Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Miércoles 20 de junio de 2018
Gaceta del Senado
    
    

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Martes 6 de Marzo de 2018
Gaceta: LXIII/3SPO-90/79128
Martes 6 de Marzo de 2018
Gaceta: LXIII/3SPO-90/79128

De la Sen. Ana Gabriela Guevara, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con punto de acuerdo por el que el Senado de la República asume el contenido del estudio “Arquitectura del Ramo 23”, elaborado por México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, A. C. y exhorta al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados a elaborar una opinión del trabajo indicado, para estudio, consideración y mejora de las siguientes legislaturas del Congreso de la Unión.

SE TURNó A LA COMISIóN DE HACIENDA Y CRéDITO PúBLICO.

Sen. Ana Gabriela
Guevara Espinoza

La suscrita, Senadora ANA GABRIELA GUEVARA, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en esta LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 8, fracción II; 76, fracción IX, 276 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta soberanía, la presente Proposición con punto de acuerdo para que el Senado de la República asuma el contenido del estudio “Arquitectura del Ramo 23, elaborado por  México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, A. C”. y exhorte al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados a elaborar una opinión del trabajo indicado, para estudio, consideración y mejora de las siguientes legislaturas del Congreso de la Unión, bajo las siguientes:

CONSIDERACIONES

1.- Definitivamente estamos en la antesala de nuevos procedimientos parlamentarios, de nuevas formas de ejercer los poderes ejecutivos de los estados y el federal, de nuevos protocolos en la transparencia y rendición de cuentas. Los próximos gobiernos no podrán ser los mismos, la exigencia ciudadana ha crecido desmesuradamente a tal punto que han propiciado que algunas instituciones de procuración de justicia actúen ante la opinión pública y con rapidez. Nunca antes se habían detectado tantas irregularidades en el manejo de los recursos públicos. Nunca antes, eran tan visibles las irregularidades en tiempos electorales de los actores políticos, nunca antes se había procedido judicialmente contra tantos gobernadores de los estados y funcionarios públicos. La presencia de las tecnologías de la información ha venido a crear su propia revolución en materia de participación ciudadana. Nada se mueve ahora sin consultar antes con los criterios de las redes sociales. Y ante ello también se ha podido difundir el trabajo de diversas organizaciones y grupos de trabajo, que valientemente se han dedicado a investigar estratos de actuación de gobierno que antes estaba reservado o simplemente no bien atendido por observaciones inteligentes y analíticas. Por ejemplo muchos de los rubros presupuestales permanecían escondidos, ocultos, indescifrables o reservados. Tal era la historia de la partida secreta y de varios ramos presupuestales en donde la discrecionalidad es el método.

Como bien dice un analista de prensa que describe al ramo 23 como caja chica u otra partida secreta, la organización México Evalúa ha presentado una prodigiosa investigación. México Evalúa es “un centro de pensamiento y análisis que se enfoca en la evaluación y el monitoreo de la operación gubernamental para elevar la calidad de sus resultados. Apoyamos los procesos de mejora de las políticas públicas a nivel federal, estatal y local mediante la generación y/o revisión de evidencia y la formulación de recomendaciones. Realizados por nuestros investigadores y por académicos y expertos externos que colaboran con nosotros, nuestros estudios son imparciales, independientes y apartidistas y sirven para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno.

Pues bien, en el portal de este centro en Internet, se exhibe el informe llamado “Arquitectura del Ramo 23” que consta de 52 cuartillas. En su introducción se pregunta: ¿Qué es la Caja Negra del presupuesto federal?  Y responde: El acto de entrega de la propuesta de presupuesto que cada año el Poder Ejecutivo somete a la autorización del Poder Legislativo es uno de rendición de cuentas. Además del simbolismo democrático, y la importancia que tiene para preservar el equilibrio de poderes de una nación, permite transparentar los planes, programas y resultados esperados del gasto público que es ejercido por las autoridades, principalmente por el Gobierno federal. Este acto de apertura gubernamental es indispensable para hacer posible la participación ciudadana en el presupuesto. Sin embargo, esta acción pierde valor cuando se sabe de antemano que la propuesta de presupuesto que se va a discutir y el presupuesto que se termina aprobando no serán los que se van a ejercer. En el caso del presupuesto federal, no se puede considerar que hay apertura gubernamental cuando los verdaderos planes de gasto no son parte de la propuesta, ni del presupuesto consensado entre ambos poderes. En ese caso, hay opacidad en los planes del gobierno. La mayor transparencia se logra una vez que los recursos se han ejercido completamente y que las decisiones en materia de gasto ya han sido tomadas. En estas condiciones, el presupuesto que realmente “se va a ejercer” es como una caja negra que poco a poco va revelando su contenido, conforme se va ejecutando. En esta situación se debilita la participación ciudadana en la discusión del presupuesto, se otorga un manto de discrecionalidad a sus ejecutores del presupuesto en detrimento de la participación ciudadana, y se vulnera la gobernanza del gasto público.

¿Cómo funciona la Caja Negra del presupuesto federal? Esta caja negra, que va revelando su contenido conforme se va ejerciendo, es posible debido a la operación de un conjunto de mecanismos o arquitectura institucional que le permiten al gobierno un amplio espacio de discrecionalidad para asignar los recursos públicos durante el ejercicio fiscal al margen de la legislatura y de controles internos. Esto implica para el Gobierno federal la posibilidad de: 1) mover recursos presupuestados para un fin hacia otro fin sin justificarlo, 2) recibir una cantidad creciente de ingresos excedentes que no fueron previstos en la aprobación del presupuesto y por ende deberá asignarlos al margen de la legislatura durante el ejercicio fiscal y sin rendir cuentas adecuadamente, 3) aumentar la cantidad de recursos que se gastan fuera del presupuesto, a través de figuras discrecionales como programas de subsidios que no cuentan con reglas de operación y fideicomisos no paraestatales, que no están reguladas en las leyes de presupuesto, por lo que no generan suficiente información de sus gastos; no hay garantía de que persigan fines pertinentes y que sean revisados.

Pondré la totalidad del trabajo que se encuentra en el siguiente enlace:

file:///C:/Users/raul.berdejo/Downloads/2018_02_27_Caja_Negra2.0_Documento.pdf

Ese documento asegura que se ha manejado con fines políticos, en vez de atender las necesidades del país. Según esto, en los últimos nueve años el gobierno ha manejado 375 mil millones de pesos al amparo del ramo 23. Se trata de una caja chica que se maneja sin reglas de operación, sin diseño ni normatividad. México Evalúa dio a conocer el estudio Arquitectura del Ramo 23, observando específicamente tres programas de subsidios: Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin), Programas Regionales y Contingencias Económicas. Muestra varios ejemplos de su empleo político en Chihuahua, Edomex, Nuevo León y Veracruz, donde Hacienda ha entregado miles de millones de pesos a gobiernos afines o aliados políticos. Los caudales del ramo 23 no han sido de uso exclusivo del PRI, también los gobiernos panistas de Vicente Fox y Felipe Calderón lo utilizaron. Sin que lo advirtiéramos, renació la partida secreta presidencial, sólo que ahora maneja más recursos.

Al final del documento citado se presentan recomendaciones que hay que atender o que se atenderán por las siguientes generaciones parlamentarias:

“El comportamiento de las transferencias discrecionales desde el Ramo 23 no es un accidente, obedece a un diseño institucional que debe cambiar. Para incrementar la calidad del gasto público y estar en posición de alcanzar mejores resultados mediante su ejercicio, es fundamental mejorar la arquitectura institucional en la que se toman las decisiones de asignación del erario. Además de promover un uso transparente, eficaz y eficiente del gasto público en todos los programas, incluidos todos los fondos del Ramo 23, es necesario dotar esta arquitectura de un diseño que controle la discrecionalidad en el gasto, y en cambio promueva una toma de decisión más objetiva y democrática, privilegiando programas e intervenciones de política pública vinculados con objetivos institucionales, que cuenten con diseño documentado en reglas de operación, y estén sujetos a monitoreo y evaluación. También es necesario revisar el diseño y facultades de la SHCP, oficialías mayores y el Congreso para asignar recursos y vigilar el ejercicio el gasto, procurando una distribución de facultades orientada a un mejor balance de pesos y contrapesos. En este sentido, es fundamental diseñar y operar mecanismos de participación ciudadana para contrarrestar dicha discrecionalidad, así como valorar que el Congreso reciba información del ejercicio del gasto con mayor frecuencia y oportunidad. La entrega de recursos sin justificación legal y normativa debe prohibirse estrictamente, facilita el desvío de recursos públicos. Es necesario prohibir, desde la ley, los programas de subsidios sin reglas de operación, pues esta práctica impide garantizar el mejor uso de los recursos públicos, se presta a su uso político, además de perjudicar el buen funcionamiento de la democracia y el federalismo que son elementos distintivos del diseño del Estado mexicano. A partir del panorama descrito en este documento, proponemos las siguientes medidas de política pública y marco de gobernanza:

  • Revisar el sistema de coordinación fiscal actual, a fin de promover una mayor independencia y sostenibilidad en los gobiernos locales, así como una rendición de cuentas proporcional a la cantidad de recursos que reciben.  
  • Regular el Ramo 23 con las mejores prácticas de gobernanza y claridad sobre los fines de estos recursos, detallando funciones, fondos, medidas de transparencia, rendición de cuentas, monitoreo y evaluación. Se recomienda adoptar las prácticas que siguen diversos países de la OCDE en el manejo de presupuesto suplementarios y reservas de contingencia.  
  • Revisar la pertinencia y legalidad de los programas que entregan subsidios a gobiernos locales y no responden a una estrategia nacional de inversión, ni a un marco institucional coherente con la política de coordinación fiscal.  
  • Restringir la entrega de subsidios y transferencias a programas que no cuenten con reglas de operación, criterios y, en su caso, fórmulas claras de distribución de los recursos federales a los estados. La LFPRH deberá prohibir la existencia de programas de subsidios que no cuenten con reglas de operación.  
  • Establecer reglas claras, con fórmulas replicables, para que su aplicación durante el ejercicio del gasto sea observada por contrapesos externos a los ejecutores de gasto, así como mecanismos de rendición de cuentas para todos los programas.  
  • Establecer un límite, o proceso de autorización excepcional a los sobrejercicios en los programas de subsidios, aun cuando éstos cuenten con reglas de operación.  
  • Transparentar la entrega de subsidios desde su aprobación en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La ley debe obligar a que se presente la clasificación geográfica del gasto de manera clara y desagregada desde el PPEF.  
  • Eliminar el uso de la categoría “no distribuible geográficamente” cuando se trata de programas de subsidios en los que sí es pertinente esta clasificación.  
  • Publicar, sin excepción alguna, los convenios de transferencia de recursos entre Gobierno federal y gobiernos locales antes de entrar en vigencia, y facilitar su disponibilidad para el público en general.  
  • Promover un diseño con mejor gobernanza de la SHCP; una toma de decisión más objetiva y orientada al mandato institucional: servicio civil de carrera para SHCP.  
  • Regular en la ley los procesos y mecanismos de las adecuaciones presupuestarias, especialmente cuando se trate de modificaciones que: 1) superen un límite establecido en la ley, 2) promuevan mayor gasto corriente y menos gasto de inversión pública, 3) impliquen un aumento de gasto superfluo, 4) se realicen entre ramos o programas de distinta naturaleza.  
  • Garantizar que exista un contrapeso al momento de autorizar ciertas adecuaciones presupuestarias. Éste puede ser un comité dentro del Poder Ejecutivo o el propio Congreso.  
  • Explicar y justificar las adecuaciones presupuestarias, tanto en los informes trimestrales de finanzas públicas como en la cuenta pública.  
  • Regular mejor la asignación de los ingresos excedentes; de forma similar a lo ya establecido en la LFPRH para el ROBM y/o en la Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios. Reportar la asignación de los ingresos excedentes en reportes separados; en una cuenta pública específica sobre los ingresos excedentes; y explicar con detalle y claridad las diferencias entre el presupuesto aprobado por el Congreso y el realmente ejercido.  
  • Para tener mejor control y certidumbre del nivel de endeudamiento en el mediano plazo, se propone incluir en la LFPRH un techo fijo y reducido de endeudamiento como proporción del PIB. Asimismo, cualquier aumento del techo de déficit deberá ser aprobado con una mayoría calificada49 del Congreso.  
  • Definir bajo qué causales específicas se permitiría aumentar el techo de endeudamiento pero sujeto a mayoría calificada del Congreso. De esta manera se controlaría la discrecionalidad con la que hoy se solicita y autoriza el endeudamiento federal, pero se garantizaría la flexibilidad necesaria para aumentarlo en caso de requerirse. Esta es una recomendación explícita que hizo en 2015 el FMI en una revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país. El Gobierno federal deberá justificar su endeudamiento al presentar y explicar un listado de los proyectos productivos que se financiarán con recursos provenientes del endeudamiento propuesto.  
  • Fortalecer el rol del Congreso y su capacidad técnica para que pueda fungir como un verdadero contrapeso en la discusión y vigilancia del presupuesto, mediante la creación de un Consejo Fiscal. Para ello no se propone la creación de una nueva oficina, sino mejorar el diseño y gobernanza del actual Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) en la Cámara de Diputados, y al Instituto Belisario Domínguez en la Cámara de Senadores, para que realicen las funciones de un Consejo Fiscal.  

2.- Definitivamente no se puede pasar por alto este informe que debe formar parte de la tasa crítica del próximo presupuesto de egresos de la federación. Soslayarlo será una omisión intolerable. Aunque los procedimientos terminales de esta legislatura no permiten ya incidir en el próximo presupuesto que será responsabilidad de la siguiente legislatura de la H. Cámara de Diputados, sí podemos exhortar a los procesos institucionales de esa honorable institución, a que considere elaborar una postura y una opinión respecto a este valioso y vanguardista documento.

Por todo lo anterior, sometemos a la consideración de esta Asamblea, el siguiente:


PUNTO DE ACUERDO

Único.- El Senado de la República asume el contenido del estudio Arquitectura del Ramo 23, elaborado por  México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, A. C. y exhorta al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados a elaborar una opinión del trabajo indicado, para estudio, consideración y mejora de la siguientes legislaturas del Congreso de la Unión.

ATENTAMENTE.

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=79128