Comisión Permanente
LXIII Legislatura, Tercer Año, Segundo Receso.
Martes 21 de agosto de 2018
Gaceta de la Comisión Permanente
    
    

¿Qué es la Gaceta?

La Gaceta es el órgano informativo  oficial del Senado. Depende de la Mesa Directiva y cuenta con un Consejo Directivo formado por los miembros de la propia Mesa y por los secretarios generales de  Servicios Administrativos y de Servicios Parlamentarios; el Presidente de la Mesa lo es del Consejo.

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Martes 26 de Junio de 2018
Gaceta: LXIII/3SPR-15/81853
Martes 26 de Junio de 2018
Gaceta: LXIII/3SPR-15/81853

Del Dip. Víctor Manuel Sánchez Alonso, a nombre del Dip. Jorge Álvarez Máynez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con proyecto de decreto por el que se derogan, reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LA COMISIóN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES DE LA CáMARA DE DIPUTADOS.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE DEROGAN, REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A FIN DE CREAR EL TRIBUNAL DE CUENTAS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE MOVIMIENTO CIUDADANO.

El suscrito, Diputado Jorge Álvarez Máynez miembro del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, y en apego a las facultades y atribuciones conferidas por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 6, numeral 1, fracción I, y artículos 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, someten a la consideración de esta asamblea la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se derogan, reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de crear el Tribunal de Cuentas, en atención a la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. El 10 de enero de 2018, se dio a conocer que la Auditoría Superior de la Federación detectó malos manejos de, por lo menos, 540 millones de pesos por parte de la Secretaría de Desarrollo Social, al entregar, mediante convenios, dichos recursos a tres universidades (Universidad Intercultural del Estado de México, Universidad Politécnica de Chiapas y Universidad Tecnológica Nezahualcóyotl) en 2015, año en el que tanto María del Rosario Robles Berlanga, como José Antonio Meade Kuribreña, fungieron como Titulares de la referida Secretaría, la primera de diciembre de 2012 al 27 de agosto de 2015, y el segundo, del 27 de agosto de 2015 al 6 de septiembre de 2016.

En ese sentido, la Auditoría Superior de la Federación identificó que la Universidad Intercultural del Estado de México, la Universidad Politécnica de Chiapas y la Universidad Tecnológica Nezahualcóyotl, recibieron, en conjunto, alrededor de 540 millones de pesos con la finalidad de que fueran destinados a, entre otras cosas, identificar a personas en condiciones de pobreza extrema alimentaria. Sin embargo, la Auditoría Superior de la Federación detectó (según consta en el informe de resultados de la auditoría financiera y de cumplimiento 15-0-20100-02-0277 277-DS) que buena parte de los recursos desaparecieron (alrededor de 200 millones de pesos, que simplemente desaparecieron); que la propia Secretaría de Desarrollo Social negó la existencia de algunos convenios -a pesar de haberlos firmado, como consta en copias de los mismos, que hallaron los auditores-; y, que la comprobación los servicios convenidos era sospechosa.

Lo anterior, puso en eviden que tanto los Titulares de la Secretaría de Desarrollo Social, como los funcionarios que resultaran responsables, pudieron haber incurrido en diversas faltas administrativas y/o cometido diversos delitos. Lo anterior, es así, pues, como bien señaló en su momento el otrora Auditor Superior de la Federación, Juan Manuel Portal, en entrevista para el portal Animal Político , se trata de un fraude, pues todo tiene las características propias del fraude, es decir, se trata “un claro acto de corrupción” , pues una Secretaría del gobierno federal otorgó contratos ilegales en complicidad con universidades públicas, situación de la que ya había advertido la propia Auditoría Superior de la Federación desde 2013, señalando que las dependencias violaban la ley al contratar a las universidades para hacer servicios que no pueden cumplir y para los que debían subcontratar a diferentes empresas.

El entonces Auditor ha indicado que “ese es un modus operandi. Empresas que se prestaron igual para recibir parte del dinero y facturar; emitir los recibos correspondientes y ya. Pero sin evidencia de que tuvieran el conocimiento ni la experiencia para llevar a cabo servicios” . “Es una simulación de servicios muy burda no solo para el desvío de dinero, sino para la desaparición de recursos públicos” , y que, la responsabilidad recae tanto en los servidores públicos involucrados en la firma de dichos convenios, como en los propios titulares de las dependencias vinculadas, ya que son estos últimos “los responsables de los recursos públicos que se” les confían.

No obstante lo anterior, a la salida de Juan Manuel Portal, como Titular de la Auditoría Superior de la Federación, y al relevo del actual Auditor, David Rogelio Colmenares Páramo, se dio el despido de la entonces Directora General de Auditoría Forense de la Auditoría Superior de la Federación, Muna Dora Buchahin, quien denunció que “fue separada de su cargo por documentar desvíos importantes de dinero en diversas entidades gubernamentales” .

En una carta dirigida al titular de la Auditoría Superior de la Federación, David Rogelio Colmenares Páramo, Muna Dora Buchahin detalló que “están en proceso 8 auditorías forenses y 5 propuestas más para el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior. Dos de ellas son denuncias documentadas y vinculadas con Sedatu y convenios con instituciones públicas con desvíos de 275,2 millones de pesos que fueron descubiertos durante la ejecución de auditorías en diciembre de 2017.”

De igual manera, indicó que “su área realizó informes – que fueron enviados a la Unidad de Asuntos Jurídicos — que detallaron el “modus operandi”, los probables responsables, y el grave daño social ocasionado bajo esquemas de corrupción y simulación, a través de los que se desviaron un estimado de 7.700 millones de pesos e involucran a funcionarios de Sedesol, Sedatu, universidades y hasta terceros presuntos proveedores.”

Sin embargo, para Muna Dora Buchahin el anuncio de su separación del cargo, “tanto la forma y las condiciones de la solicitud, como el fondo del asunto” , le parecieron “tan sorpresivas como improcedentes” , pues indicó que “cuenta con 13 años de experiencia ininterrumpida en su labor, misma que no siempre fue reconocida y valorada.” Por ello, solicitó a “Gerardo Lozano Durbernard, Auditor Especial de Cumplimiento Financiero (AECF) conocer con precisión las razones de sus despido, además señaló que su integridad puede estar en riesgo ya que durante su gestión realizó investigaciones que afectan intereses” .

Consecuentemente, tras las declaraciones de Muna Dora Buchahin, la Auditoría Superior de la Federación emitió un comunicado, en el que se señalaba que “Buchahin no fue separada del cargo por los resultados de las auditorías que realizó, sino por un conflicto de interés, ya que aprovechó su posición como funcionara de la ASF.” Así, la Auditoría Superior de la Federación señaló que “Buchahin contrató a una empresa que ella encabeza para prestar servicios de capacitación; además de que otras dos compañías de las que es socia también dieron servicios a entidades públicas auditadas por la Auditoría Superior” , por lo que, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, “se inició una investigación por el presunto desvío de recursos humanos de la dependencia en favor de la empresa presidida por Buchain.”

Respecto de la situación de vulnerabilidad -que alegó Muna Dora Buchahin- en que se pudiera situar, “Lozano Dubernard señala que todo el personal que realiza las auditorías es vulnerable pues las investigaciones tienen diverso tramos de actuación en varias áreas.”

Sin embargo, la situación se agravó, toda vez que el otrora Auditor Superior de la Federación, Juan Manuel Portal, declaró en el noticiero radiofónico de Carlos Loret de Mola, que la Auditoría Superior de la Federación “está siendo desmantelada por orden de Colmenares y en medio del fin de un sexenio manchado por escándalos de corrupción” , pues “la remoción de Dora Buchahin Abulhosn [quién reveló los desvíos mencionados] no ha sido el único acto grave de Colmenares ya que han existido otros despidos para funcionarios de primer nivel.”

Por si fuera poco, el propio Juan Manuel Portal, declaró en el programa de Carmen Aristegui , que el ahora Titular de la Auditoría Superior de la Federación, David Colmenares, lo invitó a dejar su plaza -la Titularidad de la Auditoría Superior de la Federación-, aduciendo que “tenía un compromiso” , es decir, el otrora Titular de la Auditoría Superior de la Federación, Juan Manuel Portal, declaró que el Titular de la Auditoría Superior de la Federación, David Colmenares, le dijo “necesito tu plaza porque tengo un compromiso” . Cabe recordar que David Colmenares fue despedido -cuando se desempeñaba como auditor especial del Gasto Federalizado- de la Auditoría Superior de la Federación, por el entonces Auditor, Juan Manuel Portal, “por incumplimiento de sus responsabilidades” , “por haberse encontrado algunas omisiones delicadas” .

Lo anterior, ha puesto en entredicho el funcionamiento, la imparcialidad y la autonomía de la Auditoría Superior de la Federación, específicamente del actual Titular de la Auditoría Superior de la Federación, pues las declaraciones realizadas por el otrora Auditor, Juan Manuel Portal, podrían indicar que el Titular de la Auditoría Superior de la Federación ha incurrido en una de las causas de su remoción: “en aceptar la injerencia de los partidos políticos en el ejercicio de sus funciones, y conducirse con parcialidad en el proceso de revisión de la Cuenta Pública y en los procedimientos de fiscalización e imposición de sanciones”, a que se refiere el artículo 93 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

II. El artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que la institución encargada de, entre otras cosas, fiscalizar los recursos federales, es la Auditoría Superior de la Federación, que entre otras cosas cuenta -desde su diseño constitucional- autonomía, pero adscrita al Poder Legislativo, es decir, se trata de una autonomía parcial , “y por tanto, limitada” .

En ese sentido, nos dice César Astudillo, que Jorge Carpizo define las características con que debe contar , desde su diseño constitucional, cualquier órgano constitucional autónomo, es decir, aquellas instituciones que gocen “de una posición de paridad respecto a los otros órganos constitucionales” :

  1. Es establecido por la Constitución, la cual debe señalar los principios básicos de su organización y sus facultades más importantes. La Ley desarrolla esas bases constitucionales.
  2. Realiza funciones públicas que corresponden al Estado; en consecuencia, su prioridad única es el interés público.
  3. No depende políticamente de ninguno de los tres poderes, con los cuales guarda una relación de coordinación, no de subordinación.
  4. Goza de autonomía técnica y funcional; su presupuesto debe estar asegurado y ser suficiente para el cumplimiento de sus atribuciones.
  5. Su titular o titulares, así como los funcionarios, no son irresponsables. Existen procedimientos precisos para exigirles, llegado el caso, la correspondiente responsabilidad. El órgano está obligado a rendir cuentas.
  6. Realiza una labor técnica altamente especializada.
  7. Su actuación debe estar completamente alejada de consideraciones políticas o partidistas.
  8. Sus actos sólo deben estar regidos por los principios de legalidad, imparcialidad e igualdad de todos ante la ley.
  9. Sus miembros deben gozar de garantías para asegurarles autonomía técnica, tales como nombramiento, estabilidad, ubicación, remuneración y responsabilidad.
  10. Sus actos de autoridad, como cualesquiera otros de esta naturaleza, si presuntamente violan derechos o libertades, están sujetos a control jurisdiccional.
  11. Si este órgano fuera suprimido, y sus funciones atribuidas a cualquiera de los tres poderes, se lesionaría gravemente el Estado democrático de derecho.

Sin embargo, Astudillo indica que “[l[a dependencia orgánica respecto de la Cámara de Diputados no es, a pesar de lo anterior, lo único que le falta a la ASF para alcanzar el status aludido. Falta, ante todo, que la función de fiscalización se eleve al rango de “función estatal” tal y como está considerada, por ejemplo, la función electoral en el artículo 41 constitucional” , “a fin de generar los presupuestos adecuados para confiar el ejercicio de tan relevante función a un órgano dotado de una autonomía plena, sin adjetivos, que impida cualquier intromisión indebida de los poderes públicos, interesados en ello por su calidad de sujetos fiscalizados.”

Lo anterior es indispensable, pues como retoma Astudillo, Fernández Ruiz ha señalado que “bajo un argumento de neutralidad [...] la ASF debería ser “un organismo constitucional autónomo que no dependiese de la Cámara de Diputados, porque los organismos constitucionales autónomos, conforme a la doctrina, deben ser instituciones ajenas al ámbito de la política, al ámbito de los intereses partidistas, deben ser, pues, instituciones neutras políticamente hablando, partidistamente hablando, para que puedan actuar con imparcialidad, y deben ser, además, autónomas para que puedan actuar con entera libertad”.”

Si tomamos en consideración lo dicho por Carpizo, respecto a que, “en el contexto mexicano, en donde la corrupción representa uno de sus problemas más graves, se hace necesario generar las condiciones para que este órgano cumpla bien con sus funciones, algo que, desde su perspectiva, sólo es posible si no se encuentra “ubicado dentro de ninguno de los poderes de la federación, porque ello puede vulnerar su autonomía”.”

Por ello, al responder la pregunta “¿Es adecuado el actual diseño institucional del Estado mexicano para asegurar la rendición de cuentas?” , Juan Pardinas arguye que no, que el diseño actual del Estado Mexicano no sirve para asegurar la rendición de cuentas , pues la Auditoría Superior de la Federación no cuenta con el presupuesto, ni con los empleados necesarios para cumplir con su mandato constitucional: la fiscalización. Por lo que Juan Pardinas, argumenta que, “lo ideal sería fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación a través de la estructura y el presupuesto que actualmente se le da a los sistemas de auditoría internas del gobierno federal.”

III. Diego Valadés indica que en México contamos con dos niveles de fiscalización: “el control congresual y la autonomía del órgano de evaluación [...] que son compatibles, porque la evaluación que hace un órgano colegiado de representación política no tiene que ver sólo con el rigor con que se hayan llevado las erogaciones y se hayan cumplido las funciones administrativas. También tiene que ver con la valoración de los resultados alcanzados desde una perspectiva de políticas públicas, y tiene que ver con las definiciones de políticas ulteriores.”

Sin embargo, Diego Valadés considera que “un órgano como la Auditoría no puede ser sólo una magistratura de opinión [-esto es, que sus decisiones no sean vinculantes, como ocurre con la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en donde se justifica pues “hay órganos jurisdiccionales que hacen la función” -], porque no habría otro [órgano] con facultades decisorias sobre la misma materia.”

Por otra parte, Diego Valadés apunta que “[l]a autonomía de la Auditoría no obedece a la real o supuesta corrupción, ineficiencia o contubernio de los partidos políticos y del Congreso en el que están representados” , por lo que argumenta, no se podría “argumentar a favor de la autonomía de la Auditoría como una reacción ante un hecho negativo, porque entonces nos estaríamos equivocando; en ese caso la solución no estaría en la autonomía de la Auditoría, sino en corregir a los partidos y al Congreso, lo que también hay que hacerlo, pero por otras razones.”

Consecuentemente, Diego Valadés concluye que es necesario “ver el proceso de autonomía de la Auditoría con argumentos positivos a favor de esa autonomía y no con argumentos negativos en contra de los partidos y del Congreso. Hacerlo así contribuirá a la consolidación de nuestro sistema institucional, que es en lo que tenemos que pensar y por lo que nos tenemos que preocupar.”

No obstante lo anterior, indica Valadés que “[s]i bien la Auditoría Superior de la Federación funciona con profesionalidad reconocida dentro y fuera de México, el impacto de su actuación es inferior al esfuerzo realizado porque la cuenta pública no es aprobada con la periodicidad anual que ordena la Constitución, y las múltiples observaciones que formula son recibidas como un simple memorial administrativo. Lo mismo sucede en los estados.”

Además de la Auditoría Superior de la Federación, indica Valadés, “existe el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, órgano autónomo que integra el Sistema Nacional Anticorrupción. Este Tribunal, que también goza de prestigio, incluye entre sus extensas facultades resolver acerca de las faltas administrativas graves identificadas por la Auditoría y sometidas a su conocimiento.”

Sin embargo, Diego Valadés retoma que en “otros sistemas constitucionales se ha adoptado una institución de origen francés que permite una acción contundente en el cuidado de los fondos públicos. En 1807 fue establecida la primera Corte de Cuentas, que ha proliferado con ese nombre y con el de Tribunal de Cuentas. La diferencia principal con las auditorías es que, además de verificar la pertinencia de lo erogado, los tribunales enjuician a quienes incurren en irregularidades al gastar.” Dichos tribunales, recuerda Valadés, “existen en Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Portugal y Suiza; en América Latina cuentan con ellos Brasil, Honduras y Uruguay. La experiencia aconseja que avancemos en igual dirección.”

Por eso, y ante la advertencia sobre “cómo se multiplican las irregularidades año con año, sin enmienda ni castigo” , y ante la posibilidad moderar “muchas de las acciones y omisiones registradas” , una vez que entre en plena capacidad del Sistema Nacional Anticorrupción, aún así “no se dispondrá de un instrumento tan eficaz como son los tribunales de cuentas.” Es decir, “[p]ara transitar de la democracia electoral a la institucional es indispensable pensar y actuar en términos innovadores. Mucho ayudarían tribunales de cuentas en la Federación y en los estados, como órganos de apoyo de los congresos, con facultades de supervisión, evaluación y enjuiciamiento, e integrados por magistrados independientes, designados con objetividad y sin exigencias de oriundez en los respectivos estados.”

IV. Dicho lo anterior, resulta pertinente analizar, comparativamente, la fiscalización y rendición de cuentas en España que, como propone Diego Valadés, recae sobre un Tribunal de Cuentas. Así, Ricardo Uvalle nos explica que dicho Tribunal “pertenece a las Cortes Generales, por lo que a pesar de no ser autónomo ni independiente, sí cuenta con los mecanismos necesarios para hacer valer las funciones que justifican su existencia y determinan la esencia de la fiscalización” :

  1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
  2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
  3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.
  4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

De lo anterior, nos dice Uvalle, “podemos destacar que el Tribunal cuenta con facultades semejantes a las que la Auditoría Superior de la Federación posee; sin embargo, su naturaleza jurídica como tribunal guarda mayor congruencia con la clasificación tripartita esbozada por Schedler en el sentido de que tiene un doble aspecto operacional por lo que hace a la labor de fiscalización, así como de enjuiciamiento; es decir, el Tribunal de Cuentas no solo tiene en su margen potestativo las atribuciones concernientes a la fiscalización de la cuenta pública, sino que además, posee los elementos normativos necesarios para llevar a cabo procedimientos jurisdiccionales en los casos que concurran los supuestos necesarios.”

Por otra parte, nos dice Uvalle, “[e]l Tribunal de Cuentas es una entidad cuya eficacia radica no en la independencia del órgano en sí, toda vez que la naturaleza de la vigilancia que debe existir en relación con el gasto público es una actividad que por antonomasia debe estar conferida al Poder Legislativo; por el contrario, se busca que los miembros que lo integran gocen de la misma independencia que cualquier juez del Estado, permitiendo con ello garantizar que su permanencia en el cargo no esté sujeta a ninguna otra variable que no sea la calidad y evaluación del trabajo llevado a cabo.”

En consecuencia, arguye Uvalle, “el modelo español es gran referente de hacia dónde debe México dirigir el problema conceptual que implica la no comprensión teórica de la Fiscalización y Rendición de Cuentas para su debida solución, partiendo en primer lugar de superar el debate conceptual sobre si el órgano fiscalizador debe o no ser autónomo constitucional y desincorporarse de la esfera del Poder legislativo para en lugar de ello institucionalizar un ente con características de Tribunal, cuyo margen de acción no se vea limitado a la fiscalización de la Cuenta Pública, sino que de igual forma tenga en su marco potestativo la función jurisdiccional que permita investigar, perseguir y sancionar los posibles hechos constitutivos de delito.”

Por ello, concluye lo siguiente:

Primera.- A partir del diseño institucional se advierte que el órgano fiscalizador en México no fue diseñado en una lógica de control del poder, con base en la premisa de pesos y contrapesos que debe prevalecer en un sistema democrático, toda vez que su naturaleza jurídica se encuentra delimitada como de adscripción y dependencia hacia el Poder Legislativo. En esta tesitura, el verdadero alcance de sus determinaciones encuentra límites en órganos intermediarios que fungen como enlace entre éste y la Cámara de Diputados, así como evaluadores del desempeño y calificadores de su actividad, lo que genera que sus tareas estén sujetas a árbitros propios del Poder del que dependen y que no permite una auténtica imparcialidad en sus determinaciones.

Segunda.- La Fiscalización de la Cuenta Pública y la Rendición de Cuentas son elementos definitorios de un Estado democrático, que si bien guardan semejanzas en su comprensión no pueden ni deben entenderse como un mismo concepto. En México, se ha cometido el error de identificarlos como conceptos subsidiarios y justificar a partir de ello, la existencia de un instrumento normativo que los incluya como si ello fuera garantía de que tendrán verificativo empírico. En realidad, la fiscalización es una actividad que tiene comprobación en la realidad práctica con matices que atenúan su verdadero alcance, mientras que la rendición de cuentas es inusitada, poco comprendida y mucho menos aplicada.

Tercera.- Entendiendo a la Fiscalización como una forma de control del poder mediante mecanismos de medición y evaluación sobre la eficacia, manejo, transparencia y honradez en el ejercicio del gasto público, no podemos comprender el actual diseño institucional de la Auditoría Superior de la Federación como un elemento que sustente y haga prevalecer las anteriores premisas, toda vez que las reticencias políticas e influencias partidistas a las que está sujeta inhiben una verdadera consolidación del postulado democrático que justifica su existencia y da sentido a sus determinaciones.

Cuarta.- Partiendo de la base conceptual de identificar a la Rendición de Cuentas como un mecanismo de vigilancia hacia el poder político mediante el acceso que el ciudadano tiene a la información pública en materia del uso, destino y ejercicio del gasto público, no es posible ubicar el sustento normativo en la ley de la materia, ni su verificativo empírico en la práctica. Lo anterior es así porque no existen mecanismos reales para hacer efectivo este derecho y las pocas menciones que al respecto existen se encuentran lejos de erigirse como efectivos instrumentos para hacerlo válido. La tarea pendiente del Estado Mexicano en esta materia consiste en diseñar mecanismos reales para hacer efectivo este postulado democrático, ya sea mediante su inclusión en el marco potestativo de la Auditoría Superior de la Federación o como una prerrogativa ciudadana para acceder información que por definición es pública y debe ser visible y sujeta al escrutinio público.

Quinta.- A modo de hacer frente a las deficiencias expuestas en los párrafos que anteceden se propone destacar puntos esenciales sobre el diseño institucional y sustento normativo que tanto la Fiscalización y Rendición de Cuentas hallan en el Estado constitucional español:

La Fiscalización es entendida como una función estatal y se encuentra conferida a un órgano denominado Tribunal de Cuentas, que depende de las Cortes Generales (Poder Legislativo) y cuyo margen de acción es amplio ya que cuenta con una estructura tripartita para garantizar el debido cumplimiento de sus tareas: investiga, persigue y sanciona. Investiga cualquier ejercicio de actividad cuyo fundamento sea el gasto público; persigue aquellas prácticas que no correspondan con la legalidad en el ejercicio del mismo y sanciona, vía enjuiciamiento a los probables responsables.

Por su parte la Rendición de Cuentas se encuentra fuera del marco legal que sustenta la actividad del Tribunal y se inclina por conferir al ciudadano un margen potestativo de derecho; es decir, vincula a los sujetos obligados a ubicar en un portal denominado rendicióndecuentas.es, toda la información relativa al uso, manejos, destino y ejercicio del gasto público a efecto de que el ciudadano pueda consultarlo. De esta manera se logra hilvanar ambos conceptos, consiguiendo así un auténtico mecanismo de control del poder.

Sexta.- Con base en lo anterior expuesto, la propuesta con la que se concluye el presente trabajo se traduce en tres ideas esenciales:

En primer lugar, se debe desincorporar a la Rendición de Cuentas de la Ley de Fiscalización a efecto de diferenciar con claridad qué se entiende por cada uno de los conceptos de mérito, y establecer mecanismos claros para que su verificativo esté garantizado mediante los controles democráticos que demanda la naturaleza de sus fines.

Como segunda idea, se propone ir más allá del impulso reformador que ha intentado sin éxito dotar a la
[...] [Auditoría] Superior de la Federación de autonomía constitucional, desincorporándola de la esfera del Poder Legislativo, para crear un Tribunal de Cuentas que tenga a su cargo la tarea fiscalizadora con libertad de jurisdicción y que cuente con mecanismos legales para garantizar el cumplimiento de sus determinaciones, así como un sistema sancionador que permita castigar los incumplimientos relativos a las disposiciones legales aplicables. Para lograr lo anterior, se debe priorizar que la independencia necesaria para la imparcialidad en las determinaciones no recaiga en el órgano sino en los individuos que lo integran, promoviendo de esta forma que los miembros que integren el Tribunal de Cuentas, cuenten con la misma independencia e imposibilidad de ser sancionado por el sentido de sus determinaciones que cualquier juez perteneciente al Poder Judicial.

Por último, en lo tocante a la Rendición de Cuentas, se propone instrumentalizar un mecanismo de fácil acceso al ciudadano a efecto de que pueda llevar a cabo consultas en materia de gasto público, tomando en cuenta la forma en que se distribuye la recaudación fiscal; el uso, destino y ejercicio del dinero público, instituyendo a este principio democrático como un derecho del ciudadano frente al Estado, cuya observancia y debido cumplimiento esté conferido al Tribunal de Cuentas pero con un distinto fundamento normativo, de tal suerte que se eviten confusiones conceptuales y, sobretodo, deficiencias en la aplicación de sus postulados.

Por todo lo anterior, se somete a su consideración, la presente iniciativa con proyecto de:


D E C R E T O

Que deroga, reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de crear el Tribunal de Cuentas.

ÚNICO.- Se deroga la fracción II, del artículo 74; se reforma el párrafo décimo noveno del artículo 6, el párrafo octavo del Apartado A, de la fracción V, del artículo 41, la fracción XXIV del artículo 73, la fracción VI del artículo 74, la Sección V, el artículo 79, los párrafos segundo y tercero de la fracción III y el párrafo quinto del artículo 109, y, la fracción I del artículo 113, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 6o. [...].

[...].

[...].

[...]:

A. [...]:

I.          …          VIII.

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

[...].

El organismo garante coordinará sus acciones con el Tribunal de Cuentas, con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, así como con los organismos garantes de las entidades federativas, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano.

B. …

Artículo 41. [...].

[...]:

I.          …        IV.

V.        [...].

Apartado A. [...].

[...].

[...].

[...].

[...]:

a)        …        e)

[...].

[...].

El titular del órgano interno de control del Instituto será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la forma y términos que determine la ley. Durará seis años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la presidencia del Consejo General y mantendrá la coordinación técnica necesaria con el Tribunal de Cuentas.

[...].

[...].

[...].

Apartado B. … Apartado D.

VI.       …

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. … XXIII.

XXIV. Para expedir las leyes que regulen la organización, facultades y funciones del Tribunal de Cuentas y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así como para expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción a que se refiere el artículo 113 de esta Constitución;

XXV. … XXXI.

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I.          [...].

II.        Se deroga;

III. …          V.

VI.       Revisar la Cuenta Pública del año anterior, en complemento a la que realice el Tribunal de Cuentas, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de su Comisión de Vigilancia, y el Tribunal de Cuentas. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, el Tribunal de Cuentas determinará las responsabilidades y sancionará, de acuerdo con la Ley. De igual manera, en el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha autoridad determinará las responsabilidades y sancionará, en los términos de la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados podrá emitir las recomendaciones vinculantes para la mejora en el desempeño de los mismos, y promover las responsabilidades que sean procedentes ante el Tribunal de Cuentas, en los términos de la Ley.

La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados y al Tribunal de Cuentas a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y el Tribunal de Cuentas contarán con el mismo tiempo adicional para la presentación del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. La fiscalización de la Cuenta Pública se llevará a cabo de manera simultánea a cada ejercicio fiscal, una vez que el programa anual de auditoría esté aprobado y publicado en su página de internet; tiene carácter externo y por lo tanto se efectúa de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización que realicen los órganos internos de control.

La Cámara y el Tribunal de Cuentas concluirán la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la Comisión de Vigilancia de la Cámara de diputados, así como los procedimientos y sanciones que determine el Tribunal de Cuentas, seguirán su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.

La Cámara de Diputados evaluará el desempeño del Tribunal de Cuentas y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización y los procedimientos para determinar responsabilidades y sancionar;

VII.      …       IX.

Sección V

De la Fiscalización Superior de la Federación y el Tribunal de Cuentas

Artículo 79. La fiscalización, entendida como una forma de control del poder mediante mecanismos de medición y evaluación sobre la eficacia, manejo, transparencia y honradez en el ejercicio del gasto público, es una función estatal que se realiza a través del Tribunal de Cuentas, que es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica, patrimonio propios, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos. El Tribunal de Cuentas será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño, en los términos que disponga la ley. La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de certeza, legalidad, independencia, definitividad, imparcialidad, confiabilidad, máxima publicidad y objetividad.

El Tribunal funcionará en Pleno, y se compondrá de cinco Magistrados, para la resolución de los procedimientos a que se refiere el presente artículo. Los Magistrados serán designados por el Presidente de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo siete años improrrogables. Los Magistrados sólo podrán ser removidos, exclusivamente por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta Constitución.

Para ser Magistrado se requiere cumplir, además de los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrán formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

El Tribunal de Cuentas podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal corriente, sin perjuicio de que las observaciones, recomendaciones o los procedimientos para determinar responsabilidades y sanciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública.  La fiscalización de la Cuenta Pública se llevará a cabo de manera simultánea a cada ejercicio fiscal, una vez que el programa anual de auditoría esté aprobado y publicado en su página de internet; tiene carácter externo y por lo tanto se efectúa de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización que realicen los órganos internos de control.

Asimismo, por lo que corresponde a los trabajos de planeación de las auditorías, el Tribunal de Cuentas podrá ordenar la entrega de información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos.

El Tribunal de Cuentas contará con mecanismos legales para garantizar el cumplimiento de sus determinaciones, así como un sistema sancionador que permita castigar los incumplimientos relativos a las disposiciones legales aplicables.

El Tribunal de Cuentas tendrá a su cargo investigar cualquier ejercicio de actividad cuyo fundamento sea el gasto público, perseguir aquellas prácticas que no correspondan con la legalidad en el ejercicio del mismo, y, sancionar, vía enjuiciamiento a los probables responsables, así como:

I. Fiscalizar en forma simultánea o posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley, así como determinar las responsabilidades y sanciones, de acuerdo con la Ley.

También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. En los términos que establezca la ley fiscalizará, en coordinación con las entidades locales de fiscalización o de manera directa, las participaciones federales. En el caso de los Estados y los Municipios cuyos empréstitos cuenten con la garantía de la Federación, fiscalizará el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado los gobiernos locales. Asimismo, fiscalizará los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

Las entidades fiscalizadas a que se refiere el párrafo anterior deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que les sean transferidos y asignados, de acuerdo con los criterios que establezca la Ley.

El Tribunal de Cuentas podrá ordenar y revisar, de manera casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, sin que por este motivo se entienda, para todos los efectos legales. En las situaciones que determine la Ley, derivado de denuncias, el Tribunal de Cuentas podrá revisar durante el ejercicio fiscal en curso a las entidades fiscalizadas, así como respecto de ejercicios anteriores. Las entidades fiscalizadas proporcionarán la información que se ordene solicite para la revisión, en los plazos y términos señalados por la Ley y, en caso de incumplimiento, serán aplicables las sanciones previstas en la misma. Además de las responsabilidades que determine y las sanciones que imponga, el Tribunal de Cuentas podrá dar vista al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción o las autoridades competentes, lo que corresponda;

II. Los informes individuales y las resoluciones del Tribunal de Cuentas serán de carácter público. La Ley determinará los recursos para impugnar sus resoluciones.

De manera previa al dictado de sus resoluciones, se darán a conocer los resultados de la fiscalización a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por el Tribunal de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas enviará a las entidades fiscalizadas los informes individuales de auditoría que les corresponda, mismos que contendrán las recomendaciones y acciones que correspondan para que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las consideraciones que se les ordene; en caso de no hacerlo se harán acreedores a las sanciones establecidas en Ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que establezca la Ley.


El Tribunal de Cuentas deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas.


III. Investigar y sancionar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

IV. Derivado de sus investigaciones, determinar las responsabilidades e imponer las sanciones que correspondan, así como dar vista al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, a los servidores públicos federales, a los servidores públicos de los estados, municipios, de la Ciudad de México y sus demarcaciones territoriales, y a los particulares.

Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas están obligadas a facilitar los auxilios que requiera el Tribunal de Cuentas para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, podrá sancionarlos conforme establezca la Ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite el Tribunal de Cuentas, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, el Tribunal de Cuentas podrá sancionarlos en los términos que establezca la Ley.


El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución que determine la Ley para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo.

Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

I. … II.

III.       [...].

Las faltas administrativas graves serán investigadas, substanciadas y sancionadas por el Tribunal de Cuentas, e investigadas y substanciadas por los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y podrán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa cuando resulte competente. Las demás faltas y sanciones administrativas, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control.

Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de la Federación, se observará lo previsto en el artículo 94 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones del Tribunal de Cuentas en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.

[...].

[...].

[...], y

IV. [...].

[...].

[...].

[...].

La Secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno, podrá recurrir las determinaciones de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 104, fracción III de esta Constitución, respectivamente.

[...].

Artículo 113. [...]:

I. El Sistema contará con un Comité Coordinador que estará integrado por el Magistrado Presidente del Tribunal de Cuentas; de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; de la secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno; por el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; el presidente del organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución; así como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana;

II. … III.

[...].

TRANSITORIO

PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.

TERCERO.- El Congreso de la Unión deberá, en un plazo no mayor a 90 días naturales improrrogables, emitir la Ley que regule la organización, facultades y funciones del Tribunal de Cuentas.

CUARTO.- El Congreso de la Unión deberá, en un plazo no mayor a 90 días naturales improrrogables, instrumentalizar un mecanismo de fácil acceso a los ciudadanos, a efecto llevar a cabo consultas en materia de gasto público, tomando en cuenta la forma en que se distribuye la recaudación fiscal; el uso, destino y ejercicio del dinero público, instituyendo a este principio como un derecho, cuya observancia y debido cumplimiento esté conferido al Tribunal de Cuentas, pero regulado en una Ley de Rendición de Cuentas.

Rúbrica

Jorge Álvarez Máynez

““Sí, es un fraude”: ASF”, Animal Político, en sección Estafa Maestra. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/estafa-maestra/auditor-si-es-fraude.html (consultado el 11 de junio de 2018).

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“Auditora acusa despido por indagar corrupción; ASF responde que fue por conflicto de interés”, Animal Político, en sección Nacional. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2018/06/empleada-auditoria-superior-denuncia-despedida-destapar-corrupcion/ (consultado el 11 de junio de 2018).

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“La ASF está siendo desmantelada por el #AuditorCarnal, acusa ex titular”, Tercera Vía, en sección Vía Política. Disponible en: http://terceravia.mx/2018/06/la-asf-esta-siendo-desmantelada-por-el-auditorcarnal-acusa-ex-titular/ (consultado el 11 de junio de 2018).

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