Senado de la República.
LXIII Legislatura, Segundo Año de Ejercicio.
Domingo 23 de julio de 2017
Gaceta del Senado
    
    

¿Qué es la Gaceta?

La Gaceta es el órgano informativo  oficial del Senado. Depende de la Mesa Directiva y cuenta con un Consejo Directivo formado por los miembros de la propia Mesa y por los secretarios generales de  Servicios Administrativos y de Servicios Parlamentarios; el Presidente de la Mesa lo es del Consejo.

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Miércoles 5 de Julio de 2017
Gaceta: LXIII/2SPR-19/73188
Miércoles 5 de Julio de 2017
Gaceta: LXIII/2SPR-19/73188

De la Sen. Yolanda de la Torre Valdez, del Grupo Parlamentario de Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto que reforma los artículos 25, 26 y 27 de la Ley Agraria.

Se turnó a las Comisiones Unidas de Reforma Agraria y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores.

Sen. Yolanda
de la Torre Valdez

La suscrita, YOLANDA DE LA TORRE VALDEZ, Senadora de la República e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 8 numeral 1 fracción 1, 164 numeral 1, del Reglamento del Senado de la Republica, someto a consideración de esta honorable soberanía, la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 25, 26 Y 27 DE LA LEY AGRARIA EN MATERIA DE DOMINIO PLENO DEL EJIDO,  al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Los núcleos de población ejidales, denominados ejidos por el artículo 9 de la Ley Agraria, son personas morales con personalidad jurídica propia y cuyo patrimonio lo constituyen las tierras de las que se les hubiera dotado o hubieren adquirido por cualquier título, así como, de aquellos bienes y derechos de los cuales se integre.

De acuerdo a la información oficial del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) la propiedad ejidal actualmente ocupa una superficie de 105 millones de hectáreas (has), equivalente al 52 por ciento del territorio nacional, es decir, más de la mitad de las tierras existentes en nuestro país se conforman por ejidos, siendo sólo el 48% de propiedad privada. [*]

En términos del artículo 21 de la ley Agraria, los órganos que componen a los ejidos son los siguientes:

“I. La asamblea;

II. El comisariado ejidal; y

III. El consejo de vigilancia.”

En este orden de ideas, la asamblea ejidal es el órgano supremo del ejido, en el que participan todos los ejidatarios que son aquellos hombres y mujeres titulares de derechos ejidales, de conformidad con el artículo 12 de la señalada Ley.

Ahora bien, en términos del artículo 27, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ningún ejidatario “podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales”.

Los asuntos que son de competencia exclusiva de la Asamblea Ejidal, los señala el artículo 23 de la citada Ley Agraria, mismos que son del tenor siguiente:

“I. Formulación y modificación del reglamento interno del ejido;

II. Aceptación y separación de ejidatarios, así como sus aportaciones;

III. Informes del comisariado ejidal y del consejo de vigilancia, así como la elección y remoción de sus miembros;

IV. Cuentas o balances, aplicación de los recursos económicos del ejido y otorgamiento de poderes y mandatos;

V. Aprobación de los contratos y convenios que tengan por objeto el uso o disfrute por terceros de las tierras de uso común;

VI. Distribución de ganancias que arrojen las actividades del ejido;

VII. Señalamiento y delimitación de las áreas necesarias para el asentamiento humano, fundo legal y parcelas con destino específico, así como la localización y relocalización del área de urbanización;

VIII. Reconocimiento del parcelamiento económico o de hecho y regularización de tenencia de posesionarios;

IX. Autorización a los ejidatarios para que adopten el dominio pleno sobre sus parcelas y la aportación de las tierras de uso común a una sociedad, en los términos del artículo 75 de esta ley;

X. Delimitación, asignación y destino de las tierras de uso común así como su régimen de explotación;

XI. División del ejido o su fusión con otros ejidos;

XII. Terminación del régimen ejidal cuando, previo dictamen de la Procuraduría Agraria solicitado por el núcleo de población, se determine que ya no existen las condiciones para su permanencia;

XIII. Conversión del régimen ejidal al régimen comunal;

XIV. Instauración, modificación y cancelación del régimen de explotación colectiva;

XV. Los demás que establezca la ley y el reglamento interno del ejido.”

Es importante destacar que para la resolución de los asuntos que conoce la Asamblea Ejidal se deben convocar a los ejidatarios que integran el núcleo de población ejidal correspondiente, bajo diversas modalidades de celebración de Asambleas, plazos y requisitos de convocatoria de las mismas.

Sobre este punto en lo particular, la doctrina, entre ellos los Notarios Felipe Guzmán Núñez y Pascual Alberto Orozco Garibay han distinguido [*], a partir de la fecha de publicación de la Ley Agraria en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992, de dos tipos de Asambleas: la ordinaria y la extraordinaria, en virtud de los plazos y requisitos que señalan los artículos 23 al 27 de la Ley Agraria para su respectiva celebración en los términos siguientes:

Tipo de Asamblea

Asamblea Ordinaria

Asamblea Extraordinaria

Tipo de Asuntos competencia de la Asamblea

Son aquellas que tratan de los asuntos enumerados de las fracciones I a la VI del artículo 23 de la Ley Agraria

Son aquellas que tratan de los asuntos enumerados de las fracciones VII a la XIV del artículo 23 de la Ley Agraria

Órganos que convocan la Asamblea

La asamblea podrá ser convocada por el comisariado ejidal o por el consejo de vigilancia, ya sea a iniciativa propia o si así lo solicitan al menos veinte ejidatarios o el veinte por ciento del total de ejidatarios que integren el núcleo de población ejidal. Si el comisariado o el consejo no lo hicieren en un plazo de cinco días hábiles a partir de la solicitud, el mismo número de ejidatarios podrá solicitar a la Procuraduría Agraria que convoque a la asamblea.

Los mismos órganos que convocan a la Asamblea Ordinaria

Plazo de convocatoria para la celebración de la Asamblea

Deberá expedirse convocatoria con no menos de ocho días de anticipación ni más de quince, por medio de cédulas fijadas en los lugares más visibles del ejido

Deberá ser expedida por lo menos con un mes de anticipación a la fecha programada para la celebración de la asamblea.

Quórum de asistencia para la instalación válida de la Asamblea

Deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios

Deberán estar presentes cuando menos tres cuartas partes de los ejidatarios.

Quórum de aprobación para las resoluciones de la Asamblea

Las resoluciones de la asamblea se tomarán válidamente por mayoría de votos de los ejidatarios presentes y serán obligatorias para los ausentes y disidentes. En caso de empate el Presidente del comisariado ejidal tendrá voto de calidad.

Se requerirá el voto aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes a la asamblea.

Presencia de funcionarios públicos o fedatarios públicos para dar validez a la Asamblea

No se requiere la presencia de ningún funcionario público o fedatario público para dar validez a la Asamblea

Deberá estar presente un representante de la Procuraduría Agraria, así como un fedatario público. Al efecto, quien expida la convocatoria deberá notificar a la Procuraduría sobre la celebración de la asamblea, con la misma anticipación requerida para la expedición de aquélla y deberá proveer lo necesario para que asista el fedatario público. La Procuraduría verificará que la convocatoria que se haya expedido para tratar los asuntos a que se refiere este artículo, se haya hecho con la anticipación y formalidades correspondientes.

Ahora bien, de conformidad con dichas modalidades de Asambleas, para que un ejidatario o un grupo de ejidatarios obtenga la autorización de la Asamblea Ejidal para adoptar el dominio pleno sobre sus parcelas y la aportación de las tierras de uso común a una sociedad, deberán cumplirse los requisitos y plazos señalados para la Asamblea Extraordinaria.

En este orden de ideas, para que un ejidatario o un grupo de ejidatarios puedan enajenar las tierras parceladas de las cuales son titulares de derechos ejidales es preciso que obtengan la autorización de la Asamblea Ejidal, en concordancia con la fracción IX del artículo 23 en correlación con el diverso artículo 81, ambas disposiciones de la Ley Agraria.

Dicho requisito se estima excesivo, oneroso y violatorio del derecho humano a la propiedad privada reconocido por el artículo 27, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por los diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos.

En consecuencia, el objeto de la presente iniciativa es realizar un ejercicio de control constitucional y convencional para afirmar que la autorización exigida a los ejidatarios para obtener el dominio pleno de sus propias tierras parceladas por parte de la Asamblea Ejidal es no sólo inconstitucional sino también inconvencional, por lo que se estima debe ser reconfigurada en la Ley Agraria y con ello darle libertad plena a los ejidatarios para enajenar sus tierras bajo la modalidad de una simple Asamblea Ordinaria.

En este sentido, la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la ONU a través de la Resolución 217 (III) de 1948, establece en su artículo 17 que "toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente", y que "nadie será privado arbitrariamente de su propiedad”.

Por otra parte, el artículo 21 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, establece el derecho a la propiedad privada en los siguientes términos:

“1.    Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

2.    Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

3.    Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.”

Así pues, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha tenido la oportunidad de detallar el contenido del señalado artículo 21, en diversos casos entre los que se encuentran el caso María y Julio Guillermo Salvador Chiriboga c. Ecuador (2008), Humberto Palamara Iribarne c. Chile (2005) y Juan Carlos Chaparro Álvarez y Freddy Hernán Lapo Íñiguez c. Ecuador (2008). De entre ellos, destaca el criterio de la Corte Europea de Derechos Humanos utilizado en el primero de los casos para establecer el principio convencional del justo equilibro para delimitar las limitaciones proporcionales al derecho humano a la propiedad privada en los siguientes términos:

“La Corte Europea también ha señalado que el principio del justo equilibrio (fair balance) supone que no toda privación se encuentra en principio legitimada por la concurrencia del interés público o social. Toda limitación, necesariamente debe suponer una razonable proporcionalidad entre los medios empleados y los objetivos perseguidos por el Estado en su aplicación, incluyendo las medidas destinadas al control del ejercicio de la propiedad individual. Dicho principio consiste en el balance entre las demandas del interés general de la comunidad y los requisitos para la protección de los derechos fundamentales de carácter individual”.

Por tal motivo, en el caso de México, es claro que las disposiciones normativas de la Ley Agraria respecto a la autorización de la Asamblea Ejidal, mediante Asamblea Extraordinaria, no cumplen con el estándar convencional establecido en el principio de justo equilibrio toda vez que las exigencias que establece el artículo 23 en correlación con el diverso artículo 81 de la Ley Agraria, resultan desproporcionales para el ejidatario que pretende obtener el dominio pleno de su propia tierra parcelada.

Contrario a este criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de corte garantista, el Poder Judicial de la Federación ha sostenido a través de los Tribunales Colegiados de Circuito [*], que la propiedad originaria de los ejidos corresponde a núcleos de población y no a los ejidatarios, derivado de una interpretación restrictiva del contenido del artículo 27, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos y de la propia Ley Agraria, al tenor de lo siguiente:

TIERRAS EJIDALES. SU PROPIEDAD CORRESPONDE ORIGINARIAMENTE A LOS NÚCLEOS DE POBLACIÓN.

Son tierras ejidales, sujetas a las disposiciones de la propia Ley Agraria, las que han sido dotadas al núcleo de población o incorporadas al régimen ejidal. Tales tierras, parceladas, para asentamientos humanos o de uso común, conforman el núcleo de población. De consiguiente, los derechos parcelarios que ostentan los ejidatarios de manera originaria son de uso, usufructo y disfrute, mas no de dominio, toda vez que ese derecho corresponde, en principio, al núcleo y no a los ejidatarios en lo particular. Así, tanto en la Ley Federal de Reforma Agraria, como en la Ley Agraria vigente, ha subsistido el régimen ejidal y ha permanecido la circunstancia de que las tierras que han sido materia de dotación, le siguen perteneciendo al núcleo de población ejidal. Como es lógico, las personas que conforman el ejido o la comunidad, denominadas ejidatarios o comuneros, respectivamente, tienen el derecho al uso y disfrute de las tierras materia de la dotación; sólo en tratándose del régimen ejidal pueden adquirir en propiedad las unidades de dotación concretas, si la asamblea efectúa el parcelamiento que corresponda, en los casos en que les reconoce pleno dominio o se trate de solares ubicados en tierras destinadas al asentamiento humano, y de ser de ese modo, entonces, las tierras de que se trate se sustraen de ese régimen y son reguladas por el derecho común. Luego, aun cuando la Ley Agraria en vigor confirma a los núcleos de población ejidal como propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título, en dicha legislación, a diferencia de la anterior, opera una transformación en el régimen de propiedad, pues permite que se cambie de ejidal a dominio pleno. No obstante ello, mientras se continúe con el régimen de explotación ejidal, los ejidatarios únicamente tienen derecho al uso, aprovechamiento y usufructo de sus parcelas, pero no el dominio de las mismas.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.

Por lo tanto, dicha inconsistencia de la Ley Agraria con los estándares internacionales de derechos humanos debe ser subsanada a través de una reforma a los artículos 25, 26 y 27 de la Ley Agraria, que constituye el contenido de la presente iniciativa, con el objeto de señalar que el dominio pleno del ejido lo podrán obtener los ejidatarios sin necesidad de que sea celebrada una Asamblea de acuerdo a las formalidades señaladas por el artículo 25, segundo párrafo de la propia Ley Agraria.

Para mayor claridad, se expone a continuación cuadro comparativo materia de la iniciativa:


Ley Agraria

Iniciativa de reforma

Artículo 25.- La asamblea deberá celebrarse dentro del ejido o en el lugar habitual, salvo causa justificada. Para ello, deberá expedirse convocatoria con no menos de ocho días de anticipación ni más de quince, por medio de cédulas fijadas en los lugares más visibles del ejido. En la cédula se expresarán los asuntos a tratar y el lugar y fecha de la reunión. El comisariado ejidal será responsable de la permanencia de dichas cédulas en los lugares fijados para los efectos de su publicidad hasta el día de la celebración de la asamblea.

La convocatoria que se expida para tratar cualesquiera de los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de esta ley, deberá ser expedida por lo menos con un mes de anticipación a la fecha programada para la celebración de la asamblea.

Artículo 25.- La asamblea deberá celebrarse dentro del ejido o en el lugar habitual, salvo causa justificada. Para ello, deberá expedirse convocatoria con no menos de ocho días de anticipación ni más de quince, por medio de cédulas fijadas en los lugares más visibles del ejido. En la cédula se expresarán los asuntos a tratar y el lugar y fecha de la reunión. El comisariado ejidal será responsable de la permanencia de dichas cédulas en los lugares fijados para los efectos de su publicidad hasta el día de la celebración de la asamblea.

La convocatoria que se expida para tratar cualesquiera de los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23 de esta ley, deberá ser expedida por lo menos con un mes de anticipación a la fecha programada para la celebración de la asamblea.

Artículo 26.- Para la instalación válida de la asamblea, cuando ésta se reúna por virtud de primera convocatoria, deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios, salvo que en ella se traten los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23, en cuyo caso deberán estar presentes cuando menos tres cuartas partes de los ejidatarios.

Cuando se reúna por virtud de segunda o ulterior convocatoria, la asamblea se celebrará válidamente cualquiera que sea el número de ejidatarios que concurran, salvo en el caso de la asamblea que conozca de los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23, la que quedará instalada únicamente cuando se reúna la mitad más uno de los ejidatarios.

Artículo 26.- Para la instalación válida de la asamblea, cuando ésta se reúna por virtud de primera convocatoria, deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios, salvo que en ella se traten los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23, en cuyo caso deberán estar presentes cuando menos tres cuartas partes de los ejidatarios.

Cuando se reúna por virtud de segunda o ulterior convocatoria, la asamblea se celebrará válidamente cualquiera que sea el número de ejidatarios que concurran, salvo en el caso de la asamblea que conozca de los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23, la que quedará instalada únicamente cuando se reúna la mitad más uno de los ejidatarios.

Artículo 27.- Las resoluciones de la asamblea se tomarán válidamente por mayoría de votos de los ejidatarios presentes y serán obligatorias para los ausentes y disidentes. En caso de empate el Presidente del comisariado ejidal tendrá voto de calidad.

Cuando se trate alguno de los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de esta ley, se requerirá el voto aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes a la asamblea.

Artículo 27.- Las resoluciones de la asamblea se tomarán válidamente por mayoría de votos de los ejidatarios presentes y serán obligatorias para los ausentes y disidentes. En caso de empate el Presidente del comisariado ejidal tendrá voto de calidad.

Cuando se trate alguno de los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23 de esta ley, se requerirá el voto aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes a la asamblea.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía, el siguiente proyecto de:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 25, 26 Y 27 DE LA LEY AGRARIA EN MATERIA DE DOMINIO PLENO DEL EJIDO

ÚNICO.- Se reforman los artículos 25, 26 y 27 de la Ley Agraria, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 25.- La asamblea deberá celebrarse dentro del ejido o en el lugar habitual, salvo causa justificada. Para ello, deberá expedirse convocatoria con no menos de ocho días de anticipación ni más de quince, por medio de cédulas fijadas en los lugares más visibles del ejido. En la cédula se expresarán los asuntos a tratar y el lugar y fecha de la reunión. El comisariado ejidal será responsable de la permanencia de dichas cédulas en los lugares fijados para los efectos de su publicidad hasta el día de la celebración de la asamblea.

La convocatoria que se expida para tratar cualesquiera de los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23 de esta ley, deberá ser expedida por lo menos con un mes de anticipación a la fecha programada para la celebración de la asamblea.

Artículo 26.- Para la instalación válida de la asamblea, cuando ésta se reúna por virtud de primera convocatoria, deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios, salvo que en ella se traten los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23, en cuyo caso deberán estar presentes cuando menos tres cuartas partes de los ejidatarios.

Cuando se reúna por virtud de segunda o ulterior convocatoria, la asamblea se celebrará válidamente cualquiera que sea el número de ejidatarios que concurran, salvo en el caso de la asamblea que conozca de los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23, la que quedará instalada únicamente cuando se reúna la mitad más uno de los ejidatarios.

Artículo 27.- Las resoluciones de la asamblea se tomarán válidamente por mayoría de votos de los ejidatarios presentes y serán obligatorias para los ausentes y disidentes. En caso de empate el Presidente del comisariado ejidal tendrá voto de calidad.

Cuando se trate alguno de los asuntos señalados en las fracciones VII, VIII y X a XIV del artículo 23 de esta ley, se requerirá el voto aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes a la asamblea.

TRANSITORIO

PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan al contenido del presente Decreto.

Dado en el Salón de Sesiones del Pleno de la Comisión Permanente, el 05 de julio de 2017

A t e n t a m e n t e

Sen. Yolanda de la Torre Valdez


[*] Cfr. Orozco Garibay, Pascual Alberto, “Naturaleza del Ejido. De la propiedad ejidal. Características y limitaciones”, Revista Mexicana de Derecho del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Número 12, México, 2010.

[*] Época: Novena Época, Registro: 185300, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito , Tipo de Tesis: Aislada , Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Diciembre de 2002, Materia(s): Administrativa, Tesis: VI.3o.A.110 A

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