Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Domingo 22 de octubre de 2017
Gaceta del Senado
    
    

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La Gaceta es el órgano informativo  oficial del Senado. Depende de la Mesa Directiva y cuenta con un Consejo Directivo formado por los miembros de la propia Mesa y por los secretarios generales de  Servicios Administrativos y de Servicios Parlamentarios; el Presidente de la Mesa lo es del Consejo.

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Miércoles 14 de Junio de 2017
Gaceta: LXIII/2SPR-13/72301
Miércoles 14 de Junio de 2017
Gaceta: LXIII/2SPR-13/72301

Del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 6 y se adicionan los artículos 5 Bis y 5 Ter a la Ley sobre la Celebración de Tratados.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE RELACIONES EXTERIORES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS DE LA CÁMARA DE SENADORES.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES
PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL
H. CONGRESO DE LA UNIÓN.
PRESENTE.

Los suscritos, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, sometemos a la consideración de esta Soberanía la siguiente Iniciativa con PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 6 Y SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 5 BIS Y 5 TER A LA LEY SOBRE LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Uno de los derechos humanos fundamentales es el derecho de acceso a la información, mediante el cual las personas se encuentran en posibilidad de buscar y recibir información que se encuentra en poder de los gobiernos, así como de los entes que componen la administración pública, con lo cual no sólo se hace exigible el derecho, sino que se abona a la rendición de cuentas a las que están obligadas todas las dependencias gubernamentales.

Este derecho, de acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas, forma parte integrante del derecho a la libertad de expresión que se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, como la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; la Resolución 59 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada en 1946; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 o la Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969.

Al respecto, en nuestro país se han dado pasos importantes para garantizar la exigibilidad de este derecho mediante la expedición de diversos ordenamientos legales como la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo del año 2015. Cabe señalar que esta Ley tiene como objeto “establecer los principios, bases generales y procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad de la Federación, las Entidades Federativas y los municipios.” [*]

Dicho ordenamiento establece, en su artículo 8, fracción VI, que los Organismos Garantes del derecho del acceso a la información deberán regir su funcionamiento de acuerdo a diversos principios, entre los que destaca el de Máxima Publicidad, que a la letra dice:

VI. Máxima Publicidad: Toda la información en posesión de los sujetos obligados será pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática;

En este sentido, se entiende que la información que manejan las dependencias de gobiernos debe ser clara y completa, además de estar accesible, de manera sencilla, para cualquier persona que por algún motivo la requiera o solicite. A pesar de lo anterior, en materia de Tratados Internacionales, la información que proporciona la Secretaría de Relaciones Exteriores no cumple con los requisitos que se establecen en los ordenamientos respectivos.

De esta manera, del análisis que se ha realizado al portal que mantiene la Cancillería respecto a los Tratados Internacionales, queda de manifiesto que la SRE no ha cumplido con su obligación de proporcionar a la población información completa sobre los contenidos en los tratados que el Estado Mexicano ha suscrito, ni se encuentra seguimiento oportuno a las obligaciones que se han contraído al firmar y ratificar un instrumento de esta naturaleza, además que para entrar a dicho portal no existe una forma que sea accesible para toda la población.

Este es un tema central para la transparencia y rendición de cuentas en nuestro país. En dichos instrumentos no solamente se comprometen recursos públicos, sino también diversas acciones estratégicas vinculadas con temas fundamentales para el desarrollo y soberanía de la nación.

Si bien el artículo 28, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el artículo 6 de la Ley sobre Celebración de Tratados facultan a la Cancillería a intervenir en toda clase de Tratados y a llevar un registro de los mismos, no existe disposición legal que regule el contenido del registro antes citado, ni la forma en la cual debe ser accesible para el público en general.

En este sentido, a pesar del importante impacto de los Tratados para nuestro país y las claras responsabilidades de la Cancillería, la Auditoria Superior de la Federación (ASF) ha señalado que la SRE no ha cumplió con su obligación de dar seguimiento e informar sobre el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones contraídas dentro de los Tratados Internacionales, ni ha establecido un sistema integral de información de los mismos.

Con relación a los Tratados, la ASF señala que para cada uno se cuenta con la información de título, fecha de aprobación del Senado, fecha de promulgación, fecha de entrada de vigor, dirección general de la SRE responsable y la dependencia ejecutora, pero no se da a conocer información integral de los mismos.

Dentro de la Auditoría de Desempeño: 12-0-05100-07-0203, correspondiente al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012, la ASF encontró que el registro de los tratados está contenido en un formato que no cuenta con las “características de un sistema de información integral y preferentemente automatizado que genere datos estadísticos, de manera oportuna, económica, suficiente y confiable, que resuelva las necesidades de seguimiento y coadyuve a la toma de decisiones.” [*]

Asimismo, demostró que el listado no permite conocer la información sobre los objetivos del tratado internacional, la periodicidad con que se deben atender cada uno de los compromisos suscritos, ni las unidades responsables del seguimiento y, en su caso, cumplimiento de los instrumentos jurídicos internacionales, ni permite contar con información para determinar a cuáles de ellos se les dio cumplimiento en el periodo 2007-2012, debido a que, en 2012, se careció de procedimientos administrativos que normaran el registro de los tratados internacionales. [*]  Por lo anterior, la ASF realizó recomendaciones a la SRE.

Dentro del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013, en la Auditoría de Desempeño: 13-0-05100-07-0075, la ASF encontró que en materia de ejecución de los compromisos adquiridos en los Tratados Internacionales, dentro de las materias prioritarias establecidas en el PND 2013-2018, el universo de tratados prioritarios se componía, hasta ese año, “de 85 instrumentos, de los que el 40.0% (34) correspondió a la materia de derechos humanos, el 25.9% (22) correspondió a la materia de libre comercio, el 16.5% (14) a la materia de equidad de género, el 14.1% (12) a la materia de salud y el 3.5% (3) a la materia de combate a la corrupción”. [*]

Al respecto, la ASF verificó que, con base en la información proporcionada por las dependencias coordinadoras de sector de la Administración Pública Federal (APF), “se contó con los registros correspondientes al 69.4% (59) de los tratados relacionados con las materias prioritarias. De éstos, se derivaron 176 compromisos para el Estado Mexicano, de los que el 25.0% (44) se reportó como cumplido; el 18.2% (32) se reportó como pendiente de cumplimiento; el 5.7% (10) se reportó en proceso de cumplimiento, toda vez que se iniciaron acciones para ejecutar los compromisos, sin que se tenga constancia de su conclusión, y del 51.1% (90) no se especificó el estado de cumplimiento”, [*] por lo que se estimó que no existió “un grado de seguridad razonable para determinar el nivel de cumplimiento de los compromisos derivados de los tratados de las materias prioritarias vigentes en 2013, cuya ejecución fue responsabilidad de la APF.

Asimismo, dentro de la Auditoría de Desempeño: 15-0-05100-07-0032, correspondiente al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015, la ASF encontró que, en relación a los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, en 2015 “no se registraron avances en el indicador “Índice de avance en el retiro de reservas y declaraciones interpretativas de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos” ya que se registró el mismo avance del 26.9% en 2014 y no se consideró lo establecido en el Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH) 2014-2018. Asimismo, se constató que la información proporcionada por la entidad fiscalizada respecto del retiro y el total de reservas y declaraciones interpretativas no es consistente con lo reportado en el indicador”. [*]

Cabe señalar que con la auditoría se verificó que de los 30 tratados internacionales vigentes en materia de derechos humanos, son 10 (33.3%) los que tienen reservas o declaratorias interpretativas; asimismo, la SRE indicó que en 2014 se retiraron 5 reservas de manera total y 2 de manera parcial, en cuanto a las declaraciones interpretativas se retiró 1 de manera total y otra parcialmente, las cuales determinaron que limitaban los derechos humanos; asimismo, la entidad no acreditó si el retiro representa el 100.0% del indicador y si éstas se relacionan con la materia de derechos humanos. [*]

Siguiendo con los datos proporcionados por la ASF, resulta muy grave que la SRE carezca, a pesar de las observaciones realizadas por la Auditoría, de información que permita identificar los compromisos de los tratados internacionales a los cuales les dio cumplimiento la dependencia, como instancia ejecutora. Tampoco se contaba con información de los Programas Nacionales correspondientes al cumplimiento de los compromisos internacionales de México, en coordinación con las dependencias competentes del Ejecutivo Federal y sus órganos desconcentrados. Además de que en materia de Derechos Humanos no se tiene información precisa sobre las declaraciones interpretativas ni de las reservas, lo que puede suponer algún tipo de violación a los mismos, al no conocerse a cabalidad el impacto de dicho acto unilateral.

Finalmente, no se cuenta una metodología implementada para administrar los riesgos que se pudieren presentar en el cumplimiento de los tratados internacionales, ya que careció de un procedimiento para determinar la forma en que los riesgos deben ser identificados, evaluados y administrados.

En suma, de acuerdo al reporte de la ASF existe opacidad respecto a los compromisos que adquiere la nación, sus objetivos, el cumplimiento y los responsables del seguimiento. No se tiene información suficiente ni a nivel de la Secretaría ni por parte de los diferentes responsables en la institución de dar seguimientos a los diferentes tipos y temas de los Tratados. Además, no se cuentan con procedimientos que permitan garantizar la calidad de los seguimientos, mecanismos de coordinación eficientes con otras áreas del gobierno relacionadas y mucho menos supervisión y evaluación para la mejora continua de los seguimientos.

Por lo anterior, la presente iniciativa retoma las observaciones realizadas a la Secretaría de Relaciones Exteriores en los Informes del Resultados de la Fiscalizaciones Superiores de las Cuentas Públicas de los años 2012, 2013 y 2015 que la Cancillería no ha aceptado o no ha implementado, puesto que del análisis realizado cuando se realizó la presente iniciativa, se encontró que el sitio destinado por la Cancillería para los Tratados Internacionales mantiene las mismas omisiones señaladas por la ASF.

La presente iniciativa tiene por objeto incorporar diversas disposiciones mediante las cuales se establezca el contenido que debe llevar el registro de información de tratados internacionales y acuerdos interinstitucionales, con el fin de que los compromisos adquiridos en los mismos puedan ser verificados y se cumplan a cabalidad.

La inclusión de un artículo 5 BIS puntualiza que , con relación a los Tratados y Acuerdos Internacionales, el sistema público de información debe incluir datos estadísticos, actividades, metas, presupuesto total designado junto con reportes anuales sobre su aplicación, controles y líneas de coordinación y evaluación y sanciones a aplicar en caso de incumplimiento de los mismos documentos en comento para dar cuenta del seguimiento y la eficacia de estos mediante un efectivo sistema electrónico de datos. Asimismo, se añade una fracción que creemos que es fundamental para evaluar el funcionamiento del tratado, es decir el impacto social del mismo. Consideramos que el resultado de un instrumento no se puede medir solamente por el avance de su cumplimiento sino en cómo este avance se traduce en beneficios sociales de acuerdo a los objetivos del tratado.

Con la adición del artículo 5 Ter se establece que cuando se trate de Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, la Cancillería deberá contar con un registro claro y específico que incluya el total de reservas y declaraciones interpretativas que el Estado Mexicano ha realizado a cada Tratado al momento de su suscripción, así como el retiro de las mismas, donde también se incluya un informe detallado de las consideraciones que se tomen en cuenta para tal fin. Lo anterior con el fin de que las personas puedan conocer claramente por qué el Estado Mexicano ha establecido una exclusión o modificación a los efectos jurídicos de cierta disposición del tratado para su aplicación por éste mismo.

Asimismo, se establece que la Secretaría deberá establecer un indicador que mida el impacto y el avance en el retiro de reservas y declaraciones interpretativas sobre los Tratados en materia de Derechos Humanos cuya meta sea de cumplimiento anual, donde deberá elaborar un informe semestral que será de carácter público.

Por último, en la modificación al artículo 6 de la Ley sobre la Celebración de Tratados se especifica detalladamente el contenido informativo con el que debe contar el registro en el cual se exponen los Tratados Internacionales firmados por el Estado Mexicano.

El Poder Legislativo debe contribuir al mejoramiento de los sistemas de información pública y que se instrumenten mecanismos de control para garantizar que las operaciones y actividades se ejecuten con supervisión permanente y con una mejora continua, a fin de mantener y elevar la eficiencia y eficacia del seguimiento y cumplimiento de los compromisos establecidos en los Tratados Internacionales y Acuerdos Interinstitucionales.

Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8°, numeral 1, fracción I; 164, numerales 1 y 2, así como 169 del Reglamento del Senado de la República, se pone a consideración de esta Soberanía la presente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 6 Y SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 5 BIS Y 5 TER A LA LEY SOBRE LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS.

ARTÍCULO ÚNICO: Se adicionan los artículos 5 Bis y 5 Ter y se reforma el artículo 6 de la Ley sobre la Celebración de Tratados.

Artículo 5 Bis. La Secretaría deberá llevar el registro de los tratados de los que el país sea parte y de los acuerdos interinstitucionales. Los tratados deberán ser registrados en un sistema integral y público de información electrónica que permita generar datos estadísticos, de manera oportuna, económica, suficiente y confiable, que permita dar seguimiento y coadyuvar a la toma de decisiones de Estado. El sistema deberá incluir, como mínimo:

  1. Datos estadísticos del tratado; 
  2. Resumen ejecutivo del contenido del tratado; 
  3. Información detallada de los objetivos, metas, actividades, periodicidad e indicadores del cumplimiento de los compromisos asumidos; 
  4. Indicadores de impacto social generado por el avance en el cumplimiento de los objetivos del tratado, acuerdo o convención; 
  5. Las líneas de coordinación, control y evaluación entre las partes; 
  6. Las líneas de coordinación entre la Secretaría y las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal, para el cumplimiento de los objetivos del tratado, acuerdo o convención;
  7. De ser el caso, el presupuesto total destinado al tratado, así como reportes anuales sobre su aplicación; 
  8. Los manuales de procedimientos administrativos autorizados y vigentes para normar la negociación, seguimiento y actualización de los tratados, acuerdos o convenciones; 
  9. Las sanciones incluidas en el tratado en caso de incumplimiento de los compromisos por alguna de las partes y; 
  10. Las instancias encargadas de dar cuenta del seguimiento y la eficacia de los mismos. 

Artículo 5 Ter. Cuando se trate de Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, además de lo contenido en el artículo anterior, la Secretaría deberá precisar el total de reservas y declaraciones interpretativas que el Estado Mexicano realice a cada Tratado, así como el retiro de las mismas, junto con un informe detallado de las consideraciones que se tomen en cuenta para tal fin.

Asimismo, la Secretaría deberá establecer un indicador que mida el avance en el retiro de reservas y declaraciones interpretativas sobre los Tratados en materia de Derechos Humanos cuya meta sea de cumplimiento anual. La Secretaría deberá elaborar un informe semestral que será de carácter público.

Artículo 6o.- La Secretaría de Relaciones Exteriores, sin afectar el ejercicio de las atribuciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, coordinará las acciones necesarias para la celebración de cualquier tratado y formulará una opinión acerca de la procedencia de suscribirlo y, cuando haya sido suscrito, lo inscribirá en el Registro al que hace referencia el artículo anterior.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- La presente reforma entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- La Secretaría de Relaciones Exteriores contará con 180 días naturales para actualizar el sistema de información a partir de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.

Comisión Permanente, a 14 de junio de 2017.

SUSCRIBEN


[*] Artículo 1, segundo párrafo, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información.

[*] Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012, “Auditoría de Desempeño: 12-0-05100-07-0203”, Auditoría Superior de la Federación, disponible en: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0203_a.pdf, p. 6

[*] Auditoría Superior de la Federación Óp. Cit.

[*] Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013, “Auditoría de Desempeño: 13-0-05100-07-0075”, Auditoría Superior de la Federación, disponible en: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/Auditorias/2013_0075_a.pdf, p. 14

[*] ´Ídem.

[*] Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015, Auditoría de Desempeño: 15-0-05100-07-0032, Auditoría Superior de la Federación, disponible en: http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2015_0032_a.pdf, p. 10

[*] Ídem.

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=72301