Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Domingo 22 de octubre de 2017
Gaceta del Senado
    
    

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Miércoles 7 de Junio de 2017
Gaceta: LXIII/2SPR-11/71879
Miércoles 7 de Junio de 2017
Gaceta: LXIII/2SPR-11/71879

Del Sen. Jorge Luis Lavalle Maury, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Aviación Civil.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS DE LA CÁMARA DE SENADORES.

Sen. Jorge Luis
Lavalle Maury

SEN. PABLO ESCUDERO MORALES

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA

DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA UNIÓN

P R E S E N T E

El que suscribe, JORGE LUIS LAVALLE MAURY, Senador del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, 78 fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 116, 122 numeral 2 de la Ley orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,   así como por los artículos 8, numeral 1, fracción I, 164 numeral 2 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES A LA LEY DE AVIACIÓN CIVIL. Lo anterior, conforme a la siguiente:

E X P O S I C I Ó N  D E  M O T I V O S

En el 2016, en la aviación civil en México las empresas nacionales y extranjeras en operación comercial, doméstico e internacional, transportaron cerca de 82 millones de pasajeros, esto es equivalente a un crecimiento del 10.7% más que en 2015. Las empresas nacionales lograron un crecimiento de 13.4% al pasar de 47.3 a 53.6 millones de pasajeros transportados de 2015 a 2016.

Por otro lado, las empresas extranjeras crecieron un 6% movilizando 29.1 millones de pasajeros desde y hacia el territorio nacional comparado con los 27.5 millones de pasajeros transportados en 2015.  

De este modo, la industria aérea ha registrado tasas positivas de crecimiento, cuya tasa promedio anual en los últimos siete años ha sido de 7.2%. En este sentido, es relevante señalar que de 2010 al 2016 el crecimiento de pasajeros en el transporte aéreo creció cerca del 50% pasando de 48.7 millones en 2010 a 82 millones en 2016.

En 2016 México firmó convenios de aviación con Arabia Saudita y Kuwait para establecer servicios aéreos entre ambos países. Habiendo en México un total de 51 convenios firmados con otros países, mismos que establecen facilidades recíprocas en materias diversas promoviendo el intercambio de pasajeros generando mayor conectividad de México con el mundo e incrementando la competitividad de esta industria.

Actualmente las líneas aéreas nacionales emplean a más de 23 mil personas, 10% más comparado al total de 2015 [*] . Mientras que el total de la industria aérea nacional genera cerca de un millón de empleos, con un valor de 18.4 millones de dólares que equivale al 2% del Producto Interno Bruto Nacional.

En gran medida debido al aumento en la demanda de vuelos, las quejas de los pasajeros se han incrementado respecto a los elementos que componen el servicio que prestan las aerolíneas: demoras, poca transparencia en las tarifas, cobros inesperados a los pasajeros al momento de abordar el avión, restricciones sumamente rígidas en materia de equipaje, costos en los cambios de itinerario, cancelación o transferencia de boletos mismas que no aclaradas durante la compra del boleto, falta de información en los aeropuertos nacionales, entre otras.

Sin embargo, la reciente reforma realizada por este Congreso de la Unión en materia de derechos de los pasajeros, contempló varias de estas quejas arriba señaladas y se han estipulado en la Ley de Aviación artículos que buscan subsanar dichas problemáticas o que cuando sucedan, los permisionarios o concesionarios realizarán acciones de compensación y con ello ofrezcan un mejor servicio a los pasajeros.  

            No obstante, es relevante y pertinente señalar que gran parte de las quejas de los pasajeros se deben a la falta de claridad que prevalece en el proceso de la compra de un boleto de avión, toda vez si bien el mercado nacional ha fomentado que las aerolíneas ofrezcan más y mejores tarifas, hoy en día no son lo suficientemente claros al pasajero los beneficios y restricciones que contempla cada una de esas tarifas.

De acuerdo a las políticas corporativas de cada aerolínea, en un mismo vuelo se ofrecen diferentes tarifas las cuales pueden ser desde la más económica, que dependiendo de cada empresa podría incluir un lugar para el pasajero en la aeronave que le sea asignado aleatoriamente y en ocasiones sin equipaje, hasta una tarifa que contempla diversos beneficios como la elección de asiento, posibilidad de documentar grandes cantidades de equipaje, además de políticas flexibles de modificación de destino, horario, servicios abordo de la aeronave, entre otras.

            De tal suerte que es fundamental informar a los usuarios el funcionamiento del mercado de las tarifas aéreas y a su vez, exigir no solo a las aerolíneas sino a cualquier persona física o moral que comercialice boletos de avión por cualquier medio, sea electrónico, telefónico o físico explicar las características de la tarifa que el usuario adquirirá.

El incremento relativamente reciente en la demanda de vuelos ya aquí señalado, nos coloca como un mercado aéreo emergente que exige reglas y prácticas transparentes que promuevan la competencia y la satisfacción de los pasajeros, mismos que en muchos miles han podido acceder a viajar en avión derivado de la competencia y estrategias de las aerolíneas, basadas justamente en la variación estratégica comercial de tarifas en relación a los beneficios o restricciones que componen a cada una de ellas.

De este modo, quien o quienes comercialicen un boleto de avión no solo los concesionarios o permisionarios, deben tener la obligación de dar la información con claridad, transparencia, exactitud, veracidad, que sea comprobable y que no genere confusión al usuario; que se especifiquen los conceptos que se incluyen en la tarifa ofrecida, considerando elementos como la asignación de asientos, condiciones de equipaje y los servicios que se ofrecen a bordo de la aeronave.

La protección de los derechos de los pasajeros es un logro fundamental en el desarrollo de la industria aeronáutica nacional que nos conviene a todos. Sin embargo, es menester deliberar sobre si la protección de estos importantes derechos se realiza mediante una sobrelegislación, podría derivar en un resultado no deseado como, por ejemplo, la desaparición de tarifas accesibles que han fomentado el uso del avión y han permitido a un mayor número de personas viajar por este medio. Por tanto, es fundamental permitir que como hasta ahora el mercado siga compitiendo en beneficio de los pasajeros y de la economía nacional, no obstante, la Ley debe ser estricta en la información que debe ofrecerse a cualquier persona que desee adquirir un vuelo.

Por otro lado, es fundamental considerar que las disposiciones en materia de derechos de los usuarios deben ser de aplicación doméstica. Es decir, son aplicables en sus términos para vuelos nacionales en tanto que los vuelos internacionales deben sujetarse a los Tratados y Normas Internacionales vigentes. De suerte que con la finalidad de dar certidumbre jurídica a las aerolíneas internacionales y respetando la jerarquía jurídica, se debe establecer en la Ley de manera clara la delimitación nacional de estas disposiciones.

Para atender otra queja constante de los usuarios consistente en que al comprar un boleto redondo o con conexión y no utilizar el primer segmento del viaje se les cancelaban automáticamente los tramos subsecuentes, perdiéndose así todo el boleto. La propuesta consiste en que para garantizar el resto del viaje, el pasajero pueda informar al concesionario o permisionario hasta dos horas antes de la salida del primer tramo del vuelo, y no como se modificó recientemente a veinticuatro horas contadas a partir de la hora programada del segmento no utilizado.

Esta modificación daría a los pasajeros una completa disposición de su vuelo toda vez que han hecho una compra y es deber de la aerolínea respetarle el tramo completo de su compra sin importar si utiliza o no el primer tramo de esta. Cabe señalar que las dos horas de anticipación, resultan suficientes en correspondencia con el tiempo de anticipación que solicitan las aerolíneas a los pasajeros para arribar a la sala de abordaje y confirmar su presencia en el vuelo.

            Con lo que respecta a las demoras en la salida de los vuelos, se ha instituido un régimen de sanciones a los permisionarios o concesionarios, así como otro de compensaciones a los pasajeros afectados. Sin embargo, es importante considerar que, dentro de la operación de un vuelo, intervienen diversos elementos de los cuales algunos se encuentran fuera del alcance o responsabilidad de las aerolíneas.

            En efecto, en la operación aérea se encuentran diversos subprocesos que en determinado momento podrían llegar a causar la demora de un vuelo.  Entre ellos se encuentran los relativos a las autoridades y las supervisiones e inspecciones que realizan el Sistema de Administración Tributaria, el Instituto Nacional de Migración, la Policía Federal y otras instituciones en materia de seguridad. Asimismo, en muchas ocasiones la infraestructura aeroportuaria no es la adecuada y esto mismo causa demoras al igual que los servicios de aeronavegación y los servicios complementarios, así como el almacenamiento y dispendio de combustible.

            Acorde con lo anterior, si la responsabilidad en la demora de un vuelo es compartida entre las aerolíneas y las autoridades, el esquema de compensaciones debe ser también compartido.    

En este Proyecto de Decreto se propone que cuando las causas de las demoras sean imputables a las instalaciones o servicios aeroportuarios, corresponderá a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes informar a los pasajeros las causas de dicha demora y las políticas de compensación señaladas en la Ley de Aviación Civil corresponderán a la misma.

En términos de seguridad no se pueden escatimar recursos ni mucho menos tiempos. Por ello esta propuesta plantea que cuando las causas de la demora se atribuyan y se confirmen a cuestiones de seguridad del vuelo o de la aeronave, las políticas de compensación no serán aplicables. Esto con el fin de no provocar ningún tipo de descuido de los operadores en razón de apresurar la salida de los vuelos.

Otra de las quejas constantes de los usuarios de los servicios aéreos, son las restricciones que prevalecen en cuanto a la cancelación de los boletos y el reintegro de su costo. La reciente reforma en la materia estableció la posibilidad de cancelación sin costo siempre y cuando esta se realice dentro de las 24 horas siguientes a la compra del vuelo.

No obstante, es preciso señalar que esta disposición no tiene equivalente en las prácticas observadas internacionalmente debido a que podría generar malas prácticas entre las mismos permisionarios o concesionarios, consistentes principalmente en acaparamiento de lugares en vuelos que ofrezcan los competidores y cancelarlos al poco tiempo sin ningún tipo de restricción o penalización.

Se propone que cuando el pasajero decida no efectuar el viaje, tendrá hasta siete días antes de la fecha de salida de su vuelo para notificar a la línea aérea de la no realización del viaje y podrá solicitar el reembolso de su boleto. Países como Perú, Colombia, Argentina y Brasil mantienen regulaciones similares a esta que se propone; mientras que por el contrario Canadá, Australia y Chile no cuentan con disposiciones en la materia.

Ahora bien, las normas que regulan situaciones de consumo (adquisición de bienes o servicios), no se limitan a las contempladas en la Ley Federal de Protección al Consumidor. En materia de transporte aéreo se encuentran disposiciones adicionales en la Ley de Aviación Civil, por tratarse de la legislación particular en la materia, además de los tratados internacionales aplicables.

Así, en las normas relativas a la prestación y desarrollo de los servicios de transporte aéreo, la Ley de Aviación Civil contempla un Capítulo X Bis con disposiciones muy particulares para los contratos de este servicio, con derechos y obligaciones que inciden en los de los consumidores de los mismos, esto es, que no quedan a la total libertad contractual o a la política que decida implementar el concesionario o permisionario. Para poder hacer cumplir con estos derechos de los pasajeros, las líneas aéreas deberán contar con un módulo de atención físico o virtual en cada una de las terminales donde operen.

Por último, un elemento fundamental en el mercado aeronáutico es el equipaje toda vez que es uno de los principales elementos que utilizan las aerolíneas para el diseño de propuestas tarifarias atractivas para los usuarios, toda vez que ofrecen planes económicos para quienes viajan ligeros llevando consigo solo equipaje de mano o incluso sin este.

En la inmensa mayoría de los países del mundo, las medidas mínimas de equipaje se encuentran reglamentadas con respecto a sus pesos y dimensiones, mas no como un derecho del pasajero que la aerolínea deba respetar. Es decir, establecer en la Ley las particularidades del equipaje a que todo pasajero tiene derecho, limita el diseño de tarifas y planes para todo tipo de usuarios, incluso para aquellos quienes prefieren “viajar ligeros” a cambio de una tarifa más accesible.

En nuestro marco jurídico vigente las regulaciones en materia de equipaje, se encuentran en el Reglamento de la Ley de Aviación Civil y es coincidente con las medidas internacionales adoptadas hasta ahora, las cuales se encuentran relacionadas con las dimensiones y capacidades de las aeronaves y nunca como una exigencia de un servicio que deban ofrecer las aerolíneas a todos los pasajeros.

A nivel internacional puede observarse que es el libre mercado el que “regula” el ámbito del equipaje. En Estados Unidos, el transportador debe informar las condiciones de la franquicia de equipaje y las tarifas aplicables en el contrato de transporte. En América Latina, la generalidad consiste de igual modo en permitir que las aerolíneas ofrezcan las condiciones. Cabe señalar que uno de los países que recientemente llevó a cabo cambios en su legislación en materia de aviación civil fue Brasil, y en materia de equipaje estableció este como un servicio adicional contractual que es ofrecido por la aerolínea prácticamente independiente al costo del boleto del pasajero.

Por tanto, incluir en la Ley la condición de que los concesionarios o permisionarios deben incluirle a cada pasajero una maleta adicional al equipaje de mano, que pueda ser documentada y de determinadas características, limita las corporativas de competitividad y en consecuencia elevará las tarifas. Por ello es preferible no establecer las características del equipaje adicional al de mano como uno de los derechos de los usuarios, en tanto que no todos los pasajeros requieren de dicho servicio y en consecuencia no tiene por qué adicionársele al costo de su boleto de transportación.   

Como se ha señalado con anterioridad, la total y absoluta información de las prestaciones y restricciones que incluye cada tarifa aérea, bastaría para no sobrelegislar en materias que podrían afectar directamente a la competitividad en el sector y al encarecimiento de los boletos, lo cual provocaría la exclusión de un número importante de “nuevos pasajeros” que gracias al libre mercado han podido viajar en avión.

Tal y como ocurre con otros mercados, en el aéreo es preciso considerar las diferentes necesidades de los consumidores y permitir que los proveedores ofrezcan sus productos de acuerdo a la demanda y no establecer condiciones que limiten esa oferta y el diseño de políticas corporativas que, como se ha visto hasta ahora han incrementado considerablemente el traslado de pasajeros vía aérea.  

Esta propuesta no sólo vela a favor de los pasajeros, sino que también promoverá que las aerolíneas nacionales sean seguras y presten con servicios de alta calidad, equiparables con los mejores estándares internacionales. Legislar en una materia tan relevante como la aviación civil, exige sensibilidad con respecto a las demandas ciudadanas, así como la viabilidad de los negocios de la industria que genera empleos, inversiones y desarrollo económico en México.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta ciudadanía el siguiente:

P R O Y E C T O   D E  D E C R E T O

Único. - Se adicionan los artículos 42 Bis y 47 Bis 2 de la Ley de Aviación Civil, para quedar como sigue:

Artículo 42 Bis. Para el servicio al público de transporte aéreo de pasajeros, el concesionario o permisionario, agencia de viajes o cualquier persona física o moral que comercialice boletos aéreos, tiene la obligación de informar con claridad y transparencia, los conceptos que se incluyen en la tarifa ofrecida, considerando elementos como asignación de asientos, condiciones de equipaje y servicios a bordo de la aeronave. 

 Los concesionarios o permisionarios, deberán respetar las tarifas y restricciones, y serán responsables de que la información relativa a las tarifas esté permanentemente a disposición de los pasajeros y de que cumpla los siguientes requisitos:  

  1. Debe apegarse a los términos derivados de la concesión o permiso y contener explícitamente las reglas de aplicación, o condiciones y restricciones que comprende la oferta, así como la vigencia de las mismas, y 
  2. La información y publicidad relacionada con las tarifas deberán ser exactas, veraces, comprobables y claras para el pasajero, evitando en todo caso inducir al error o generar confusión.  

Cada tarifa deberá aplicarse en igualdad de condiciones para todos los pasajeros sin discriminación alguna.

Artículo 47 Bis. El concesionario o permisionario está obligado a proporcionar un servicio de calidad y eficiente a todos sus pasajeros. Para garantizar lo anterior, en vuelos nacionales, deberá respetar y cumplir con cuando menos los siguientes derechos del pasajero: 

I. Los pasajeros con alguna discapacidad tienen derecho a ser transportados por los concesionarios o permisionarios. Los concesionarios o permisionarios deberán establecer mecanismos para garantizar el transporte de personas con discapacidad, conforme a las medidas de seguridad operacional. Los pasajeros con discapacidad que requieran transportar instrumentos inherentes a su condición, podrán hacerlo de acuerdo a lo establecido por el artículo 47 Bis 1 de la presente ley. No se podrán establecer condiciones o aplicar cargos adicionales para permitir el abordaje de personas con discapacidad.

  1. El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondiente. Únicamente en este caso, el pasajero podrá transportar sin cargo adicional una carriola para el infante.  

El pasajero tiene derecho a un trato digno y a contar con un alto nivel de información, que le permita conocer sus opciones y tomar alternativas en caso de requerirlas. Por ello, los concesionarios o permisionarios están obligados a informar de manera rápida y expedita al pasajero en caso de que se produzcan cambios en su itinerario o cualquier otra circunstancia que pudiera afectar el servicio contratado. Lo deberán hacer a través de llamadas telefónicas, correos electrónicos, mensajes de texto o cualquier otro medio electrónico, con al menos veinticuatro horas de anticipación a la salida programada.

En el caso de vuelos internacionales el permisionario o concesionario deberá sujetarse a los Tratados y Normas Internacionales vigentes.

De la misma forma, si los cambios se produjeran dentro de las veinticuatro horas previas a la salida programada, el concesionario o permisionario deberá informar al pasajero tan pronto tenga la certeza de que dichos cambios son inevitables, sin que esto exima al concesionario o permisionario de su responsabilidad frente al pasajero.

  1. En el caso de que el pasajero haya adquirido boletos de ida y vuelta o con conexión, podrá disponer de ellos para cada segmento particular. El concesionario o permisionario no podrá negarle el embarque a un vuelo por no haber utilizado alguno de los segmentos del trayecto total. Para garantizar el cumplimiento de esto, el pasajero deberá informar al concesionario o permisionario hasta dos horas antes de la salida del primer tramo del vuelo, que hará uso de los segmentos subsecuentes, a través de los medios que el concesionario o permisionario para ello disponga.   
  1. En caso de que exista retraso en relación con la hora de salida estipulada en el boleto y la causa sea atribuible al concesionario o permisionario, el pasajero será indemnizado y/o compensado por el proveedor del servicio de acuerdo a los siguientes criterios:  

a) Cuando la demora sea superior a una hora e inferior a cuatro, se compensará conforme las políticas de compensación de cada permisionario o concesionario.

Las políticas de compensación deberán incluir como mínimo, descuentos para vuelos en fecha posterior hacia el destino contratado y/o alimentos y bebidas, de acuerdo a lo establecido por los permisionarios y concesionarios y conforme al principio de competitividad.

El permisionario o concesionario deberá presentar y registrar cada seis meses, ante la Secretaría y la Procuraduría, las políticas de compensación, las cuales serán públicas.

b) Si la demora es mayor a cuatro horas, el pasajero será compensado conforme a este artículo, además accederá a las opciones y, en el caso, a la indemnización establecida por esta Ley para la cancelación del vuelo, cuya responsabilidad sea atribuible al concesionario o permisionario.

En todos los casos, el proveedor del servicio deberá poner a disposición de los pasajeros en espera acceso a llamadas telefónicas y envío de correos electrónicos.

Cuando las causas de demora se atribuyan y se confirmen por las autoridades competentes a cuestiones relacionadas con la seguridad del vuelo o la aeronave, las políticas de compensación no serán aplicables. 

Si las causas de demora fueran imputables a las instalaciones o servicios aeroportuarios, corresponderá a la Secretaría informar a los pasajeros y las políticas de compensación señaladas en esta Ley, corresponderán a la misma.

  1. En caso de producirse la cancelación del vuelo por responsabilidad atribuible al concesionario o permisionario, éste, a elección del pasajero, deberá:  

a) Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje.

b) Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, acceso a llamadas telefónicas y envío de correos electrónicos; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto.

c) Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual haya sido cancelado el vuelo.

En los casos de los incisos a) y c) anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al veinticinco por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje.

  1. Si por caso fortuito o fuerza mayor, la aeronave debe realizar un aterrizaje en un lugar distinto al de destino, el concesionario o permisionario deberá trasladar al pasajero por los medios de transporte más rápidos disponibles hasta el lugar de destino.  
  1. El pasajero podrá solicitar la devolución de su boleto en caso de que decida no efectuar el viaje, siempre y cuando lo comunique al permisionario o concesionario hasta siete días antes de la fecha de salida de su vuelo. Pasado este plazo el concesionario o permisionario determinará las condiciones de la cancelación.   
  2. El pasajero podrá llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano. El peso de ambas no deberá exceder los diez kilogramos, siempre y cuando por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros.  

El permisionario o concesionario podrá solicitar al pasajero un pago por peso adicional del equipaje de mano, pero no podrá realizar cobros por pesos menores a los establecidos en este párrafo.

El concesionario o permisionario proporcionará al pasajero, un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje.

Para los servicios de transporte aéreo internacional, el transporte de equipaje se sujetará a lo dispuesto en los Tratados.

  1. Artículo 47 Bis 2. Con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones señaladas en este capítulo, los concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte aéreo deberán de contar con un módulo de atención físico o virtual al pasajero en cada una de las terminales en donde operen. La Procuraduría deberá establecer mecanismos para regular estos módulos y garantizar que los procedimientos que ahí se realicen se hagan de forma sencilla y expedita.   

CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN A LOS 30 DÍAS DEL MES DE MAYO DE 2017.

SENADOR JORGE LUIS LAVALLE MAURY


[*] http://www.sct.gob.mx/fileadmin/DireccionesGrales/DGAC-archivo/modulo5/amc-2016-i.pdf

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=71879