Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Jueves 16 de agosto de 2018
Gaceta del Senado
    
    

¿Qué es la Gaceta?

La Gaceta es el órgano informativo  oficial del Senado. Depende de la Mesa Directiva y cuenta con un Consejo Directivo formado por los miembros de la propia Mesa y por los secretarios generales de  Servicios Administrativos y de Servicios Parlamentarios; el Presidente de la Mesa lo es del Consejo.

Artículo 306 del Reglamento del Senado de la República.

Leer más
Martes 28 de Noviembre de 2017
Gaceta: LXIII/3PPO-57/77323
Martes 28 de Noviembre de 2017
Gaceta: LXIII/3PPO-57/77323

De los Senadores Juan Alejandro Fernández Sánchez Navarro y Angélica del Rosario Araujo Lara, con proyecto de decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIóN TERRITORIAL Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.

Sen. Juan Alejandro
Fernández Sánchez Navarro
Sen. Angélica del Rosario
Araujo Lara

Sen. Ernesto Cordero Arroyo

Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores.

LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión.

P r e s e n t e.

Los suscritos, Juan Alejandro Fernández Sánchez Navarro y Angélica del Rosario Araujo Lara, Senadores de la República del Congreso General de la Unión en la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 8° numeral 1 fracción I, 164 numeral 1, 169, 172 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República sometemos a consideración de esta Honorable Soberanía, la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A mediados del siglo pasado comenzó el proceso de modernización en nuestro país, lo que trajo consigo un crecimiento estructural y poblacional en las zonas urbanas de forma desmedida. Lo que implicaba el establecimiento de un proyecto de organización territorial que distribuyera de forma adecuada el uso de suelo, sin embargo, no se llevó a cabo. En consecuencia, las zonas urbanas quedaron al margen de obtener un desarrollo económico sostenido.

El crecimiento de las zonas urbanas es continuo y progresivo como se percibe en los datos históricos que demuestran que en el año de 1900 el país contaba con 33 ciudades de más de 15 mil habitantes, mientras que en el año de 2010 ya se tenían 384, lo que representa el 71.6% de la población del país [*] , tal crecimiento es proporcional a la disminución de territorio disponible para la edificación de casas habitación, lo que determina el aumento en el precio de la vivienda y ello dificulta el acceso a una vivienda digna y con buena ubicación, siendo éste el principal factor que impulsa el asentamiento en zonas de riesgo.

La mala distribución territorial y principalmente la densidad demográfica en las urbes aqueja a diversas ciudades de nuestro país, lo que se puede reflejar en el exceso de habitantes en una zona territorial que no es proporcional al número de personas que la habitan.

Debido a que en México existe multiplicidad de riesgos que pueden ocasionar un desastre natural, diversos asentamientos humanos son susceptibles a convertirse en zonas de riesgo, lo anterior aunado a la variedad de climas y geografía de nuestro territorio, como lo demuestran las cifras del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) en las que se indican que 87.7 millones de habitantes en el país, residen en zonas de riesgo por distintos tipos de fenómenos, de lo que cerca del 70% habitan en zonas urbanas, el 9.5% en zonas semiurbanas y el 20.5% en zonas rurales.

Para poder aminorar el efecto de los fenómenos naturales en las zonas de riesgo, es necesario contar con acciones preventivas como el aumento de inversión en medidas estructurales, la elaboración de atlas de riesgo y una mayor difusión en materia de protección civil.

A pesar de que la federación tiene responsabilidad en la elaboración de programas, planes y acciones preventivas contra desastres naturales, los estados y municipios son los principales responsables de ejercer dichas acciones preventivas, sobre todo éste último, como se encuentra establecido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el que se establece la facultad de los municipios para dirigir las políticas de uso de suelo, los permisos de construcción en sus jurisdicciones territoriales y la elaboración de sus planes de desarrollo urbano.

Aunado a lo anterior, el artículo 86 de la Ley General de Protección Civil establece que el Atlas Nacional de Riesgos y los respectivos Atlas Estatales y Municipales de Riesgos deberán ser tomados en consideración por las autoridades competentes, para la autorización de cualquier tipo de construcciones, obras de infraestructura o asentamientos humanos.

Sin embargo, de acuerdo con datos del Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, la insuficiencia de medidas de planeación, prevención y mitigación a nivel de las regiones o zonas vulnerables se ve reflejada en la casi inexistente vinculación entre la información proporcionada por los atlas de riesgo y la toma de decisiones en temas como la concesión de permisos sobre uso de suelo, la provisión de infraestructura y la construcción de vivienda.

Lo anterior se agrava debido a que no existen obligaciones claras acerca de la actualización de los atlas de riesgos por parte de las autoridades locales. Por ello, en tanto la actualización de los atlas de riesgo no sea considerada como un insumo indispensable para la gestión del desarrollo urbano, la población asentada en zonas irregulares continuará asumiendo los costos de una política de desarrollo urbano incompleta.

Ante este panorama, se determinó que resulta imprescindible que el Gobierno de la República, a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), como rectora del territorio nacional y de los asentamientos humanos, realice acciones que disminuyan el riesgo de la población localizada en zonas de riesgo y evite el asentamiento de hogares en zonas susceptibles a fenómenos naturales y en las que sus moradores o su patrimonio pueden sufrir algún daño.

Por lo cual se plantearon estrategias y líneas de acción que tienen como propósito garantizar la estricta observancia de los atlas de riesgo en los instrumentos de planeación territorial, ordenamiento ecológico y desarrollo urbano. Entre las que destaca el impulso a la creación y actualización de reglamentos de construcción acordes con los diferentes peligros y riesgos de los asentamientos humanos, así como la incorporación de la gestión integral del riesgo en la planeación y programación del desarrollo urbano y ordenamiento del territorio.

Ante ello, el municipio en muchas ocasiones no cuenta con las capacidades técnicas y financieras necesarias para vincular los instrumentos de gestión de riesgos con los reglamentos de construcción, lo cual trae consigo diversas consecuencias, como la pérdida de vidas humanas y económicas.

Lo anterior se puede ver reflejado en las cifras que demuestran que entre los años de 1980 y 1990 se registraron pérdidas de 700 millones de dólares por desastres naturales, mientras que entre los años del 2000 y 2014 la cantidad se elevó a 2,147 millones de dólares en pérdidas, además de tener un promedio de 186 decesos por la misma causa [*] .

En el mismo sentido, el Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Protección Civil en México [*] , indica que una inadecuada planeación urbana/territorial y de uso de suelo contribuye en gran medida a la vulnerabilidad de la población de México. Situación que es considerada como el reto más apremiante de política pública para la reducción de riesgos de desastre.

La rápida y continua urbanización de las áreas metropolitanas ha aumentado los asentamientos informales en áreas propensas a riesgos, como las riberas de ríos o laderas inestables. El estudio de referencia coincide en que las autoridades de protección civil  enfrentan un reto de déficit de gobernanza, ya que las políticas de uso de suelo son parte de las atribuciones municipales y se diseñan con muy poca vinculación con la información sobre riesgos.

Por ejemplo, en el caso de los cauces de los ríos y sus alrededores que se encuentran bajo la autoridad de la CONAGUA, mientras que el uso de suelo y la planeación urbana son responsabilidad de los municipios, esto ha generado un vacío entre ambos marcos legales e institucionales. En algunos casos, ninguna de las dos partes toma la iniciativa para evitar o expulsar asentamientos irregulares en zonas de riesgo.

Por consiguiente, los asentamientos ilegales en áreas propensas a inundaciones tienden a reaparecer en el mismo lugar incluso después de desastres importantes, como la inundación de la ciudad de Monterrey y su área metropolitana ocasionada por el huracán Alex en el año 2010.

Dicho diagnóstico también menciona el tema de los códigos de construcción y el reforzamiento sísmico de estructuras como dos áreas adicionales de la política de prevención de riesgos de desastre con mayor posibilidad de mejora.

Al respecto, los códigos de construcción se definen a nivel municipal; sin embargo, como se ha mencionado, muchos municipios no cuentan con suficientes recursos para elaborarlos, lo que implica que la construcción en muchas áreas con riesgo sísmico no esté regulada. Ejemplo de ello radica en la situación de algunos municipios que han adoptado el código sísmico de la Ciudad de México, que con frecuencia no es adecuado para sus condiciones del suelo y otras variables que determinan el nivel de riesgo sísmico respectivo.

Aunado a lo anterior, en los municipios que cuentan con códigos de construcción, las disposiciones sobre la mitigación de riesgos se centran frecuentemente en los riesgos por terremoto, y no se prestan suficiente atención a las medidas adecuadas para contrarrestar inundaciones, huracanes y tsunamis con base en el nivel local de riesgo.

En ese sentido, resulta fundamental invertir más en la prevención de riesgos de desastre después de un análisis minucioso de costos, beneficios y eficacia. Al respecto, la OCDE menciona que una medida práctica para facilitar esto podría ser el establecimiento de un registro de 4 a 6 códigos de construcción específicos a nivel federal que los municipios puedan elegir y adaptar con base en su exposición al riesgo, en especial para terremotos, inundaciones y tsunamis.

En Estados Unidos de América, por ejemplo, los estados reciben la facultad de legislar su propio Código de Edificaciones, aunque el Poder Federal vigila el cumplimiento y puede anular dicha facultad legislativa sólo en los casos en los que los códigos no protejan la salud pública, la seguridad y el bienestar social. Por su parte, los Congresos Locales legislan con varios grados de aplicación de responsabilidad y con mecanismos de modernización, tomando en cuenta el contexto geográfico de cada estado.

Por todo lo anterior, se pretende reformar diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, con el fin de que la Federación a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano emita un catálogo de códigos de construcción específicos a nivel federal que tomen en cuenta todos los tipos de riesgo que se presentan en el territorio nacional reflejados en los Atlas de riesgo nacional, estatales y municipales, con el propósito de que los municipios puedan elegir y adaptar en su planeación territorial, reglamentos y demás ordenamientos de su competencia, los códigos más adecuados con base en su exposición a los riesgos  específicos que se presentan en su territorio.

Ello no representa una invasión de atribuciones entre los órdenes de gobierno, pues los municipios seguirán a cargo de sus atribuciones constitucionales, relativas al otorgamiento de licencias y permisos para construcciones, siendo solamente una medida que pretende proporcionar una herramienta para que los municipios actualicen sus códigos de construcción e incorporen con mayor facilidad la prevención de riesgos en los asentamientos humanos.

De esta forma se estaría vinculando el ordenamiento territorial y el uso de suelo con la reducción de riesgos como una de las medidas para reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los desastres naturales.

Por lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de esta Asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

ÚNICO.- Se adiciona una fracción XXXII al artículo 8 pasando la anterior a ser XXXIII, y se reforman las fracciones III, XVI y XXI del artículo 11 y el artículo 66  de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para quedar como sigue:

Artículo 8. Corresponden a la Federación, a través de la Secretaría, las atribuciones siguientes:

  1.  … a  XXXI. 

XXXII. Expedir un catálogo nacional de códigos de construcción vinculados a los atlas de riesgo nacional, estatales y municipales, que sirva de directriz para que los municipios incorporen la gestión integral del riesgo en la programación del desarrollo urbano y ordenamiento territorial, a través de la actualización de sus reglamentos de construcción considerando los peligros y riesgos inherentes a sus condiciones geográficas y meteorológicas específicas. 

XXXIII. Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas.

Artículo 11. Corresponde a los municipios:

I. … a II. …

III. Formular, aprobar y administrar la Zonificación de los Centros de Población que se encuentren dentro del municipio, en los términos previstos en los planes o programas municipales y en los demás que de éstos deriven, tomando en cuenta el catálogo nacional de códigos de construcción.

IV. … a XV. …

XVI. Intervenir en la prevención, control y solución de los asentamientos humanos irregulares, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de Desarrollo Urbano, de zonas metropolitanas y conurbaciones y los atlas municipales de riesgo, en el marco de los derechos humanos;

XVII. … a XX. …

XXI. Informar y difundir anualmente a la ciudadanía sobre la aplicación y ejecución de los planes o programas de Desarrollo Urbano, así como de las zonas que se encuentran bajo algún tipo de riesgo con base en los diversos instrumentos de detección de riesgos.

XXII. … a XXV. …

Artículo 66. Tratándose de acciones, proyectos u obras que se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo conforme a los planes o programas de Desarrollo Urbano y ordenamiento territorial y los atlas de riesgo, las autoridades antes de otorgar licencias relativas a Usos del suelo y edificaciones, construcciones, así como factibilidades y demás autorizaciones urbanísticas, deberán solicitar un estudio de prevención de riesgo que identifique que se realizaron las medidas de mitigación adecuadas, en los términos de las disposiciones de esta Ley, la Ley General de Protección Civil y las normas oficiales mexicanas que se expidan.

TRANSITORIOS

Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Atentamente

Dado en el Salón de Sesiones del Pleno del Senado de la República, a los 22 días del mes de noviembre del año 2017.


[*] Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/23233/PROGRAMA_Nacional_de_Desarrollo_Urbano_2014-2018.pdf

[*] http://www.cenapred.gob.mx/es/Publicaciones/archivos/318-INFOGRAFADESASTRESENMXICO-IMPACTOSOCIALYECONMICO.PDF

[*] http://www.oecd.org/gov/risk/Mexico-proteccion-civil-resumen-ejecutivo.pdf

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=77323