Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Domingo 15 de julio de 2018
Gaceta del Senado
    
    

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Martes 6 de Marzo de 2018
Gaceta: LXIII/3SPO-90/79153
Martes 6 de Marzo de 2018
Gaceta: LXIII/3SPO-90/79153

Del Sen. Ismael Hernández Deras, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE DESARROLLO RURAL Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.

Sen. Ismael
Hernández Deras

EL SUSCRITO, ISMAEL HERNÁNDEZ DERAS, SENADOR DE LA REPÚBLICA, INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL DE LA LXIII LEGISLATURA DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO POR LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y EN LOS ARTÍCULOS 8, NUMERAL 1, 164 y 169 DEL REGLAMENTO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA, SOMETO A CONSIDERACIÓN DEL PLENO DE LA CÁMARA DE SENADORES, LA SIGUIENTE INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES A LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE, CON BASE EN LA SIGUIENTE:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Reducir el hambre y avanzar en la seguridad y soberanía alimentarias, representan uno de los más grandes desafíos de la sociedad por venir. Hacia el año 2050, implicará a nivel global producir un 66 por ciento más alimentos de los que hoy produce y consume la humanidad en su conjunto. En ese momento, habrá alrededor de 9 mil 700 millones de habitantes en el planeta, 2 mil 500 millones más que alimentar, además de los 795 millones de personas que en la actualidad padecen hambre.

Esta enorme responsabilidad de garantizar alimentación para todos ha sido atendida por los organismos internacionales y distintos países a lo largo de tiempo y, sin duda, un momento clave para el logro de consensos en esta materia, fue el año de 1945, durante la Conferencia de Quebec de las Naciones Unidas, la cual dio origen al organismo para la Alimentación y la Agricultura, la FAO, institución que mediante la cooperación internacional ha diseñado planes y programas para incidir positivamente en el hambre y la desnutrición en muchas regiones del mundo.

El hambre y la subalimentación son problemas muy relacionados con la pobreza y la desigualdad social. Pero también asociados a otros fenómenos, como son, las catástrofes climatológicas, los escenarios de conflictos bélicos, la ingobernabilidad democrática o la violencia social generalizada. El hambre es un fenómeno que ha acompañado a la humanidad a lo largo de su historia y, al parecer, bajo los modelos de explotación de los recursos del planeta y las pautas de consumo vigentes hoy día, muy probablemente continuará siendo materia de la agenda de la comunidad de naciones por mucho tiempo como un asunto prioritario.

A este panorama, se debe sumar también los efectos del cambio climático, el cual se ha constituido en un factor más de la modificación de la producción alimentaria a nivel global. Por la naturaleza del fenómeno, es un tema que debe afrontarse de manera integral, con mejores instrumentos de análisis y herramientas normativas, a fin de que los avances en la reducción del hambre mostrado en las últimas décadas, se mantengan de manera consistente y en congruencia con el propósito de Hambre Cero planteado en los Objetivos del Desarrollo Sostenible de la agenda 2030. Es de señalarse que, en los últimos años, comunidades agrícolas y pesqueras, han experimentado alteraciones en los ciclos tradicionales de cultivo, producción, cosecha o pesca. Las lluvias no se presentan con la misma regularidad y cantidad, por lo que han debido modificar sus patrones productivos e, incluso, alimentarios, lo cual trae aparejados, modificaciones en las relaciones de las comunidades e, incluso, de sus patrones culturales.

Sin duda, el problema del hambre tiene causas de muy diverso orden y se presenta de manera acentuada en las regiones suburbanas y rurales de muchos países del orbe, incluso, en los países desarrollados. Las políticas públicas generadas por los organismos internaciones y los países que la padecen, han establecido características propias para atender este problema de manera específica en los centros urbanos y de manera diferenciada en el campo. De acuerdo con la FAO, México pertenece a un conjunto de países con índices de hambre por debajo del umbral del 5 por ciento, como Brasil, Argentina, Chile, Costa Rica o Uruguay.

De hecho, la FAO y la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AMEXIB, han implementado en los últimos años el programa denominado América Sin Hambre, el cual ha permitido articular los esfuerzos que realizan distintos gobiernos para mejorar las condiciones de alimentación en Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, en especial, de la población en condiciones de pobreza y extrema pobreza. Es de señalarse que, en esta región, se localiza una tercera parte de las personas que, conforme a los análisis de la FAO, padecen hambre de América Latina, alrededor de 11 millones 400 mil personas.

Paralelamente al trabajo institucional que desarrolla nuestro país de manera conjunta con organismos internacionales, el gobierno Federal ha emprendido diferentes esfuerzos por abatir los índices de subalimentación en el territorio nacional a través de diferentes estrategias, atendiendo a las evaluaciones y recomendaciones elaboradas por el Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas de Desarrollo Social, CONEVAL. En México, el enfoque de pobres extremos y carentes por alimentación identificó a 28.4 millones de personas en el año de 2010, y de entonces a la fecha hubo reducción continua en el periodo entre 2010 y 2016, pasando de 24.8% en 2010, a 23.3% en 2012, a 23.4% en 2014, y a 20.1% en 2016 [*] . Cabe señalar que las categorías de análisis del hambre elaboradas por el gobierno Federal, no son exactamente coincidentes con las de la FAO, de ahí que se identifique un número mayor de personas bajo esta circunstancia.

La iniciativa denominada Cruzada Nacional contra el Hambre fue lanzada el 21 de enero de 2013 por el Presidente de la República y, más tarde, se formalizó en el Programa Nacional México sin Hambre, el cual ha sido desarrollado bajo seis objetivos:

  • Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación. 
  • Disminuir la desnutrición infantil aguda y crónica, y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez. 
  • Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas. 
  • Minimizar las pérdidas post-cosecha y de alimentos durante el almacenamiento, transporte, distribución y comercialización. 
  • Promover el desarrollo económico y el empleo de las zonas de mayor concentración de pobreza extrema de alimentación y 
  • Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre. 

Es relación con el concepto “hambre”, se cuenta con diferentes acepciones. La FAO lo coloca en términos de categorías relacionadas con hambruna, pobreza, sequía, vulnerabilidad, amenaza y riesgo, muy asociado a la idea de desnutrición crónica por falta de ingesta alimenticia. En el caso de la Cruzada contra el Hambre, se define como una situación asociada a pobreza extrema y carencia alimentaria con base en la medicación de la pobreza. En ambos casos, se trata de una condición de riesgo alto para la salud e integridad de las personas que la padecen y, en cualquier caso, hambre y nutrición son conceptos asociados a la disponibilidad de alimentación inocua y nutritiva.

A pesar de que la FAO ha colocado a nuestro país en un margen de bajo riesgo respecto de los problemas derivados del hambre, las instituciones del Estado mexicano consideran que se trata de un fenómeno que debe combatirse desde perspectivas más amplias, pues afecta a numerosas personas que se encuentran por debajo de la línea de bienestar en términos de cómo se mide la pobreza en México, conforme a la Ley General de Desarrollo Social. De ahí que la forma de conceptualizar el “hambre”, resulta significativa en la medida en que permite determinar con precisión la población objetivo de cualquier programa, en especial, cuando los mismos se basan en una lógica de derechos fundamentales y no únicamente en prestación de servicios.

Es de señalarse que, inicialmente, la Cruzada contra el Hambre se instrumentó en 400 municipios de mayor índice de pobreza y se conformó de 66 programas gubernamentales bajo un esquema de coordinación de acciones entre la Federación, las entidades federativas y los municipios. Más tarde fueron incorporados polígonos urbanos, pues en ellos, se ha elevado la concentración de núcleos de población significativa por debajo de la línea de bienestar.

Esta circunstancia planteó estrategias diferenciadas para el tratamiento de la pobreza por carencia alimentaria, pues los niveles de concentración de población en zonas urbanas hacen más sencillo el destino y centralización de recursos destinados al combate de la subalimentación. No obstante, esas mismas estrategias no necesariamente tienen la misma eficacia en zonas rurales, donde hay mayor dispersión de la población. De ahí que se requiera de enfoques simultáneos que posibiliten atender el problema de la subalimentación en el campo y al mismo tiempo mejorar las capacidades productivas y de desarrollo de la población rural.

En ese sentido, se han venido desarrollando diferentes iniciativas referidas al desarrollo e impulso de modelos de agricultura familiar. De hecho, el 3 de diciembre de 2016 el Parlamento Latinoamericano y Caribeño aprobó una propuesta de ley marco sobre la materia, cuyo propósito esencial es considerar a la agricultura familiar como un elemento “clave para lograr la erradicación del hambre por su capacidad de proveer alimentos saludables y nutritivos a la población”. Este proyecto se llevó a cabo con la participación de la FAO en el marco de sus programas para promover la autosuficiencia y la soberanía alimentaria de la región latinoamericana.

De acuerdo con la definición de Agricultura Familiar de la FAO de 2011, esta se compone de productores agrícolas, pecuarios, silvicultores, pescadores artesanales y acuicultores cuya característica general es el acceso limitado a la tierra y el capital. Además, se caracteriza por la participación de la familia como estructura básica de la organización del trabajo, en donde, el jefe o jefa de familia es, a la vez, quien organiza el trabajo a partir de su experiencia.

No obstante que pueda existir una división de trabajo limitada en cuanto a responsabilidades, quien conduce los trabajos o realiza las funciones de dirección o gerencia, al mismo tiempo, contribuye con su esfuerzo como uno más de los trabajadores. Otra de las características de este modelo, es la presencia de empleo familiar no remunerado.

Cabe destacar que, la aportación del sector agropecuario mexicano al Producto Interno Bruto Nacional se sitúa entre los cuatro y cinco puntos porcentuales, sin embargo, de acuerdo con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), su contribución social es muy significativa por el número de personas y la condición social de las mismas en términos de pobreza. De acuerdo con datos del INEGI [*] el campo presenta los siguientes datos:

  • La población de 15 años y más ocupada en actividades agrícolas, es de 5.5 millones de personas a diciembre de 2015.  
  • De estas, 56% son agricultores y 44% trabajadores agrícolas de apoyo (peones o jornaleros).  
  • De estos ocupados, 11 de cada 100 son mujeres.  
  • De cada 100 trabajadores agrícolas, 24 hablan alguna lengua indígena. 
  • Ganan en promedio 18.5 pesos por hora laborada.  
  • De cada 100 trabajadores agrícolas de apoyo (peones o jornaleros), 66 son remunerados y 34 no reciben ningún ingreso. 
  • 10.7 por ciento de la población total ocupada en el país lo hace como trabajador agrícola. 

En México, señala el reporte del INEGI, se observan diferencias importantes. En el caso de los agricultores, de cada 100 de ellos, 65 trabajan por su cuenta, 22 son trabajadores subordinados y remunerados, nueve empleadores y solo cuatro no reciben una remuneración. En contraste, de cada 100 trabajadores agrícolas de apoyo, 68 son subordinados y remunerados y 32 son trabajadores no remunerados; de cada 100 de ellos, 31 reciben hasta un salario mínimo; 25, más de uno y hasta dos salarios mínimos; 10, más de dos o hasta más de cinco salarios mínimos, así como 34 que no reciben ningún ingreso. Es de tomarse en cuenta que el 20 por ciento de las unidades rurales del país son propiedad de comunidades indígenas.

Lo anterior, sirve de base para entender que buena parte de la economía del campo se desarrolla bajo modelos de economías de subsistencia. De acuerdo con Gustavo Gordillo [*] :

En México predomina la agricultura de tipo familiar que se ha caracterizado por ser una actividad que emplea poco trabajo asalariado, se da sobre todo en el minifundio y su principal propósito es el consumo familiar; se práctica como una fuente de ingreso de los hogares rurales en pobreza y con muy poco patrimonio de tierra. Este tipo de agricultura se encuentra en todo el país, pero se concentra en el Centro y Sur.

Es por ello, que cobra vigencia visualizar a la agricultura familiar como un objeto jurídico de atención en el marco de la norma que regula el desarrollo rural sustentable, pues su inclusión posibilitaría articular el conjunto de derechos sociales de amplios núcleos de la población que se encuentran en circunstancia de pobreza por carencia de alimentación, con el desarrollo social sustentable, entre otros factores.

La agricultura familiar se mueve en diferentes planos generales: 1. Desde la perspectiva del autoconsumo, esto es, el aprovechamiento de tierras para beneficio de la reproducción económica de las familias, con la característica de ingresos insuficientes y nulo uso de tecnología; 2. Desde la perspectiva del autoconsumo y venta de excedentes, con dificultades para la comercialización de los remanentes y poca eficiencia en la articulación con los mercados, y 3. Una agricultura familiar consolidada que tiene acceso a mercados, créditos y apoyos gubernamentales, a la que pretende llevarse los modelos basados en agricultura de autoconsumo.

Como ha sido señalado por el Director General de la FAO, José Graziano Da Silva, “… los agricultores familiares necesitan innovar en los sistemas que utilizan; los gobiernos deben innovar en las políticas específicas que aplican en apoyo de la agricultura familiar; las organizaciones de productores tienen que innovar para responder mejor a las necesidades de los agricultores familiares; y las instituciones de investigación y extensión rural necesitan innovar mediante el paso de un proceso impulsado por la investigación y basado fundamentalmente en la transferencia de tecnología, con un enfoque que permita y recompense la innovación por parte de los propios agricultores familiares” [*] .

Como lo señalan las directrices de los incisos a, b y c del artículo tercero de la Ley Modelo de Agricultura Familiar aprobada por el PARLATINO:

a. El desarrollo de la agricultura familiar comprende el uso de conocimientos, tecnología y buenas prácticas que, respetando la cultura, las tradiciones y los hábitos de las comunidades agrícolas, contribuyan al crecimiento y desarrollo de los individuos y unidades familiares, especialmente de aquellos que necesitan atención específica y/o se encuentren en estado de vulnerabilidad social, tales como mujeres y jóvenes.

b. El fortalecimiento de la producción agrícola familiar rural supone el derecho al acceso equitativo a todos los recursos naturales y su uso sustentable, respetando y priorizando -cuando así corresponda- los derechos de las comunidades tradicionales indígenas.

c. La búsqueda de la suficiencia autoalimentaría de los núcleos familiares rurales debe complementarse con el derecho a una efectiva y justa retribución por los excedentes y demás productos que comercialicen.

El propósito de esta iniciativa a consideración del Senado de la República, es incorporar una norma que permita enfocar a la agricultura familiar en el marco de definiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y como un objeto jurídico susceptible de acciones y programas de políticas públicas. La estrategia normativa tiene como finalidad visualizar a la agricultura familiar como un elemento de atención por parte del Estado, simultáneamente referido a la mitigación de la pobreza y el desarrollo de las capacidades de los agricultores que producen alimentos básicamente para el consumo familiar, a fin de dotarlos de elementos técnicos y acceso a tecnologías que posibilite potenciar su capacidad productiva, su desarrollo económico y el de sus familias.

No se trata de un redireccionamiento de los programas emprendidos por la actual administración, sino de proponer un enfoque diferente para el diseño de los mismos dirigidos al combate a la pobreza y al desarrollo de capacidades de los cientos de miles de agricultores, en correspondencia con el objetivo 3 de la Cruzada Nacional contra el Hambre, cuya finalidad es aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas.

Por las consideraciones anteriores, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 8, numeral 1, y 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración del Pleno de la Cámara de Senadores, la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona diversas disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, para quedar como sigue:

“PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES A LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adicionan una fracción III bis al artículo 3.; un tercer párrafo al artículo 8.; una fracción VII al artículo 71 y una fracción XIII al artículo 161; y se reforma el segundo párrafo del artículo 116, todos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, para quedar como sigue:

Artículo 3.

II. bis.        Agricultura familiar. Actividades de agricultura, ganadería, silvicultura y acuacultura con capital y recursos técnicos limitados, basados, preponderantemente, en el trabajo familiar.

Artículo 8. ….

Cada orden de gobierno, en el ámbito de su competencia, procurará mecanismos para la capitalización y apoyo técnico orientados a mejorar la capacidad productiva de los modelos basados en agricultura familiar.

Artículo 71.- Los apoyos que se otorguen deberán orientarse, entre otros propósitos, para:

I. a V. …

VI.     La adopción de tecnologías sustentables ahorradoras de energía;

VII. Elevar la capacidad técnica y productiva de las modalidades basadas en agricultura familiar, y

VIII. Los demás que establezca la Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano.

Artículo 116.-

Tendrán preferencia los pequeños productores y agentes económicos con bajos ingresos, quienes producen bajo esquemas de agricultura familiar, las zonas del país con menor desarrollo económico y social, los proyectos productivos rentables o los que sean altamente generadores de empleo, así como la integración y fortalecimiento de la banca social. Serán reconocidas como parte de la banca social, todas aquellas instituciones financieras no públicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural, en los términos de la legislación aplicable.

Artículo 161.- Los programas que formule el Gobierno Federal para la promoción de las zonas de atención prioritaria, dispondrán acciones e instrumentos orientados, entre otros, a los siguientes propósitos:

I. a X. …

XI.     Promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales de uso colectivo;

XII.    La producción y desarrollo de mercados para productos no tradicionales, y

XIII.  Fomentar la capacidad técnica y productiva de los modelos basados en agricultura familia.

TRANSITORIO.

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

A T E N T A M E N T E

SENADOR ISMAEL HERNÁNDEZ DERAS


[*] Coneval Informa la evolución de la pobreza, Dirección de Información y Comunicación Social, comunicado de prensa No. 9. Disponible en: https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/Comunicado-09-Medicion-pobreza-2016.pdf

[*] INEGI, Estadísticas a propósito del Día del Trabajador Agrícola (15 de mayo), 2016/05/11. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2016/agricola2016_0.pdf

[*] Gordillo, Gustavo, Una política alimentaria para tiempos de crisis (2013). En Seguridad y Soberanía Alimentaria, Congreso Nacional de Políticas Públicas para el Campo (abril de 2013), Senado de la República, Instituto Belisario Domínguez, México, p.p. 73-113

[*] Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Aribe, columna de opinión. Disponible en: http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/260235/

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=79153