Senado de la República.
LXIII Legislatura, Tercer Año de Ejercicio.
Viernes 23 de febrero de 2018
Gaceta del Senado
    
    

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Martes 4 de Diciembre de 2012
Gaceta: LXII/1PPO-65/38376
Martes 4 de Diciembre de 2012
Gaceta: LXII/1PPO-65/38376

Del Sen. Carlos Mendoza Davis, con aval del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la que contiene proyecto de decreto que adiciona los artículos 46 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y el 31 de la Ley General de Turismo.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES, DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.

Sen. Carlos
Mendoza Davis

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA LOS ARTÍCULOS 46 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y EL 31 DE LA LEY GENERAL DE TURISMO.

CC. SECRETARIOS DE LA MESA DIRECTIVA
SENADO DE LA REPÚBLICA.
PRESENTE.

Carlos Mendoza Davis, Ernesto Cordero Arroyo, Roberto Gil Zuarth, Gabriela Cuevas Barrón, Martín Orozco Sandoval, Francisco García Cabeza de Vaca, Fernando Herrera Ávila, Raúl Gracia Guzmán, José María Martínez Martínez, Sonia Mendoza Díaz, Silvia Garza Galván, Adriana Dávila Fernández, Jorge Luís Preciado Rodríguez, Daniel Gabriel Ávila Ruíz, Marcela Torres Peimbert, Víctor Hermosillo Celada, Martha Elena Gómez García, Ernesto Ruffo Appel, Francisco Salvador López Brito, Jorge Luis Lavalle Maury, Javier Corral Jurado, Fernando Yúnes Márquez, Francisco Domínguez Servién, José Rosas Aispuro Torres, María del Pilar Ortega Martínez, César Octavio Pedroza Gaitán, Luisa María Calderón Hinojosa, Laura Angélica Rojas Hernández, Mariana Gómez del Campo Gurza, Javier Lozano Alarcón, Maki Esther Ortíz Domínguez, Rosa Adriana Díaz Lizama, Luis Fernando Salazar Fernández, Salvador Vega Casillas, Juan Carlos Romero Hicks, Fernando Torres Graciano, Senadores de la República del Congreso General de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 8° fracción I, 164 numerales 1 y 3, 169, 172 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República sometemos a consideración de esta Honorable Soberanía, la siguiente Iniciativa con aval de Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, que contiene proyecto de Decreto que adiciona los artículos 46 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y el 31 de la Ley General de Turismo, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente iniciativa tiene como finalidad establecer una condición de protección adicional de las Áreas Naturales Protegidas y las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable en territorio nacional, a fin de prohibir actividades mineras con fines metalúrgicos en su interior.

La minería ha jugado un papel tan trascedente en el devenir social que se han construido conceptos  como las “edades” de piedra, bronce, hierro, acero, etcétera, haciendo referencia a la capacidad de la especie humana de moldear y aprovechar los minerales a su conveniencia, haciéndolos no sólo participe, sino motor de su propio desarrollo.

En México, la actividad minera ha sido y aún es de gran importancia, aportando sustancialmente al desarrollo del país. Constituye, de hecho, el primer eslabón de la cadena productiva de muchas industrias y contribuye a nivel mundial en la creación de nuevas tecnologías.

Nuestro país es excepcionalmente rico y posee una gran diversidad de recursos mineros. Ofrece además un marco jurídico propicio para la constitución y operación de personas físicas y empresas en este sector, que operan a partir de una concesión otorgada exclusivamente por el Estado, a través de la Secretaría de Economía.

Según el Servicio Geológico Mexicano, existen más 27 mil títulos de concesión vigentes para extraer minerales y metales del subsuelo nacional, cuya riqueza queda demostrada por la existencia de 23 yacimientos clasificados como gigantes y seis etiquetados como súper-gigantes.

De acuerdo con la Secretaría de Economía, el valor total de la producción minera en 2010, fue de 14,862 millones de pesos. La minería extractiva representó el 2% del PIB, mientras que la minería ampliada (excluyendo el petróleo) el 4.6%. En junio de 2011, el sector dio origen a más de 305 mil empleos directos.

La producción minera de México se divide en oro (21%), plata (20%), cobre (14%), zinc (8%), arena (5%), grava (4%), fierro (4%) y otros (24%), y los principales estados productores del sector son Sonora (23%), Zacatecas (23%), Chihuahua (14%), Coahuila (11%), San Luis Potosí (6%) y Durango (6%).

No obstante sus innegables contribuciones, la minería es una actividad depredadora de la naturaleza, con efectos perdurables sobre el ambiente, desde el suelo y subsuelo, hasta la atmósfera.

El paradigma económico no puede justificar los altos costos sociales que se pagan por las afectaciones a la salud, el medio ambiente, o la identidad cultural de las zonas en las que se llevan a cabo actividades mineras que no necesariamente encuentran equilibrio entre la abundancia de sus recursos naturales –finita en todos los casos– con un nivel de vida más elevado.

Por alta que pueda ser su aportación a la economía nacional, si ésta se hace con cargo a la sustentabilidad de nuestros ecosistemas o la biodiversidad, o bien en detrimento de otras áreas de interés prioritario para el país como la actividad turística, la inversión simplemente carece de sentido.

Como se apuntó anteriormente, el marco jurídico de México hace propicia la instalación de compañías mineras, con énfasis en la última década. Se trata de un esquema con altos incentivos, pero pocos candados, especialmente en materia ambiental.

Existe un andamiaje legal y regulatorio que delimita algunos de los impactos permisibles de la actividad extractiva, pero aún es necesario establecer definiciones más claras y contundentes en cuanto a las zonas dentro de las cuales no podrán llevarse a cabo tareas relacionadas con el proceso minero, por su importancia tanto para el sostenimiento del equilibrio ecológico en nuestro país, como para el turismo nacional, actualmente inexistentes.

Esta iniciativa de reforma se plantea en dos vertientes: aumentar la protección de Áreas Naturales Protegidas, de acuerdo al concepto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y asegurar el cuidado de las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, dispuestas actualmente en la Ley General de Turismo (LGT).

Lo anterior, con el objeto de prohibir el desarrollo de cualquier actividad que implique la extracción con fines metalúrgicos de materias del subsuelo, de acuerdo a los argumentos desarrollados a continuación:

El aprovechamiento minero, metalúrgico y no metalúrgico, genera importantes impactos al medio ambiente. La minería metalúrgica, también conocida como metálica, es una importante contaminadora debido a que el beneficio de los minerales provoca problemas como la producción de sulfatos y residuos ácidos o de metales pesados y la ocupación de superficies con lodos de deposición, materiales prácticamente inertes que requieren, para su restauración, de un proceso gradual y que, por otro lado, puede contaminar las fuentes de agua de manera irremediable.

Cuando ésta se realiza a cielo abierto, implica contaminación por polvos y ruido, disminución de la calidad del paisaje, modificación a la geomorfología, generación de residuos, pérdida de capa orgánica, modificación de la topografía natural, caminos de penetración, pérdida de cubierta vegetal y modificación del hábitat.

En esta última característica se encuentra la minería a través del método de lixiviación cianurada, que es el más popular para la extracción de oro y otros minerales metálicos. Dicho método se originó en Escocia a finales del siglo XIX, como una alternativa frente al método de amalgamación con mercurio que se utilizaba entonces.

La lixiviación con cianuro disminuye considerablemente los costos de extracción ya que requiere menor trituración de la mena, además de permitir una mayor recuperación del mineral útil —97% en comparación con el 60% que se recupera por medio de la amalgamación con mercurio—, lo que vuelve rentable la explotación de yacimientos de baja ley.

Sin embargo, el método de lixiviación cianurada produce cantidades enormes de desechos, muchos de los cuales son tóxicos y constituyen fuentes de riesgos para las sociedades y los ecosistemas. A estos riesgos se suman aquellos que se derivan de la erosión que producen las actividades mineras, y que van desde la exposición al aire, el agua y el medio ambiente de sustancias tóxicas hasta la pérdida de suelos, la presencia de inundaciones y otros desastres.

Reconociendo el potencial contaminante de la industria minera, los instrumentos de política ecológica del país indican que todo proyecto minero requerirá una evaluación de impacto ambiental, no previo al otorgamiento de la concesión minera, pero sí antes del inicio de las obras o actividades respectivas.

A través de dicha manifestación/evaluación, la Secretaría de Medio Ambiente y  Recursos Naturales (SEMARNAT) establecerá las condiciones a que se sujetará la realización de la actividad. Esto, de conformidad con el artículo 28, fracción III, de la LGEEPA, que a la letra dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 28.- La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

III.- Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear;

…”

En la evaluación de impacto ambiental, conforme al artículo 35 de la LGEEPA, la SEMANART deberá observar las disposiciones de la propia ley, su reglamento y las normas oficiales aplicables, así como los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico del territorio, las declaratorias de áreas naturales protegidas, entre otras.

En esta materia, protección de áreas naturales, los antecedentes en el México moderno datan de la década de los treintas del siglo pasado, pero el mecanismo que actualmente contempla la ley se introdujo en 1996.

De acuerdo al artículo 44 de la ley en comento, las áreas naturales protegidas son zonas del territorio nacional que, por sus características inciden en el buen funcionamiento de un ecosistema y su biodiversidad y que por ello deben ser protegidas o, en su caso, restauradas, mediante acciones legales bien dirigidas.

Conforme a la propia LGEEPA, el objeto del establecimiento de áreas naturales es el siguiente:

“ARTÍCULO 45.- El establecimiento de áreas naturales protegidas, tiene por objeto:

I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos;

II.- Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva; así como asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional, en particular preservar las especies que están en peligro de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y las que se encuentran sujetas a protección especial;

III.- Asegurar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus elementos;

IV. Proporcionar un campo propicio para la investigación científica y el estudio de los ecosistemas y su equilibrio;

V.- Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías, tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional;

VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área; y

VII.- Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indígenas.”

Como puede advertirse, el concepto de protección que contempla nuestra ley, si bien busca evitar que se alteren las condiciones naturales de la zona protegida, no pretende crear un barrera absoluta a la intervención humana, sino ordenar el uso y manejo, es decir, su aprovechamiento racional y sustentable, procurando que las alteraciones que ocurran sucedan de manera naturalmente controlada.

Existen diversos tipos de área natural protegida, en función de sus características y el nivel de protección que recibirán: reservas de la biósfera; parques nacionales; monumentos naturales;  áreas de protección de recursos naturales; áreas de protección de flora y fauna; santuarios; parques y reservas estatales (y las categorías que establezcan las legislaciones locales); zonas de conservación ecológica municipales, y áreas destinadas voluntariamente a la conservación.

Con excepción de las zonas estatales y municipales, el cuidado del resto de las zonas es competencia de la Federación.

En relación al establecimiento de las áreas protegidas, y de acuerdo al artículo 47 de la ley ya citada, se hará una división y subdivisión a fin de delimitar las porciones del territorio que las conforman, acorde a sus elementos biológicos, físicos y socioeconómico, con un manejo particular a cada división.

Por ejemplo, el objetivo de las zonas núcleo de un área natural protegida, será la preservación de los ecosistemas a mediano y largo plazo y solo podrán autorizarse actividades de preservación de los mismos, de investigación y de colecta científica, educación ambiental, y limitarse o prohibirse los aprovechamientos que alteren los ecosistemas.

Las zonas núcleo, podrán conformarse a su vez, por sub-zonas de protección y de uso restringido.

Las zonas de amortiguamiento, estarán orientadas a actividades de aprovechamiento que generen condiciones de conservación de los ecosistemas a largo plazo. Estarán compuestas por las siguientes sub-zonas:

i)          Preservación,

ii)         Uso tradicional,

iii)        Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales

iv)        Aprovechamiento sustentable de los ecosistemas,

v)         Aprovechamiento especial,

vi)        Uso Público.

En éstas se permitirán, entre otras, actividades de bajo impacto ambiental y que no modifiquen el paisaje ni causen efectos irreversibles, y en general orientadas al desarrollo de los pobladores locales. Se permitirán, inclusive, las actividades agrícolas y pecuarias de baja intensidad, o las de recreación y esparcimiento.

Dentro de las áreas protegidas de amortiguamiento, habrá una sub-zona para asentamientos humanos, en aquellas superficies en donde se ha llevado a cabo una modificación sustancial o la desaparición de los ecosistemas originales, debido al desarrollo de asentamientos humanos establecidos con anterioridad a la declaratoria del área.

Asimismo, como una sub-zona de salvamento se establece la categoría de recuperación, en la que se incorporarán aquellas superficies en las que los recursos naturales han resultado severamente dañados o modificados, y que serán objeto de programas de recuperación y rehabilitación.

Como puede advertirse hasta ahora, la legislación ambiental establece las características y actividades que podrán desarrollarse en las áreas naturales protegidas, dentro de las cuales no existe prohibición expresa en cuanto a la realización de actividades mineras, no obstante que se trata de una actividad evidentemente depredadora.

De hecho, las actividades de extracción de materias del subsuelo, la exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento de sustancias mineras únicamente constituyen un elemento a considerar dentro de los criterios ecológicos para la preservación y aprovechamiento sustentable de los suelos, situación que contribuye al desequilibrio entre la minería y la conservación del ambiente (artículo 99, fracción XI, LGEEPA).

En este orden de ideas, la ausencia de una prohibición como la que se ha señalado es un contrasentido con el objeto del establecimiento de zonas específicas de protección dentro del territorio nacional.

De esta guisa, el primer paso hacia el establecimiento de balances más efectivos entre el interés minero y el cuidado obligado del medio ambiente, es la protección absoluta de las zonas naturales protegidas en nuestro país, alejándoles cualquier posibilidad de establecer actividades mineras en su interior, por las afectaciones que ya han quedado descritas.

Una suerte similar ocurre con las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, que de acuerdo al artículo 3, fracción XXI, de la Ley General de Turismo (LGT), son fracciones del territorio nacional, claramente ubicadas y delimitadas geográficamente, que, por sus características naturales o culturales, constituyen un atractivo turístico.

El artículo 31 de la LGT dispone que las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable serán declaradas por el Ejecutivo Federal y en ellas se impulsará la actividad turística, fomentando la inversión, el empleo y el ordenamiento territorial, conservando sus recursos naturales en beneficio de la población.

Para mejor referencia, se cita textualmente:

ARTÍCULO 31. Las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable podrán ser declaradas como tales por su desarrollo actual o potencial.

El Ejecutivo Federal, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán intervenir para impulsar la actividad turística en la Zona, fomentando la inversión, el empleo y el ordenamiento territorial, conservando sus recursos naturales en beneficio de la población.

Los Estados, Municipios y el Distrito Federal, podrán presentar ante la Secretaría, proyectos de declaratoria de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable.

Los requisitos y el procedimiento para la emisión de la Declaratoria de Zona de Desarrollo Turístico Sustentable, así como la clasificación de las mismas, deberán establecerse en el reglamento respectivo.”

De la lectura del artículo 31 de la LGT puede concluirse que el espíritu de la creación de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable es la protección de espacios determinados en consideración a su valor turístico, presente o potencial, como una nueva modalidad de conservación y aprovechamiento racional del atractivo natural.

En dicha protección, el establecimiento de actividades mineras resultaría por demás incongruente, por ser la minería una actividad depredadora y pasajera, y que además entraña riesgos demasiado altos para permitirse ya sea en zonas de alto valor para los ecosistemas o bien para el desarrollo de la actividad turística, prioritaria para México.

Por lo anteriormente expuesto y de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento del Senado de la República, ante esta Asamblea propongo el siguiente proyecto de:

DECRETO

Artículo Primero. Se adiciona un último párrafo al artículo 46 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 46.- Se consideran áreas naturales protegidas:

I. a XI. … 

En las áreas naturales protegidas comprendidas en este artículo, no podrán llevarse a cabo actividades de exploración, explotación o beneficio de minerales del subsuelo con fines metalúrgicos.

Artículo Segundo. Se adiciona un último párrafo al artículo 31 de la Ley General de Turismo, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 31. …

Con independencia de los programas de manejo respectivos, en las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable no podrán llevarse a cabo actividades de exploración, explotación o beneficio de minerales del subsuelo con fines metalúrgicos.

Artículos Transitorios.

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

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 Carlos Mendoza Davis

Ernesto Cordero Arroyo

http://www.senado.gob.mx:80/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=38376