Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Martes 23 de enero de 2018
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Miércoles 13 de Diciembre de 2017
Gaceta: LXIII/3PPO-68/77892
Miércoles 13 de Diciembre de 2017
Gaceta: LXIII/3PPO-68/77892

Del Sen. David Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción V del artículo 107 de la Ley de Migración.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE ASUNTOS MIGRATORIOS Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

Sen. David
Monreal Ávila

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 107 DE LA LEY DE MIGRACIÓN

Senador DAVID MONREAL ÁVILA, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8 numeral 1, fracción I; 164 numeral 1 y 169 del Reglamento del Senado de la República someto a consideración de esta Honorable Soberanía,INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 107 DE LA LEY DE MIGRACIÓN, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

México es un lugar de tránsito de migrantes indocumentados, principalmente centroamericanos quienes en su mayoría tienen como destino Estados Unidos de América. El territorio nacional cuenta con 4,301 km de línea fronteriza: en el norte con una superficie de 3,152 km, siendo la más extensa, y en el sur del país donde se comparten dos fronteras, con Guatemala con 956 km, y Belice con 193 km. [*]

La falta de oportunidades económicas y sociales con las que cuentan gran parte de las personas provenientes de países Latinoamericanos, es uno de los factores que propician la migración hacia el norte, principalmente hacia Estados Unidos de América. El fenómeno referido incrementa año con año y hace de México un lugar de tránsito para miles de centroamericanos que recorren el territorio nacional de sur a norte en busca de mejores oportunidades para su desarrollo.

En la frontera sur del país, cuatro entidades federativas concentran la internación de migrantes provenientes de Centroamérica, principalmente, aunque también provienen de países sudamericanos y africanos, esas entidades son; Chiapas, Campeche, Tabasco y Quintana Roo; asimismo, los estados de Oaxaca, Veracruz y Tamaulipas cuentan con un gran flujo de migrantes, debido a que por estas zonas pasa parte de la red ferroviaria que tiene como destino Estados Unidos de América.

No existen cifras oficiales que detallen el volumen del fenómeno migratorio, puesto que la naturaleza de esta práctica, al ser ilegal, resulta difícil contabilizar la cantidad de migrantes que transitan por el país. Sin embargo, varias Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) que se dedican a estudiar la problemática de la migración en el territorio nacional, indican que el promedio anual de centroamericanos indocumentados que ingresan a México es de alrededor de 400 mil, a esto se le suma los 150 mil en promedio de personas indocumentadas de otras regiones. [*]

El problema de la migración no es un tema reciente, mucho menos los programas de apoyo que se han creado para beneficio de este grupo de personas que salen de su país en busca de una mejor vida, quienes lamentablemente dentro del territorio nacional son víctimas de violaciones a sus derechos humanos. Un ejemplo de dichos programas, es el impulsado en el estado de Baja California, en 1990, llamado “Grupo Beta Tijuana”, el cual tenía como finalidad auxiliar a los migrantes que eran víctimas de la delincuencia durante su tránsito por la entidad. [*]

A partir de los buenos resultados que generó la implementación del programa de apoyo a los migrantes, se conforma en 1994 el “Grupo Beta Nogales”, en Sonora; y en 1995 se conforman dos grupos más: en Tecate, Baja California y en Matamoros, Tamaulipas. En la actualidad se encuentran conformados 22 Grupos Beta, los cuales se concentran en 9 entidades federativas: Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Chiapas y Oaxaca. [*]

Es claro el compromiso que adquieren los estados en donde el fenómeno de la migración es una constante; es así que, a partir de la creación de estos grupos de apoyo a los migrantes, la Ley de Migración publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011, consideró en su artículo 71 la creación de los Grupos de Protección al Migrante (Grupos Beta), al establecer que:

Artículo 71.- La Secretaría creará grupos de protección a migrantes que se encuentren en territorio nacional, los que tendrán por objeto la protección y defensa de sus derechos, con independencia de su nacionalidad o situación migratoria.

La Secretaría celebrará convenios de colaboración y concertación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de las entidades federativas o municipios, con las organizaciones de la sociedad civil o con los particulares, con el objeto de que participen en la instalación y funcionamiento de los grupos de protección a migrantes.

La Ley de Migración en general, y en particular el artículo citado con antelación, confirman la obligación que el Estado mexicano tiene con los migrantes, al garantizarles la protección y defensa de sus derechos humanos, por medio de acciones encaminadas al rescate, salvamento, ayuda humanitaria, asesoría legal y orientación, mientras el migrante se encuentre en el territorio nacional.

Con la Reforma Constitucional en materia de derechos humanos de 2011 se elevó a rango constitucional la obligación del Estado mexicano a reconocer los derechos contenidos en Tratados Internacionales y no solo otorgarlos, como anteriormente se disponía. Asimismo, deja atrás el concepto de “garantías individuales”, para que a partir de la reforma se establezcan como “De los Derechos Humanos y sus Garantías”.

La Reforma Constitucional referida marcó una nueva etapa en materia de derechos humanos para el país, y de forma paralela, la Ley de Migración determinó el cambio de paradigma de la política migratoria del Estado, la cual se finco en la protección de los derechos humanos y la seguridad de los migrantes nacionales y extranjeros. Así se establece explícitamente en el artículo 2° de la Ley en comento:

Artículo 2.-…

Son principios en los que debe sustentarse la política migratoria del Estado mexicano los siguientes:

Respeto irrestricto de los derechos humanos de los migrantes, nacionales y extranjeros, sea cual fuere su origen, nacionalidad, género, etnia, edad y situación migratoria, con especial atención a grupos vulnerables como menores de edad, mujeres, indígenas, adolescentes y personas de la tercera edad, así como a víctimas del delito. En ningún caso una situación migratoria irregular preconfigurará por sí misma la comisión de un delito ni se prejuzgará la comisión de ilícitos por parte de un migrante por el hecho de encontrarse en condición no documentada.

Bajo la misma línea, y en atención a un sector vulnerable, en 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, ordenamiento de observancia general en el territorio nacional que para su integración tomó en consideración contribuciones de la sociedad civil y organismos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Con relación a la presente iniciativa, cabe decir que la Ley referida, además de reconocer a este sector un amplio catálogo de derechos, también reconoció las garantías de las niñas, niños o adolescentes migrantes, para brindar una mayor protección y asegurar su integridad.

También se estableció que tratándose de niñas, niños y adolescentes migrantes, el Instituto Nacional de Migración, órgano administrativo desconcentrado de la Administración Pública Federal y dependiente de la Secretaria de Gobernación,  en tanto determine la condición migratoria de los infantes, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y, asimismo, el de los estados, brindaran la protección integral de sus derechos de acuerdo al interés superior de la niñez, el cual está reconocido en el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto, cabe decir que México es parte de diversos Tratados Internacionales donde se reconoce como principios, básicos y generales la no discriminación y la igualdad de los migrantes ante la Ley; asimismo, los derechos humanos deben aplicarse a todas las personas “sin distinción de ningún tipo, tales como, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política u otra, origen social o nacional, propiedad, nacimiento u otros status”. [*]

Aunado a que el bloque constitucional protege y garantiza los derechos humanos de los migrantes, la actual Administración Federal dio a conocer por primera vez en la historia del país, el Programa Especial de Migración (PEM) 2014-2018, a través del cual se establecen las prioridades nacionales en el tema migratorio, y funge como un instrumento de coordinación interinstitucional y multisectorial entre los tres órdenes de gobierno, que tiene por objetivo articular la política migratoria del Estado mexicano.

El Programa Especial de Migración 2014-2018, es dirigido y coordinado por el Instituto Nacional de Migración (INM), el cual fue creado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de octubre de 1993, sustituyendo a la Dirección General de Servicios Migratorios; dicho Instituto tiene como facultades fortalecer la protección de los derechos y la seguridad de los migrantes nacionales y extranjeros, a los cuales reconoce como sujetos de derechos. Asimismo, “es el encargado de instrumentar la política migratoria del país, vigilar la entrada y salida de personas al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y revisar su documentación, y presentar en las estaciones migratorias o en los lugares habilitados para tal fin, a los extranjeros que lo ameriten conforme a las disposiciones de esta Ley, respetando en todo momento sus derechos humanos”. [*]

Es claro que existen los ordenamientos legales, que afirman y garantizan los derechos humanos de los migrantes, que para efectos de la presente iniciativa interesan particularmente los que asisten a los extranjeros. La realidad que viven en su travesía por el territorio nacional, deja entre ver que no es suficiente los cambios realizados a la normatividad, ya que persisten los casos de violación a los derechos humanos de este grupo, y lo más preocupante es que se dan desde las estaciones migratorias que están a cargo del Instituto Nacional de Migración.

Ejemplo de ello son las series de anomalías que presentó la Auditoria Superior de la Federación (ASF), en su Informe de Resultados de la Fiscalización Superior de las Cuentas Públicas 2014 y 2015, se mostró los resultados evaluativos del INM. La ASF recomendó al Instituto Nacional de Migración atender las fallas graves en registros, sistemas de control y en la falta de protocolos que inhiben su accionar y cumplimiento de sus obligaciones previstas en la Ley de Migración; asimismo, añadió la auditoría que las detenciones en Estaciones Migratorias, es una constante a la violación de los derechos humanos de los migrantes presentados, por lo cual recomendó ampliar y mejorar sus protocolos en respeto de las garantías reconocidas en la Constitución Federal  y Tratados Internacionales. [*]

Ante la evaluación que realizó la ASF sobre el accionar del INM, durante los años 2014 y 2015, el Colectivo Migraciones para las Américas (COMPA), el cual se originó con el objetivo de promover la inclusión de la política migratoria desde los enfoques de desarrollo, derechos humanos y género, que se incluirían en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, conformado por organizaciones ciudadanas que trabajan a favor de los derechos humanos de los migrantes, denunciaron que las condiciones de las estaciones migratorias son preocupantes, entre las que destacan: [*]

  • Inconsistencias en los registros de información de las visitas de verificaciones migratorias realizadas y programadas; 
  • Falta de acceso a información; 
  • No se registra el total de quejas presentadas ante su Órgano Interno de Control;  
  • Se desconoce si se entregó el total de las quejas que iniciaron ante la CNDH en su contra durante 2014, y 
  • Escasa o nula información acerca de los servicios que se ofrecen en estaciones migratorias. 

Aunado a estas denuncias, el COMPA mostró su preocupación por la información que dio a conocer la ASF, ya que manifiesta que tanto el INM y las estaciones migratorias están incumpliendo con sus atribuciones legales vertidas en la Ley de Migración. La fracción VII del artículo 20 establece que: “las autoridades competentes deben respetar, proteger y salvaguardar los derechos humanos de los migrantes que se encuentren en el territorio nacional”.

En las estaciones migratorias, según el informe de la ASF, el personal carece de protocolos de actuación, por lo cual no cuentan con los elementos para brindar una atención oportuna y eficaz; aunado a ello, las instalaciones se encuentran en condiciones deplorables, debido al hacinamiento, falta de higiene, la falta de servicios básicos y médicos, todos estos factores son causantes de que no se garanticen los derechos humanos de los migrantes que son presentados en las estaciones correspondientes.

El informe de la Auditoría Superior de la Federación, muestra la opacidad con la que el Instituto Nacional de Migración opera, reflejando una política migratoria que no cumple con los principios fundamentales en materia de derechos humanos contenidos en el artículo 1°, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como con lo establecido en la Ley de Migración, en beneficio de las personas migrantes que transiten en el territorio mexicano.

El Instituto Nacional de Migración cuenta con 59 centros de detención en todo el país, de los cuales 35 son estaciones migratorias ubicadas en 24 entidades federativas, y según la Ley de Migración los extranjeros presentados no deben permanecer por más de 90 días, y en los centros, sólo son estancias previsionales cuyo tiempo máximo de estancia es de 7 días. [*]

Aunado a estas graves anomalías que encontró la ASF en el accionar del Instituto Nacional de Migración, recientemente la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), emitió una recomendación al INM, sobre el caso de 17 jóvenes centroamericanos presentados en la estación migratoria del estado de Puebla, quienes fueron víctimas de violación a la seguridad jurídica, a la privacidad y al interés superior de la niñez, por parte del personal encargado de esta estación, el cual realizó revisiones intrusivas, ilegales y arbitrarias a este grupo de adolescentes. [*]

La CNDH, realizó las investigaciones pertinentes y llegó a la conclusión de que el personal del INM que labora en la estación migratoria del estado de Puebla, es responsable de la violación a los derechos humanos de los 17 jóvenes migrantes, ya que tienen la obligación de supervisar y garantizar la protección de garantías de los extranjeros que hayan sido presentados en las instalaciones migratorias; asimismo, omitieron su responsabilidad de solicitar el traslado inmediato de los adolescentes al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, para que se les brindara la atención adecuada y se cumpliera con lo establecido en la Constitución Federal sobre el interés superior de la niñez. [*]

Este es un ejemplo de varios casos de violación de derechos humanos que se han denunciado, donde migrantes extranjeros sufren en su estancia en las estaciones migratorias. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, entendiendo el alcance del artículo 6° de la Ley de migración, señala que el Estado Mexicano está obligado a garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de los extranjeros reconocidos en el marco jurídico, con independencia de su situación migratoria, por lo cual la población migratoria tiene los siguientes derechos: [*]

  • Derecho a la Nacionalidad. 
  • Derecho al libre tránsito. 
  • Derecho a la seguridad jurídica y al debido proceso. 
  • Derecho a la atención consular. 
  • Derecho a no ser discriminado, 
  • Derecho al asilo. 
  • Derecho al refugio. 
  • Derecho a la protección de la unidad familiar. 
  • Derecho a la dignidad humana. 
  • Derecho a no ser discriminado. 
  • Derecho a ser alojados en una estación migratoria. 
  • Derecho a un alojamiento digno. 
  • Derecho a no ser incomunicado. 
  • Derecho a in traductor. 
  • Derecho a no ser detenidos en Albergues. 
  • Derecho a la hospitalidad del Estado receptor y a la solidaridad internacional. 
  • Respeto al derecho a la diversidad cultural y a la interculturalidad.  

En este sentido, en enero 2017, la CNDH presento su Informe de Actividades 2016, en el cual le dedica todo un capítulo a las personas migrantes, en él se detalló que durante ese año realizó un total de 1,564 visitas a las estaciones migratorias, se atendieron 74, 973 extranjeros que se encontraban en estas instalaciones. Derivado de las visitas la Comisión abrió 484 expedientes de queja realizando 12, 424 gestiones a favor de personas que habrían sufrido violaciones a sus derechos humanos . [*]  

Aunado a las visitas que realizó la CNDH en las estaciones migratorias, en el Informe de Actividades 2016, se resalta que se le brindó apoyo a 6,725 migrantes, de los cuales se abrieron 2,339 expedientes, 1,120 de queja por violación a sus derechos, 302 de orientaciones de tipo jurídico y médico, 917 que remitieron a otro organismo público, todos estos datos derivaron en 21 conciliaciones y 16 recomendaciones a diversas autoridades, [*] lo que deja ver la falta de protocolos por parte de las dependencias federales para salvaguardar los derechos humanos de población migratoria que transita por el territorio nacional.

Por los motivos expuestos, la presente iniciativa tiene como objetivo reformar la fracción V del artículo 107 de la Ley de migración. El artículo vigente establece un catálogo de requisitos que deberán cumplir las estaciones migratorias, por ende, con la modificación se busca fortalecer el bloque constitucional existente en materia de derechos humanos, garantizando al migrante  presentado en las instalaciones del INM, la comunicación con personal de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con el fin de salvaguardar la protección a la población migratoria que es retenida en las estaciones.

Como se ha detallado, las condiciones de las estaciones migratorias y el accionar del personal encargado van en contra de los principios y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con el presente planteamiento se hace hincapié en que es de suma importancia que la CNDH tenga contacto con el migrante presentado en las instalaciones del INM para que se respete y garantice el compromiso del Estado mexicano de preservar los derechos humanos de cualquier persona, mientras se encuentre en territorio nacional.

Con la presente Iniciativa se pretende subsanar las carencias que presenta el marco normativo en materia de protección a los derechos humanos de los migrantes; aunque se cuenta con los instrumentos legales, la política migratoria de la actual administración está muy lejos de atender al mandato constitucional y a los compromisos que los Tratados Internacionales le confieren.

El garantizar el contacto con la CNDH al migrante extranjero presentado en las estaciones migratorias, debe ser una obligación para el personal del INM, responsabilidad que hoy la Ley de migración no le confiere, pero que a partir de esta Iniciativa se busca establecer formalmente en beneficio de los migrantes.

Por lo antes expuesto, someto a consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente:


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 107 DE LA LEY DE MIGRACIÓN

ÚNICO.- Se reforma la fracción V del artículo 107 de la Ley de Migración para quedar como sigue:

Artículo 107.- Las estaciones migratorias, deberán cumplir al menos los siguientes requisitos:

I. a IV. …

V. Garantizar el respeto de los derechos humanos del extranjero presentado; asimismo, se le otorgue comunicación inmediata con personal de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

VI. a X. ...

TRANSITORIO

PRIMERO.-  El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


TEXTO VIGENTE

TEXTO PROPUESTO

Artículo 107.- Las estaciones migratorias, deberán cumplir al menos los siguientes requisitos:

I a IV.- …

V.- Garantizar el respeto de los derechos humanos del extranjero presentado;

VI a X.- …

Artículo 107.- Las estaciones migratorias, deberán cumplir al menos los siguientes requisitos:

I a IV.- …

V.- Garantizar el respeto de los derechos humanos del extranjero presentado; asimismo, se le otorgue comunicación inmediata con personal de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

VI a X.- …

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República a los 12 días de diciembre de 2017.


[*] Referencias geográficas y extensión territorial de México. INEGI, [en línea], consultado: 04 de diciembre de 2017, disponible en: http://www.inegi.org.mx/inegi/spc/doc/internet/1-geografiademexico/man_refgeog_extterr_vs_enero_30_2088.pdf

[*] Hechos y Cifras 2014. OIM, 2014, [en línea], consultado: 04 de diciembre de 2017, disponible en: http://oim.org.mx/hechos-y-cifras-2/

[*] Grupos Beta de Protección a migrantes. Instituto Nacional de Migración, 2016, [en línea], consultado: 04 de diciembre de 2017, disponible en: https://www.gob.mx/inm/acciones-y-programas/grupos-beta-de-proteccion-a-migrantes

[*] Ibíd.

[*] Asamblea General. Declaración sobre los derechos humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven, Naciones Unidas-Derechos Humanos-Oficina del Alto Comisionado, [en línea], consultado: 07 de diciembre de 2017, disponible en: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/HumanRightsOfIndividuals.aspx

[*] Instituto Nacional de Migración. Portal de SEGOB, [en línea], consultado: 07 de diciembre de 2017, disponible en: https://www.gob.mx/inm/que-hacemos

[*] Inconsistencias en el desempeño y gasto del Instituto Nacional de Migración. Comunicado: Colectivo Migraciones para las Américas, [en línea], consultado: 07 de diciembre de 2017, disponible en: http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/CP-10-03-2016-Inconsistencias-en-el-gasto-del-INM.pdf

[*] Ibíd.

[*] Modernización de Estaciones Migratorias. Dirección General de Coordinación de Delegaciones, Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2006-2012, 2012, [en línea], consultado: 07 de diciembre de 2017, disponible en: http://www.inm.gob.mx/static/transparencia/rendicion_de_cuentas/Modernizacion_estaciones_migratorias.pdf

[*] Manuel Espino Bucio. “CNDH emite recomendación al Instituto Nacional de Migración”, El Universal, 2017, [en línea], consultado: 07 de diciembre de 2017, disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/politica/cndh-emite-recomendacion-al-instituto-nacional-de-migracion

[*] Ibíd.

[*] Derechos de la Personas Migrantes. CNDH, 2017, [en línea], consultado: 08 de diciembre de 2017, disponible en: http://www.cndh.org.mx/Derecho_Migrantes

[*] Informe de Actividades 2016. CNDH, 2017, [en línea], consultado: 09 de diciembre de 2017, disponible en: http://informe.cndh.org.mx/uploads/principal/2016/Informe_2016_resumen_ejecutivo.pdf

[*] Ibíd.

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=77892