Senado de la República.
LXIII Legislatura, Segundo Año de Ejercicio.
Jueves 22 de junio de 2017
Gaceta del Senado
    
    

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Jueves 9 de Marzo de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-97/69544
Jueves 9 de Marzo de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-97/69544

Del Sen. Zoé Robledo Aburto, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACIÓN Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

Sen. Zoé
Robledo Aburto

El suscrito, Senador ZOÉ ROBLEDO ABURTO, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en esta LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8º, numeral 1, fracción I y 164, ambos del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración del Pleno de esta Cámara Alta la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Como resultado del ejercicio del poder por parte de un solo partido, durante más de la mitad del siglo XX se originaron diversos vicios y atribuciones presidenciales que tenían un asidero político más no legal, los cuales la doctrina denominó facultades metaconstitucionales, por tratarse de facultades de hecho sin ningún sustento constitucional.

Por mucho tiempo, este tipo de facultades bastaron para resolver los problemas que enfrentaba la Nación. No obstante, nuestra realidad ha evolucionado y en el marco democrático que hoy nos encontramos es cada vez más difícil para el titular del Poder Ejecutivo circunscribirse a estas facultades.

En este siglo XXI el ejercicio del poder presidencial debe ser transparente y democrático, para ello debe circunscribirse a un marco de acción constitucional y legal. Es por ello que si bien la figura del titular del Poder Ejecutivo (a diferencia de losotros Poderes que se establecen en un sistema democrático, el Legislativo y Judicial), requiere que sea ocupado por una sola persona(como resultado de unaelección directa y por un tiempo determinado),   para su funcionamiento necesita de una serie deórganos de operación, que son lasSecretarías de Estado.

Es por ello que aunque en esencia, las decisiones administrativas y políticas, de un régimen presidencialtienencomo origen al presidente de la República, este debe tomar sus decisiones asesorado por la secretaría del ramo correspondiente.

Sin embargo, muchos de los temas políticos y administrativos requieren la presencia y la coordinación de más de una secretaría, en este sentido, el artículo 21 Ley Orgánica de la Administración Pública Federalestablece la posibilidad de que el presidente de la República constituya comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado, mismo que se cita a continuación:

Artículo 21. El presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado.

Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.

Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Presidente de la República.

No obstante lo anterior, ese diseño institucional, útil para un régimen de partido hegemónico resulta insuficiente en un sistema plural como el que nos caracteriza hoy día, para la toma de decisiones de trascendencia nacional.

Sirve de ejemplo la crisis internacional que vivimos en la relación bilateral con nuestro vecino del norte. El pasado 20 de enero tomó posesión Donald Trump como presidente de los Estados Unidos de América. Las amenazas que profirió contra nuestra Nación como su estrategia electoral estuvo basada en el racismo, la xenofobia y el odio en contra de los mexicanos, poco a poco se convierten en peligros reales que estamos enfrentando.

El problema es que el gobierno mexicano, lejos de defender la dignidad del país y los derechos de nuestros compatriotas migrantes en Estados Unidos, se mostró complaciente ante el entonces candidato republicano, a quien incluso le extendió una invitación para visitar México, posiblemente ante la creencia de que se atemperaría con su llegada al poder. Hoy, el tiempo demuestra su error.

Asimismo, parece ser que el gobierno mexicano sigue empeñado en resolver las cosas “a la antigua” y en los primeros días de febrero se difundió el rumor de que el pasado martes 31 de enero, el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Luis Videgaray, se reunió en secreto con Craig Deare, encargado de América Latina en el consejo de seguridad nacional del presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, el almirante KurtTidd, jefe del Comando Sur de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y la embajadora estadounidense, Roberta Jacobson, en territorio chiapaneco.Encuentro que ni la portavoz de la embajada de Estados Unidos de América en nuestro país, ni el director de comunicación social de la Secretaría de Relaciones Exteriores confirmaron o desmintieron al momento.

Sin embargo, la sospecha de que se celebrara la citada reunión, es debido a la llamada sostenida por los presidentes de Estados Unidos y México el pasado 27 de enero.Misma que está envuelta de rumores, toda vez que la mantienen en secreto y según declaraciones del gobierno mexicano, no existe grabación de ella. Aunque posteriormente el presidente estadounidense admitiría parcialmente parte de la información filtrada.Si bien es cierto que todo esto no son más que rumores, alrededor de estos se genera un contexto de desinformación, que solamente puede ser aclarado con transparencia. Y con los instrumentos de gobierno adecuados.

El pasado 28 de enero escribí una editorial en un diario de circulación nacional, intitulada “Pensar juntos, actuar juntos” en ella describo a propósito de la llamada entre los presidentes Enrique Peña Nieto y Donald Trump. Desde mi perspectiva, señalo en ese artículo, que este episodio revela que lo ocurrido desde agosto de 2016, es que el presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump decide todo. Y si bien reconozco que nunca como hoy había hecho más sentido el concepto de Unidad Nacional(por la amenaza externa que enfrentamos), también debo reconocer que las acciones del equipo del Poder Ejecutivo han sido constantemente equívocas.

Al respecto cabe destacar que ante esta circunstancia existen otras voces fuera del Ejecutivo, propuestas alternativaspara solucionar esta problemática que nos aqueja a todos los mexicanos. Una de ellas es la de Andrés Manuel López Obrador, sin duda, el líder opositor con mayor credibilidad, para acudir a la Organización de las Naciones Unidas y denunciar las agresiones de Trump. La idea está bien fundada, la propuesta como cualquier otra debe ser evaluada y debatida. El punto es determinar quién es el responsable de analizarla. Como se trata de una decisión ejecutiva, debe ser una decisión del mismo Poder Ejecutivo, pero su evaluación y análisis no puede estar limitado a la Secretaría de Relaciones Exteriores o a una comisión intersecretarial, debido a su trascendencia nacional.

Estoy convencido de que es la oportunidad de convertir el discurso de Unidad Nacional en un diseño político plural e incluyente, en una nueva institución. Una institución propia del sistema de gobierno presidencial que, paradójicamente, tiene su origen en el propio sistema estadounidense, mismo que cuenta con un dispositivo para hacer frente a amenazas y situaciones de crisis, tanto internas como externas. Esta institución a la que me refiero es la Comisión Presidencial, la cual, generalmente, tiene como objetivo diseñar una estrategia de Estado y no de gobierno, por ello no se limita a estar integrada por las dependencias de este, sino que se conforma por funcionarios, académicos e investigadores, legisladores, jueces y referentes destacados de la sociedad civil.

En Estados Unidos del año 1900 a la fecha han existido 75 Comisiones presidenciales. Los temas que tratan son de lo más variado y se pueden tomar como ejemplos los siguientes:

1. De seguridad. Como aquellos por el ataque a Pearl Harbor (1941), la Comisión Warren por el asesinato del Presidente Kennedy (1963); la Comisión Rockefeller sobre las actividades de la CIA en el territorio de los Estados Unidos (1975); aquella constituida por el atentado del 9/11la Comisión Nacional Sobre Ataques Terroristas en los Estados Unidos (2002); hasta la más reciente sobre ciberseguridad (2016).

2. Cuestiones económicas. Como la Comisión Presidencial de Economía y Eficiencia(1910-1912); o la Comisión para la Seguridad Económica surgida en 1934 a raíz de la crisis de 1929; el Comité Asesor sobre Pequeñas Empresas y Empresas de Minorías (1980) y el Comité del Presidente sobre la Política de la Pequeña Empresa (1981); o la Comisión Presidencial para Fortalecer la Seguridad Social (2001).

3. Derechos Humanos. Como el Comité presidencial para los Derechos Civiles (1946), la Comisión sobre Seguridad Interna y Derechos Individuales (1951); y laComisión sobre el Estatus de la Mujer (1961).

4. Salud. La Comisión Presidencial sobre las Necesidades de Salud de la Nación (1951); la Comisión Presidencial sobre Salud Mental (1977); la Comisión para el Estudio de los Problemas Éticos en la Medicina y la Investigación Biomédica y del Comportamiento (1979); y la Comisión Presidencial Sobre la Epidemia del VIH (1987).

5. Educación, ciencia y tecnología. Como la Comisión de organización del trabajo científico del gobierno (1903); La Comisión sobre Excelencia en la Educación (1983); La Comisión Rogers sobre el accidente del transbordador Espacial “Challenger” (1986); o aquella que se creó sobre el futuro de la industria Aeroespacial (2001).

Estas comisiones han estado integradas por especialistas en los temas, políticos retirados, jueces, legisladores, empresarios y miembros del gabinete. Guardan una semejanza con las comisiones de investigación propias de los Congresos y de los Parlamentos, las cuales son comunes en casi todos los sistemas democráticos, constituyéndose como grupos de trabajo ad hoc cuyo objeto es llevar a cabo investigaciones de interés público y recabar información para que las Cámaras (o en este caso el Ejecutivo) puedan cumplir adecuadamente las funciones que la Constitución les encomienda. Al tener un objeto de creación definido, estas comisiones son de carácter especial y transitorio, en virtud de que una vez que cumplen con su objetivo se disuelven.

México cuenta con antecedentes en su historia. Comisiones originadas por iniciativa del titular del Ejecutivo Federal, pero restringidas en sus alcances por la legislación aplicable y en varios casos, descansando en el apoyo de una Ley o Decreto Legislativo, para que el presidente no extralimitara sus facultades. Tal es el caso de ejemplos como los siguientes:

1. Consejo Supremo de la Defensa Nacional. El 22 de mayo de 1942 (En el periodo presidencial de Manuel Ávila Camacho) el Congreso Mexicano declara al país en estado de guerra, de conformidad con el artículo 73 fracción XII, lo que dota al Ejecutivo con facultades extraordinarias para nombrar en agosto de 1942 al Consejo General de la Defensa Civil que se convertiría en septiembre de ese año en el Consejo Supremo de la Defensa Nacional.

2. Comisión del Río Balsas. Fue un Decreto del Congreso de la Unión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de Octubre de 1960 (En el periodo presidencial de Adolfo López Mateos). Se crea como un organismo técnico y administrativo que dependió de la Secretaría de Recursos Hidráulicos.

3. Comisión Ejecutiva del Comité Organizador de los Juegos de la XIX Olimpiada. El 28 de mayo de 1963, López Mateos ordenó por decreto presidencial la creación del Comité Organizador de los Juegos de la XIX Olimpiada. Sin embargo, fue hasta la elección de la Ciudad de México en octubre de ese año que el Comité se constituyó formalmente. Inicialmente el puesto de presidente permaneció vacante (Más adelante, durante la gestión del presidente Gustavo Díaz Ordaz, la vacante sería ocupado por el propio ex presidente López Mateos). Por esa razón, se creó la Comisión Ejecutiva dirigida por Clark Flores, Agustín Legorreta se encargó de las finanzas y el Arquitecto Ramírez Vázquez de la construcción.

4. Comisión Intersecretarial y un Consejo Asesor para la Negociación del TLCAN. Es muy probable que el entonces presidente Carlos Salinas adoptara el ejemplo de una Comisión Presidencial norteamericana para la creación de estas instancias de negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. El 5 de septiembre de 1990 instruyó crear en la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) la Oficina de Negociación del Tratado de Libre Comercio, así como la Comisión Intersecretarial y el Consejo Asesor. Si se suman estos tres elementos el resultado es una comisión presidencial al estilo de los Estados Unidos de América.

La Comisión intersecretarial del Tratado de Libre Comercio estuvo encabezada por la SECOFI y compuesta por representantes de las Secretarías de: Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Social, Trabajo y Previsión Social, el Banco de México y la Oficina de la Presidencia. Asimismo, participaron otras secretarias en temas específicos de su competencia: Gobernación, Energía, Minas e Industria Paraestatal, Agricultura y Recursos Hidráulicos, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública y Pesca.

El Consejo Asesor estuvo integrado por representantes de los sectores laboral, agropecuario, empresarial y de las principales universidades e instituciones de educación superior.

5. Comisión Mixta para la Promoción de las Exportaciones.Fue creada por Carlos Salinas de Gortari, en el contexto de las negociaciones del TLCAN, pero se le dio una base legal en la Ley de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1993.

6. Comisionado para la Paz en Chiapas. Fue una responsabilidad (comisión) asignada a Don Manuel Camacho Solís, por el presidente Carlos Salinas de Gortari, tras el levantamiento zapatista del 1 de enero de 1994. Esta comisión fue un nombramiento de carácter unipersonal y en cierta forma un nombramiento administrativo para el despacho de un asunto determinado.

7. Comisión para la investigación de la muerte de Luis Donaldo Colosio. Quizá sea el ejercicio más parecido a una Comisión Presidencial. El presidente Carlos Salinas de Gortari, incorporó en abril de 1994 a la investigación sobre el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio una comisión de “notables”, integrada por empresarios, periodistas y los principales partidos, como un intento de abrir la investigación más allá de lo estrictamente judicial.

La comisión fue integrada por cinco personas: Carlos Payán, director del diario La Jornada, de tendencia centro-izquierdista; Agustín Santamarina, abogado y actual secretario del Consejo Mexicano de Hombres de Negocios; Fernando Gómez Mont, diputado del Partido de Acción Nacional y presidente de la comisión de justicia de la Cámara de Diputados; Leonel Godoy, abogado y actual dirigente del Partido de la Revolución Democrática; y Agustín Basave, diputado del PRI y editorialista del diario Excelsior.

8. Comisión Organizadora de la Conmemoración del Bicentenario del inicio del movimiento de Independencia Nacional y del Centenario del inicio de la Revolución Mexicana. A petición del Ejecutivo, el Congreso de la Unión expidió un Decreto para crear esta Comisión que se encargaría de organizar la Conmemoración del Bicentenario del inicio del movimiento de Independencia Nacional y del Centenario del inicio de la Revolución Mexicana, misma que sería responsable de preparar un Programa Base para los eventos, acciones, expresiones, homenajes, calendarios cívicos, conmemoraciones y demás proyectos recomendables en todo el país, para llevarse a cabo desde su entrada en vigor y hasta el último día del año 2010.

El Decreto mandataba que la Comisión se integrara por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos quien fungirá como Presidente de la misma; el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Presidentes de las Cámaras de Diputados y Senadores, quienes fungirían como Secretarios de la Comisión y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El Decreto contemplaba que todos estos integrantes  podían designar a un responsable que ocupara su puesto.

9. Comisión para la Paz y Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán. Se crea por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 2014, como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Al igual que en el caso de la Comisión de Paz en Chiapas, fue de carácter unipersonal y en cierta forma un nombramiento administrativo para el despacho de un asunto determinado.

Como se puede observar, en los hechos estos órganos han tenido los efectos de comisiones presidenciales, pero al no existir un fundamento jurídico específico, han tenido diversos orígenes, en algunos casos incluso se podría cuestionar la validez de su creación.

En este sentido, esta propuesta no se trata de regular una consultainterna del Ejecutivoen donde solo participen los miembros del gabinete, eso ya lo plantea el texto vigente del citado artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Tampoco tiene como fin principal regular las consultas a especialistas, ya que actualmente se hacen constantemente, y la reforma únicamente dota a estas reuniones de transparencia.

Esta iniciativa tiene como su principal objeto introducir al sistema político mexicano una institución que permita al presidente de la República asumir una posición de jefe de Estado, a través del diseño de estrategias Nacionales que trasciendan a los partidos, a las posiciones políticas, a las ideologías y a los propios poderes públicos.

Por ello, retomando la idea de la obsolescencia del diseño institucional del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es que pretendo ampliar la existencia de otras comisiones, y su diseño para incluir a las comisiones presidenciales junto con las intersecretariales y las consultivas. Tres tipos de comisiones con efectos y alcances específicos.

De esta manera las comisiones intersecretariales seguirán siendo aquellas que se conforman con dependencias y entidades de la propia Administración Pública Federal y se encuentran previstas en el artículo 21 de la Ley Orgánica vigente.

Por su parte, las consultivas serán aquellas que el titular del Ejecutivo integre con miembros de la sociedad civil, ya sean académicos o especialistas en un tema determinado que tendrán un objeto de consulta establecido en su decreto de creación. La incorporación de estas comisiones tiene la finalidad de formalizar y transparentar las consultas que el titular del Ejecutivo y sus dependencias realizan actualmente con personajes de la sociedad civil.

Finalmente las comisiones presidenciales serán aquellas que integren los esfuerzos de la sociedad civil y el sector público, que permita la participación de diversos poderes y órdenes de gobierno, con la finalidad de atender con la visión más amplia, un problema o situación de importancia Nacional. Imagino que en estas comisiones se pueda abrevar de la experiencia de ex presidentes y ex secretarios de Estado de los ramos involucrados, académicos de reconocido prestigio y liderazgos sociales.

Las comisiones en términos generales, se establecerán para analizar la problemática o situación que les da origen, diagnosticarla y proponer directrices para abordar y solucionar los problemas plasmados en su objeto de creación. Pero serán las comisiones presidenciales las que atiendan los grandes problemas nacionales y sus resoluciones serán vinculantes para el Ejecutivo. Porque las grandes crisis no deben tomarse a la ligera, ni depender de un solo hombre. El presidente de la República tiene derecho a solicitar ayuda y los mexicanos tenemos derecho a que esa ayuda sea la mejor calificada.

Es una propuesta que no merma las facultades presidenciales, sino por el contrario, las fortalece en el ámbito de su función como Jefe de Estado y en beneficio de sus responsabilidades como Jefe  de gobierno. Se trata de una propuesta que sin duda fortalece al sistema presidencial desde una perspectiva democrática.

En este sentido la propuesta robustece el contenido del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para integrar estas nuevas dos formas de comisiones presidenciales, así como las reglas para decretarlas, de tal suerte que se circunscriban a parámetros y no dependan del arbitrio del titular en turno del Poder Ejecutivo, sino que sea una decisión respaldada legalmente.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Cámara la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el artículo 21 de la  Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para quedar como sigue:

Artículo 21. El presidente de la República, para el mejor despacho de los asuntos a su cargo, podrá constituir comisiones intersecretariales, consultivasy presidenciales a través de decretos.

Las comisiones intersecretariales serán aquellas creadas por el presidente de la República para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado. Estarán integradas por los secretarios de Estado o aquellos funcionarios de la Administración Pública Federal.Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a las comisionesintersecretariales, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.

Serán comisiones consultivas aquellas conformadas por profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, de reconocida capacidad o experiencia, designados por el presidente de la República con la finalidad de resolver una consulta determinada o emitir una opinión sobre algún tema especificado en el objeto de su decreto de creación. Estas comisiones podrán ser ubicadas dentro de la estructura de una dependencia del Ejecutivo. Sus conclusiones no serán vinculantes.

Las comisiones presidenciales podrán ser conformadas por integrantes descritos en cualquiera de los párrafos anteriores así como ex servidores públicosy servidores públicos de otros poderes u órdenes de gobierno. Estas comisiones se constituyen como grupos de trabajo especial para cumplir con las funciones de investigación, seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes que deberán servir como base para la toma decisiones o el objeto que determine su Decreto de creación, en los términos previstos por el presente artículo.Asimismo, las recomendaciones que emitan estas comisiones tendrán carácter vinculante para el presidente de la República.

Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el presidente de la República.

El Decreto de creación de las comisiones descritas en este artículodeberá contener al menos las siguientes disposiciones:

I. Su denominación;

II. El nombre de sus integrantes y sus respectivos cargos, así como la definición de quien la presidirá;

III. Su objeto y las funciones que se les asignan;

IV.Su ubicación dentro de la estructura de la Administración Pública Federal, precisando si dependen directamente del presidente de la República o de alguna Secretaría de Estado;

V. El período de su existencia, mismo que podrá ser prolongado por acuerdo del presidente de la República; y,

VI. Cuando sea necesario, la dotación de recursos para su funcionamiento, los cualesprovendrán de la entidad pública de la cual dependen.

El cargo de miembro de cualquiera de las comisionesserá honorario y de confianza, por lo que no inhabilitará la posibilidad de desempeñar ninguna otra función pública o actividad privada.

T R A N S I T O R I O S

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.

Atentamente,

SEN. ZOÉ ROBLEDO ABURTO

Dado en el Salón de Sesiones del H. Senado de la República, el día 7 del mes de marzo de 2017.

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