Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Jueves 19 de julio de 2018
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Miércoles 20 de Junio de 2018
Gaceta: LXIII/3SPR-13/81866
Miércoles 20 de Junio de 2018
Gaceta: LXIII/3SPR-13/81866

Del Sen. David Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción V del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE GOBERNACIóN; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA DE LA CáMARA DE SENADORES.

Sen. David
Monreal Ávila

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción V del  artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Senador DAVID MONREAL ÁVILA, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta Honorable Soberanía, Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción V del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Una de las principales características de un régimen democrático debe ser el hecho de que todas las expresiones, derechos, ideologías, intereses y necesidades de la población sean representadas, encuentren causes dentro de la legalidad, a fin de que sus demandas sean atendidas y solucionadas. En la conformación del Estado mexicano se han contemplado diferentes mecanismos que tienen como propósito atender esta gran diversidad de problemáticas, mediante procedimientos legales que otorguen equilibrio entre las diversas fuerzas sociales.

De igual manera, otro elemento esencial en toda democracia es la división de poderes, la cual garantiza que el ejercicio de este no constituya un abuso en beneficio personal o de grupos, y en contra de los derechos, intereses y el bien común. En este sentido, el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

El acceso a cada uno de estos Poderes de la Unión mantienen procedimientos y características distintas. De acuerdo con el artículo 80 de la CPEUM, el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un solo individuo, al que se le denomina "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". Por su parte, el artículo 81 del mismo ordenamiento establece que la elección del Presidente será directa y en los términos que disponga la ley electoral. Es decir, corresponde a la ciudadanía elegir al Ejecutivo Federal por un periodo de seis años.

El artículo 94 de la Carta Magna establece que el Poder Judicial de la Federación se deposita para su ejercicio en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito, los cuales conforme a la Ley en la materia cuentan con diversos mecanismos para acceder y representar cada uno de los órganos jurisdiccionales.

En cuando al Poder Legislativo, el artículo 50 del ordenamiento en cuestión, establece que éste se deposita en un Congreso General, que se divide en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores, estableciendo dos mecanismos para la elección de los representantes populares.

El artículo 52 de la CPEUM estipula que la Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.

En cuanto a la Cámara de Senadores, el artículo 56 establece que ésta se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en la Ciudad de México, dos serán elegidos según el principio de mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría, para “estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate”. Asimismo, para la asignación de los treinta y dos senadores por el principio de representación proporcional, la Constitución establece que estos serán elegidos mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional, para lo cual la ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.

Ambos mecanismos para la elección de los representantes populares que conforman el Congreso de la Unión, es decir, tanto el de mayoría relativa y la representación proporcional, tienen como objetivo garantizar la pluralidad, la diversidad y heterogeneidad de intereses, necesidades, proyectos, identidades, cultura e ideologías de la población en México.

En este sentido, se puede aseverar que la construcción de un sistema electoral en México ha enfrentado grandes retos a lo largo de su historia. Lograr la confianza de la población en las instituciones encargadas de organizar y procesar las elecciones, no ha sido tarea fácil. Los acontecimientos que han marcado la construcción de este se puede dividir en dos etapas, la primera de ellas, la organización de las elecciones en México antes de la creación del IFE (1917-1987), y entre los principales acontecimientos que marcaron dicha época se encuentran:

  • 1917: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada el 5 de febrero de ese año, instituye a la Junta Empadronadora, las Juntas Computadoras Locales y los Colegios Electorales como organismos encargados de organizar y calificar los procesos para elegir al Presidente de la República y los miembros del Congreso de la Unión.
  • 1946: El Presidente Manuel Ávila Camacho promulga la Ley Federal Electoral y crea la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, conformada por el Secretario de Gobernación y otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos representantes de los partidos políticos con mayor relevancia. De igual forma, la Ley ordena la creación de comisiones electorales locales y el Consejo del Padrón Electoral.
  • 1951: El Congreso de la Unión aprueba reformar la Ley Federal Electoral para que la Comisión Federal de Vigilancia Electoral pueda arbitrar el registro de nuevos partidos políticos y emitir constancias de mayoría.
  • 1973: Desaparece la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y, en su lugar, el Congreso de la Unión aprueba la creación de la Comisión Federal Electoral. En este órgano participan con voz y voto, los representantes de todos los partidos políticos con registro legal.
  • 1977: El Gobierno Federal expidió la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), cuya principal aportación fue permitir el ingreso a la vida institucional de fuerzas políticas "no incluidas" y propiciar su representación en los órganos legislativos. La LOPPE modificó la integración de la Comisión Federal Electoral y permitió la participación de los partidos políticos registrados –ya fuera bajo la figura de registro condicionado o definitivo- en igualdad de condiciones.
  • La Comisión quedó conformada por el Secretario de Gobernación, un representante de cada una de las cámaras legislativas, un representante de cada partido político con registro y un notario público.
  • 1987: El Congreso de la Unión realizó una reforma Constitucional para introducir el criterio de representación proporcional en la integración de la Comisión Federal Electoral.

En la segunda etapa, de 1990 al año 2014, se creó el Instituto Federal Electoral, como Órgano Especializado en Materia de Elecciones, y entre los principales acontecimientos que marcaron esta época se encuentran:

  • 1990: Como resultado de las Reformas realizadas a la Constitución en materia electoral, el Congreso de la Unión expidió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y ordena la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), a fin de contar con una institución imparcial que dé certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales.
  • 1993: Mediante la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales aprobada ese año, el Poder Legislativo de la Unión otorgó al IFE atribuciones como: declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores; expedir constancias de mayoría para los ganadores de estos cargos; establecer topes a los gastos de campaña.
  • 1994: La reforma electoral aprobada ese año instituyó la figura de "Consejeros Ciudadanos", personalidades propuestas por las fracciones partidarias en la Cámara de Diputados y electos por el voto de las dos terceras partes de sus miembros sin considerar la profesión o título que poseyeran. Por su parte, los partidos políticos conservaron un representante con voz, pero sin voto en las decisiones del Consejo General.
  • 1996: El Congreso de la Unión realizó una nueva reforma electoral al aprobar la modificación del artículo 41 constitucional, así como un nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Entre los aspectos más importantes de esta reforma destaca el reforzamiento, la autonomía e independencia del IFE al desligar por completo al Poder Ejecutivo de su integración y se reservó el voto dentro de los órganos de dirección para los consejeros ciudadanos.
  • Finalmente en el año 2014 se crea una nueva Autoridad Electoral de Carácter Nacional: El Instituto Nacional Electoral, la cual rediseñó el régimen electoral mexicano y transformó el Instituto Federal Electoral (IFE), a fin de homologar los estándares con los que se organizan los procesos electorales federales y locales para garantizar altos niveles de calidad en nuestra democracia electoral, entre otros grandes cambios.

Una de las atribuciones que tiene el Instituto Nacional Electoral (INE), conforme a lo establecido en la CPEUM y como ha sido mencionado anteriormente, es la asignación en el Congreso de la Unión de la representación proporcional. Este método de acceder a un cargo popular se introdujo en 1963 mediante la figura de los diputados de partido, así como las reformas previas a 1986, tuvieron el propósito de facilitar el acceso de los partidos minoritarios a la Cámara de Diputados.

En este sentido, con las reformas a la Constitución federal se introdujo, la figura de los diputados de partido, “se asignaban 5 diputados a los partidos políticos que obtuvieran el 2.5% de la votación emitida y cuyo tope máximo al que podían aspirar era el de obtener hasta 20 diputados, con lo que se puede afirmar que comenzó la transformación de la integración de los órganos de representación popular. No es hasta 1977 cuando el sistema de representación proporcional se introdujo en México con las reformas constitucionales y con la expedición de la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, con las que la Cámara de Diputados quedaba conformada, además de los diputados de mayoría relativa, con 100 diputados de representación proporcional, y que ha experimentado diversas y substanciales modificaciones y reformas, destacándose las de 1986, 1990, 1993 y 1996”.

De estas reformas destacan la de 1986 y las de 1993-1994. La primera de ellas porque aumentó el número de diputados de representación proporcional a 200, con lo que se abrió el sistema de competencia para dar paso a nuevos canales de expresión de diversas fuerzas políticas. Y las segundas reformas introdujeron en la conformación del Senado de la República la asignación de escaños de primera minoría, por lo que para su integración se instituyeron dos sistemas, por un lado, senadores de mayoría relativa y, por el otro, senadores de primera minoría.

Como fue descrito con anterioridad, actualmente la Constitución establece que para el caso de la Cámara de Diputados se contemplan 200 diputaciones para el principio de representación proporcional. Actualmente, a partir de las reformas a la Constitución Federal de 1996, en las Bases II y III del artículo 54, se prevé que todo partido político que alcance por lo menos el 3% del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tiene derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional, además de que, una vez cumplida esta condición, adicionalmente a las constancias de mayoría que hubieren obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo a su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal, señalándose en la parte final de la Base VI que la ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos.

Mientras que para el Senado de la República, conforme al artículo 56 se eligen un total de 32 mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional, para lo cual la ley en la materia establece las reglas y fórmulas para estos efectos.

Sin embargo, tanto la figura de representación proporcional, como las asignaciones de candidatos por el principio de mayoría relativa, han sido severamente cuestionadas por diversas razones, por un lado es que estos lugares dentro del Congreso de la Unión han dejado de cumplir el propósito para el que fueron creados, y se han convertido en un botín político, que sirve a los partidos políticos como pago de favores o para negociar apoyos, financiamientos y como manera de recompensar aquellas figuras públicas que ayudan a dichos institutos políticos a mantener el poder. Por otro lado, se les señala de proponer a personajes políticos que no cuentan con el perfil idóneo para dichos cargos.

En medio del proceso electoral 2018 se generó gran polémica por la asignación de un lugar dentro de las listas para asignaciones plurinominales a la Cámara de Diputados de una comisionada del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), quien “renuncio a dicho encargo luego de ser nominada como candidata a diputada federal plurinominal por el Partido Revolucionario Institucional (PRI)”.

Frente a este nombramiento distintas organizaciones sociales, así como el mismo pleno del Senado de la República rechazaron este tipo de acciones, incluso el órgano senatorial no aceptó la renuncia de la funcionaria y alegó que “esta designación y este acto de malabarismo y de disfraz no solo es cínico; ofende y debilita al Estado. Porque también, ¿qué es lo que nos muestra? Un sistema de favores y pagos, nos muestra hacer a un lado el servicio público y privilegiar la servidumbre”.

Uno de los principales argumentos de quienes rechazaron esta acción, es que los representantes de organismos autónomos no deben utilizar a estos como un trampolín para acceder a cargos de elección popular, ya que incluso por definición son “aquéllos creados inmediata y funda­mentalmente en la Constitución, y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado. También pueden ser los que actúan con independencia en sus decisio­nes y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales que se busca desmo­nopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad constitucional.”

Incluso estos hechos han obligado a que los comisionados del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI) recientemente plantearan la necesidad de modificar su código de ética y adicionar una “cláusula de enfriamiento a fin de que los comisionados de ese órgano no puedan aceptar una invitación a contender por un cargo público de elección popular antes de concluir su encargo e, incluso, después de cierto tiempo de terminar su mandato, informó Francisco Acuña, comisionado presidente del Instituto”.

En el mismo tenor, el Instituto recientemente sugirió “respetuosamente al Congreso de la Unión considerar una iniciativa de reforma constitucional, a efecto de prever para el mandato de titulares de órganos constitucionales autónomos, un periodo de distancia para acceder a cargos de elección popular”, ello en respuesta al rechazo social por la actuación de la ex presidenta de dicho Instituto.

Es importante recordar que el origen de los organismos autónomos atiende a la necesidad de dotar de un mayor equilibrio al poder público, han sido esfuerzos de la sociedad civil por despolitizar algunos espacios del servicio público, debido a la importancia que tienen. Generalmente este tipo de instituciones han sido el resultado del trabajo de organizaciones no gubernamentales y exigencias ciudadanas para garantizar que estas no tengan ningún compromiso político, y por lo tanto su independencia y la autonomía de sus decisiones estén protegidas. Por lo tanto quienes aspiren a formar parte de este tipo de instituciones, no deben tener como una aspiración el acceder a cargos de elección popular de manera inmediata.

La historia ha demostrado que cuando los organismos están sujetos al poder ejecutivo, su imparcialidad de manera permanente es cuestionada. Por ejemplo, cuando la entonces Comisión Federal Electoral dependía de la Secretaría de Gobernación, los procesos electorales fueron duramente cuestionados por la falta de transparencia y la parcialidad de los funcionarios, ya que eran nombrados y removidos por el mismo poder ejecutivo. Por ese motivo es que surge el Instituto Federal Electoral, ahora INE, como un organismo autónomo de los tres poderes de la unión, con el objetivo de brindar certeza y certidumbre a los procesos electorales, ya que en teoría, los consejeros son nombrados con imparcialidad.

Bajo esta tesitura, la presente iniciativa tiene por objetivo modificar el artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción V párrafos primero y segundo. Actualmente este ordenamiento establece los requisitos que deben cumplir los diputados federales, y por analogía, el artículo 58 del mismo ordenamiento, señala que éstos mismos requerimientos deberán cumplir quienes aspiren a ser Senadores de la República.

En la fracción V del artículo 55 se señala que podrán ser diputados aquellos ciudadanos que no sean titulares de alguno de los organismos a los que la Constitución otorga autonomía, ni ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la administración pública federal, a menos que se separe definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección.
Como puede observarse, no existe impedimento para que los titulares de los organismos autónomos de manera inmediata a que dejen su puesto o renuncien a este, puedan ser postulados para alguno de los cargos de elección popular.

Por lo tanto, y bajo las consideraciones que ha sido expuestas en la presente iniciativa, se propone eliminar de este párrafo a los titulares de los organismos que gozan de autonomía constitucional, y en su lugar, establecer que si bien no se les puede negar su derecho a ser votados, al menos se encuentren en el supuesto establecido en el párrafo segundo de la misma fracción V del artículo 55 constitucional, y establecer que para ser diputado federal o senador debieron separarse de su encargo de manera definitiva tres años antes del día de la elección.

Con esta modificación, se garantiza que los organismos autónomos no sean utilizados como una manera de acceder a cargos de elección popular; del mismo modo, se previene que los cargos en órganos autónomos sean utilizados para favorecer a personas o grupos, y a cambio obtengan algún lugar dentro de las listas de representación proporcional o mediante elección directa. Asimismo con estos cambios se avanza en la construcción de un sistema democrático más justo y equitativo.

Por lo antes expuesto, someto a consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente:

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se MODIFICAN el primero y segundo párrafo de la Fracción V del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

ÚNICO.-  Se MODIFICAN el primero y segundo párrafo de la Fracción V del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 55. Para ser diputado se requiere:

I a V…

V. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la administración pública federal, a menos que se separe definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección.

No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, ni titular o integrante de alguno de los organismos a los que esta Constitución otorga autonomía, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección

TRANSITORIO

ÚNICO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

TEXTO VIGENTE

TEXTO PROPUESTO

Artículo 55. Para ser diputado se requiere:

I a IV…

V. No ser titular de alguno de los organismos a los que esta Constitución otorga autonomía, ni ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la administración pública federal, a menos que se separe definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección.

No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección.


Artículo 55. Para ser diputado se requiere:

I a IV…

V. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la administración pública federal, a menos que se separe definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección.

No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, ni titular o integrante de alguno de los organismos a los que esta Constitución otorga autonomía, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección

Dado en el Salón de Sesiones de la Comisión Permanente a los 20 días de junio de 2018

“Historia del Instituto Federal Electoral”, Instituto Nacional Electora, [en línea], consultado 18/05/18, disponible en: http://portalanterior.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/menuitem.cdd858023b32d5b7787e6910d08600a0/

Ídem.

Berrueto, Federico. “La representación proporcional”, Nexos, [en línea], consultado 18/05/18, disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=6268

García, Arturo. “Hacia una nueva perspectiva de la representación proporcional en México”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, [en línea], consultado 14/05/18, disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/93/11.pdf

García, Imelda. “TRAS APARECER EN LA LISTA DE ‘PLURIS’ DEL PRI, XIMENA PUENTE RENUNCIA AL INAI”, Reporte Índigo, [en línea], consultado 14/05/18, disponible en: https://www.reporteindigo.com/reporte/ximena-puente-renuncia-al-inai/

García, Imelda. “SENADO RECHAZA RENUNCIA DE XIMENA DE LA PUENTE… AQUÍ TE EXPLICAMOS LA RAZÓN”, Reporte Índigo, [en línea], consultado 15/05/2018, disponible en: https://www.reporteindigo.com/reporte/senado-rechaza-renuncia-de-ximena-de-la-puente-aqui-te-explicamos-la-razon/

Valentín Filberto, Ugalde. “Órganos Constitucionales Autónomos”, Instituto Nacional Electoral, [en línea], consultado 18/05/18, disponible en: http://sitios.ine.mx/archivos2/portal/servicio-profesional-electoral/concurso-publico/2016-2017/primera-convocatoria/docs/Otros/37-org-constitucionales-autonomos.pdf

“Frenan en el INAI efecto “Chapulín”, El Heraldo de México, [en línea], consultado 04/06/18, disponible en: https://heraldodemexico.com.mx/pais/frenan-en-el-inai-efecto-chapulin/

“INAI sugiere cambiar la ley para evitar que extitulares de organismos autónomos busquen cargos electorales”, Animal Político, [en línea], consultado 07/06/18, disponible en: https://www.animalpolitico.com/2018/03/inai-ley-extitulares-organismos-cargos-electorales/

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=81866