Senado de la República.
LXIII Legislatura, Segundo Año de Ejercicio.
Miércoles 23 de agosto de 2017
Gaceta del Senado
    
    

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Jueves 16 de Marzo de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-102/69670
Jueves 16 de Marzo de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-102/69670

Del Sen. Manuel Cárdenas Fonseca, con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 5, fracción III; 8 y 47 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.

Sen. Manuel
Cárdenas Fonseca
Sin Grupo

El suscrito Manuel Cárdenas Fonseca, Senador de la República, de esta LXIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8° párrafo 1, fracción I, 164 párrafo 2, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea, INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO, 5, FRACCIÓN III,8 Y 47 DE LA LEY DE CAMINOS, PUENTES Y AUTOTRANSPORTE FEDERAL, con base en la siguiente:

Exposición de motivos

En un mercado cualquiera, sea de bienes, servicios o factores de la producción, interactúan básicamente dos tipos de agentes económicos: oferentes y demandantes. Los oferentes como dueños de un recurso, buscarán maximizar el rendimiento sobre su capital (físico o humano) y querrán vender el bien o servicio producido al mayor precio posible. Los demandantes, por otra parte, querrán adquirir el bien o servicio al menor precio posible. Y en este modelo es la interacción en el mercado de todos los oferentes y demandantes la que determina el precio al cual se llevará a cabo el intercambio así como la cantidad que se intercambia. Si a un precio determinado, la cantidad demandada es menor a la ofrecida, el precio tenderá a bajar, sucediendo lo opuesto si la ofrecida es menor a la demandada.

Cuando existe libre concurrencia en el mercado, es decir, cuando los mercados operan en un contexto de libre competencia, todas las transacciones son enteramente voluntarias y se tiende a maximizar, simultáneamente, el bienestar de los demandantes y el de los oferentes. Y aquí es importante resaltar: los mercados cuando operan en competencia no son justos o injustos, son solo eficientes. Un mercado en competencia es el arreglo institucional que tiende a lograr la más eficiente asignación de recursos.Por el contrario, cuando el mercado está dominado por un monopolio o un pequeño número de empresas que se asocian para ejercer una práctica monopólica, tienen el poder de extraerle rentas a los demandantes cargando un precio más elevado del que hubiese regido en un mercado competitivo, además de restringir la cantidad ofrecida por debajo de la que se hubiese intercambiado en competencia. Más aún, dado que el monopolio enfrenta un mercado cautivo, la calidad del bien o servicio que ofrece será menor que si hubiese varias empresas buscando ganarse el favor de los demandantes ofreciéndoles bienes y servicios de mayor calidad. La existencia de monopolios reduce el bienestar de los consumidores y genera un costo neto para la sociedad.

En México se cuenta con importantes ventajas comparativas, para fortalecer la competencia como son la estabilidad macroeconómica, un importante bono demográfico, una posición geográfica envidiable y un sector industrial competitivo. Todas estas refieren sin duda nuestro gran potencial de desarrollo. Sin embargo, las tasas de crecimiento económico de México de los últimos 30 años se encuentran por debajo de dicho potencial, y la razón de esto se según los analistas se puede atribuir a una variedad de factores, pero sin duda uno de los más relevantes es la falta de condiciones idóneas para la competencia, la cual impide que los consumidores puedan acceder a bienes y servicios de calidad a precios bajos y obstaculizan la competitividad del país al no generar incentivos para la inversión, el desarrollo tecnológico y el uso eficiente de los factores productivos.

La realidad es que desde hace varios años, el país inicio la apertura de muchos sectores a la competencia internacional, lo que se ha reflejado en su desarrollo y que hayan alcanzado los más altos niveles de competitividad; sin embargo, muchos otros siguen cerrados a la competencia externa e interna, como consecuencia de esto, el sector productivo debe encontrar sus insumos en mercados poco competitivos, a la vez que los consumidores deben pagar precios más altos de los que pagarían de existir competencia.En este sentido, de acuerdo con la OCDE, el 30% del consumo de los mexicanos se realiza en mercados concentrados, lo que significa que pagamos precios 40% superiores a los que se pagarían si hubiera competencia, esto último es particularmente grave si consideramos que la población más pobrerealiza más del 40% de su consumo en estos mercados concentrados.

Con el objeto de terminar con esta situación, generar un mayor crecimiento con generación de empleo y sobre todo para que las oportunidades de crecimiento en México sean para todos y no sólo para unos cuantos, fue aprobada la reforma en materia de competencia económica, definiendo con mayor certeza las conductas de las empresas que limitan la competencia, además de otorgar mayores facultades a la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) a fin de prevenir y, en su caso, sancionar las prácticas monopólicas y las concentraciones ilegales.

A partir de la aprobación de la nueva Ley donde se definen las conductas anticompetitivas y prohíben los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones ilícitas y las barreras que disminuyen, dañan o impiden la libre competencia en la producción y distribución de bienes o servicios; se brinda autonomía constitucional a la COFECE a fin de blindar sus decisiones y fortalecer su imparcialidad en el análisis y en la aplicación de sanciones que pueden ir desde ordenar la venta de un porcentaje de las empresas hasta la desincorporación de activos en la proporción que se considere necesario para restablecer las condiciones de competencia.

A más de tres años de la reforma, es evidente que su impacto ha sido positivo en sectores como las telecomunicaciones al evitar que los consumidores y las empresas paguemos precios excesivos por los bienes y servicios que consumimos. Sin duda las resoluciones de la COFECE han logrado importantes avances para terminar con una economía que mostraba importantes sectores con un alto grado de concentración, o en su caso en la que imperan reglas y prácticas que van en contra del interés de los consumidores, promoviendo mejores condiciones para la competencia y el acceso a servicios de mejor calidad. Y es precisamente uno de los muchos asuntos abordados por la COFECE, el que es materia de la presente iniciativa, me refiero al servicio de autotransporte de pasajeros de los aeropuertos. 

El primero de septiembre de 2016, el Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) resolvió sancionar al Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) con más de 63 millones de pesos, entre otras obligaciones, por la comisión de una práctica monopólica relativa conocida como “discriminación de trato” en el mercado del servicio de acceso a la zona federal y de estacionamiento para la prestación del servicio público de autotransporte federal de pasajeros (taxi) en dicho aeropuerto, en concreto, la Comisión emitió resolución en el expediente DE-015 2103, por el cual determinó sancionar al Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, S.A. de C.V. (AICM) por haber incurrido en la práctica monopólica relativa prevista en el artículo 10, fracción X de la Ley Federal de Competencia Económica aplicable para este caso, consistente en el establecimiento de distintas condiciones para agentes económicos ubicados en igualdad de condiciones, respecto de i) la asignación de nuevos contratos de acceso a zona federal que conllevan el incremento de unidades de taxis  habilitadas para prestar el servicio de taxi en el AICM; y ii) en el otorgamiento de descuentos o quitas en la contraprestación por el servicio de acceso. 

De acuerdo con la COFECE la conducta de las autoridades del Aeropuerto Internacional tuvo por objeto y efecto impedir el acceso de nuevos agentes económicos que pudieran prestar el servicio de taxi para competir con los existentes, así como establecer ventajas exclusivas para determinadas agrupaciones que ya proporcionaban el servicio, generando un daño al proceso de competencia y libre concurrencia.

Además, el Pleno de la Comisión consideró que, derivado de su concesión, el AICM tiene poder sustancial en el mercado, toda vez que es el único que puede autorizar el acceso a la zona federal y de estacionamiento para la prestación del servicio público de autotransporte federal de pasajeros con origen en el aeropuerto. Si bien para prestar el servicio de taxi en el aeropuerto de la Ciudad de México se debe tener un permiso expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la ley otorga a las autoridades aeroportuarias la facultad para  opinar y, a su vez, celebrar un contrato de acceso a la zona federal.

Con fundamento en esta facultad que le da la Ley, se configuró la práctica monopólica relativa, ya que el AICM, haciendo uso de su poder sustancial en el mercado, impuso condiciones diferentes en el servicio de acceso para prestar el servicio de taxi como las siguientes:

  • Incorporar en los contratos cláusulas discriminatorias  como la que se refiere al incremento de unidades, estableciendo que esto sólo era viable para aquellos agentes económicos que en ese momento ya se encontraran en operación. 
  • Asimismo, en el caso de existir una subasta pública para incrementar el número de taxis, los permisionarios o agrupaciones que en ese momento prestaran el servicio, tendrían preferencia respecto de aquellos que no lo hicieran; y el aumento de unidades se realizaría de manera proporcional al número de unidades que cada agrupación tuviera.
  • Cláusulas discriminatorias en los convenios o contratos celebrados entre las agrupaciones y permisionarios ya establecidos con el AICM. En específico, el AICM otorgó diversos descuentos a las agrupaciones en el pago de la contraprestación por el servicio de acceso. El aeropuerto no utilizó criterio o metodología alguna para hacerlo, y otorgó quitas por montos y temporalidades distintas. Por ejemplo, a algunos prestadores les proporcionó una reducción del 35 por ciento y a otros del 20 por ciento, aun cuando los agentes económicos se encontraban en igualdad de circunstancias. 

Los taxis son un medio importante de transportación terrestre desde y hacia los aeropuertos nacionales. En este sentido, la prestación de este servicio en los aeropuertos nacionales impacta a millones de viajeros al año, por lo que debe realizarse de forma eficiente  y competitiva en beneficio de los consumidores. La disponibilidad de taxis depende del destino al que arribe un pasajero en México, en donde quien llega a Monterrey puede esperar menos para obtener uno, pero largas filas esperan a quien llega a la Ciudad de México o a Cancún. Por esta razón,  de acuerdo con la resolución de la COFECE, la (SCT) debería otorgar los permisos de autotransporte desde los aeropuertos a todo aquél que cumpla los requisitos correspondientes.

Entre los principales destinos del país, es Monterrey el que cuenta con menor número de pasajeros por taxi, con 963 para casi 26 mil pasajeros que arriban diariamente. Eso implica unos 27 pasajeros por carro. Jalisco, con sus aeropuertos de Vallarta y Guadalajara, cuenta con mil 8, para 36 mil viajeros, sin embargo, en la Ciudad de México, hay un taxi para cada 96 pasajeros, o Cancún y Cozumel, con 105 personas por automóvil autorizado por la SCT.


Ante esta situación, la COFECE envió al Senado de la República recomendaciones para que se eliminen las barreras a taxis en los aeropuertos nacionales. Para ello, la SCT debería otorgar los permisos de autotransporte federal de pasajeros desde los aeropuertos federales a todo aquél que cumpla los requisitos correspondientes, sin que esté sujeta esa decisión a la opinión de los administradores aeroportuarios. En estas indica que es necesario modificar la normatividad vigente con el objeto de que sean las condiciones del mercado las que determinen el número de vehículos que presten el servicio y no las disposiciones de las autoridades de los aeropuertos.

La COFECE señala que en diversos aeropuertos alrededor del mundo se ha optado por modelos de acceso abierto, por ejemplo el de Boston, Houston, Philadelphia, San Francisco, el JFK de New York, Washington, Zurich y el Charles de Gaulle, de París, manejan esta característica de acceso abierto, práctica que además de incrementar la oferta para los usuarios, resuelve el problema de subutilización de las unidades, propicia tarifas más bajas y reduciría los tiempos de espera.

En general, como se ha señaladolos aeropuertos a nivel mundial optan entre dos modelos de acceso para la provisión del transporte terrestre individual de personas: i) exclusivo o restringido, y ii) abierto. En el modelo exclusivo los aeropuertos concesionan a una o varias agrupaciones el derecho de prestar el servicio. Por el contrario el modelo de acceso abierto es aquel que permite la entrada de automóviles registrados y aprobados por la ciudad o localidad para recoger y transportar pasajeros desde los aeropuertos. Hasta ahora en los aeropuertos nacionales se ha optado por el modelo de acceso restringido  o exclusivo, pero de acuerdo con la experiencia internacional, este modelo puede implicar desventajas  como el otorgamiento de condiciones preferenciales para las agrupaciones establecidas y la exclusión discrecional de empresas para prestar el servicio, por lo que de acuerdo con la resolución de la Comisión, el modelo de acceso abierto puede generar una mayor oferta  y mejores tarifas del servicio.

A partir de las consideraciones de la COFECE, es que se presenta la presente iniciativa pues considero que efectivamente el modelo actual además de no generar un servicio de calidad y eficiente es oneroso para los usuarios del servicio. Por ello, atendiendo la recomendación presentada al Senado de la República, es pertinente la reforma de los artículos 5º , fracción III, 8º fracción I y 47 de la Ley de Caminos Puentes y Autotransporte Federal, y consecuentemente el reglamentode Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares, que es competencia de la SCT.

Conforme la normatividad vigente, únicamente los vehículos que cuenten con un permiso de autotransporte federal de pasajeros pueden transportar personas desde los aeropuertos, pero están impedidos para recoger pasaje fuera de los mismos, salvo acuerdo con el usuario para ser transportado al aeropuerto. Ante estas condiciones, las unidades de transporte deben de realizar el viaje de regreso sin pasajeros al aeropuerto, viajes vacíos que general costos de consumo de combustible y tiempo, lo que se refleja en una subutilización de las unidades, pero además los prestadores del servicio están sujetos a cubrir ante las autoridades del aeropuerto una tarifa como pago por el acceso y estacionamiento en el área del aeropuerto, costos que finalmente son trasladados al consumidor.

Como ya se mencionó, las tarifas de contraprestación y el otorgamiento del permiso para ingresar al área del aeropuerto están sujetos a decisiones discrecionales de los administradores, dado que tanto la Ley como el reglamento correspondiente, así lo establecen, sin contemplar en los mismos los supuestos o criterios que se deben tomar en cuenta para emitir una opinión favorable a los prestadores del servicio, dicha discrecionalidad otorga a los administradores de los aeropuertos la capacidad para restringir de manera artificial la oferta de vehículos.

De atenderse la propuesta de la presente iniciativa, serán las condiciones del mercado las que podrán determinar el número de vehículos que podrán prestar el servicio de transporte de pasajeros en los aeropuertos del país, de tal manera que puedan participar en el servicio cualquier agente económico que cumpla con los requisitos de la Ley. Por lo tanto, todo prestador de servicios que obtenga el permiso de la SCT (Taxis locales, agrupaciones, empresas o redes de transporte)  podrán acceder con libertad a las áreas de los aeropuertos, previo pago de una cuota o tarifa por los servicios de acceso, y sujetos al cumplimiento de los requisitos de seguridad y calidad en el servicio.  Esto, no descarta que los permisionarios pudieran solicitar a las autoridades de los aeropuertos, los servicios de estacionamiento para hacer base, la instalación de casetas de cobro u otros apoyos en infraestructura, previo acuerdo económico con los aeropuertos.

En resumen, lo que se propone es eliminar las barreras que hoy existen a quienes tienen interés y cuentan con las condiciones para prestar el servicio de transporte de pasajeros en los aeropuertos nacionales, y que la normatividad correspondiente, tutele únicamente objetivos de seguridad en el servicio, sin limitar artificialmente la oferta o incluir requisitos que pudieran excluir de manera injustificada a potenciales competidores.

Por todo lo anteriormente expuesto, y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, someto a la consideración de esta Soberanía  la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO, 5, FRACCIÓN III,8 Y 47 DE LA LEY DE CAMINOS, PUENTES Y AUTOTRANSPORTE FEDERAL,

Artículo único. Se reforma la fracción III del artículo 5º, tercer párrafo del artículo 8º,  se reforma el artículo 47 y se deroga su segundo párrafo, todos de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal para quedar como sigue:

Artículo 5o…

I… II…

III.       Otorgar las concesiones y permisos a que se refiere esta Ley; vigilar su cumplimiento y resolver sobre su revocación o terminación en su caso;la prestación del servicio concesionado sólo estará sujeto a cumplir con los requisitos establecidos en esta Ley.

IV… VII…

Artículo 8o.-…

I.…XI…

En los casos a que se refieren las fracciones I a III, IV y XI del presente artículo, los permisos se otorgarán a todo aquel que cumpla con los requisitos establecidos en esta Ley y su reglamento, sin estar sujetos a ningún otro ordenamiento, o cumplir requisitos no establecidos en la presente Ley y su reglamento.

Artículo 47.- Los permisos que otorgue la Secretaría para prestar servicios de autotransporte de pasajeros de y hacia los puertos marítimos y aeropuertos federales, se ajustarán a los términos que establezcan los reglamentos y normas oficiales mexicanas correspondientes. Al efecto, la Secretaría recabará previamente la opinión de quien tenga a su cargo la administración portuaria o del aeropuerto de que se trate.

La opinión a que se refiere este artículo deberá emitirse en un plazo no mayor de 30 días naturales, contado a partir de la fecha de recepción de la solicitud; en caso contrario se entenderá que no tiene observaciones.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.La Secretaría de Comunicaciones y Transportes contará con un plazo de 60 días naturales para presentar las modificaciones correspondientes al Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares.

Dado en el Senado de la República, a los 14 días del mes demarzo de 2016

Manuel Cárdenas Fonseca

Senador

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=69670