Senado de la República.
LXIII Legislatura, Segundo Año de Ejercicio.
Viernes 23 de junio de 2017
Gaceta del Senado
    
    

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Martes 21 de Febrero de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-85/69093
Martes 21 de Febrero de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-85/69093

Del Sen. Manuel Cárdenas Fonseca, con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 161bis a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

Sen. Manuel
Cárdenas Fonseca
Sin Grupo

El suscrito Manuel Cárdenas Fonseca, Senador de la República, de esta LXIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8° párrafo 1, fracción I, 164 párrafo 2, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN ARTÍCULO 161BIS A LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLOGICO Y LA PROTECCION AL AMBIENTE, PARA HACER DE LA PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE UN ÓRGANO DESCENTRALIZADO NO SECTORIZADO CON PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIO, con base en la siguiente:

Exposición de motivos

La preservación y cuidado del medio ambiente, es un objetivo y aspiración deseable en nuestro país y en muchas naciones del mundo, este propósito suele entrar en conflicto con otra aspiración igualmente legítima de las sociedades contemporáneas que se refiere al crecimiento económico. En una búsqueda por superar esta tensión entre ambos objetivos y conciliar el crecimiento económico con la sustentabilidad ambiental es que se han establecido en las últimas décadas un nuevo ámbito en el campo de las políticas públicas: la política ambiental. El deterioro del medio ambiente en las grandes urbes, el impacto en bosques, acuíferos y el daño a los ecosistemas como resultado del desarrollo económico, fue lo que dio origen a la demanda de organizaciones y ciudadanos que han exigido a los gobiernos y grupos económicos a reorientar la política de desarrollo con el fin de atender y revertir los daños al medio ambiente.

Desde hace décadas, México se ha encaminado en esa tendencia global a institucionalizar la política ambiental, sin embargo el reto no ha estado libre de complejidad pues se enfrenta por un lado el hecho de que es un país megadiverso, en donde las variaciones en topografía y clima, así como una compleja historia geológica y biológica, han propiciado la aparición de ecosistemas y especies muy variados, pero en contraparte forma parte de los países cuya economía ha dado en llamarse emergente, donde la búsqueda del crecimiento económico ejerce una presión importante sobre el capital natural, por ello, reconciliar los objetivos de preservación de esa riqueza natural y de crecimiento económico ha constituido un reto de enorme complejidad.

Con el propósito de contar con un marco jurídico que otorgara al gobierno de los instrumentos institucionales que le permitiera cumplir con la responsabilidad de garantizar la protección del medio ambiente, se impulsó desde el año 1988 la expedición dela Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, misma que aún se mantiene vigente tras diversas modificaciones y adiciones [*] , en ese mismo periodo fue creada la Secretaría de Desarrollo Social que sustituyó a la SEDUE; el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), instituciones que de manera integral deberían establecer las bases para una política de aprovechamiento sustentable y protección del medio ambiente.

En los siguientes años, ante la importancia que fue adquiriendo la cuestión ambiental, se le dio rango de Secretaría al despacho que se ocuparía de atender las políticas en la materia, creando la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). A esta secretaría se le encargó coordinar la administración y aprovechamiento de los recursos naturales, y su diseño y creación se inscribió en el debate sobre el desarrollo sustentable, como parte de su desarrollo yespecialización del sector.

En el año 2000 se desincorpora el ramo pesquero y se transforma en la SEMARNAT (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales), su organigrama es modificado, pero mantiene aglutinandos órganos como la Comisión Nacional del Agua, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, la Comisión Nacional Forestal, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, el INE y la PROFEPA, institución que fue creada desde el 4 de junio de 1992 con el objeto de vigilar y controlar el creciente deterioro ambiental en México y constituida oficialmente como un órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, con autonomía técnica y operativa, para regular las actividades industriales riesgosas, la contaminación del suelo y del aire, y en general, el cuidado de los recursos naturales, . Además de vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales para salvaguardar los intereses de la población en materia ambiental.

Es importante recordar, que la creación de la PROFEPA en 1992 tuvo su origen en dos sucesos diferentes por sus efectos pero no menos importantes: Primero, la explosión por acumulación de combustibles en el drenaje del céntrico barrio de Analcode la ciudad de Guadalajara, el 22 de abril de 1992. Evento que causó la destrucción de 15 kilómetros de calles, y de acuerdo con cifras oficiales, la muerte a alrededor de 700 personas, casi 800 heridos y 15 000 personas sin hogar, misma que pudo haberse evitado de haberse realizado las inspecciones ambientales pertinentes. En segundo término esta la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y en atención a las demandas de un importante número de ONG´s ambientales de los Estados Unidos que señalaron que México carecía de una aplicación efectiva de la ley ambiental.

En la actualidad y más de dos décadas de su creación, amplios sectores, académicos y de la sociedad consideran, que la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA), es una instancia que está muy limitada para el cumplimiento de su función, La realidad es que en nuestro país, las empresas que cometen delitos contra el ambiente tienen pocas probabilidades de pagar algún día por ello, pues es difícil que uno de los alrededor de 200 inspectores de la PROFEPA realice una visita improvisada a sus instalaciones, y es más improbable aún que la inspección desemboque en sanciones efectivas.

Así, en 2014 fueron inspeccionadas solamente 4 mil 70 empresas –de un padrón compuesto por 91 mil 340 empresas que son emisoras potenciales de algún tipo de contaminante integrado por la PROFEPA, es decir, se inspeccionó apenas el equivalente al 4.5%, de estas, los funcionarios detectaron irregularidades en seis de cada diez visitas.

Con los datos mencionados, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, el número de inspecciones fue marginal respecto del número de fuentes de contaminación ambiental de competencia federal identificadas, además, de acuerdo con la misma ASF, se pudo verificar que la PROFEPA no dispone de objetivos ni metas para realizar la inspección industrial que le permita incrementar el cumplimiento de la normativa ambiental. Para demostrar este hecho basta constar que de las 371 visitas que realizó a sitios contaminados para confirmar que se hubieran cumplido las 1089 medidas  que habían dictaminado, sólo se hayan atendido 79. Es decir que el 92.8% de las recomendaciones de la PROFEPA fueron ignoradas, incumplidas o parcialmente cumplidas.

En este sentido, de acuerdo con la ASF, entre 2007 y 2014 el número de inspecciones a empresas se redujo en un 0.6% anual, cuando por otro lado el padrón de empresas contaminantes se disparó en un 5.9% cada año; el número de sitios contaminados se disparó en un 43.3% y la superficie afectada se incrementó en un 53.6% cada año.De acuerdo con la ASF, sólo 16 de las 32 delegaciones federales de la PROFEPA presentaron denuncias ante el Ministerio Público, y asegura que exhibió 200 denuncias penales ante la Procuraduría General de la República (PGR) entre 2007 y 2014, sin embargo la PGR sólo  registró 21 averiguaciones previas, una cifra 89.5% inferior a la que presentó la PROFEPA. Lo que demuestra falta de coordinación e incongruencia entre los datos de dos instituciones. Lo mismo ocurre entre la SEMARNAT y PROFEPA, pues si bien la Profepa tiene registradas 19 mil 949 empresas que contaminan el suelo, la Semarnatapenas reconoce 2 mil 525 de ellas, –un 13%–, lo cual llevó la ASF a la conclusión que la dependencia “no contó con información clara, confiable y suficiente para la toma de decisiones, transparencia y rendición de cuentas”.

Estos resultados presentados por la Auditoría Superior de la Federación, demuestra que existe un atraso en justicia ambiental, vale comentar que para efectos prácticos sólo se cuenta con el funcionamiento de 6 fiscalías y 14 procuradurías ambientales estatales, en 32 secretarías ambientales estatales y una federal, en síntesis, es muy limitada la capacidad para perseguir los delitos de carácter ambiental.

Ante estas circunstancias, una de las medidas urgentes de tomar es la de fortalecer a la PROFEPAen cuanto a la disposición de sus recursos financieros y humanos pero, además, en su figura jurídica, para que tenga mayor autonomía,brinde mayor certeza y sea contundente en sus actuaciones. Con una institución más fuerte en materia de procuración de justicia ambiental, será posible que se diseñe un programa y estrategia permanente de combate a la impunidad de actos ilícitos, corrupción e indolencia en la aplicación de la normatividad ambiental. Pues si bien  se reconoce la labor de la PROFEPA y sus esfuerzos en materia de protección del medio ambiente y sanción de quienes con sus acciones atentan en perjuicio de los recursos naturales, diversos hechos de reciente ocurrencia nos demuestran que se requiere una instancia con mayores recursos y autonomía.

Por ejemplo, el pasado 11 abril de 2016, un grupo de activistas se dieron a la tarea de revisar el Registro Público de la Propiedad y el Comercio en el municipio de Benito Juárez, Quintana Roo, y detectaron que un predio afectado en el  malecón de Tajamar fue embargado por un monto de 600 millones de pesos en favor de la empresa Grupo Carretero, en una acción irregular e ilegal, en la que era evidente la participación del Cabildo de Benito Juárez, instancia que autorizó el cambio de dominio público a privado, a espaldas de la sociedad y en beneficio de intereses particulares. Ante esta situación, representantes de organizaciones de protección al medio ambiente, exigieron que en cumplimiento de sus responsabilidades, la PROFEPA y el gobierno en sus tres órdenes, tomaran las medidas pertinentes con el fin de preservar el medio ambiente, yaque era evidente la presencia de fauna y flora regenerada en la zona.

Ante una evidente depredación del medio ambiente, las primeras reacciones de las instituciones responsables de su preservación fue la de un deslinde y la búsqueda de justificación que le diera legalidad, sin embargo fue más fuerte la presión de los medios de comunicación y la evidencia de que existían actos ilegales en la explotación del malecón Tajamar. Al verse involucrados FONATUR, SEMARNAT y SEDATU, los activistas y sectores de la sociedad en el municipio de Benito Juárez denunciaron acciones concertadas del gobierno para impedir que se proceda legalmente contra los responsables de la depredación en el Malecón Tajamar e impedir la recuperación del terreno en favor de la sociedad. Por la falta de oportunidad y los argumentos de las autoridades, se han reactivado las críticas que cuestionan su desempeño así como el de jueces federales, y autoridades del ayuntamiento de Benito Juárez, mismos que parecen más preocupados por atender el interés económico que el interés o la preservación del medio ambiente. Tan grave es situación, que a más de un año que inicio este conflicto, aún no se tiene certeza sobre el curso de las denuncias que han presentado 7 mil ciudadanos ante la devastación del Malecón Tajamar.

En este contexto, en el mes de septiembre del mismo 2016, la reserva Yum-Balam —más de 154,000 hectáreas decretadas como Área Natural Protegida de Flora y Fauna desde 1994 por su diversidad de ecosistemas—  en la isla de Holbox estuvo literalmente bajo fuego y en grave riesgo, debido a un incendio intencionalmente provocado que en cuatro días consumió 87 hectáreas de la Isla, uno de los principales atractivos turísticos del estado de Quintana Roo.Desde el inicio del incendio, voces de diversos grupos ambientalistas  como Pronatura Península de Yucatán y Yo Defiendo a Holbox, además de proveedores de servicios turísticos informaron sobre el siniestro a las autoridades, sin embargo la atención no fue inmediata, lo que provocó que el daño se extendiera, hecho que atribuyeron a los intereses de un particular para desarrollar un complejo turístico en la zona. Posteriormente al control del incendio, la PROFEPA informó sobre las evidencias que mostraban la presencia humana antes del siniestro por lo que concluyó que el el incendio en la isla había sido provocado, procediendo a la clausura total del área afectada y la presentación de las denuncias penales correspondientes.

Los daños alcanzaron 87 hectáreas, en zonas con existencia de especies endémicas como la palma nacax y la palma chit una especie en la categoría de amenazada. También resultaron afectadas plantas como el chechentissiche (Pithecelobiumkeyense), uva de mar (Coccolobauvifera), limoncillo (Jacquiniaaurantiaca), maguey (Agave antugustifolia) y oregano de playa (Lantana involucrata).En la revisión, la Profepa también constató la eliminación y desplazamiento de fauna silvestre como venados, mapaches, ocelotes, lagartijas escamosas, iguanas rayadas, la iguana tolok, langosta, además de aves como el cenzontle, la chara yucateca y el hocofaisan.La CONANP señaló en un comunicado del 19 de septiembre que si el dictamen confirmaba la versión de un incendio provocado, solicitaría aplicar la veda establecida en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, que prohíbe cambiar el uso de suelo en la zona afectada hasta lograda su recuperación, disposición que asumió como propia la PROFEPA.

Lo cierto es que los hechos y la situación que enfrenta el medio ambiente en México, nos muestran que es urgente fortalecer institucional y financieramente la política de protección de nuestra biodiversidad. En un estudio presentado por el INEGI sobre los cálculos respecto a la contabilidad ambiental que se desarrolla desde hace más de dos décadas, se concluyó que para 2013, el agotamiento de los recursos naturales como el agua subterránea, los bosques maderables y el petróleo alcanzó un monto equivalente al 1.1% del PIB, mientras que el monto de los gastos del sector público para la protección del medio ambiente fue de casi 149 mil millones de pesos, cerca del 1.0% del PIB nacional.Sin embargo, los costos totales por agotamiento y degradación ambiental se acercaron a los 910 millones de pesos, lo cual dio un déficit ambiental de 761 mil millones de pesos.

Este déficit ambiental y la continua depredación de nuestro ambiente, nos urge a tomar medidas para contar con una institución con los recursos y medios necesarios que tenga la capacidad de revertir nuestra crisis en materia de medio ambiente pues, México de acuerdo con la Organización de las Naciones Unidases una de las naciones que mayor número de hectáreas de bosques en el mundo,con 64 millones de hectáreas, lo que lo  posiciona en el número 12 de los países con más árboles en el mundo, es también una de las más afectadas por la deforestación y tala ilegal, en México poder conocer con precisión las mediciones de la deforestación que se ha dado a lo largo de décadas se ha caracterizado por la gran disparidad en las estimaciones. En los últimos 20 años se han generado cifras que van desde las 155,000 hasta 776,000 hectáreas al año, pero la estimación más reciente de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) reportada a la FAO, que abarca el periodo 2005-2010, alcanza las 155,000 hectáreas deforestadas por año, cifra que actualmente se encuentra en proceso de revisión y actualización.

Ante estas amenazas ya referidas, considero oportuno que se revise el marco jurídico y administrativo bajo el cual funciona la PROFEPA,como un órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT con la autonomía técnica y operativa que define a ese tipo de órganos,  sustentando legalmente su existencia en el artículo 46 fracción XVII y 66 del Reglamento Interno de la SEMARNAT, en los que se establece que estará integrada por cuatro subprocuradurías: Jurídica, Recursos Naturales, Inspección Industrial y Auditoría Ambiental.

La realidad es que además de las actividades ilegales, también es difícil conocer la situación real en la que se encuentra la actividad de las diversas empresas mexicanas y extranjeras que operan en México pues la PROFEPA no cuenta con el personal ni la infraestructura necesarios para realizarverificaciones,revisar documentación o certificar el cumplimiento de la normatividad ambiental, lo que nos ha llevado a que sus PROFEPA sean reactivas en la mayoría de los casos sólo cuando el problema ya es muy complicado o de suma gravedad, es cuando se le presta atención, en cambio al trabajar de una forma previsora se podrían prevenir muchos de los problemas ecológicos que enfrenta nuestro país.

Para amplios sectores, la labor de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) no cumple con la necesidad de atender y controlar el creciente deterioro ambiental en México, cuestionando seriamente su actual estado o si debe seguir existiendo con su actual estructura y como área dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y de acuerdo con el Grupo de Trabajo de la ONU sobre empresas y Derechos Humanos, la PROFEPA ha visto de manera continua un recorte de sus recursos, resultado de lo cual tiene una limitada capacidad para llevar a cabo inspecciones de control de la contaminación. En sus observaciones preliminares, los especialistas del grupo de trabajo reportan que la procuraduría es responsable de la inspección y supervisión de 200,000 empresas potencialmente contaminantes y así garantizar el cumplimiento de la normatividad ambiental, así como evitar y controlar la contaminación. Sin embargo, para cumplir con esta responsabilidad sólo cuenta con 300 inspectores, además del limitado número de inspectores, estos enfrentan restricciones para trasladarse a la realización de visitas in situ.

En su reporte, el grupo de la ONU si bien observaun compromiso por parte del gobierno mexicano para avanzar en la agenda de derechos humanos y empresas, anota que se requiere de mayores esfuerzos para cambiar políticas, prácticas, pero también mentalidades para fomentar una cultura de transparencia, integridad, comportamiento ético y valores democráticos por parte de los funcionarios del sector ambiental.

Asimismo, señala que como el principio de la debida diligencia es el núcleo de los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, la prevención de daños o perjuicios con suficiente anticipación debería conducir a una situación de ganar-ganar, pues se evitarían impactos negativos. Por lo tanto, siguiendo este enfoque, es urgente contar con autoridades ambientales con la suficiente capacidad y autonomía para sustentar de manera firme que no todos los proyectos de inversión pueden considerarse viables, a costa del medio ambiente.

Con una institución que funcione bajo este principio, se dejaría atrás situaciones como las que se han enfrentado los últimos meses, en las que vemos que la autoridad acude a remediar el daño, ya cuando las afectaciones han impactado de manera grave al medio ambiente.

En este sentido y de acuerdo con el artículo 90 constitucional [*] , en nuestro país la administración pública federal es centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso de la Unión [*] . En esa ley se establecen las bases generales para la organización de la administración pública federal centralizada y paraestatal. En la práctica, la organización y el desarrollo de la administración pública federal se lleva a cabo a través de cuatro formas diversas: centralización, desconcentración, descentralización y empresas de participación estatal, siendo sus características particulares:

Centralización administrativa. En esta forma de organización las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí por un vínculo jerárquico constante. La cúspide es el Presidente de la República. Las órdenes y la toma de decisiones descienden invariablemente del órgano mayor al inferior. El régimen jerárquico mantiene la unidad de la Administración Pública. Hay control directo del poder central. En este régimen se encuentran las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica [*] .

b) Desconcentración administrativa. Esta forma de organización surge en la década de los setenta, por el incremento poblacional y la consecuente necesidad de prestar a los ciudadanos de una manera más rápida los servicios públicos, ya que la centralización administrativa, dado su carácter netamente jerarquizado y rígido, impedía que se pudieran tomar decisiones expeditas. La desconcentración surge como un medio para facilitar el dinamismo de la actividad de determinados órganos de la administración. Desconcentrar es un procedimiento administrativo para facilitar la ejecución de las leyes administrativas, pero los órganos superiores conservan íntegramente sus poderes de mando, control, revisión, decisión, vigilancia, etcétera, cuya finalidad es aligerar la acumulación de asuntos del Poder Central, con beneficio del propio servicio público y de los particulares.

Las características de los órganos desconcentrados son las siguientes:

1) son inferiores y subordinados al poder central;

2) se les asignan competencias exclusivas, que se ejercen dentro de las facultades del Gobierno Federal;

3) tienen libertad de acción en trámite y decisión;

4) sí existe vínculo jerárquico, aunque atenuado, pues el poder central se reserva amplias facultades de mando, decisión, vigilancia y competencia, ya que fija la política, desarrollo y orientación de los órganos desconcentrados para mantener la unidad y desarrollo de la acción de la administración pública federal;

5) no tienen autonomía económica, su mantenimiento corre a cargo del Presupuesto de Egresos o de la institución que lo crea —algunos gozan de manejo autónomo de su patrimonio—; y

 6) la autonomía técnica es su verdadera justificación—otorgamiento de facultades de decisión limitadas—.

Así entonces, la desconcentración administrativa surge como un mecanismo para facilitar y hacer más expedito, el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, pero siempre dentro de la misma estructura de la administración pública centralizada.

Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que dispone que para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine.

c) Descentralización administrativa. Los organismos descentralizados están regulados por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y por la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Las entidades que componen la administración pública paraestatal son: los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionalesde crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos [*] .

Las características de los órganos descentralizados son:

1) se crea una persona moral, siempre por ley o decreto del Ejecutivo;

2) se les asignan competencias exclusivas, para la atención de un fin de interés general o un servicio público determinado;

3) tienen autonomía orgánica y técnica;

4) tienen personalidad jurídica propia —independiente de la personalidad de la administración pública—;

5) tienen patrimonio propio —sus bienes son del Estado, pero están sometidos a un régimen jurídico especial, pues cuando desaparecen dichos órganos, los bienes vuelven al patrimonio del Estado—; 6) tienen una relación de tutela sui generis respecto de la administración pública federal, que no es jerarquía (el poder central conserva su poder de vigilancia para el control de los órganos descentralizados); y

 7) tienen poder de decisión

No obstante las características citadas, distinguiremos tres tipos del ente organismo descentralizado que llamaremos “organismo público autónomo”.

a. “Organismo constitucional autónomo”.

b. “Organismo descentralizado no sectorizado”.

c. “Organismo descentralizado sectorizado”.

Las principales características para una categoría consisten en:

a. Son parte del Estado, aunque están desvinculados de los poderes estatales [*] .

b. Se crean con independencia funcional y orgánica argumentando razones  objetivas y subjetivas. Por una parte, la autonomía y la especialización garantizan el mejor desarrollo de la materia. Por otra, las causas de carácter subjetivo, se basan en que tales instancias deben constituir una autoridad independiente e imparcial frente a los poderes internos, estatales y no estatales. En este último caso, no basta que la autonomía sea funcional, presupuestaria o de gestión, se precisa remarcar la inexistencia de vínculos con cualquier orden de poder.

Ante la situación que se vive en nuestro país, solucionar y atender los problemas ambientales requiere sin duda,  de utilizar todas las herramientas que estén al alcance, por ello considero necesario fortalecer a la PROFEPA, institucionalmente, objetivo que podría lograrse al pasar esta de ser un organismo desconcentrado a un organismo descentralizado no sectorizado, con lo que se podrá constituir como una institución más dinámica facilitándole la ejecución de las leyes, sus facultades de revisión, decisión, vigilancia, pues a diferencia de los órganos desconcentrados, los órganos descentralizados sí son autónomos.

Si bien, si son sujetos del derecho público y sujetos de la estructura del Estado en el ámbito de la Administración en integran —junto a las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos—, el sector descentralizado de la Administración Pública, llamado desde la propia Constitución “paraestatal”, caracterizado por la autonomía de gestión [*] .

En el caso de las paraestatales, como organismos descentralizados, son entes personalizados y constituyen una unidad que sirve al Estado para actuar siempre que se trate de áreas estratégicas o recursos naturales cuya actividad está reservada al Estado, así como en áreas prioritarias donde no hay interés del sector privado, o se trata de un servicio público o social. La exclusividad del Estado los distingue del resto de paraestatales, La personalidad separa a los organismos descentralizados de los fideicomisos públicos. El carácter de persona de derecho público los distingue de las empresas de participación (excepto de las que son sociedad nacional de crédito, en este caso por el objeto).

En este sentido, considero que por la naturaleza de los problemas que atiende la PROFEPA, además de su autonomía administrativa, importa su autonomía en la gestión y operatividad, lo que sin duda fortalecerá sus acciones al responder únicamente a lo que le establece la Ley con base en lo que establece  laLey Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 45, que dice  que los órganos descentralizados serán creados a través de ley o decreto del Congreso de la Unión o el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Artículo 45 : Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

Entre muchas ya mencionadas, considero que principalmente destacan dos razones principales para justificar la transformación de la PROFEPA de órgano desconcentrado a órgano descentralizado no sectorizado: la primera tiene que ver con incrementar la credibilidad de las políticas a través de la independencia y en segundo término,  promover una mayor eficiencia en la toma de decisiones. En este sentido, la fortaleza institucional es una característica crucial en este tipo de instituciones, ya que permite asegurar que se realicen los compromisos a largo plazo en favor del interés público. De igual manera, reduce la incertidumbre de las políticas que realizan estos organismos debido a que éstas no están sujetas a intereses por su autonomía.

Por ello, considero que para el fortalecimiento de la PROFEPA, la descentralización constituye el paso natural en un proceso de transformación como parte de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador. En esta perspectiva, la PROFEPA debe ser visualizada dentro de un sistema de regulación, vigilancia y sanción, que requiere necesariamente de la creación de una nueva figura institucional. La agenda para lograr esta transformación institucional se encuentra, definitivamente, en manos del Congreso Federal, en virtud de que se requieren modificaciones de tipo legal, para considerar la constitución de la Procuraduría Federal de Protección del Ambiente como una nueva figura de agencia reguladora independientes acorde con las nuevas necesidades del país. Sin duda en muchas otras áreas, el país ha seguido la dirección correcta al crear instituciones y órganos caracterizados por su autonomía técnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se refiere a dotarlos de mayor fortaleza institucional.

Por todo lo anteriormente expuesto, y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, someto a la consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa con:

PROYECTO DE DECRETO

Artículo Único: Sereforma el artículo 161 y se adiciona un artículo 161bis a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 161.- La Secretaría, en el ámbito de su competencia y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente realizarán los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente ordenamiento, así como de las que del mismo se deriven.

En las zonas marinas mexicanas la Secretaría, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,  por sí o por conducto de la Secretaría de Marina, realizará los actos de inspección, vigilancia y, en su caso, de imposición de sanciones por violaciones a las disposiciones de esta Ley.

ARTÍCULO.- 161BIS. - La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, es un organismo público descentralizadono sectorizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, así como de autonomía técnica y de gestión, operatividad, fiscalización, cuya función esgarantizar la impartición de justicia en materia ambiental, y las demás atribuciones, obligaciones y facultades que señala el presente ordenamiento, sin menoscabo de las que le sean señaladas en otras leyes.

Su objeto es la procuración de justicia en materia ambiental, y la defensa del derecho de toda persona a un ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar, mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente ley.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

SEGUNDO.- El patrimonio de la Procuraduría se integrará con

I. Los bienes muebles e inmuebles que le transfiera el gobierno federal;

II. Los recursos que le sean asignados anualmente conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente;

III. Los donativos, las aportaciones, las adquisiciones, los créditos, los préstamos y las cooperaciones técnicas en numerario o en especie, que obtenga de cualquier dependencia o entidad gubernamental, institución privada u organismos nacionales o internacionales, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

IV. Los ingresos que obtengan por los servicios que preste y por las actividades que realice; y

V. Los demás bienes, recursos y derechos que adquiera por cualquier título.

Dado en el Senado de la República, a los 14  días del mes de febrero de 2017

Sen. Manuel Cárdenas Fonseca


[*] Existen por ejemplo leyes específicas en los temas de pesca, aguas nacionales, vida silvestre, desarrollo forestal sustentable, y de prevención y gestión integral de residuos.

[*] “Artículo 90.- La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado”.

[*] “Artículo 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal”.

[*] La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada (Artículo 1o, párrafo 2o de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

[*] Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal (Artículo 1o, párrafo 3o de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

[*] Según Altamira Gigena (Lecciones de Derecho Administrativo, Córdoba: Advocatus, 2005.), refiriéndose al ordenamiento jurídico argentino, son los “denominados órganos extra poder” como la “Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público”. Fueron instituidos con la reforma constitucional de 1994, en lo que hace la Ministerio público, el autor lo juzga como toda una novedad por el arreglo institucional que lo deja como órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera. pp. 135 -139.

[*] Para el total de los tipos de paraestatales y las que forman cada uno de los sectores actualmente, puede consultarse: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “RELACION de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento.”

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=69093