta del Primer Ministro, y a los miembros del Parlamento.

El proyecto o proposición de reforma deberá ser votado por las dos asambleas en términos idénticos. La reforma será definitiva después de ser aprobada por referéndum.

No obstante, el proyecto de reforma no será sometido a referéndum cuando el Presidente de la República decida someterlo al Parlamento convocado en Congreso; en este caso, el proyecto de reforma sólo quedará aprobado si obtuviere mayoría de tres quintos de los votos emitidos. La Mesa del Congreso será la de la Asamblea Nacional.

No podrá iniciarse ni proseguirse ningún procedimiento de reforma mientras sufra menoscabo la integridad del territorio.

No podrá la forma republicana de gobierno ser objeto de reforma.

En Italia se prevé un catálogo de materias que se encuentran excluidas de referéndum, ubicándose en este caso las leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, así como las leyes de autorización para ratificar tratados internacionales.

Tratándose de reformas a la Constitución, el referéndum es potestativo, pues sólo procede a petición de una quinta parte de los miembros de una Cámara, quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales. El referéndum no es necesario cuando la ley de revisión constitucional hubiese sido aprobada en la segunda votación efectuada por cada una de las Cámaras por una mayoría de dos tercios de sus respectivos componentes.

ITALIA

Artículo 75

Se someterá a referéndum popular la decisión sobre la derogación total o parcial de una ley o de un acto con fuerza de ley cuando lo soliciten quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales.

No se admitirá el referéndum para las leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, ni para las leyes de autorización para ratificar tratados internacionales. Tienen derecho a participar en el referéndum todos los ciudadanos llamados a elegir la Cámara de los Diputados.

La propuesta sometida a referéndum será aprobada si han participado en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y se haya obtenido la mayoría de los votos válidos. La ley determinará las modalidades de celebración de referéndum.

Artículo 123

Toda Región tendrá un estatuto que, en armonía con la Constitución, establecerá la forma de gobierno y los principios fundamentales de organización y funcionamiento. El estatuto regulará el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa y del referéndum sobre leyes y medidas administrativas de la Región así como la publicación de las leyes y de los reglamentos regionales.

El estatuto será aprobado y modificado por el Consejo regional mediante una ley aprobada por mayoría absoluta de sus componentes, tras dos deliberaciones sucesivas adoptadas en un intervalo no inferior a dos meses. En dicha ley no es necesario añadir el visto por parte del Comisario del Gobierno. El Gobierno de la República puede plantear una cuestión de legitimidad constitucional relativa a los estatutos regionales ante la Corte constitucional dentro del plazo de treinta días desde su publicación.

El estatuto se podrá someter a referéndum popular dentro de los tres meses siguientes a su publicación cuando así lo solicite una quincuagésima parte de los electores de la Región o un quinto de los componentes del Consejo regional. El estatuto sometido a referéndum no se promulga si no ha sido aprobado con la mayoría de los votos válidos. En toda Región, el estatuto disciplinará al Consejo de las autonomías locales, como órgano de consultación entre la Región y los entes locales.

Artículo 132

Se podrá, mediante una ley constitucional, y una vez oídos los Consejos regionales, disponer la fusión de Regiones existentes o la creación de nuevas Regiones, con un mínimo de un millón de habitantes, cuando así lo pida un número de Consejos municipales que representen al menos un tercio de las poblaciones interesadas, y la propuesta sea aprobada mediante referéndum por la mayoría de dichas poblaciones.

Se podrá, con la aprobación de la mayoría de la población de la Provincia o de las Provincias interesadas y del Municipio o de los Municipios interesados expresada mediante referéndum y por ley de la República, una vez oídos los Consejos regionales, consentir que las Provincias y Municipios que lo soliciten sean separados de una Región e incluidos en otra.

Artículo 138

Las leyes de revisión de la Constitución y las demás leyes constitucionales serán aprobadas por cada una de las Cámaras en dos votaciones sucesivas, separadas por un intervalo no menor de tres meses, y por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara en la segunda votación.

Dichas leyes se someterán a referéndum popular cuando, dentro de los tres meses siguientes a su publicación, así lo solicite una quinta parte de los miembros de una Cámara, quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales. La ley sometida a referéndum no se promulgará si no fuere aprobada con la mayoría de votos válidos.

No se celebrará el referéndum si la ley hubiese sido aprobada en la segunda votación efectuada por cada una de las Cámaras por una mayoría de dos tercios de sus respectivos componentes.

Podrá advertirse que la inclusión o exclusión del referéndum o consulta popular por materias, es un asunto que cada Estado determina en ejercicio de su potestad soberana, lo que de modo alguno significa que detrás de dicha decisión no exista una racionalidad que busque hacer compatibles el principio de representación con el incremento de la participación política de los ciudadanos, teniendo como guía orientadora, la funcionalidad y gobernabilidad del Estado.

La exclusión de ciertas materias del ámbito de la consulta popular, o bien, la imposición de ciertas reglas para su procedencia, garantizan que la libertad colectiva (que incluye a las mayorías y minorías), cuya protección incumbe a los representantes populares, no se vea menoscabada por la autoridad de las mayorías que se expresen en un ejercicio de consulta o referéndum. Al respecto resulta relevante citar lo resuelto por el Tribunal Constitucional de España, en su sentencia de 11 de septiembre de 2008, sobre el papel del referendo en el sistema democrático del citado país:

“El referéndum es, junto con el instituto de la representación política, uno de los dos cauces de conformación y expresión de la voluntad general. Pero conviene destacar que se trata de un cauce especial o extraordinario, por oposición al ordinario o común de la representación política, pues no en vano el artículo 1.3 CE ´proclama la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno o forma política del Estado español y, acorde con esta premisa, diseña un sistema de participación política de los ciudadanos en el que priman los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa’, siendo así que ‘el propio Texto constitucional, al regular las características de los instrumentos de participación directa, restringe su alcance y condiciones de ejercicio’, de suerte que, en el caso de otra manifestación típica de la democracia directa, como es la iniciativa legislativa popular, su ejercicio ‘sobre determinadas materias, por lo delicado de su naturaleza o por las implicaciones que entrañan, queda reservado a la mediación de los representantes políticos’ (STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ 3).

Ello sin olvidar que, en todo caso, ‘el derecho a participar directamente en los asuntos públicos, como todos los derechos que la Constitución establece, no puede sino ejercerse en la forma jurídicamente prevista en cada caso. Lo contrario, lejos de satisfacer las exigencias de la soberanía popular, supondría la imposibilidad misma de la existencia del ordenamiento, a cuya obediencia todos –ciudadanos y poderes públicos – vienen constitucionalmente obligados (art. 9.1 C.E.)’ (STC 76/1994, FJ 3).

En nuestro sistema de democracia representativa, en el que la voluntad soberana tiene su lugar y ordinario de expresión en las Cortes Generales (artículo 66.1 CE) y las voluntades autonómicas en los respectivos Parlamentos de las Comunidades Autónomas, los mecanismos de participación directa en los asuntos públicos quedan restringidos a aquellos supuestos en los que la Constitución expresamente los impone (caso de la reforma constitucional por la vía del artículo 168 CE y de los procedimientos de elaboración y reforma estatutarios previstos en los artículos 151.1 y 2 y 152.2 CE) o a aquellos que, también expresamente contemplados, supedita a la pertinente autorización del representante del pueblo soberano (Cortes Generales) o de una de sus Cámaras…)”

Al referirse a la democracia española el Tribunal Constitucional concluye:

“Se trata de una democracia representativa como regla general, complementada con determinados instrumentos de democracia directa, que han de operar, como es lógico y constitucionalmente exigido, no como minusvaloración o sustitución sino como reforzamiento de esa democracia representativa.”4

Podrá advertirse entonces que el hecho de que en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se hayan excluido de la consulta popular las seis materias que ahí se señalan, de modo alguno puede interpretarse como un menoscabo en la posibilidad que tienen los ciudadanos para intervenir en los asuntos públicos del país, sino antes bien, como la intención del Poder Reformador de la Constitución de dejar a los representantes populares la definición de las reglas que deben regir en las mismas.

Con lo anterior se garantiza que en el diseño de las diversas expresiones normativas que rijan en tales materias, los representantes populares tengan por objetivo y guía la debida protección de las mayorías y minorías, procurando en todo momento el bien común que unifica a los intereses divergentes de una sociedad compleja, como lo es la mexicana.

MATERIAS EXCLUIDAS DEL AMBITO DE LA CONSULTA POPULAR.

Partiendo de lo mencionado anteriormente, éstas Comisiones Unidas procederán a analizar y a describir las razones por las que el Constituyente Permanente decidió excluir de la consulta popular las seis materias que se enlistan en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En este sentido, partiendo del hecho de que el Congreso es un intérprete de la Carta Magna en prima facie, se analizarán las razones que las Comisiones Dictaminadoras expusieron en sus consideraciones de la reforma constitucional de 9 de agosto de 2012, cuando determinaron excluir estas materias del objeto de la consulta popular, lo anterior para determinar sus efectos y alcances.

Las Comisiones Dictaminadoras también tratarán de exponer las razones por las cuales estas materias fueron excluidas de la consulta popular, y determinarán si dicha exclusión obedece a que existen controles y/o garantes constitucionales que cuidan que haya un sistema de frenos y contrapesos suficientemente robusto para que el pueblo y sus derechos humanos no quede en estado de indefensión frente al poder del Estado, habida cuenta que la consulta popular no es otra cosa más que un mecanismo de control popular sobre las decisiones que toman las autoridades constitucionales.

La palabra “interpretación”, del latín interpretationis, significa la acción y efecto de interpretar; este verbo transitivo deriva a su vez, de interpretari, que quiere decir: explicar o declarar el sentido de una cosa y, principalmente, el de textos faltos de claridad.

La oscuridad, la duda, la laguna puede encontrarse en las palabras o en el espíritu de las normas, en los contratos, en los hechos, en las demandas, en las sentencias, en cualquiera de los actos de las relaciones jurídicas, de ahí la variedad y amplitud de la interpretación.

La interpretación jurídica por excelencia es la que pretende descubrir para sí mismo (comprender) y para los demás (revelar) el verdadero pensamiento del legislador o explicar el sentido de la disposición.

En el ámbito jurídico la doctrina coincide en que al menos existen cuatro tipos de interpretación: gramatical, histórico (también se le llama causal-teleológico), lógico y sistemático. Atendiendo a la idoneidad del intérprete, se dice que la interpretación es "auténtica" cuando proviene del legislador; la de los jueces y magistrados se llama judicial, y la de los autores y jurisconsultos se llama doctrinal.

En los Estados Unidos Mexicanos la interpretación legislativa (o "auténtica") es la que lleva a cabo el Congreso de la Unión, según se desprende de los artículos 72, inciso “f”, y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Debe tenerse en cuenta que la Constitución es un cuerpo normativo supremo (artículo 133), que se tutela por un poder supremo de la Federación (artículo 49), de ahí que la misma es el “continente” de los poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo, y donde ésta señala el ámbito de sus competencias. Además, como todo poder público emana del pueblo y se instituye para beneficio de éste (artículo 39), la interpretación constitucional siempre deberá tender al bienestar del pueblo:
“El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico.”5

Por otro lado, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha advertido:

“Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos métodos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda Norma Fundamental constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la disposición en estudio”.6

Como lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para colmar una laguna o vacío legislativo en el Texto Constitucional, únicamente debe acudirse a aquellas disposiciones que por su naturaleza puedan aplicarse de manera extensiva, por lo que tratándose de disposiciones de aplicación estricta, como sucede en el caso de las normas que prevén excepciones, solamente podrán aplicarse a los supuestos para los que fueron creadas, sin que sea válida su aplicación analógica o por mayoría de razón, ya que de proceder en estos términos se dejaría de acatar la voluntad del Constituyente.7
El antecedente más ilustrativo de este tipo de interpretación es la Corte de Casación francesa, perteneciente en sus orígenes al Poder Legislativo y que posteriormente adquirió autonomía para convertirse en la cúspide del sistema judicial francés.

De esta manera, la interpretación constitucional legislativa “es la que pude considerarse permanente, en cuanto se efectúa normalmente en la actividad constante de los órganos legislativos al discutir y expedir las leyes ordinarias, asumiendo por otra parte, carácter directo, puesto que implica el examen inmediato del texto y la captación de los principios de las normas fundamentales, cada vez que se realiza la función legislativa; y por último, esta interpretación no puede estimarse definitiva, en cuanto puede ser apreciada a través de la impugnación de la constitucionalidad de las propias leyes por órganos del poder judicial.8

¿Pero qué cosa convierte exactamente en auténtica la interpretación del Legislativo?, ¿La identidad del órgano del que la interpretación proviene?, ¿el nomen iuris del documento interpretante? o ¿quizá su fuerza, su colocación en el sistema de fuentes de derecho o, incluso, el hecho de que la ley interpretativa sea vinculante para todos los órganos que la aplican? Como puede verse, la pregunta relativa al concepto de interpretación auténtica admite diversas respuestas, pues en el lenguaje común, la interpretación de cualquier texto se considera auténtica, sólo si se realiza por el mismo sujeto, es decir, la misma persona, que es el autor del texto interpretado.

Con base en las anteriores consideraciones, el Poder Legislativo está plenamente facultado para llevar a cabo una interpretación del texto constitucional a que se refiere el numeral 3o. de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional con miras a que la ley reglamentaria respectiva atienda el fin superior que es el beneficio del pueblo.

De este modo se advierte que la decisión del Constituyente Permanente de establecer excepciones por materia para la procedencia del ejercicio del derecho ciudadano a la consulta popular tiene su fundamento en la naturaleza jurídica de las materias, es decir, cada una de las materias descritas como supuestos de excepción a la consulta popular se explica porque en cada una de ellas, existe un garante o sujeto obligado para su cumplimiento claramente definido, identificado, preciso y relacionado con la funcionalidad y bases constitucionales del Estado mexicano.

Es decir, si bien la consulta popular se introduce como derecho ciudadano, en el artículo 35, fracción VIIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 9 de octubre de 2012, también es cierto que el Constituyente Permanente, en el mismo Decreto de creación, no en uno posterior, decidió establecer a ese derecho ciudadano un régimen de excepción por materias definidas constitucionalmente, a fin de dar el mismo nivel jerárquico al derecho constitucional ciudadano para participar en las consultas populares y determinar en el mismo precepto las materias excluidas a las mismas, con el propósito de no dejar lugar a dudas de la intención del legislador.

En otras palabras, el Poder Reformador de la Constitución impuso esa línea restrictiva de interpretación en lo que respecta a las materias excluidas constitucionalmente de una posible consulta popular, así el régimen de exclusiones se definió en el numeral 3, fracción VIII, del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los que no podrá ser objeto de consulta popular las seis materias ya citadas.

La voluntad del Constituyente Permanente en nuestro país de establecer el régimen constitucional de excepción por materia, para la procedencia de la consulta popular, es común en otros países que han adoptado mecanismos de democracia participativa similares a la consulta popular, como el plebiscito o el referéndum, definiendo constitucionalmente las materias exceptuadas de procedencia de dichos mecanismos.

En este orden de ideas, de una revisión a la legislación internacional encontramos que por ejemplo: en Costa Rica, donde en su Constitución se ha determinado que no procede el referéndum si los proyectos son relativos a la materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

En Italia, la Constitución de dicho país establece que no se admitirá el referéndum para las leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, ni para las leyes de autorización para ratificar tratados.

En Portugal, la Constitución prevé que quedan excluidas del ámbito del referéndum, las enmiendas a la Constitución; las cuestiones y actos de contenido presupuestario, tributario o financiero; las materias previstas en el artículo 161 de la Constitución; las materias previstas en el artículo 164 de la Constitución; cuestiones relativas a la paz y rectificación de fronteras.

En Perú, su Constitución establece que no pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.

En Colombia, la Constitución señala que no procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias.

Como puede advertirse, la limitación de la consulta popular por materias a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Federal, no resulta una práctica ajena o novedosa, pues este mismo sistema de exclusión se encuentra presente en otros países con una sólida tradición en instrumentos de democracia participativa, lo que de ningún modo significa una limitación al derecho político de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos del país, sino una decisión válida adoptada por el Estado Mexicano en uso de su potestad soberana, que permite multiplicar los espacios de participación de los ciudadanos, pero dentro del contexto del sistema de democracia representativa garantizado en términos de lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El sistema de exclusión por materias del ámbito de la consulta popular, no es contrario a los diversos criterios que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido a partir del 10 de junio de 2011, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos, en el que sobresale el artículo 1º, donde se establece la obligación de toda autoridad, de promover, respetar y garantizar los derechos humanos, favoreciendo la protección más amplia posible a favor de la persona, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

En virtud de lo anterior, la valoración de los derechos fundamentales queda vinculada a la premisa de que deben respetarse en beneficio de todo ser humano, sin distinción de edad, género, raza, religión, ideas, condición económica, de vida, salud, nacionalidad o preferencias (universalidad); además, tales derechos han de apreciarse como relacionados de forma que no sería posible distinguirlos en orden de importancia o como prerrogativas independientes, prescindibles o excluyentes unas ante otras, sino que todos deben cumplirse en la mayor medida posible, así sea en diferente grado por la presencia de otro derecho fundamental que también deba respetarse y que resulte eventualmente preferible, por asegurar un beneficio mayor al individuo, sin que el derecho fundamental que ceda se entienda excluido definitivamente (indivisibilidad e interdependencia); asimismo, con el entendimiento de que cada uno de esos derechos, o todos en su conjunto, obedecen a un contexto de necesidades pasadas y actuales, mas no niegan la posibilidad de verse expandidos, por adecuación a nuevas condiciones sociales que determinen la necesidad y vigencia de otras prerrogativas que deban reconocerse a favor del individuo (progresividad).

De esta guisa, los referidos principios orientan la interpretación de los restantes preceptos constitucionales en materia de derechos fundamentales, conduciendo a su realización y observancia más plena e inmejorable posibles, vinculando el proceder de toda autoridad en el cumplimiento del mandato de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales de la materia, por lo que se constituyen como auténticos principios de optimización e interpretación constitucional que el legislador decidió objetivar en la Norma Suprema y, que por ende, resultan de ineludible observancia para todas las autoridades, y más aún para las jurisdiccionales.9

Por lo anterior, es que la interpretación gramatical, sistemática y funcional del artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en concordancia a lo dispuesto por el artículo 1º de la propia Constitución garantiza el derecho ciudadano a la participación política de los ciudadanos en la consulta popular que al efecto se solicite, siempre que las mismas verse sobre aquellas materias no exceptuadas constitucionalmente, como son en el caso concreto las determinadas expresamente por el Poder Reformador de la Constitución, en el precepto antes citado.

El establecimiento de excepciones constitucionales al ejercicio de los derechos fundamentales o derechos ciudadanos previstos en la Constitución, para que sean eficaces, deben estar previstos en el mismo texto constitucional, a manera de ejemplo podemos citar las siguientes excepciones al ejercicio de derechos contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a saber: derecho de posesión de armas en el domicilio para su seguridad y legítima  defensa, con excepción de las de uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional (artículo 10), lo que se traduce materialmente en una limitación al ejercicio del derecho fundamental de poseer armas en el domicilio;  y derecho de inviolabilidad de las comunicaciones privadas, excepto cuando sean aportadas en forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas (artículo 16), lo que se traduce materialmente en una limitación al derecho de inviolabilidad de las comunicaciones privadas previsto en la Constitución.  Ambas excepciones constitucionales al ejercicio de derechos fundamentales están previstas en el mismo texto Constitucional y por ende, su excepción es procedente y coherente con el sistema constitucional vigente.

Por su parte, en el ejercicio de interpretación llevado a cabo por el Tribunal Constitucional de nuestro país, se han establecido otros casos de limitación de los derechos fundamentales, cuando dos o más principios se encuentran en colisión, casos en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha aplicado el principio de proporcionalidad, o de ponderación, cuando dos o más derechos fundamentales entran en tensión, y donde se hace necesario el juicio o test de proporcionalidad, a fin de determinar la prevalencia de un derecho sobre otro de igual jerarquía normativa.10

En el caso concreto que analizamos, estas Comisiones dictaminadores advierten que no se actualiza una colisión ni tensión entre derechos fundamentales, puesto que el Constituyente Permanente, si bien estableció en el texto constitucional el derecho ciudadano a participar en la consulta popular (artículo 35, fracción VIII), también es cierto que optó por un régimen limitado, reglado, en el que precisó las materias exceptuadas, no sujetas a la consulta, como es el caso del contenido del numeral 3, fracción VIII, del mismo artículo 35 constitucional), por tanto, de una interpretación sistemática y funcional se advierte que la voluntad del Constituyente Permanente, fue la de establecer de forma precisa las materias excluidas del ejercicio del derecho ciudadano a participar de los asuntos sujetos a consulta popular, tan es así que concede la facultad de calificar la constitucionalidad de la materia de la consulta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien es la instancia garante de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de asegurar, la coherencia y concordancia del ejercicio del derecho de la participación ciudadana a través de un mecanismo de democracia participativa, como es la consulta popular, a la prevalencia del orden constitucional, con el propósito de mantener el andamiaje institucional y constitucional vigentes.

Lo dicho anteriormente parte del hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional de nuestro país, ha sostenido el criterio11 de que “el principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, se ve reforzado por el principio pro persona, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretación permita la efectividad de los derechos fundamentales de las personas frente al vacío legislativo que puede provocar una declaración de inconstitucionalidad de la norma”, por tanto, la interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, reiteradamente utilizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura coherente, como una unidad o contexto.12

En vista de lo anterior, es evidente que para mantener la coherencia del orden constitucional en lo que se refiere a determinar el alcance de las materias restringidas de la consulta popular, debe considerarse que dicha limitación no implica un menoscabo de los ciudadanos para intervenir en los asuntos políticos del país, sino por el contrario, tiene por objetivo multiplicar los espacios de participación ciudadana manteniendo el equilibrio que debe existir con las instituciones de democracia participativa, lo que permite asegurar que los intereses de las mayorías, de ningún modo excluirán a los grupos minoritarios, ni la consecución del bien común.

En esta virtud, es claro, que el sistema de exclusión por materias a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Federal, debe ser interpretado de la manera más amplia posible,

Estas Comisiones consideran que se debe entender que las materias que constitucionalmente se excluyen de la consulta popular se hacen extensivas respecto de las competencias de todos y cada uno de los órganos que de alguna manera tengan intervención en las mismas.

En efecto, al tratarse de limitaciones constitucionales, se sigue que las mismas son aplicables a todo el ordenamiento jurídico.

El principio de jerarquía constitucional que establecen los artículos 15 y 133 constitucionales, obliga a que toda ley federal, estatal, reglamento u otro tipo de norma respete los contenidos del texto constitucional.

Estamos frente a prohibiciones constitucionales expresas que tienen verticalidad absoluta en su aplicación en todos los casos posibles. Por tanto, la actualización de una de estas prohibiciones respecto de un caso concreto en específico, precluye en automático la posibilidad de que se presente una solicitud de consulta sobre el mismo tema o algo relacionado.

Una vez señalado lo anterior, estas Comisiones realizarán un análisis de cada una de las materias que se encuentran fuera del ámbito de la consulta popular.

1. LA RESTRICCION DE LOS DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS POR LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El 10 de junio de 2011, en gran medida, como respuesta a las aspiraciones y obligaciones contenidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, la Convención Americana de Derechos Humanos y en sentencias recientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional en materia de derechos humanos que evolucionó la forma de definir e interpretar el derecho en nuestro país13.

Entre otras innovaciones, se modificó el nombre del Capítulo I del Título Primero de la Constitución para denominarlo ahora “De los Derechos Humanos y sus Garantías”, con el propósito de rediseñar la forma en que se conciben los derechos humanos, derechos fundamentales por virtud de estar reconocidos en la Ley Fundamental. Asimismo, en concordancia, en el artículo primero de este mismo ordenamiento supremo, se incluyeron una serie de innovaciones que tiene como propósito colocar a la persona humana en el centro de la actuación del Estado: el goce de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección; el principio pro persona, que consiste en la interpretación de las normas relativas a derechos humanos, de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia (interpretación conforme), favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, es decir, cuando existan dos o más interpretaciones con respecto a una misma o diversas normas, independientemente del nivel del ordenamiento en que se encuentren, deberá optarse por elegir aquella que más beneficie a la persona; la obligación para todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Adicionalmente se modificaron y adicionaron otros artículos de la Carta Magna con el mismo propósito de fortalecer el reconocimiento de los derechos humanos, de protegerlos y darles vigencia.

El 9 de agosto de 2012 se publicaron una serie de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política, dentro de las cuales se encuentra la adición de la fracción VIII al artículo 35. Por virtud de este cambio al marco fundamental se reconoció el derecho de los ciudadanos a votar en las consultas populares y se desarrolló de la siguiente forma:14

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

(...)

VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de:

a) El Presidente de la República;

b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o

c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley.

Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión,

2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes;

3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

4o. El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;

5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal;

6o. Las resoluciones del Instituto Federal Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y

7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción.

Durante el tiempo que ambas Cámaras propusieron, discutieron y aprobaron la consulta popular, a propósito de ésta figura, los legisladores justificaron su reconocimiento y regulación, entre otros argumentos, en virtud de que se constituye en una institución valiosa para lograr un mejor sistema democrático en México; de que permite la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclamen serán satisfechas por el Estado; generar nuevas condiciones para una gobernanza democrática y eficiente; en ese sentido, se trata de una figura indispensable dentro de la democracia participativa. Esto, toda vez que su naturaleza jurídica legitimaría las decisiones del Estado, generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo. Estos fueron algunos de sus argumentos.

En los ARTICULOS SEGUNDO y TERCERO TRANSITORIOS de esta reforma se estableció el deber del Congreso de la Unión de expedir la legislación para hacer cumplir lo dispuesto en el Decreto, a más tardar en un año contando a partir de su entrada en vigor; así como, el deber de los Congresos de los Estados y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del mismo Decreto, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor.

En este apartado abordaremos las implicaciones, los retos y los alcances de uno de los aspectos que comprende la consulta popular definida en la fracción VIII del artículo 35, en comento, de mayor relevancia para asegurar el éxito de este instrumento: las restricciones; en particular, en una de éstas, la restricción en materia de derechos humanos reconocidos por la Constitución.

En el numeral 3º de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional se asentaron una serie de materias que no podrán ser objeto de consulta:

3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

Sobre la primera de las limitaciones, que consiste en los derechos humanos reconocidos en la Constitución, ámbito sobre la cual abundaremos, es preciso recordar que, en virtud de las innovaciones que introdujo la reforma en la materia llevada a cabo en el año 2011, han sido introducidos a la Constitución, en ese sentido incluso como derechos fundamentales, los derechos humanos consagrados en el derecho internacional, por lo que, en una interpretación conforme, por derechos humanos deben comprenderse no sólo los expresamente señalados en la Constitución, sino aquellos contenidos en instrumentos y fuentes del derecho internacional derivados de pactos signados por México.

Con respecto al reconocimiento de los derechos humanos y a su tratamiento por parte del derecho interno, sin arreglo del cual no es posible concretar el ámbito de validez para el derecho internacional, la mayor coincidencia de los estudiosos sobre el tema radica en la imperante necesidad de que los Estados cuenten con esquemas constitucionales que den vigencia y garanticen la protección de los derechos humanos. En la visión de los juristas mexicanos Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Juan Manuel Acuña, todos los sistemas internacionales de protección de derechos humanos han sido concebidos como de naturaleza “coadyuvante” o “complementaria” a la que ofrece el derecho interno de los Estados (Pacto de San José). Destacan incluso que, como parte de la obligación de respeto y garantía de los derechos humanos, los Estados se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de instrumentos internaciones, las medidas necesarias para hacer efectivos tales derechos. En este sentido, sostienen dichos expertos, los instrumentos sobre derechos humanos establecen la obligación de los Estados y, por tanto, el derecho humano de toda persona –de contar con un recurso efectivo, sencillo y breve ante jueces o tribunales imparciales e independientes que la amparen contra actos que violen los derechos fundamentales.15

Del razonamiento antes descrito, cuando México suscribe y ratifica un tratado internacional debe tomar las medidas necesarias para adecuar su ordenamiento interno, de tal manera que se hagan efectivos los derechos humanos establecidos en dicho tratado. Tales medidas se extienden hasta los órganos jurisdiccionales con el fin de sobrellevar su principal función en la medida que garanticen la eficacia de dichos derechos a través de la interpretación conforme y bajo el entendimiento confirmado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido en su jurisprudencia “que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. El Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, interprete última de la Convención Americana”.16

Derivado de la reforma constitucional que ya hemos mencionado, llevada a cabo en el año 2011, en materia de derechos humanos, el máximo tribunal del país ha emitido una serie de resoluciones en las que ha asentado nuevos criterios con respecto a la forma en que debe ser visto e interpretado el derecho a la luz, precisamente, de dicha materia.17

En la Resolución relativa a la Contradicción de Tesis 293/2011,18 el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, asentó una serie de criterios, de los cuales se desprenden, entre otras, las siguientes conclusiones:

• Se reconoce tanto la vigencia de los derechos humanos establecidos en la Carta Magna, como los consignados en instrumentos internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

• Las disposiciones sobre derechos humanos, sin importar el sitio en el que se ubiquen, no deben interpretarse en atención a una posición o relación jerárquica.

• Los derechos humanos, sin importar su origen, son el parámetro de control de constitucionalidad, con base en el cual debe analizarse la validez de todas las normas y los actos de las autoridades que forman parte del ordenamiento jurídico mexicano.

• Las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para todos los órganos jurisdiccionales, siempre que dicho precedente favorezca mayormente a las personas.

Para diseñar un procedimiento adecuado a efecto de instrumentar la consulta popular, es preciso no perder de vista los alcances de un sistema de democracia representativa como el nuestro. En ese sentido, Norberto Bobbio señala que “las deliberaciones colectivas, o sea, las deliberaciones que afectan a toda la comunidad, son tomadas no directamente por aquellos que forman parte de la misma, sino por personas elegidas para tal propósito”.19

Si bien la democracia participativa se ha consolidado en las últimas décadas como un elemento de gran importancia para la democracia representativa, también es cierto que en la valoración, selección y el establecimiento de determinados instrumentos de este tipo, se requiere del entendimiento de los alcances posibles y convenientes de estos medios. Pues, como lo sostiene Jean-FrancoisPrudD´Homme, “la democracia directa, tal como era practicada en Atenas, requiere de condiciones muy especiales de desarrollo, las cuales no han vuelto a darse en la historia”.20

Los también denominados mecanismos de democracia semidirecta tienen su fundamento en la necesidad de que los poderes constituidos del Estado tomen en cuenta las aspiraciones de la población en la toma de decisiones. De ahí que su reconocimiento en el derecho interno de los países puede ser determinante para la construcción y consolidación de su régimen democrático; entendida la cualidad democrática más allá de la participación de los electores en los procesos de selección de sus representantes, más bien permitiendo su influencia en la toma de decisiones.

En referencias a los instrumentos de democracia semidirecta, llamarlos así incluso puede ser impreciso toda vez que aún existen autores que consideran al referéndum, al plebiscito, a la iniciativa y a la consulta popular, sobre todo a los dos primeros, como mecanismos de democracia directa reconocidos en un sistema representativo (lo que pudiera parecer contradictorio), es evidente que cada vez son admitidos en un mayor número de Estados y, aunque su empleo puede traer consigo ventajas y desventajas para el Estado en su conjunto, han incluso evolucionado mediante medidas de control y procedimientos que hacen posible su práctica regulándolos de tal forma que trasladen el menor riesgo para la sociedad y la acerquen a la toma de decisiones. 

En cuanto a los conceptos de estos instrumentos, su definición a lo largo de la historia ha obedecido, en gran medida, a las circunstancias y coyunturas en los que han sido empleados. De acuerdo con Pedro de Vega García, “la palabra referéndum se comenzó usando para designar las interpelaciones que los delegados electos de los Parlamentos medievales debían realizar a sus electores, en aquellas cuestiones que se discutían en las Asambleas, pero que no estaban incluidas en los términos del mandato. Hasta conocer la opinión de los electores sobre ellas, los delegados las presentaban ad referéndum”.21

Por lo que respecta a la definición de la consulta, la misma tiene diversas vertientes, por lo que su concepto depende más de la forma que adopte en determinado sistema: referéndum, plebiscito, iniciativa popular. Thomas Cronin ofrece una clasificación y conceptualización,22 cuyos sentidos son coincidentes con los de muchos estudiosos de la materia:

• Iniciativa popular: es el procedimiento que permite a los votantes proponer una modificación legislativa o una enmienda constitucional, al formular peticiones que tienen que satisfacer requisitos predeterminados.

• Referéndum: somete una ley propuesta o existente a la aprobación o al rechazo de los ciudadanos; en algunos casos el veredicto popular conlleva una noción de obligatoriedad y en otros tiene fines consultivos. El referéndum popular o de petición es aquél en el cual hay que someter una nueva ley o enmienda constitucional al electorado, como parte del mecanismo de ratificación.

• Revocación de mandato: permite a los votantes separar a un representante de su cargo público mediante una petición que debe satisfacer ciertos requisitos; se distingue del proceso de impeachment, en que se trata únicamente de un juicio político sin implicaciones legales.

En lo relativo a las modalidades de consulta popular mayormente reconocidas y empleadas en distintos países, las mismas dependen de diversos factores la historia y el contexto socio-político, la tradición democrática, la comprensión y los alcances de los mecanismos de democracia participativa. Para este propósito es de utilidad la siguiente matriz en la que se incluyen algunos Estados y los mecanismos que han adoptado:

País

Mecanismo

 

Colombia

 

Plebiscito, referéndum, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria de mandato23

 

Canadá

 

Referéndum y plebiscito24

 

Estados Unidos

 

Plebiscito, referéndum e iniciativa popular25

 

Francia

 

Plebiscito y referéndum26

 

Gran Bretaña

 

Plebiscito y referéndum27

 

España

 

Iniciativa popular y referéndum28

Elaboración propia

Es prácticamente imposible comparar con exactitud las distintas modalidades de instrumentos de democracia semidirecta empleada en los países referidos y, prácticamente, en el resto de los países del mundo en donde tienen aplicación. Esto, toda vez que dichos instrumentos presentan una amplia y variada gama de definiciones, modalidades y alcances. De ahí la necesidad de comprender entonces la definición, el objeto y los alcances de la democracia semidirecta, independientemente de las vertientes de ésta, que se configuren en determinado sistema. González Schmalsostiene que “en el uso de los términos democracia semidirecta y democracia participativa, los autores suelen oponerla –al menos de manera implícita–, al de democracia representativa. Pero, por otro lado, la democracia semidirecta se opone también a la democracia directa (como se ejercía en Grecia, y que en la actualidad sólo pervive en la asamblea anual de los ciudadanos de algunos cantones suizos de alta montaña), y las más de las veces a aquella se le considera como vocablo intercambiable con el de democracia participativa”.29

Ahora bien, en lo que respecta a la restricción constitucional objeto de este apartado, relativa a la consulta popular cuando ésta verse sobre la materia de derechos humanos, es importante reconocer que algunos países establecen límites acerca de las materias que pueden ser objeto de consulta. Tal es el caso de Colombia, en donde la restricción se impone con respecto a la reformas a la Constitución; ésta restricción hace posible, entre otros aspectos, la protección a los derechos humanos, reconocidos en el carácter de fundamentales por estar señalados en el texto supremo. En cuanto a Francia, en lugar de señalarse prohibiciones acerca de las materias objeto de referéndum, se optó por establecer un catálogo de aquellas sobre las que es factible realizar dicho ejercicio: organización de los poderes públicos; política económica y social, y servicios públicos que incurren en ella, y ratificación de tratados que incidan en el funcionamiento de las instituciones; de lo que se advierte que se encuentran descartados los derechos humanos. En el caso de España, en el artículo 87 de su Constitución, se establece que la iniciativa popular no procederá cuando se trate de las siguientes materias: propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado y ha resuelto asuntos bajo la tesis de que la calificación de democrática le es asignada a una norma jurídica o a determinado ordenamiento en virtud de que la misma no transgreda derechos humanos, reconocidos así por el derecho internacional, sin importar que la aprobación de dicha norma u ordenamiento sea producto o no de un proceso de aprobación que haya importado la participación de la mayoría de los representantes populares o de la población misma, tratándose de mecanismos de democracia semidirecta. Esta situación se acredita con la Sentencia del Caso “Gelman vs Uruguay”, del cual se desprenden las siguientes conclusiones:30

- El hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún ratificada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola, legitimidad ante el Derecho Internacional. La participación de la ciudadanía con respecto a dicha Ley, utilizando procedimientos de ejercicio directo de la democracia –recurso de referéndum (párrafo 2º del artículo 79 de la Constitución del Uruguay)- en 1989 y –plebiscito (literal A del artículo 331 de la Constitución del Uruguay) sobre un proyecto de reforma constitucional por el que se habrían declarado nulos los artículos 1 a 4 de la Ley- el 25 de octubre del año 2009, se debe considerar, entonces, como hecho atribuible al Estado y generador, por tanto, de la responsabilidad internacional de aquél.

- La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del Derecho Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo cual ha sido así considerado incluso por la propia Carta Democrática Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un “control de convencionalidad” (supra párr. 193), que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha ejercido, en el Caso NibiaSabalsagarayCurutchet, un adecuado control de convencionalidad respecto de la Ley de Caducidad, al establecer, inter alia, que “el límite de la decisión de la mayoría reside, esencialmente, en dos cosas: la tutela de los derechos fundamentales (los primeros, entre todos, son el derecho a la vida y a la libertad personal, y no hay voluntad de la mayoría, ni interés general ni bien común o público en aras de los cuales puedan ser sacrificados) y la sujeción de los poderes públicos a la ley”. Otros tribunales nacionales se han referido también a los límites de la democracia en relación con la protección de derechos fundamentales.

Las implicaciones del nuevo paradigma de los derechos humanos traen consigo, entre otras cuestiones, la necesidad de interpretar las normas de conformidad por los derechos reconocidos por el derecho interno y por el derecho internacional, dejando de lado, como consecuencia de nueva forma de aplicación del Derecho, la jerarquía normativa, es decir, no importa en donde se ubique la norma, siempre debe ser aplicada la que más favorezca a la persona.

En efecto, por lo que toca a la actuación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ésta deberá apegarse a los principios y métodos de la interpretación más amplia conforme a la vigencia y protección de los derechos humanos. En ese sentido, no debe perderse de vista el deber de la autoridad, de todas, pero para el caso que  nos ocupa, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de ejercer un control conforme con los derechos humanos reconocidos en nuestra Carta Magna y en el derecho internacional, lo que implica, necesariamente, la aplicación de un control de convencionalidad, amén de la necesidad de referirlo expresamente o no, en vista de que, por el reconocimiento de las normas en materia de derechos humanos contenidas en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, el control de constitucionalidad, importe, por ese hecho, el control de convencionalidad; sin detrimento de lo resuelto en fechas recientes por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a la supremacía constitucional. Al respecto, Néstor Pedro Sagues esboza sobre lo que considera un método cada vez más empleado de cara a la necesidad de proteger los derechos humanos; en relación con la interpretación conforme del derecho nacional, incluyendo el constitucional, con los tratados de derechos humanos, a fin de evitar la confrontación entre el primero, con los segundos. Tal técnica –señala este jurista– de adaptación, y de exégesis armonizante, algunas veces casi forzada, puede evitar declaraciones de inconvencionalidad de normas domésticas, o actitudes evasivas de los convenios por parte de los Estados. Se trata de un mecanismo básicamente funcional –continúa explicando–, incluso propiciado por la Corte Interamericana en el caso Radilla Pacheco y otros veredictos posteriores, y que, inteligentemente aplicado, se muestra provechoso para soslayar choques frontales y resolver con criterio práctico situaciones conflictivas”.31

Por otra parte, resulta fundamental no perder de vista los principios a la luz de los cuales deben ser interpretados los derechos humanos, de conformidad con el establecido en el párrafo tercero del artículo primero constitucional:

“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.”.

Los principios que rigen la interpretación de los derechos humanos deben guiar la actuación de la autoridad jurisdiccional en la búsqueda de una interpretación universal más acorde con la teleología del derecho, al momento de calificar la materia que se pretenda someter a una consulta popular.
Por lo tanto, es menester señalar la profundidad de dichos principios de acuerdo con la definición establecida por la oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos:32

• Universales. El principio de la universalidad de los derechos humanos es la piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos. Dicta que todos los Estados tienen el deber, independientemente de sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. Dicho principio se ve materializado con las obligaciones jurídicas del Estado y la protección a través de las fronteras y civilizaciones en virtud del derecho internacional.

• Inalienables. Esto es que no deben suprimirse, salvo en determinadas situaciones y según las debidas garantías procesales.

• Interdependientes e indivisibles. Todos los derechos humanos, sean éstos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales o colectivos, son derechos indivisibles, interrelacionados e interdependientes. Es decir, que el avance de uno facilita el avance de los demás, y, de la misma manera, la privación de un derecho afecta negativamente a los demás.

• Iguales. Se entiende tal como lo estipula el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”.

• No discriminatorios. El principio se aplica a toda persona en relación con todos los derechos humanos y las libertades, y prohíbe la discriminación sobre la base de una lista no exhaustiva de categorías.

• Derechos y Obligaciones. Los Estados asumen las obligaciones y los deberes, en virtud del derecho internacional, de respetar, proteger y realizar los derechos humanos. La obligación de respetarlos significa que los Estados deben abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos humanos, o de limitarlos. La obligación de protegerlos exige que los Estados impidan los abusos de los derechos humanos contra individuos y grupos. La obligación de realizarlos significa que los Estados deben adoptar medidas positivas para facilitar el disfrute de los derechos humanos básicos. En el plano individual, así como debemos hacer respetar nuestros derechos humanos, también debemos respetar los derechos humanos de los demás.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación también se ha pronunciado con respecto a las implicaciones y los efectos de dichos principios:33

i. Universalidad. Que son inherentes a todos y conciernen a la comunidad internacional en su totalidad; en esta medida, son inviolables, lo que no quiere decir que sean absolutos, sino que son protegidos porque no puede infringirse la dignidad humana, pues lo razonable es pensar que se adecuan a las circunstancias; por ello, en razón de esta flexibilidad es que son universales, ya que su naturaleza permite que, al amoldarse a las contingencias, siempre estén con la persona. En relación con lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso de la "Masacre de Mapiripán vs Colombia) ha señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales, interpretación evolutiva que es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. De ahí que dichos derechos, dentro de sus límites, son inalterables, es decir, que su núcleo esencial es intangible; por ello, la Norma Fundamental señala que ni aun en los estados de excepción se "suspenden", pues en todo caso, siempre se estará de conformidad con los principios del derecho internacional humanitario;

ii. Interdependencia e indivisibilidad: que están relacionados entre sí, esto es, no puede hacerse ninguna separación ni pensar que unos son más importantes que otros, deben interpretarse y tomarse en su conjunto y no como elementos aislados. Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes; debe darse igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción y protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; esto es, complementarse, potenciarse o reforzarse recíprocamente; y

iii. Progresividad: constituye el compromiso de los Estados para adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, principio que no puede entenderse en el sentido de que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la realización íntegra de tales derechos, sino en la posibilidad de ir avanzando gradual y constantemente hacia su más completa realización, en función de sus recursos materiales; así, este principio exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales.

Lo anterior no solamente deriva del mandato constitucional, sino del mismo método de interpretación pro persona, el cual, como se ha esbozado, implica que, independientemente del espacio en el que se halle la norma, siempre será interpretada favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Estamos seguros de que este mandato así será interpretado, pues, además de las razones que se han precisado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha destacado en los últimos años como una institución de avanzada y progresista, queen su labor diaria interpreta el derecho protegiendo y ampliando los derechos humanos; prueba de ello es el reciente Premio de Derechos Humanos de las Naciones Unidas 2013, que recibió por su labor y sus grandes logros en la defensa los derechos humanos y constitucionales de los mexicanos, convirtiéndose así en el primer tribunal en recibir este tipo de reconocimiento.

Resulta entonces fundamental que, al momento de calificar la eventual constitucionalidad de una materia que se pretende sea objeto de consulta popular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su papel de garante de los derechos humanos de los mexicanos, realice la más amplia interpretación conforme con los principios, criterios y parámetros establecidos por el derecho internacional y por el derecho interno34.

2. LOS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN EL ARTICULO 40 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, entre otros aspectos, que no podrán ser objeto de consulta popular los principios consagrados en el artículo 40 de la misma

Como cuestión inicial es conveniente destacar que la interpretación literal de la porción transcrita de este artículo constitucional, permite concluir que los presupuestos genéricos para que proceda una consulta popular son que en primer lugar, la materia de la misma sea un tema de trascendencia nacional y que en segundo lugar, ese tema, aunque tenga ese carácter, no esté expresamente señalado dentro de las materias que están excluidas de esta figura de democracia participativa.

De la anterior transcripción puede advertirse que en el texto constitucional se establecen diversos casos en los que no es admisible una consulta popular, conforme al sistema de exclusión por materias, dentro de las cuales se señalan los principios contenidos en el artículo 40 del texto constitucional, por lo que una consulta popular no será procedente cuando la materia de la misma sea alguno o algunos de esos principios consagrados en el precepto aludido, el cual se transcribe para mayor claridad:

“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”

En este precepto están contenidos los principios fundamentales relativos a la forma de gobierno de la República mexicana, la cual por decisión del poder constituyente es:

a) Representativa;

b) Democrática;

c) Laica; y

d) Federal

Se trata de los principios fundamentales relativos al régimen de gobierno, a partir de los cuales se estructuran los poderes públicos y las instituciones del Estado, sobre la base de la distribución de competencias por materia y por territorio.

De lo anterior se puede afirmar que por voluntad del legislador que reformó y adicionó la Ley Fundamental incluyendo en su texto la “Consulta Popular” como un derecho político ciudadano, éste no puede ejercerse cuando la materia de una consulta tenga relación con alguno de estos principios fundamentales de la República Mexicana

Para la adecuada interpretación del sentido y de los alcances de la limitación normativa en comento, es necesario precisar cuál es la naturaleza jurídica de las instituciones de democracia participativa, llamada también “directa”, o “semidirecta”, y de manera particular, de las consultas populares.

Las estructuras de democracia participativa tienen como propósito genérico el diseño y la aplicación de un modelo de democracia en el cual los gobernados ratifican o rechazan lo que aprueban sus gobernantes, pero sólo en algunos casos, o bien, tratándose de ciertas materias, determinándose en la legislación correspondiente, cuáles temas y en qué condiciones no son aplicables estas modalidades de participación ciudadana.   

Desde luego, en términos generales, las formas de participación ciudadana en los Estados democráticos son muy variadas, incluyendo posibilidades como la del voto “pasivo” (el derecho a ser electo), además de la del voto activo (el derecho a elegir a los representantes populares), la de asociación para fines políticos (p.e., el derecho a formar parte de un partido político), la de manifestación sobre asuntos políticos, la de petición en materia de información o de cualquiera otra relacionada con temas políticos y desde luego, las de carácter “directo” o “semidirecto”, dentro de las cuales existen, con distintas denominaciones, la iniciativa popular, la revocación del mandato, el referéndum, el plebiscito y la consulta popular.

En los sistemas constitucionales contemporáneos prevalece la tendencia a combinar armónicamente el principio de representación política de los ciudadanos con la participación directa de éstos, en ciertos casos y con determinadas limitaciones, en el ejercicio del poder. En cuanto a este aspecto son útiles los siguientes criterios doctrinales sobre la democracia “semidirecta”:

“Esta consiste en introducir elementos de la democracia directa en el régimen representativo. El pueblo no debate por sí mismo, pero interviene directamente en ciertas decisiones (poco numerosas en la práctica); los representantes comparten una porción del poder con el pueblo.”35

“Tanto las instituciones de democracia directa, como  las de la democracia representativa son parte del amplio fenómeno de la participación, entendido en su sentido literal de actividad que permite “formar parte” en un proceso decisorio, jurídicamente relevante."36

Como puede advertirse, la participación de los ciudadanos en forma directa en los procesos del poder no substituye, ni cancela el ejercicio de las competencias de los órganos constituidos, sino lo complementa y lo legitima cuando el propio orden jurídico determina que es procedente, de lo que deriva el carácter subsidiario de la democracia participativa, con relación a la representativa.

En esta relación estructural subyace una primera limitación genérica de las instituciones de democracia “directa”, las cuales necesariamente están sujetas a límites y a condiciones para su aplicación, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la democracia representativa, dentro del cual los órganos del Estado ejercen sus atribuciones sin más limitación que el respeto del marco normativo que regula sus competencias, las cuales sólo pueden condicionarse o suspenderse en los casos excepcionales previstos en la Constitución y en las leyes.

Estas premisas permiten concluir que la inclusión de estas figuras de democracia “directa” en nuestra Constitución parte de la naturaleza jurídica propia de la iniciativa ciudadana y de la consulta popular, en tanto formas de ampliación y perfeccionamiento del sistema democrático mexicano, mediante las cuales se abren nuevos cauces para la participación ciudadana en las decisiones de trascendencia nacional tomadas por los poderes públicos.

Sobre el particular, resultan relevantes las consideraciones que en esta materia se incluyen en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, la cual fungió como cámara de origen en el procedimiento de reforma constitucional correspondiente.

“Es particularmente necesario asumir que estos mecanismos no son, ni deben ser, sustitutivos de las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva. Las fórmulas o métodos de la democracia “semidirecta” adecuadamente reguladas son instancias complementarias y subsidiarias de la democracia representativa…..”.37

Establecida la naturaleza jurídica de las instituciones descritas que fueron incluidas en nuestras normas constitucionales a partir de 2012, es factible pasar al análisis de la limitación específica que nos ocupa en el caso de las consultas populares, previstas en el artículo 35º, fracción VIII de la Constitución Federal, cuyo texto como se ha dicho antes, prohíbe la convocatoria a una consulta ciudadana cuando la materia de la misma sea uno de los principios establecidos en el artículo 40º constitucional, antes transcrito.

La interpretación sistemática de ambos preceptos permite concluir que la intención de los órganos facultados para reformar o adicionar la Constitución federal fue la de optar por un sistema restrictivo de las consultas públicas basado en la materia de las mismas la determinación de la improcedencia de una consulta popular en el caso de nuestro sistema constitucional debe basarse en una interpretación literal de las limitaciones expresas para la participación ciudadana, en cuanto a las materias sobre la que no puede convocarse a una consulta, así como en la aplicación de los mismos criterios interpretativos a los diversos actos jurídicos cuyos contenidos prescriptivos versen sobre las mismas materias, todos los cuales estarán excluidos de este mecanismo de participación ciudadana.

Simultáneamente, la interpretación sistemática y funcional de los preceptos constitucionales aludidos hace comprensible el sentido de las limitaciones cuyo análisis nos ocupa, las cuales deben entenderse en el contexto del sistema constitucional mexicano, uno de cuyos principios previsto en el artículo 40º de la Ley Fundamental es la democracia representativa, la cual coexiste armónicamente con las instituciones de democracia participativa insertas en la Constitución Federal a partir de 2012, cuyo propósito esencial es ampliar los cauces institucionales para que los ciudadanos tengan una intervención directa en determinados asuntos de trascendencia nacional, sin substituir el ejercicio de las competencias de los poderes públicos.

La intención del legislador en esta materia es indubitable, según se desprende de lo siguiente:

“Estas Comisiones Unidas, reconocen por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia semidirecta puede lograr el efecto contrario al de la consolidación del fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento.”38

De lo anterior se percibe claramente que de acuerdo al criterio de los legisladores, existen materias que por su propia naturaleza están excluidas de la llamada democracia “directa”, como la relativa a los ingresos y egresos del Estado, o a la seguridad nacional, que además, competen exclusivamente a sus órganos constituidos, los cuales tienen la capacidad jurídica de decidir en torno a las mismas.

Es importante subrayar que esto no significa que dichas materias carezcan de mecanismos de protección y salvaguarda previstos en la Constitución y en las leyes, ni que los derechos de los ciudadanos se encuentren en estado de indefensión cuando los Poderes Públicos tomen decisiones en torno a ellas. Antes bien, el orden constitucional mexicano contiene normas expresas y prevé diversos medios de defensa al alcance de los gobernados, para evitar que sus derechos sean infringidos, como es evidente en el caso de los Derechos Humanos, los cuales no pueden restringirse por disposición de la Ley Fundamental y son susceptibles de la protección expedita mediante el juicio de amparo.

A manera de ejemplos se pueden señalar los casos de Francia y Portugal, cuyas constituciones prohíben cualquier modificación a la forma de gobierno (arts. 89º y 288, b), respectivamente); el de Alemania, cuya Ley Fundamental impide que se reformen entre otras materias, la relativa al régimen republicano y federal (art. 79); el de Rumania, cuyo texto no autoriza una modificación de su carácter de República democrática (art. 152.1); y el de España, en el cual la reforma a cualquier disposición relativa a la forma de gobierno requiere de un procedimiento doblemente calificado para su aprobación definitiva (art. 168º).
Mención especial merece el caso de Italia, país en el que también está prohibida expresamente la modificación de la forma de gobierno (art. 139º) y en el que existe una variante de participación ciudadana, denominada “referéndum abrogatorio”, el cual no es procedente tratándose de los principios relativos a la forma de gobierno.

En efecto, la Corte Constitucional italiana, en diversas sentencias, ha determinado cuáles son los límites del referéndum abrogatorio que puede ser solicitado por 500,000 ciudadanos o por cinco consejos regionales. Las sentencias No.16 de 1978 y la No. 1146, de 1988, son dos de los precedentes más importantes en el sistema constitucional italiano, a partir de las cuales se han establecido criterios firmes sobre la improcedencia de esta forma de consulta popular en cuanto a las leyes fiscales y presupuestales, a la amnistía, a la autorización para ratificar tratados internacionales y a la imposibilidad de modificar los principios correspondientes a la forma de gobierno, lo cual deriva de una interpretación sistemática de los artículos 75 y 139 constitucionales.

En el caso de América Latina, si bien es cierto que prácticamente todas las constituciones de esta parte del continente prevén mecanismos de democracia participativa (con excepción de la República Dominicana), no menos verdadero es que la figura de la consulta popular o su equivalente no se utiliza para modificar los principios fundamentales de la forma de gobierno, cuya permanencia está garantizada básicamente mediante diversos procedimientos dificultados de reforma constitucional, como en los casos de Uruguay, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú.

No pasa inadvertido el hecho de que la consulta popular es uno de esos Derechos, en la vertiente política y de participación ciudadana, ni que su eficacia y aplicación son parte esencial de las disposiciones de instrumentos internacionales como la Convención Americana de los Derechos Humanos (Pacto de San José) y el Código de Buenas Prácticas sobre Referendos de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia).

No obstante, estos mismos instrumentos internacionales admiten que estas instituciones de democracia “directa” (referenda, plebiscitos) estén sujetas a determinadas limitaciones, entre otras, por edad, por nacionalidad, por residencia y por otras condiciones con base en las cuales se determine su procedencia, entre las que se encuentran las materias susceptibles de ser sometidas a la decisión de los ciudadanos (art. 16 y 23 del Pacto de San José y apartado I, 1.1 del Código de Buenas Prácticas Sobre Referendos).

3. LA MATERIA ELECTORAL.

De igual forma en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se indica que no podrá ser objeto de consulta popular la materia electoral.

En este caso la racionalidad de su exclusión se encuentra en la importancia que reviste para el Estado mexicano, el contar con instituciones que garanticen la mayor legitimidad de los representantes populares, y que la vez sean fruto del mayor consenso posible, basado en la discusión racional que debe existir entre las diversas fuerzas políticas representadas principalmente en los diversos órganos legislativos, tanto federal como locales, que es de donde emana, fundamentalmente, el marco normativo aplicable que da certeza y seguridad jurídica a la integración de la representación nacional.

La evolución histórica que ha tenido el desarrollo del sistema electoral, da cuenta de la importancia que ha tenido y tiene para el Estado Mexicano, el que las reglas aplicables a los procesos para la elección de los representantes populares, garanticen la mayor equidad en su realización, así como certeza y trasparencia  en su organización, desarrollo y resultados, todo bajo la más amplia vigilancia de los ciudadanos y de autoridades electorales imparciales, que es en quienes finalmente recae la responsabilidad y la limpieza de los comicios.

Así, desde 1946, se advierten esfuerzos para dar mayor fortaleza al sistema electoral mexicano, mediante la promulgación de la Ley Federal Electoral y la creación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, que en su momento se integró por el Secretario de Gobernación y otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos representantes de los partidos políticos con mayor relevancia. De igual forma, en la citada ley se ordena la creación de comisiones electorales locales y el Consejo del Padrón Electoral.

Posteriormente en 1951, el Congreso de la Unión aprueba reformar la Ley Federal Electoral para que la Comisión Federal de Vigilancia Electoral pueda arbitrar el registro de nuevos partidos políticos y emitir constancias de mayoría.

En 1973, desaparece la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y, en su lugar, el Congreso de la Unión aprueba la creación de la Comisión Federal Electoral. En este órgano participan con voz y voto, los representantes de todos los partidos políticos con registro legal.

En el año de 1977, vendría la reforma considerada más importante para fomentar el pluralismo en el Congreso, pues mediante la expedición de la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, se estableció el sistema mixto para disminuir las barreras de entrada a los nuevos partidos políticos, ampliándose a 100 los escaños que se repartirían en forma proporcional a los partidos que hubieran ganado menos de 60 diputados por mayoría relativa. La integración de la Comisión Federal Electoral permitió la participación de los partidos políticos registrados –ya fuera bajo la figura de registro condicionado o definitivo- en igualdad de condiciones. Así, la Comisión quedó conformada por el Secretario de Gobernación, un representante de cada una de las cámaras legislativas, un representante de cada partido político con registro y un notario público.

La reforma electoral de 1986 ampliaría los espacios de representación de la oposición, pasado de 100 a 200 el número de plurinominales. En ese año se establece el Tribunal de lo Contencioso Electoral, como un órgano autónomo de carácter administrativo, lo que permitió la implementación de los primero medios de impugnación en materia electoral.

En el año de 1990 se crearían el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal electoral, éste último pasó de ser un órgano administrativo a uno de naturaleza jurisdiccional, aunque seguía siendo independiente del Poder Judicial Federal.

El Instituto Federal Electoral se constituyó como un organismo público autónomo dotado de patrimonio y personalidad jurídica propia, y con el objetivo de ser una institución imparcial que daría certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales. No obstante, la ciudadanización del Instituto seguía siendo un tema pendiente, pues continuaba presidido por el Secretario de Gobernación, seis Consejeros Magistrados, personalidades sin filiación partidista propuestos por el Presidente de la República y aprobados por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados; El Director y el Secretario General del Instituto, dos diputados y dos senadores (representantes de los dos grupos parlamentarios más numerosos en cada Cámara) y un número variable de representantes partidistas que se fijaba de acuerdo con los resultados que obtuvieran en la última elección.

Sería hasta 1994, cuando comenzó la ciudadanización del árbitro electoral, y se consolida su independencia e imparcialidad, eliminándose la representación del Poder Ejecutivo en el Consejo General e introduciendo la figura de los Consejeros Ciudadanos, quienes son propuestos por las diversas fracciones parlamentarias y electos por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados. Por su parte, los partidos políticos conservaron un representante con voz, pero sin voto en las decisiones del Consejo General.

En ese año se fortalece al Tribunal Electoral, al incorporarse al Poder Judicial de la Federación, consolidándose como órgano especializado y máxima autoridad en la materia.

En el año de 1996, se realizaría otra importante reforma electoral aprobándosela modificación del artículo 41 constitucional, así como un nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Expresamente en el artículo 41 de la Constitución Federal se estableció que “la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley”.

En el año de 2007, se realizaría una de las reformas electorales, que por su trascendencia se consideró por expertos y académicos como de “tercera generación”. Mediante dicha reforma se estableció un nuevo modelo de comunicación social para garantizar un acceso equitativo de partidos y candidatos a los mismos, en particular a los espacios en radio y televisión; se buscó establecer un control más riguroso de los recursos utilizados por los partidos políticos, creándose la Unidad de Fiscalización, a quien no le sería oponible el secreto fiduciario, bancario y fiscal; se establecieron reglas para el desarrollo de las precampañas y campañas electorales, buscando que ésta últimas se desarrollaran en un ambiente de civilidad; y se perfeccionó el sistema de nulidades basado en reglas claras para dar seguridad y certidumbre a los resultados electorales.

Es menester enlistar la reforma político-electoral promulgada por el Ejecutivo Federal el 31 de enero de 2014, por la que se crea al Instituto Nacional de Electoral, quien bajo un sistema de competencias reglado, tendrá facultades que podrá desplegar en elecciones federales y locales, entre las que se encuentra la de establecer lineamientos para la mejor fiscalización de los gastos de los partidos políticos.

Para dar mayor certidumbre en la realización de los procesos electorales locales, el nombramiento de los Consejeros de los órganos electorales de los estados estará a cargo del Consejo General del INE. Por su parte, la designación de los Magistrados electorales de las entidades federativas estará a cargo del Senado de la República.

De la mayor relevancia son las facultades que se le otorgan al Congreso de la Unión, para expedir leyes generales en materia de partidos políticos; organismos, procesos y delitos electorales.

De igual forma se resalta la introducción de la causal de nulidad de elección por violación a los límites máximos de los gastos de campaña, la utilización de recursos de procedencia ilícita en las campañas, el desvío de recursos públicos para apoyarlas, así como por la compra de cobertura informativa o de tiempos en radio y televisión, siempre y cuando se acredite de manera objetiva la infracción y la misma haya sido la causa determinante del resultado.

Como puede advertirse, la definición de las reglas electorales resulta de la mayor trascendencia para el Estado Mexicano, pues de su adecuado diseño depende que el mandato otorgado a los representantes populares por el electorado, goce de la mayor legitimidad posible, al desarrollarse los procesos para su elección con base en reglas consensuadas entre las diversas fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, mismas que garantizan la equidad y certeza de los comicios, y posibilitan, con seguridad jurídica, la oportuna y debida integración de la representación nacional.

En virtud de la trascendencia que tiene para el país el buen desarrollo de los comicios por los que se integran los poderes Legislativo y Ejecutivo Federales, es que el Poder Reformador de la Constitución determinó que las reglas aplicables a dicha materia, en cualquiera de sus diversas expresiones (normas constitucionales, leyes secundarias, reglamentos, acuerdos, lineamientos etc.), debían quedar excluidas de la consulta popular.

Es menester precisar que el sistema constitucional y legal correspondiente a la materia electoral, cuenta con los medios de control suficientes para garantizar su legitimidad y coherencia. Así, las reglas electorales, tanto en lo sustantivo, como en lo procesal, son fruto de la más amplia deliberación que se lleva a cabo en el órgano legislativo, donde se encuentran representadas todas las fuerzas políticas que existen el país, tanto mayoritarias como minoritarias, lo que es fruto del diseño estructural del sistema de asignación que permite transformar los votos obtenidos por cada partido político en escaños, de manera equitativa y proporcional a su fuerza electoral.

Por otra parte, la coherencia de las reglas electorales con el máximo ordenamiento del país, es garantizado mediante los diversos medios de control de la constitucionalidad, cuya aplicación corresponde en exclusiva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La seguridad en la aplicación de las reglas electorales en el ámbito administrativo, corre por cuenta del Instituto Nacional Electoral, órgano que se constituye como el árbitro ciudadano, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño, que garantiza el adecuado desarrollo de los comicios, al tener como principios rectores para el desarrollo de sus funciones, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

De igual forma, en la última fracción del artículo 41 de la Constitución Federal, se prevé la existencia de un sistema de medios de impugnación que permite garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, el cual además asegura la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación. La aplicación de dicho sistema corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quien es el órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en la materia. Al respecto es aplicable la siguiente tesis:

Tercera Epoca
Registro: 773
Instancia: Sala Superior
Jurisprudencia
Fuente: Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Materia(s): Electoral
Tesis: 21/2001
Página:    24

PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL.

De conformidad con las reformas a los artículos 41, fracción IV; 99, párrafo cuarto; 105, fracción II y 116, fracción IV, incisos b) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en términos de los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se estableció un sistema integral de justicia en materia electoral cuya trascendencia radica en que por primera vez en el orden jurídico mexicano se prevén los mecanismos para que todas las leyes, actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente a lo previsto en la Constitución Federal y, en su caso, las disposiciones legales aplicables, tanto para proteger los derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos como para efectuar la revisión de la constitucionalidad o, en su caso, legalidad de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades electorales federales y locales.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-085/97. Partido Acción Nacional. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-460/2000. Partido Acción Nacional. 29 de diciembre de 2000. Unanimidad de votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-009/2001. Partido de Baja California. 26 de febrero de 2001. Unanimidad de votos.

Nota: El contenido de los artículos 41, fracción IV, y 116, fracción IV, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretados en esta jurisprudencia, corresponde respectivamente, con los diversos 41, párrafo segundo, base VI, y 116, fracción IV, inciso l), del ordenamiento vigente.

Es menester señalar, que la debida protección de los derechos políticos de los ciudadanos, tanto de aquellos previstos en la Constitución Federal, como los establecidos en la vía convencional, se encuentra garantizada por el sistema de control difuso de protección de derechos humanos, previsto en el artículo 1, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

La característica principal de las reglas de la materia electoral, y que permite su adecuada aplicación por parte de las autoridades electorales, es precisamente su fundamento de legitimidad, el cual se alcanza sólo en cuanto su definición se realiza en un contexto de pluralidad y tolerancia, donde no tiene cabida posiciones unilaterales basadas en la fuerza, ni aún la de la mayoría. El que dichas reglas sean discutidas y aprobadas en el seno del Poder Legislativo, permite que las mismas sean producto de la deliberación y negociación de todas las fuerzas políticas, tanto mayoritarias y minoritarias, ahí representadas.

Precisamente por lo anterior, es que estas Comisiones dictaminadoras consideran que la materia electoral, en cualquiera de sus expresiones normativas, se encuentra y debe encontrarse excluida de la consulta popular, toda vez que su diseño debe responder al consenso que sólo puede ser conseguirse mediante su discusión razonada, donde toda corriente de opinión, por minoritaria que resulte, sea escuchada y tomada en cuenta, situación que cobra mayor realce si se considera que en última instancia, el fin último que se protege mediante las reglas que integran el sistema electoral, es la adecuada y oportuna integración de la representación nacional, así como el ejercicio de los derechos político-electorales de todos los ciudadanos, donde no es posible admitir la sumisión del bien común y las libertades individuales, por la autoridad y peso de una mayoría expresada en un ejercicio de consulta popular, pues como lo señalaba Benjamín Constant en su ensayo al comparar la libertad de los Antiguos, basada en la democracia directa, comparada con la de los Modernos, sustentada en un modelo de democracia representativa, que la diferencia entre ambos conceptos consiste en que la libertad de los Modernos:

“es el derecho de cada uno a no estar sometido más que a las leyes, a no poder ser ni arrestado, ni detenido, ni muerto, ni maltratado de manera alguna a causa de la voluntad arbitraria de uno o varios individuos… comparen ahora esta libertad con la de los Antiguos. Aquella consistía en ejercer de forma colectiva pero directa, distintos aspectos del conjunto de la soberanía, en deliberar en la plaza pública… pero a la vez que los Antiguos llamaban libertad a todo esto, admitían como compatible con esta libertad colectiva la completa sumisión del individuo a la autoridad del conjunto. No se encuentra en ellos casi ninguno de los beneficios que, como constitutivos de la libertad de los modernos, acabamos de ver39

Finalmente comenta Alfredo Ramírez Nárdiz:

“La libertad de los Antiguos podría permitir, por tanto, que la voluntad popular expresada mediante una votación se impusiera al respeto a los derechos individuales, lo cual para la libertad de los Modernos, que exige ese respeto a los derechos individuales, no sería admisible. Para los Modernos, la libertad – la democracia, en definitiva – exige una serie de valores – derechos individuales etc. – que no serían estrictamente imprescindibles para los antiguos. La libertad de los Antiguos, en definitiva, resulta poco deseable si se quiere mantener el acervo de valores y principios que compone (sic) la democracia actual” 40

4. LOS INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO.

Los ingresos y gastos del Estado son materias que no pueden ser objeto de la consulta popular, de acuerdo al numeral 3o. de la fracción VIII del artículo 35 constitucional.

Estas Comisiones Unidas consideran que es necesario aclarar el significado y el alcance de esta restricción constitucional a efecto de que la ley que hoy se procede a dictaminar refleje el mandato del Constituyente Permanente.

Alcance del concepto de ingresos y gastos del Estado

La organización y funcionamiento del Estado supone el ejercicio de gastos y la procura de recursos económicos necesarios para cubrirlos, todo lo cual lo cual origina la "actividad financiera" del Estado. Según Serra Rojas, "lo financiero es la actividad del Estado consistente en determinar el costo de las necesidades estatales y las generales de los habitantes de un país, la determinación de los medios dinerarios para atenderlas y su forma de obtención, la obtención misma de tales medios, su administración y la realización dineraria de aquellas necesidades".41

Es así que la actividad financiera del Estado es la relacionada con la obtención, administración, ejercicio y aplicación de recursos indispensables para satisfacer necesidades públicas.

La actividad financiera del Estado está sometida a distintos ámbitos: económico, político, jurídico y sociológico. En el ámbito económico se trata de la obtención, administración, aplicación y evaluación de recursos financieros; en el político la actividad financiera forma parte de la actividad del Estado per se, es decir, como entidad soberana, sujeta a pesos y contrapesos para que haya bienestar y progreso en el país; en el ámbito jurídico la actividad financiera está sujeta al derecho positivo dentro de lo que se conoce como "Estado de derecho", y en el sociológico por la influencia que ejerce y los efectos que produce sobre los grupos y regiones de la sociedad.

La actividad financiera del Estado comprende dos momentos principales: uno, relativo a la obtención de los ingresos y su administración, y el otro, al empleo, ejercicio, aplicación y distribución de los mismos.

Es así que cuando la Constitución señala "ingresos del Estado" está refiriéndose a la actividad del Estado (la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios) tendientes a obtener ingresos públicos.

Los tratadistas42 señalan que los ingresos del Estado se clasifican desde distintos ámbitos, según los autores:43Griziotti clasifica a los ingresos del Estado según su origen, y así señala que existen: (a) ingresos provenientes de las pasadas generaciones, tales como las rentas patrimoniales, utilidades de instituciones públicas, utilidades de empresas económicas y utilidad de empresas públicas; (b) ingresos provenientes de las presentes generaciones, como son las contribuciones de guerra, multas e ingresos penales y contribuciones ordinarias y extraordinarias que comprenden impuestos directos e indirectos, contribuciones especiales, etc. y (c) ingresos a cargo de las futuras generaciones, tales como la deuda, los empréstitos urgentes y la emisión de papel moneda.

Para Einaudi, los ingresos del Estado se dividen en dos categorías: (a) ingresos derivados del impuesto y (b) ingresos no derivados del impuesto. Los primeros comprenden los precios privados, que son aquellos que el Estado obtiene por la prestación de servicios o explotación de bienes de su propiedad, compitiendo con los particulares, precio que no es fijado por el Estado sino por la demanda que en el mercado existe. Los Precios "cuasiprivados", que son los que obtiene el Estado por la prestación de servicios o explotación de bienes, donde, no obstante que concurre con el particular en la oferta de los bienes y servicios, se tiene interés en que no se haga un uso desmedido de ellos y entonces, atendiendo a ese interés, el Estado establece un precio por encima del que existe en el mercado. Los Precios públicos que son aquellos que obtiene el Estado por la prestación de servicios o explotación de bienes sobre los cuales ejerce un monopolio y, por lo tanto, el precio de los mismos lo fija libremente, ya que no tiene competencia por parte de los particulares. Y los Precios políticos, que son aquellos que establece el Estado donde la cantidad que se obtiene por la prestación de un servicio o la explotación de un bien está muy por debajo del costo real del mismo, o sea que se haya determinado así en atención a consideraciones políticas. Dentro de los ingresos no derivados del impuesto, se incluye a las contribuciones y a los empréstitos.

Finalmente, Bielsa clasifica a los ingresos del Estado en tres grupos: (a) nacionales, provinciales y municipales; (b) ordinarios y extraordinarios, siendo los primeros aquellos que se recaudan en cada ejercicio fiscal, legalmente autorizados, y los segundos, los destinados a sufragar gastos no previstos o el déficit presupuestario, (c) originarios y derivados, siendo los primeros los que provienen del patrimonio del ente público y los segundos los que derivan del patrimonio de los particulares, como son los impuestos, tasas y contribuciones especiales.

En lo tocante a los "gastos del Estado", éstos son un instrumento importante de la política económica. Los gobiernos de los países lo utilizan como un medio de compensación de desigualdades, un impulsor del crecimiento económico y como instrumento para que el gobierno cumpla con los fines del Estado. Si bien los administradores públicos precisan la manera más adecuada de alcanzar dichos objetivos por medio de políticas públicas, programas y proyectos, la disponibilidad de recursos es la que determina la velocidad con que podrán obtenerse. Por eso, los ingresos siempre están ligados a los gastos. No podría ser de otra forma.

En opinión de estas Comisiones Dictaminadoras, el crecimiento económico es indispensable para que la población tenga un empleo bien remunerado y niveles de bienestar crecientes. Estas son condiciones suficientes para sentar las bases de una justicia distributiva que favorezca un desarrollo político armónico y democrático conforme al mandato del artículo 25 constitucional. Sólo en un contexto de crecimiento económico sostenido se podrá asegurar nuestra soberanía en un ambiente de globalización económica, se fortalecerá el Estado de derecho y se logrará el desarrollo social y político que la sociedad mexicana espera.

Conforme a los tratadistas,44 los gastos del Estado se clasifican en gasto programable y gasto no programable. El primero se refiere a las erogaciones que se hacen para cubrir gastos que son parte de una política pública o un programa o proyecto gubernamental; el segundo, comprende a gastos legales que no pertenecen a las políticas públicas, como el pago de intereses de la deuda, los pasivos circulantes, entre otros.

El gasto público también se clasifica según su ámbito: administrativo, económico, funcional y geográfico.

El primero muestra al "ejecutor" de los recursos con los que adquiere insumos para producir bienes o servicios. Es decir, la institución, el área, la dependencia o la oficina pública que es responsable de administrar y aplicar los fondos públicos.

El segundo presenta el gasto desglosado en factores o insumos que adquiere o contrata el sector público para operar normalmente. Agrupa las compras gubernamentales en gasto corriente y en gasto de capital. El gasto corriente contiene las erogaciones destinadas a obtener insumos para la operación normal, como sueldos y salarios, mobiliario o electricidad de una dependencia o entidad; el gasto de capital son las erogaciones que se hacen primordialmente para comprar activos físicos, ampliar los existentes o contratar obra pública. Tanto uno como otro incluyen las ayudas, subsidios y transferencias que se otorgan a los sectores privado y social.

En México, “subsidio” es la asignación de fondos públicos que se otorga al consumidor para que pague, por algunos bienes y servicios, un precio menor al del mercado o que se otorga al productor para que reciba por su producto un precio mayor que el del mercado. Se utiliza para denotar una ayuda gubernamental que no exige una contraprestación económica de parte de quien lo recibe. El término de transferencias, en cambio, se usa para referirse a los recursos que recibe un órgano desconcentrado (principalmente órganos supervisores y reguladores) y éste, a su vez, los ejerce para proporcionar un bien o prestar un servicio. Por ejemplo, reciben transferencias los institutos de investigación y las universidades públicas. En la práctica, se trata de un subsidio.

Y el tercero, es decir, el ámbito "funcional" del gasto, expresa el tipo de las responsabilidades gubernamentales que el marco jurídico asigna al sector público federal, tales como el combate a la pobreza, el desarrollo rural, la educación o la salud. La clasificación funcional del gasto informa, por ejemplo, cuánto se asigna en promedio a una campaña para disminuir el analfabetismo; cuánto a combatir la delincuencia, o cuánto a prevenir enfermedades. Por eso esta clasificación da una idea precisa de lo que hace el gobierno y de sus prioridades.

Finalmente, el ámbito geográfico informa acerca de la distribución del gasto entre las entidades federativas, regiones geográficas, municipios y en su caso, las colonias.

Cada una de las perspectivas del gasto tiene su propia importancia porque muestra distintas maneras de ver el destino del gasto público. Sin embargo, cuando éstas se relacionan conjuntamente, se obtiene información de mayor valor. Las clasificaciones administrativa y económica al combinarse con la funcional contestan de modo simultáneo las siguientes preguntas cuando se elabora el presupuesto: ¿quién va a gastar?, ¿en qué se va a gastar?, o ¿qué se va a comprar? y ¿para qué? Es decir, se conoce quién es el responsable directo de ejercer los recursos; qué va adquirir con ellos y a qué funciones, programas y actividades los va a destinar.

Existen otros ámbitos adicionales del gasto: la cualitativa. Esta se refiere a la calidad del gasto, medida en términos de cobertura, efecto social, eficiencia y equidad. Esta última no es propiamente una "clasificación" del gasto, sino más bien, una evaluación científica de éste que se realiza haciendo uso de métodos académicos estándar.

Según la perspectiva jurídica, en México, los ingresos del Estado se denominan como "contribuciones". Estas, de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación, artículos 1o. a 3o. son los impuestos, los productos, los derechos, los aprovechamientos y las contribuciones de mejoras y a la seguridad social:

Artículo 1o.- Las personas físicas y las morales, están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Las disposiciones de este Código se aplicarán en su defecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que México sea parte. Sólo mediante ley podrá destinarse una contribución a un gasto público específico.

La Federación queda obligada a pagar contribuciones únicamente cuando las leyes lo señalen expresamente.

Los estados extranjeros, en casos de reciprocidad, no están obligados a pagar impuestos. No quedan comprendidas en esta exención las entidades o agencias pertenecientes a dichos estados.
Las personas que de conformidad con las leyes fiscales no estén obligadas a pagar contribuciones, únicamente tendrán las otras obligaciones que establezcan en forma expresa las propias leyes.

Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:

I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo.

II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este Código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios, con excepción de lo dispuesto en el Artículo 1o.

Artículo 3o.- Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código, que se apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su naturaleza.

Los aprovechamientos por concepto de multas impuestas por infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que no sean de carácter fiscal, podrán ser destinados a cubrir los gastos de operación e inversión de las dependencias encargadas de aplicar o vigilar el cumplimiento de las disposiciones cuya infracción dio lugar a la imposición de la multa, cuando dicho destino específico así lo establezcan las disposiciones jurídicas aplicables.

Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.

Por su parte, los gastos del Estado están definidos, principalmente, en el artículo 2o. y artículo 4o. de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, donde se establecen lo siguiente conceptos:

Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

...

XXV. Gasto neto total: la totalidad de las erogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, las cuales no incluyen las amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto;

XXVI. Gasto total: la totalidad de las erogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y, adicionalmente, las amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto;

XXVII. Gasto programable: las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población;

XXVIII. Gasto no programable: las erogaciones a cargo de la Federación que derivan del cumplimiento de obligaciones legales o del Decreto de Presupuesto de Egresos, que no corresponden directamente a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población;

...

Artículo 4.- El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los siguientes ejecutores de gasto:

I. El Poder Legislativo;

II. El Poder Judicial;

III. Los entes autónomos;

IV. Los tribunales administrativos;

V. La Procuraduría General de la República;

VI. La Presidencia de la República;

VII. Las dependencias, y

VIII. Las entidades.

...

En relación con los ingresos y gastos del Estado, el máximo tribunal ha establecido los siguientes criterios:

Novena Epoca
Registro: 161079
Instancia: Primera Sala Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Septiembre de 2011
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a. /J. 107/2011               
Página: 506

FINES FISCALES Y EXTRAFISCALES.

En la teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha existido una constante en cuanto a la noción de que las contribuciones siempre tienen un fin fiscal -la recaudación- y que adicionalmente pueden tener otros de índole extrafiscal -que deben cumplir con los principios constitucionales aplicables, debiendo fundamentarse, entre otras, en las prescripciones del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-. Sin embargo, esta Primera Sala estima necesario efectuar una precisión conceptual, a efecto de acotar los ámbitos en que puede contemplarse la vinculación de ambos tipos de fines, para lo cual es necesario distinguir los medios utilizados por el Estado para allegarse de recursos, sin que estas herramientas se confundan con el producto de dicha actividad recaudatoria y financiera, esto es, los recursos en sí. Lo anterior en atención a que mientras los medios tributarios utilizados por el Estado para obtener recursos -las contribuciones- deben tener un fin necesariamente fiscal -al cual, conforme a criterios jurisprudenciales, pueden adicionarse otros fines de índole extrafiscal-, los montos que generen las contribuciones y todos los demás ingresos del Estado apuntarán siempre hacia objetivos extrafiscales. Así, puede afirmarse que en materia de propósitos constitucionales, el ámbito fiscal corresponde exclusivamente a algunos de los medios utilizados por el Estado para allegarse de recursos -a los tributarios, en los cuales también pueden concurrir finalidades extrafiscales-, mientras que los ingresos que emanen de éstos -y de los demás que ingresan al erario, aun los financieros o no tributarios-, se encuentran indisolublemente destinados a fines delimitados en la política económica estatal, cuya naturaleza será siempre extrafiscal. Ello, tomando en cuenta que la recaudación en sí no constituye un fin, sino que es un medio para obtener ingresos encaminados a satisfacer las necesidades sociales, dentro del trazo establecido en el texto constitucional, tal como se desprende del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, que conmina a contribuir a los gastos públicos, y no a la acumulación de recursos fiscales.

Octava Epoca
Registro: 205868
Instancia: Pleno Jurisprudencia               
Fuente:           Semanario Judicial de la Federación, Tomo VI, Primera Parte              
Materia(s): Constitucional
Tesis: P. /J. 17/90
Página: 75
Genealogía: Gaceta número 35, Noviembre de 1990, página 23.
Apéndice 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, tesis 99, página 109.

CONTRIBUCIONES, OBJETO DE LAS. EL LEGISLADOR TIENE LIBERTAD PARA FIJARLO, SIEMPRE QUE RESPETE LOS REQUISITOS QUE ESTABLECE EL ARTICULO 31, FRACCION IV, DE LA CONSTITUCION.

Es inexacto que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, al otorgar al Estado el poder tributario, establezca que el objeto de las contribuciones quede limitado a los ingresos, utilidades o rendimientos de los contribuyentes, pues tan restringida interpretación no tiene sustento en esa norma constitucional, que otorga plena libertad al legislador para elegir el objeto tributario, con tal de que respete los principios de proporcionalidad, equidad y destino.

Por lo tanto, con base en las disposiciones legales, doctrinarias y jurisprudenciales antes señaladas, estas Comisiones Unidas concluyen lo siguiente:

1) El término "ingreso" y "gasto" son términos de gran amplitud, que abarcan y se refieren a múltiples conceptos particulares de las finanzas públicas, por lo cual, estas Comisiones Unidas, en su calidad de intérpretes de la Constitución en prima facie arriban a la conclusión que debe dársele a ambos términos el significado lato sensu, es decir, el más amplio; así debe ser porque el Constituyente Permanente prefirió enunciar "materias" en lugar de conceptos concretos. Esto con la finalidad clara de abarcar todo el campo de estudio de los ingresos y de los gastos.

2) Los "ingresos del Estado" en una interpretación lato sensu se refieren cualquier ingreso monetario o no monetario pasado, presente o futuro que por cualquier acto, fuente o actividad perciba la administración pública de cualquier orden de gobierno, siempre y cuando éstos estén determinados en ley y atiendan los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad (por ejemplo, los impuestos, los productos, los derechos, los aprovechamientos, etc.).

3) Los "gastos del Estado" en una interpretación lato sensu se refieren a todo tipo de erogación que tenga por objeto permitirle al Estado su existencia y cumplir con los fines constitucionales y las responsabilidades que se le han asignado a los gobiernos.

Disposiciones constitucionales sobre los ingresos y gastos del Estado

Los ingresos y gastos del Estado están normados en distintas disposiciones de la Carta Magna. Los más trascendentes para la finalidad del presente dictamen son: artículo 31 fracción IV; 73 fracción VII; 74 fracción IV; 126, y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

...

IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

...

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

...

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

...

IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.

(Se deroga el quinto párrafo)

Párrafo derogado (se recorren los demás en su orden) DOF 07-05-2008

(Se deroga el sexto párrafo)

Derogado (se recorren los demás en su orden) DOF 07-05-2008

(Se deroga el séptimo párrafo)

Derogado (se recorren los demás en su orden) DOF 07-05-2008

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.

Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.

Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

....

De la lectura de las anteriores disposiciones constitucionales, estas Comisiones Unidas arriban a la conclusión de que el "proceso presupuestario" o mejor dicho, que la "institución presupuestaria", se refiere al conjunto de normas, instituciones, actores y supuestos bajo los cuales funciona la actividad financiera del Estado. La institución presupuestaria tiene las siguientes características:

a) Todos los mexicanos estamos obligados a contribuir a los gastos del Estado. Pero la misma Constitución establece que las contribuciones deben cumplir dos principios: que sean proporcionales y equitativas. Ningún mexicano está obligado a pagar al Estado tributos injustos y desproporcionados.

b) El Congreso de la Unión es el facultado para imponer contribuciones y éstas se fijan por medio de una ley. Por ejemplo: la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley Federal de Derechos, la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Pero la Constitución las acota a que sean las "necesarias" para cubrir el presupuesto. Eso significa que no deben imponerse contribuciones per se, sino las estrictamente necesarias para cubrir los gastos públicos.

c) Las contribuciones se determinan mediante una ley. La iniciativa, aprobación y aplicación de éstas están sujetas a un procedimiento constitucional.

d) El Poder Ejecutivo tiene la facultad de iniciativa de proponer al Congreso los ingresos a recaudar y el proyecto de presupuesto de egresos a erogar. Por su parte, la Cámara de Diputados tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo, después de que fueron aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Las leyes que establecen contribuciones siguen el procedimiento de aprobación y control constitucionales (amparo, controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad).

e) No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

f) Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

g) El gasto público será evaluado y fiscalizado. Tratándose de compras y adquisiciones el ejercicio del gasto siempre deberá buscar las mejores condiciones para el Estado.

Estas Comisiones Dictaminadoras, habiendo reflexionado sobre las principales características de la institución presupuestaria señaladas en la Constitución Federal, advierten claramente que para fijar y cobrar recaudaciones y posteriormente gastarlas ésta está compuesta por un sistema de pesos y contrapesos derivado de un mecanismo constitucional de colaboración de Poderes.

Lo anterior en virtud de que en primer término, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de iniciativa, porque constitucionalmente tiene bajo su responsabilidad a la administración pública. Dicha facultad de iniciativa deriva del hecho de que el Poder Ejecutivo lleva a cabo las políticas públicas, los programas y los proyectos para impulsar el desarrollo nacional. Asimismo, recauda directamente de los contribuyentes los ingresos públicos. Luego entonces, es fácil advertir que está razonablemente informado de la capacidad contributiva de la población y al mismo tiempo de sus necesidades.

En segundo término, está el Congreso de la Unión, que tiene la facultad de: aprobar las contribuciones (ambas Cámaras) y los gastos (sólo la Cámara de Diputados).

Conforme a nuestro sistema político establecido en los artículos 40, 41, 51, 52, 53, 54 y 56, le corresponde a la Cámara de Diputados representar al pueblo. Por su parte, la Cámara de Senadores representa a las entidades federativas y su misión es cuidar el pacto federal.

Es así que la Cámara de Diputados es la instancia que aprueba en primera instancia en las leyes las contribuciones que propone el Poder Ejecutivo porque representa al pueblo y por tal condición conoce la capacidad contributiva de éste. Posteriormente, la Cámara de Senadores revisa el proyecto que le envían los diputados con el fin de asegurarse de que la carga fiscal sea repartida equitativamente entre las entidades federativas, ya que podría darse el caso de que los diputados sin que sea su intención aligeren las cargas de aquellas entidades que tienen mayor población, habida cuenta que por tal hecho, tienen más representantes. El Senado por contraparte, tiene en términos generales, una composición más equilibrada de representatividad porque las votaciones se toman con independencia del nivel de población.

Aprobados los ingresos, la Cámara de Diputados procede a autorizar los gastos con base en las necesidades de la población que representan. Una vez que el presupuesto ha sido autorizado, el Poder Ejecutivo está sujeto a una serie de controles y reglas (por ejemplo, la fiscalización, la evaluación y las obligaciones de transparencia) que buscan garantizar que de los recursos públicos se apliquen a los fines aprobados por la representación del pueblo.

Finalmente, conforme a los artículos 94, 103, 105 y 107 de la Constitución, el Poder Judicial tiene la facultad de garantizar que las contribuciones sean justas y para ello, puede amparar a los contribuyentes o de plano, expulsar las leyes fiscales del marco jurídico (por la vía de la controversia constitucional o de la acción de inconstitucional). Sirve de apoyo a esta conclusión, la siguiente tesis del Máximo Tribunal:

Décima Epoca
Registro: 2000372
Instancia: Primera Sala Tesis Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1.
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a. XXXVI/2012 (10a.)
Página: 277

INGRESOS PUBLICOS. EL ANALISIS DE LA NATURALEZA JURIDICA DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE LOS PREVEN POR PARTE DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACION, NO IMPLICA QUE SE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO NI QUE SE ESTABLEZCAN PRESTACIONES PATRIMONIALES PUBLICAS O CONTRIBUCIONES VIA INTERPRETACION.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que para analizar la validez constitucional de una disposición normativa que prevé una prestación patrimonial pública o contribución, por la cual se allega de un ingreso público, debe atenderse a su verdadera naturaleza jurídica con independencia de la denominación que le otorgue el legislador, las autoridades exactoras o el quejoso. En ese contexto, deben distinguirse dos aspectos claramente diferenciables: por una parte, la facultad constitucional exclusiva con la que cuenta el Poder Legislativo para establecer contribuciones, en los términos del artículo 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra, la facultad constitucional también exclusiva del Poder Judicial de la Federación -en concreto y de manera terminal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación- para juzgar la constitucionalidad de una disposición normativa con el referido contenido, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 94, 103, 105 y 107 de la misma Carta Magna, de manera que, para tal fin, el juzgador constitucional al determinar vía interpretación cuál es la verdadera naturaleza de una disposición con el invocado contenido, en modo alguno puede considerarse que establezca una prestación patrimonial pública o contribución, o que invada la esfera competencial de atribuciones del Poder Legislativo, pues sería tanto como concluir que el Poder Judicial Federal -y de manera primordial la Suprema Corte como Tribunal Constitucional- no puede ejercer su función de órgano de control constitucional de las disposiciones normativo tributarias y no tributarias, y mal haría en conformarse con la denominación adoptada por el legislador ordinario sin poder verificar qué tipo de prestación patrimonial pública o contribución en realidad estableció, es decir, en qué categoría jurídica en específico puede ubicarse su producto normativo y a partir de ello determinar su constitucionalidad o no.

Amparo en revisión 451/2011. Continental Airlines, Inc. 25 de enero de 2012. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Jorge Jiménez Jiménez.

Mandato de la reforma constitucional en materia de consulta popular

En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, las Comisiones Dictaminadoras considera pertinente resaltar lo que el Constituyente estableció en los dictámenes correspondientes cuando aprobó la reforma constitucional que le dio origen, en relación a que en ciertas materias "no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

De lo anterior se concluye que la figura de consulta popular se pensó para consultas de tipo programático, es decir, aplicación de políticas públicas. Esto se deduce de la lectura de los considerandos de las Comisiones Dictaminadoras y del texto mismo de la Constitución, donde ambos se refieren a la obligación que tiene una o ambas Cámaras del Congreso de la Unión de tomar en cuenta el resultado de la consulta, sin mencionar en ninguna parte la obligación de aprobar una contribución o gasto en particular.

Es así que en calidad de intérprete constitucional prima facie, estas Comisiones Unidas concluyen que el alcance de la norma suprema respecto a la consulta popular es permitir que el pueblo se pronuncie sobre una propuesta de política pública, una necesidad colectiva o un tema de trascendencia nacional siempre que ello excluya una obligación particular de gasto o de ingreso en caso de que resulte ser vinculante, pues la determinación de ambos es una facultad reservada al Congreso de la Unión.

Las conclusiones antes señaladas son además consistentes con las experiencias internacionales, donde por ejemplo, en Portugal, que tiene la figura de referéndum para actos legislativos, tiene las siguientes exclusiones (artículo 115 de la Constitución):

4. Quedan excluidas del ámbito del referéndum:

1. Las enmiendas a la Constitución;

2. Las cuestiones y los actos de contenido presupuestario, tributario o financiero;

3. Las materias previstas en el artículo 161 de la Constitución, sin perjuicio de lo dispuesto en el número siguiente;

4. Las materias previstas en el artículo 164 de la Constitución, con excepción de lo dispuesto en la letra i).

En Perú por su parte, en el artículo 32 se consigna lo siguiente:

Artículo 32.- Consulta popular por referéndum. Excepciones

...

No pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.

En Colombia se tiene algo similar (artículo 170):

ARTICULO 170. ...

No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias.

En Costa Rica45 e Italia46 tampoco son sujetos de referéndum las materias fiscales y tributarias.

Razones por las que los ingresos y gastos del Estado no son objeto de consulta popular

Con base en las anteriores consideraciones, estas Comisiones Unidas desean pronunciarse respecto al significado y el alcance que debe dársele a la porción normativa constitucional relativa a los "ingresos y gastos del Estado" y a las razones por las que éstos no son objeto de la consulta popular.

En primer término, las Comisiones Dictaminadoras, desean señalar que cuando la Constitución habla de "ingresos" y "gastos" se refiere a la materia de ambos, es decir, se refiere a todo el campo de conocimientos y temas que conciernen a los ingresos y gastos públicos. El Constituyente Permanente no quiso listar algún tópico particular de ambas materias y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellas. Asimismo, con base en los considerandos expuestos por las Comisiones Dictaminadoras que aprobaron la reforma constitucional mediante la cual se introdujo a la Constitución la figura de consulta popular, se colige que no son objeto de consulta popular los pronunciamientos programáticos ni los temas de trascendencia nacional que deriven directamente para su materialización la imposición de contribuciones o el ejercicio del gasto público.

Para sustentar lo anterior estas Comisiones de dictamen exponen los siguientes razonamientos:

Primero. Si el Constituyente excluyó a los ingresos, y éstos en la misma Constitución son "obligaciones", luego entonces es fácil deducir que está excluido todo aquello que por defecto es una obligación.

No debe pasarse por alto que los ingresos públicos se imponen mediante una ley y que tratándose de contribuciones, la naturaleza humana es reacia a acatarlas.47

Es de resaltarse que se impone algo cuya realización no es voluntaria. De ahí que prudentemente, la Constitución excluye de la consulta popular una materia que de por sí es una obligación, evitando con ello, que se utilice este mecanismo de democracia directa para erosionar la base de ingresos que sostiene al Estado mexicano.48

Segundo. Al ser la imposición de contribuciones un tema que repercute directamente en el patrimonio del pueblo, nuestra Constitución no solo ha previsto un complejo sistema de colaboración de poderes para decretarlos, como ya se expuso. Ha establecido también un órgano garante, que es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de que éstos se fijen con base en los principios de proporcionalidad y equidad. De no cumplir con estos requisitos ni con el sistema de pesos y contrapesos que prevé la Constitución, existen las garantías del amparo, de la controversia constitucional o de la acción de inconstitucionalidad para restablecer el orden constitucional.

Tercero. Si están excluidos los ingresos, porque son obligaciones, es lógico presuponer que también lo están los gastos porque están intrínsecamente ligados: para que haya un gasto, tienen que existir primero los ingresos.

Incluso, de la lectura del término constitucional se advierte que la exclusión de la consulta popular abarca a "los ingresos y gastos del Estado". De la lectura y análisis gramatical se colige una conjunción copulativa. Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, este tipo de conjunciones son las que coordinan "aditivamente una oración con otra, o elementos análogos de una misma secuencia; p. ej., y, ni.". En otras palabras, lo que está excluido son ambas materias.

Contrario a los ingresos que tienen que ser exigidos, los gastos por el contrario, son populares. De ahí que se excluyen porque habría los incentivos para que por medio de este mecanismo de democracia semidirecta, la población exija gastos, programas y acciones de gasto en su beneficio, habida cuenta que las necesidades materiales pueden catalogarse infinitas, todo lo cual para materializarse, llevaría al Estado a tener que elevar constantemente la carga tributaria o en su defecto, la deuda pública que en los hechos implica obligar a las futuras generaciones a cubrir los excesos del presente.

Cuarto. Están excluidos los ingresos y los gastos de la consulta popular porque la Constitución le otorga a los Poderes Ejecutivo y Legislativo la facultad para determinarlos mediante el proceso de colaboración de poderes, dejando al pueblo, la facultad de nombrar a sus representantes en ambos. Si la Cámara de Diputados, el Senado de la República o el titular del Poder Ejecutivo promueven o aprueban contribuciones que a la luz de la gente resultan injustas, o gastos insuficientes para las necesidades del país los electores pueden modificar con su voto la composición de las cámaras u optar por la alternancia. Este es el instrumento constitucional de control democrático que tenemos para cambiar la orientación de la actividad financiera del Estado, por lo cual, resulta innecesaria la consulta popular.

Por lo anterior, estas Comisiones Dictaminadoras han arribado a la conclusión general de que conforme a nuestra Carta Magna, la exclusión de los ingresos del objeto de la consulta popular se debe a que están sujetos al control democrático, al de pesos y contrapesos y al jurisdiccional, evitando con ello las decisiones arbitrarias y garantizando que los ingresos sean proporcionales y equitativos y que los gastos se destinen a los fines que beneficien a la población.

5. LA SEGURIDAD NACIONAL.

En términos de lo previsto en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la seguridad nacional es una de las materias excluidas de derecho ciudadano a la consulta popular.

Al respecto debe considerarse que la seguridad nacional, es una tarea a cargo del estado, donde es éste quien tiene la calidad de garante y por tanto, encargado de su ejercicio y cumplimiento.

A nivel internacional, la seguridad nacional es un concepto complejo, es más que la existencia de regímenes de seguridad nacional, un clima político cuya acción es todavía determinante en la vida política actual latinoamericana y en los Estados Unidos de Norteamérica.49 Así el concepto de seguridad nacional se ha transformado de un concepto militarista, estatista, de aplicación del uso de la fuerza a un concepto geopolítico,50 es decir un concepto integral enfocado a la protección de los ciudadanos, sus derechos humanos, al uso graduado y legítimo de la fuerza pública, interior y exterior, que permita garantizar el desarrollo del ser humano, a través de acciones que generen las condiciones sociales, políticas  y económicas para la estabilidad de un Estado determinado.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica),51 se refiere a la seguridad nacional como limitantes al ejercicio de los derechos de pensamiento y expresión, los cuales no pueden estar sujetos a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores y deben estar expresamente fijadas por la ley (artículo 12, numeral 2, inciso b). Asimismo, dicho tratado internacional establece como límite al derecho de reunión, en interés de la seguridad nacional (artículo 15). Finalmente, prevé que la seguridad nacional puede limitar el derecho de circulación y de residencia, siempre y cuando esa limitación esté prevista en una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás (artículo 22, numeral 3).

De acuerdo con María Elena Lugo Garfias,52 la seguridad nacional implica los siguientes elementos:

• Los actores, un Estado y grupos civiles o dos estados.

• El objeto, el territorio, la organización política, la población y su forma de vida.

• Los instrumentos, la milicia y el sistema económico.

• Las acciones, amenazas y riesgos.

En nuestro país, el concepto de seguridad nacional está contenido en el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional, a saber:

Artículo 3.- Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:

I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;

II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;

III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;

IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y

VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

Como se advierte de la definición vigente de seguridad nacional, establecida en el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional descrito con anterioridad, el concepto en cuestión tiene dos vertientes claramente identificadas, por una parte, el concepto de seguridad nacional, entendido como seguridad exterior, contenido en la fracción I, donde se define a la seguridad nacional como la protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país, la fracción II, que señala que se define a la seguridad nacional como la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio, y en la fracción V, a la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados sujetos de derecho internacional.

Y la segunda vertiente del concepto seguridad nacional, claramente identificada, se refiere a una concepción interna, contenida en las fracciones III, IV y VI, respectivamente del artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional en mención, a saber:

III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;

IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y

VI.    La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

En este sentido, el concepto vigente de seguridad nacional brinda al Estado Mexicano cohesión interna y externa en el sentido de que posibilita la toma de decisiones al Estado para preservar su soberanía, defensa de su territorio y habitantes frente a los demás Estados y por otro lado, posibilita la toma de decisiones internas para que el Estado garante de la seguridad interior, tenga la obligación de establecer y generar las condiciones materiales, humanas, sociales, económicas, culturales y políticas para que los ciudadanos puedan ejercer con libertad sus derechos humanos fundamentales.

En el caso particular de la excepción constitucional prevista por el Poder Reformador de la Constitución, para someter a consulta popular la seguridad nacional debe interpretarse como una medida que antepone el interés general, toda vez que la obligación de proporcionar seguridad a los ciudadanos es del Estado Mexicano y concretamente del Presidente de la República es facultad y obligación del Presidente de la República, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 89, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación, y por tanto, su ejercicio no puede estar sujeto a la voluntad ciudadana, en virtud de que uno de sus principales componentes es el uso legítimo de la fuerza pública, facultad exclusiva del Estado, a fin de garantizar por un lado la soberanía y defensa de nuestro país en el exterior y por la parte interna, implica garantizar a los ciudadanos las condiciones para el acceso pleno a sus derechos fundamentales.

En conclusión, de una interpretación sistemática y funcional de los artículos 1º, 35, fracción VIII y 89, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la seguridad nacional es una materia exceptuada constitucionalmente por el Constituyente Permanente para el ejercicio del derecho ciudadano a la consulta popular, en virtud de que no puede someterse a consulta la seguridad nacional exterior o interior de nuestro país, puesto que está de por medio en el ámbito exterior la defensa del Estado Mexicano y la soberanía frente a otros Estados y en el ámbito interno, el interés general y bienestar de la colectividad, a fin de que los ciudadanos puedan ejercer con libertad sus derechos humanos fundamentales.

6. LA ORGANIZACION, FUNCIONAMIENTO Y DISCIPLINA DE LA FUERZA ARMADA PERMANENTE.

Finalmente, en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución Federal, señala que estará excluida de la consulta popular, la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

La doctrina define a las Fuerzas Armadas como “el conjunto de efectivos humanos y materiales que integran los organismos constitucionales creados para la defensa del país y la salvaguarda de su orden interno”.52 El Ejército y Fuerza Aérea son instituciones permanentes para la protección del Estado mexicano y para ello, la Constitución y la legislación secundaria les confieren varias misiones, entre ellas: defender la integridad, la independencia y la soberanía nacional; garantizar la seguridad interior; y, auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas. Todas estas misiones son ordenadas o aprobadas por el Presidente de la Republica en el ejercicio de sus facultades y están sujetas al control jurisdiccional, administrativo y penal que la propia doctrina y legislación castrense marcan para regular la conducta de sus integrantes.

Los sujetos que son integrantes de las Fuerzas Armadas, deben cubrir determinados requisitos de ingreso que los hacen una clase especial de ciudadanos. Todos, sin distinción, están sujetos a una estructura jerárquica, con niveles de mando y funciones sujetas a un régimen de disciplina, en donde el Presidente de la Republica es denominado “Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas”. Con esta calidad está facultado para nombrar al Secretario de la Defensa y al Secretario de Marina, así como a los Generales, jefes y oficiales.

De acuerdo a lo establecido por el artículo 13 de la Constitución, existe un fuero de guerra, competente para conocer los delitos y las faltas contra la disciplina militar y que desarrolla el Código de Justicia Militar.

Las Fuerzas Armadas están sujetas a una educación y capacitación diferente. Cuentan con establecimientos de educación militar de la que surgen sus cuadros y en los que se les inculca la conciencia de servicio, el amor a la patria, la superación profesional y la responsabilidad social de difundir a las nuevas generaciones los conocimientos adquiridos.

La Secretaria de la Defensa Nacional, tiene facultades para expedir títulos profesionales, diplomas, certificados y condecoraciones de las carreras y cursos que imparte.

El sistema de grados tiene por objeto el ejercicio de la autoridad. Los hombres y mujeres que pertenecen a las Fuerzas Armadas, están sujetos a las obligaciones y derechos que para ellos establece la Constitución y los demás ordenamientos castrenses. Todos tienen un grado en la escala jerárquica, pero a la vez se dividen según la función que realizan. Es obligatorio el adiestramiento militar y los cursos de capacitación; los ascensos y recompensas están sujetos a un régimen específico, así como sus días de descanso y asueto.

El fuero militar y el procesamiento de los militares, llevan una dinámica distinta al fuero ordinario, ya que la disciplina y la eficacia de las Fuerzas Armadas difícilmente serían posibles utilizando las reglas contenidas en la legislación del fuero común. No obstante lo anterior, la justicia militar busca respetar los derechos de la víctima, las garantías del procesado y, en general los derechos humanos, y la supremacía constitucional.

Por todo lo anterior, el tema de la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Amada permanente debe ser considerado como una materia especial que no está sujeta a consulta popular ya que el sistema militar (Ejército, Fuerza Aérea y Armada) busca garantizar la seguridad y soberanía del país.

El régimen jurídico del sistema militar tiene características que lo hacen autónomo dentro de los modelos constitucionales y sus normas. En consecuencia, también el régimen militar cuenta una jurisdicción especifica que deriva del artículo 13 constitucional. Dicha norma desde 1917 menciona el fuero de guerra, la competencia de los tribunales militares así como los delitos y faltas contra la disciplina militar.

La regulación especial que marca la Constitución también se puede apreciar en la normativa secundaria comprendida por el Código de Justicia Militar y la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos así como la legislación disciplinaria y los reglamentos generales de deberes militares y navales.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación entiende y reconoce esta regulación especial en diversas tesis jurisprudenciales, aceptando que diversos supuestos de la legislación castrense no pueden ser modificados por acuerdo expreso ni por sumisión tácita de las partes; y, las autoridades militares tampoco pueden eximirse de juzgar aquellos asuntos que caigan dentro de su esfera competencial, haciendo una clara diferenciación entre los sujetos que no pertenecen al Ejército y que serán juzgados por los principios de la legislación común:

Epoca: Novena Epoca Registro: 160977 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta  Localización: Tomo XXXIV, Septiembre de 2011 Materia(s): Penal  Tesis: 1a. /J. 71/2011  Pág.: 976 

TRIBUNALES DEL FUERO MILITAR. SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS DELITOS CONTRA LA DISCIPLINA MILITAR COMETIDOS CUANDO EL SUJETO ACTIVO PERTENECIA A LAS FUERZAS ARMADAS, AUNQUE CON POSTERIORIDAD
A SU COMISION SEA DADO DE BAJA.

El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé el fuero militar, castrense o de guerra y determina los elementos para que opere la competencia a favor de los tribunales militares, a saber: 1) que se trate de delitos y faltas contra la disciplina militar; y, 2) que el sujeto activo del delito sea un militar. Así, si se actualizan los supuestos que activan la competencia de la jurisdicción militar, ésta se convierte en una jurisdicción improrrogable e irrenunciable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 del Código de Justicia Militar, ya que no puede ser modificada por acuerdo expreso ni por sumisión tácita de las partes y, asimismo, el tribunal no puede eximirse de juzgar aquellos asuntos que caigan dentro de su esfera competencial. En esta lógica, la prohibición del artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo extiendan su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército, debe entenderse en el sentido de que el inculpado no sea miembro del Ejército al momento en que presuntamente habría cometido el delito que se le imputa, siendo intrascendente para estos efectos si posteriormente es dado de baja del Ejército. En este sentido se inscribe el artículo 170, apartado B, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, al establecer que el militar prófugo de la justicia será dado de baja, sin perjuicio del proceso que se le siga. Esto es, el procedimiento de baja resulta independiente y no determina el devenir del proceso penal que se le siga al inculpado. En consecuencia, si un miembro de las Fuerzas Armadas comete un delito contra la disciplina militar cuando aún pertenece al instituto armado, es claro que las autoridades competentes para conocer de ese caso son los tribunales del fuero militar, pues al momento en que presuntamente habría cometido el delito, dicho militar era miembro en activo de las Fuerzas Armadas.

Contradicción de tesis 381/2010. Suscitada entre el entonces Décimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, actual Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. 18 de mayo de 2011. Cinco votos. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Javier Mijangos y González.

Tesis de jurisprudencia 71/2011. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha primero de junio de dos mil once.

*** Ejecutorias CONTRADICCION DE TESIS 381/2010.

Epoca: Décima Epoca
Registro: 2003047
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Localización: Libro XVIII, Marzo de 2013 Tomo 1
Materia(s): Constitucional
Tesis: P. VI/2013 (10a.)
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FUERO MILITAR. EL ARTICULO 57, FRACCION II, INCISO A), DEL CODIGO DE JUSTICIA MILITAR CONTRAVIENE LA CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, con base en los artículos 2 y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, determinó que las conductas cometidas por militares que puedan vulnerar derechos humanos de civiles no pueden ser competencia de la jurisdicción militar, porque en ese supuesto los tribunales militares ejercen jurisdicción no solamente respecto del imputado, sino también sobre la víctima civil, quien tiene derecho a participar en el proceso penal tanto para efectos de la reparación del daño, como para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la justicia. En este contexto, el artículo 57, fracción II, inciso a), del Código de Justicia Militar, al dar lugar a que la jurisdicción militar conozca de las causas penales seguidas contra militares respecto de delitos del orden común o federal que, cometidos por aquéllos al estar en servicio o con motivo de éste, puedan afectar los derechos humanos de personas civiles, contraviene la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la sentencia emitida por la Corte Interamericana en el caso citado, máxime que de lo previsto en el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se colige que la jurisdicción militar deba conocer de los juicios seguidos contra militares por delitos que puedan implicar violación de derechos humanos de víctimas civiles, como lo determinó el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el expediente varios 912/2010.

Competencia 38/2012. Entre el Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de Morelos y el Juzgado Quinto Militar, adscrito a la Primera Región Militar. 9 de agosto de 2012. Mayoría de ocho votos en relación con el sentido; votó por consideraciones distintas: José Ramón Cossío Díaz; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Margarita Beatriz Luna Ramos.