Senado de la República.
LXIII Legislatura, Segundo Año de Ejercicio.
Domingo 28 de mayo de 2017
Gaceta del Senado
    
    

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Jueves 9 de Febrero de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-77/68902
Jueves 9 de Febrero de 2017
Gaceta: LXIII/2SPO-77/68902

De la Sen. Angélica de la Peña Gómez, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

Sen. Angélica
De la Peña Gómez

Quien suscribe Angélica de la Peña Gómez, Senadora de la República a la LXIII Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 8 numeral 1, fracción I del Reglamento del Senado de la República, propongo a la consideración de esta Soberanía la siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SEREFORMA EL ARTÍCULO 58 DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, al tenor de la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS.

De acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria las adecuaciones presupuestarias son las modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa, y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto (fracción II, artículo 2).

Es decir, de acuerdo a esta norma el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) puede ser susceptible de modificaciones  ya que los ejecutores del gasto pueden realizar adecuaciones que cambien la estructura y distribución del propio PEF sin que la Cámara de Diputados conozca de las mismas.

Estas modificaciones se hacen prácticamente a cualquier dimensión del gasto, ramo, programa, oficina o destino del PEF, con el único criterio es que incidan en el mejor cumplimiento de los objetivos de quienes gastan.

En un trabajo de Leonardo Núñez González [*], se destaca esta preocupación, y señala que la aprobación del PEF no es el final del proceso presupuestario, ya que existe la posibilidad de que el Ejecutivo realice adecuaciones presupuestarias que modifiquen de modo sustantivo la estructura y distribución presupuestal sin que el Poder Legislativo tenga posibilidad de incidir en el proceso. Las divergencias son significativas, ya que al comparar el PEF con el gasto real reflejado en la Cuenta Pública puede haber incrementos de hasta 15% en el total gastado en un año. Si sumamos las diferencias entre Presupuestos aprobados y Cuentas Públicas a partir del 2000 y hasta 2015, el resultado es que en 15 años el gobierno ha gastado 3.3 billones de pesos más de los que creeríamos si sumáramos los datos del PEF (esto equivale a 17% del PIB de 2015 y a 67% del PEF de 2015). Entonces, se vuelve preocupante la cantidad de dinero que puede gastarse de manera arbitraria por el Ejecutivo. Además del incremento del gasto total, éste también puede ser redistribuido de manera discrecional dentro de cada ramo hasta el punto en que, por ejemplo, dos terceras partes del gasto de una Secretaría pueden terminar en rubros diferentes a los presupuestados.

Esta práctica es preocupante porque socava la facultad exclusiva de fiscalización de la Cámara de Diputados como un mecanismo de control que evite en todo momento la discrecionalidad de un solo Poder, sin embargo la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria lo permite. El artículo 58 si bien establece cómo límite de adecuaciones y reducciones a los programas presupuestarios ni a las inversiones dirigidas a la atención de la Igualdad entre Mujeres y Hombres, al Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación; las erogaciones correspondientes al Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas y Comunidades Indígenas y la Atención a Grupos Vulnerables, permite una serie de adecuaciones que lejos que la Cámara de Diputados ejerza sus facultades de control, fortalece las de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Mediante esta disposición el Ejecutivo Federal por conducto de la SHCP puede realizar las siguientes adecuaciones presupuestales sin ningún control: a) modificaciones a las estructuras administrativa, funcional y programática, económica, geográfica; b) modificaciones a los calendarios del presupuesto; además de, c) efectuar ampliaciones y reducciones líquidas al PEF. Para complementar, los procedimientos con los que Hacienda acuerda las modificaciones se aplican en los términos que el gobierno fija en el reglamento respectivo.

Entonces, las diferencias entre el PEF y la Cuenta Pública, producto de las adecuaciones presupuestarias, los movimientos internos en cada ramo en ampliaciones o reducciones, sumadas con un desconocimiento de la lógica que les da lugar debido al proceso unilateral de decisión, ponen en entredicho nuestro sistema democrático de pesos y contrapesos, ya que el poder Ejecutivo gasta de un modo muy diferente al que la Cámara de Diputados cree y creemos que aprueba. Este fenómeno no ha sido debidamente estudiado, ya que el primer acercamiento sistemático que se ha realizado fue publicado apenas en 2014 y, a pesar de dar un amplio panorama del tamaño de las divergencias en el presupuesto, no se adentra en la investigación de la lógica con la que se realizan estas modificaciones (México Evalúa, 2014). Aun cuando ya se ha identificado “la caja negra del gasto”, poco se ha estudiado qué hay dentro de ella y cómo funciona. Abrir esta “caja negra” resulta relevante en, al menos, cuatro grandes áreas: primero, existe una vulneración a nuestro principio constitucional en el que se asume que el Poder Legislativo es un contrapeso real del Poder Ejecutivo mediante la aprobación, vigilancia y fiscalización del presupuesto, ya que los cambios que realiza unilateralmente el Poder Ejecutivo son considerables y el control democrático, entonces, se diluye. Segundo, como la información real del gasto en la Cuenta Pública no forma parte del proceso de formulación del siguiente presupuesto, dado que su dictaminación no se realiza sino hasta 14 meses después de aprobado el presupuesto, las negociaciones y modificaciones dentro del Poder Legislativo se plantean con base en datos que no reflejan la realidad, por lo que hay una distorsión del proceso de negociación y del ciclo presupuestario. En tercer lugar, la transparencia y la rendición de cuentas se ven deformadas si el erario se termina gastando en rubros diferentes a los que creíamos que estaba destinado. Finalmente, al asumirse que el Presupuesto de Egresos de la Federación refleja realmente cuánto y cómo se gasta en el sector público, la mayor parte de los análisis y discusiones en la academia y la opinión pública giran alrededor de cifras que no son reales, lo que lleva a conclusiones inadecuadas sobre el entendimiento del gasto público. Del análisis del PEF no puede saberse a priori quién se queda con qué y, en general, los estudios y opiniones terminan convirtiéndose en meras aproximaciones [*].

De la transcripción anterior del trabajo de Leonardo Núñez González, nos podemos percatar que este problema se acentúa al revisar la Cuenta Pública, que es el documento en el que el gobierno muestra cuánto gastó el Gobierno en realidad a diferencia de lo que planeaba en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), vemos que en 2015 el gobierno federal no ejerció los 4.694 billones de pesos presupuestados, sino que gastó 4.917 billones de pesos. Es decir, gastó 222 mil 570 millones de pesos más de los que originalmente la Cámara de Diputados le había asignado. Hay que recordar que en 2015 el entonces secretario de Hacienda, Luis Videgaray, señaló que habría un recorte por 124 mil millones de pesos. El recorte no sólo fue inexistente, sino que el gasto fue superior en una cantidad aún mayor a los 200 mil millones que el Presidente señaló que costaría mantener el precio subsidiado de la gasolina.

Por tanto la iniciativa que sometemos a la consideración de esta Soberanía propone reformar el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con la finalidad de devolverle a la Cámara de Diputados su facultad exclusiva de fiscalización. Si bien el Ejecutivo podrá realizar las adecuaciones presupuestarias que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, se requerirá autorización del pleno de la Cámara de Diputados previo dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública y que las dependencias la publiquen en sus respectivas páginas electrónicas.

En mérito de lo expuesto se somete a la Consideración de esta Soberanía la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 58 DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA.

ÚNICO. Se reforma el primer párrafo y se adiciona un último párrafo al artículo 58 de la ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar cómo sigue:

Artículo 58.- Las adecuaciones presupuestarias se realizarán siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, con autorización del pleno de la Cámara de Diputados previo dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Públicay comprenderán:

I a III …

Las adecuaciones presupuestarias que se realicen en el sector público serán notificadas en un plazo de 10 días a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados y se publicarán en las páginas electrónicas de las dependencias y entidades para el conocimiento público, la máxima publicidad, la transparencia y la rendición de cuentas.

TRANSITORIO

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ.


[*]Núñez González Leonardo, Presupuesto de Egresos Ficticio: El gasto real del gobierno en la Cuenta Pública. Centro de Investigación y Docencia Económica, A. C. Tesina para obtener el grado de Maestro en Administración y Políticas Públicas. Director de Tesina Doctor Mauricio Merino Huerta. México, octubre de 2016.

[*]Ídem.

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=68902