Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Martes 20 de febrero de 2018
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Martes 12 de Diciembre de 2017
Gaceta: LXIII/3PPO-67/77738
Martes 12 de Diciembre de 2017
Gaceta: LXIII/3PPO-67/77738

Del Sen. Daniel Gabriel Ávila Ruiz, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 161 de la Ley Agraria.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE REFORMA AGRARIA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.

Sen. Daniel Gabriel
Ávila Ruiz

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 161 DE LA LEY AGRARIA, QUE PRESENTA EL SENADOR DANIEL GABRIEL ÁVILA RUIZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL.

HONORABLE ASAMBLEA

El suscrito Senador Daniel Gabriel Ávila Ruiz, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por los artículos 8, numeral 1, fracción I; 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, presenta a consideración de esta soberanía:

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se Reforma y Adiciona el artículo 161 de la Ley Agraria, con la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 27, primer párrafo, consagra el derecho que tienen los ciudadanos de solicitar la transmisión del dominio de tierras correspondientes a la Nación, y de esta forma constituir la propiedad privada.

La propiedad privada constituye el vínculo entre el equilibrio y el sustento de la organización política de cualquier país, representa la movilidad y prosperidad económica puesto que al hacer uso de ella como elemento individual se incrementa la producción colectiva y se genera un beneficio para la sociedad, atendiendo a sus propios intereses y al cumplimiento de su función social [*] .

Históricamente la defensa de este derecho no ha sido una tarea nada fácil, en el caso particular de México, la defensa por la propiedad de las tierras ha desencadenado una serie de movimientos sociales, con el objetivo de brindar justicia para quienes trabajaban la tierra y evitar abusos sobre los poseedores.

Antecedentes.

Al consumarse el movimiento de independencia, se creó un nuevo régimen de propiedad territorial, sin embargo de manera particular fue en la Constitución de 1857, artículo 72, fracción XXV, donde se estableció expresamente la facultad del Congreso para “fijar las reglas a las que debe sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de estos”, y se estableció que los terrenos baldíos eran aquellos que no estaban en propiedad de los particulares, sociedades y corporaciones, y que se podían vender mediante remate al mejor postor.

Sin embargo, esta disposición y todas las que surgieron a fin de regular la tenencia de la tierra, no impidió los abusos por parte de los caciques, quienes se apoderaron de grandes extensiones de tierras despojando a los pequeños propietarios.

Los abusos en la tenencia de la tierra desencadenaron un nuevo movimiento social que buscaba restituir las tierras a sus antiguos poseedores. La revolución logró constituir un nuevo sistema de tenencias de la tierra, el cual buscaba establecer el patrimonio territorial de los pueblos despojados y constituir los ejidos como parte de la reparación social de la injusticia a la que fueron sometidos los mexicanos [*] .

El producto de ese movimiento quedó consagrado en la Constitución Política de 1917, artículo 27, bajo el rubro de los llamados derechos sociales en materia agraria del pueblo mexicano, que en su parte conducente refiere lo siguiente:

Art. 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Esta no podrá ser apropiada sino por causa de la utilidad pública y mediante indemnización.

Al amparo de la Constitución Política de 1917, surgieron diversos ordenamientos legales con la finalidad de regular los bienes de la propiedad originaria de la nación fijando, entre otras cosas, las características de los bienes pertenecientes a la nación, las bases para la enajenación de terrenos nacionales y el reconocimiento de los derechos de propiedad.

Estas reformas legislativas, en su conjunto, representan un gran avance, primero, por el reconocimiento de la propiedad privada y, segundo, por la regulación legal para garantizar el ejercicio de ese derecho.

Sin embargo, en el proceso de desarrollo y transformación de nuestra sociedad las disposiciones legales que regulan este tema se han visto rebasadas por las exigencias de nuestros tiempos. Es el caso de las disposiciones legales vigentes, las cuales regulan de una manera muy genérica y abstracta el proceso para la enajenación de terrenos nacionales a favor de los particulares; procedimiento que lejos de facilitar la enajenación muestran un diseño con una política restrictiva que impide la adquisición de una porción de tierra en posesión y a favor de la ciudadanía que por años ha trabajado la tierra para fines agrícolas, ganaderos y/o forestales, y que hace de esa actividad su forma de vida y la única fuente de ingresos para la subsistencia de su familia.

Cabe señalar que al referirnos a los terrenos nacionales hablamos de aquellos terrenos baldíos deslindados y medidos en términos de ley [*] , que sean susceptibles de enajenación.

La falta de una regulación clara respecto al tema, ha originado un problema común entre los ciudadanos que han solicitado la enajenación de tierras de la nación: el estancamiento procedimental y la violación constitucional al derecho de la propiedad privada.

De acuerdo con el Informe presentado en la memoria documental “Regulación y Enajenación de Terrenos Nacionales” 2006-2012, de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria, hasta noviembre de 2012 existía un total de 10,180 expedientes relativos a solicitudes de enajenación de terrenos nacionales instauradas en trámite, de los cuales 6,710 se encuentran en diferentes etapas procedimentales en oficinas centrales y 3,470 en 19 delegaciones estatales en distintas etapas procedimentales, aunadas a las 11,006 solicitudes de regularización de igual número de predios baldíos o nacionales, todas iniciadas en promedio durante el año 2007 [*] . Lo anterior evidencia un enorme resago en la substanciación del procedimiento de enajenación. Esto, sin tomar en cuenta las solicitudes acumuladas durante los años subsecuentes hasta la fecha.

Asimismo, derivado de las diversas giras y reuniones de trabajo que como representante de la sociedad llevo a cabo por el interior del estado de Yucatán, he recibido múltiples quejas y solicitudes de apoyo de parte de ciudadanos quienes me han manifestado que llevan más de diez años de haber iniciado su solicitud de enajenación de terrenos nacionales ante la Secretaría, sin que a la fecha se les haya brindado una respuesta a su petición.

Derivado de esas peticiones, y con fundamento en las atribuciones que como Senador me otorga el Reglamento del Senado de la República, a finales del 2012, cuando inicié mi encargo, comencé una gestión ante la entonces Secretaría de la Reforma Agraria, para agilizar los trámites y dar respuesta a un grupo de ciudadanos que desde entonces ya llevaba años de haber solicitado la enagenación de las tierras que en su mayoría han poseído y trabajado.

Personalmente me enfrenté a ese parálisis procededimental que impera dentro de la hoy Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, al grado de que despúes de cinco años de haber iniciado esa gestión, a la fecha no se han concluido los procesos de cada asunto.

Todo esto muestra una sistemática violación constitucional del derecho a la propiedad privada de la cual, la ciudadanía es la más afectada.

Sin duda alguna se trata de una falla grave en el sistema legal, la cual impide hacer realidad ese derecho y lejos de garantizar su ejercicio y brindar certeza juridica a los mexicanos, les arrebata su tranquilidad sobre su patrimonio al no poder disponer libremente de las tierras que poseen, y los arrincona a vivir en un estado de incertidumbre y miedo a que, en cualquier momento, cualquier autoridad municipal, estatal o federal los despoje de sus tierras.

Es decir, estamos ante una norma claramente obsoleta que debe ser actualizada para responder a las necesidades que la sociedad actual demanda.

Al respecto, la ley vigente que aborda el tema es la Ley Agraria, ésta es la encargada de regular el ejercicio del derecho a adquirir una porción de tierra, propiedad de la nación, al prever la posibilidad de enajenar terrenos nacionales a los particulares, los supuestos en los cuales será procedente la enajenación, así como la autoridad que será competente para conocer de la petición. En relación a lo anterior, el artículo 161, establece:

Artículo 161.- La Secretaría de la Reforma Agraria estará facultada para enajenar a título oneroso, fuera de subasta, terrenos nacionales a los particulares, dedicados a la actividad agropecuaria, de acuerdo al valor que fije el Comité Técnico de Valuación de la propia Secretaría. Los terrenos turísticos, urbanos, industriales o de otra índole no agropecuaria, la Secretaría de la Reforma Agraria igualmente estará facultada para enajenarlos de acuerdo al valor comercial que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales. Los dos supuestos anteriores procederán, siempre y cuando los terrenos no se requieran para el servicio de las dependencias y entidades federales, estatales o municipales y su utilización prevista no sea contraria a la vocación de las tierras.

No obstante, en este ordenamiento legal no se encuentra previsto el procedimiento que debe agotarse para la enajenación de terrenos nacionales. Es decir, no se establecen los criterios bajo los cuales se tramitará la transmisión del dominio de terrenos nacionales a los poseedores solicitantes. Esta omisión genera un estado de incertidumbre jurídica en el ejercicio de dicho derecho.

Si bien es cierto existe un reglamento que tiene como finalidad desarrollar las previsiones ordenadas en la ley, el “Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural”, en el cual se establece un procedimiento para llevar a cabo la enajenación de terrenos nacionales, dicho reglamento carece de la fuerza jurídica y los mecanismos para hacer efectivo el derecho en revisión.

Este reglamento prevé el proceso para enajenar a título oneroso y fuera de subasta terrenos nacionales a los particulares a fin de ordenar y regularizar los terrenos nacionales a favor de los posesionarios o interesados en los predios, establece los pasos a seguir para la enajenación, que de acuerdo con dicho reglamento consisten en la presentación de la solicitud ante la Secretaría, una vez recibida se integrara el  expediente y se evaluará, posteriormente se realizará el trabajo de medición y deslinde a efecto de verificar que el terreno que se quiera enajenar pertenezca a la nación y se pueda emitir la resolución correspondiente. En caso de resultar favorable, y una vez cubierto el monto del avalúo, la Secretaría elabora el título respectivo que será suscrito por su titular, de igual manera tramitará su inscripción al Registro Público de la Propiedad tanto federal, como estatal.

Sin embargo, no se prevé un periodo de tiempo cierto para su desahogo, lo que ha contribuido al rezago en los procedimientos vigentes y al incumplimiento de la disposición constitucional.

En lo sustantivo este es el procedimiento establecido a nivel reglamentario, sin embargo, la problemática expuesta evidencia la falta de mecanismos para desahogar el procedimiento dentro de un periodo de tiempo cierto y prudente, así como de los instrumentos para sancionar su incumplimiento; todo con la finalidad de garantizar el ejercicio del derecho a la propiedad privada.

Por esta situación, es necesario establecer en la ley reglamentaria un mecanismo que contribuya al respeto del procedimiento de enajenación de tierras nacionales, dentro de un periodo prudente que dé certeza a los ciudadanos.

Para ello se propone incorporar en la Ley Agraria una temporalidad máxima para desahogar la totalidad del procedimiento, a partir de la solicitud de la enajenación presentada por los ciudadanos en posesión de tierras nacionales. Considerando que el propio reglamento prevé un procedimiento que en conjunto no deben rebasar una temporalidad de un año, a lo mucho, se propone establecer en la ley el periodo de un año, como tiempo máximo para desahogar el procedimiento.

Asimismo, una vez sustanciado el procedimiento de enajenación, es importante establecer, para la autoridad, una temporalidad máxima para emitir el titulo correspondiente y tramitar su inscripción ante el Registro Público de la Propiedad.

El incumplimiento al respeto de estas disposiciones representa una infracción de la autoridad responsable, para ello se propone establecer en la ley, con toda claridad, la sujeción de la autoridad responsable a un juicio administrativo para sancionar su falta de apego a la ley.

En tal virtud, es necesario que las Instituciones responsables de tutelar el derecho a la propiedad, realicen su función de manera responsable, eficiente y eficaz,  y lo mismo es de aplicarse a aquellos instrumentos normativos que se han establecido  para ejercer dicho derecho.

Es nuestra responsabilidad enriquecer la Ley Agraria con la inclusión de elementos que contribuyan a que el procedimiento de enajenación de tierras nacionales sea ágil y eficaz y con ello se proteja y garantice el derecho a la propiedad privada.

Para mayor claridad de la propuesta, se presentan mediante un cuadro comparativo las modificaciones y adiciones a la Ley Agraria, a saber:

Ley Agraria

Título noveno

De los terrenos baldíos y nacionales


Texto  vigente

Propuesta de texto

Artículo 161.- La Secretaría de la Reforma Agraria estará facultada para enajenar a título oneroso, fuera de subasta, terrenos nacionales a los particulares, dedicados a la actividad agropecuaria, de acuerdo al valor que fije el Comité Técnico de Valuación de la propia Secretaría. Los terrenos turísticos, urbanos, industriales o de otra índole no agropecuaria, la Secretaría de la Reforma Agraria igualmente estará facultada para enajenarlos de acuerdo al valor comercial que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales. Los dos supuestos anteriores procederán, siempre y cuando los terrenos no se requieran para el servicio de las dependencias y entidades federales, estatales o municipales y su utilización prevista no sea contraria a la vocación de las tierras.

Artículo 161.- La Secretaría de la Reforma Agraria estará facultada para enajenar a título oneroso, fuera de subasta, terrenos nacionales a los particulares, dedicados a la actividad agropecuaria, de acuerdo al valor que fije el Comité Técnico de Valuación de la propia Secretaría. Los terrenos turísticos, urbanos, industriales o de otra índole no agropecuaria, la Secretaría igualmente estará facultada para enajenarlos de acuerdo al valor comercial que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

Los dos supuestos anteriores procederán, siempre y cuando los terrenos no se requieran para el servicio de las dependencias y entidades federales, estatales o municipales, su utilización prevista no sea contraria a la vocación de las tierras y se cumpla satisfactoriamente con los requisitos exigidos por la ley.

El procedimiento para enajenar Terrenos Nacionales a los particulares deberá sustanciarse a más tardar en un año, a partir de que la autoridad reciba la solicitud correspondiente.

Asimismo, para la expedición del título de propiedad, y su registro ante la autoridad correspondiente, la Secretaría tendrá un plazo máximo de seis meses.

El incumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores será sancionado conforme a lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Estoy seguro que con estas modificaciones y adiciones contaremos con un procedimiento certero, ágil y eficaz, que permitirá resolver el resago procedimiental que hoy en día existe dentro de la Secretaría, y que perjudica a miles de ciudadanos que desde hace años solicitaron a su favor la enajenación de las tierras de la nación, que por mucho tiempo han venido trabajando.

Con las modificaciones propuestas aquellas personas que soliciten la enajenación de terrenos nacionales, llevarán a cabo su trámite de un manera ágil, eficiente y eficaz, lo que se traduce en el acceso a la justicia, y a su derecho a la propiedad privada.

Seguro estoy, de que con estas modificaciones garantizaremos la certeza jurídica de la tenencia de la tierra y pleno acceso a la justicia social.

Por todo lo anterior, someto a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:


PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 161 DE LA LEY AGRARIA, QUE PRESENTA EL SENADOR DANIEL GABRIEL ÁVILA RUIZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL.

Artículo Único. Se reforma el el artículo 161 párrafo segundo, y se adicionan los párrafos tercero, cuarto y quinto, de la Ley Agraria, para quedar como sigue:

Artículo 161.- …

Los dos supuestos anteriores procederán, siempre y cuando los terrenos no se requieran para el servicio de las dependencias y entidades federales, estatales o municipales, su utilización prevista no sea contraria a la vocación de las tierras y se cumpla satisfactoriamente con los requisitos exigidos por la ley.

El procedimiento para enajenar Terrenos Nacionales a los particulares deberá sustanciarse a más tardar en un año, a partir de que la autoridad reciba la solicitud correspondiente.

Asimismo, para la expedición del título de propiedad, y su registro ante la autoridad correspondiente, la Secretaría tendrá un plazo máximo de seis meses.

El incumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores será sancionado conforme a lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

TRANSOTORIOS

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, deberá ajustar el Reglamento correspondiente a la presente reforma.

Senado de la República, a 4 de diciembre de 2017

Sen. Daniel Gabriel Ávila Ruiz


[*] https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-posgrado-derecho/article/view/17133/15342

[*] https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3060/4.pdf

[*] Artículo 158 de la Ley Agraria vigente.

[*] http://www.sedatu.gob.mx/sraweb/datastore/transparencia/2012/rendicion/memorias/Regularizacion_Enajenacion_Terrenos_Nacionales.pdf

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=77738