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Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

De la Sen. Claudia Edith Anaya Mota, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto que reforma el inciso b) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.


Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el inciso b) de la fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el que se faculta al Congreso General a expedir la Legislación Única en Materia Penal.

La suscrita, Claudia Edith Anaya Mota, senadora integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional a la LXIV Legislaturas, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8° fracción 1, 164° numeral 1, 169°, 172° y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República someto a consideración de esta Honorable Soberanía, la siguiente, Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el inciso b) de la fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el que se faculta al Congreso General a expedir la Legislación Única en Materia Penal, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.

La lectura del tercer párrafo del Artículo 1º Constitucional ilustra que la universalidad es uno de los principios fundamentales para la protección, respeto y garantía de los Derechos Humanos, este principio se comprende bajo la premisa que todas las personas, sin importar sus distinciones o características, deben acceder de forma igualitaria a los mismos derechos humanos.

Hay que reiterar a detalle, que quiere decir acceso a los mismos derechos humanos, no solo se trata de que todas las personas tengan un acceso equitativo e igualitario, sino que los derechos sean iguales en su interpretación y aplicación para todas las personas. Dicho de otra manera, el mismo derecho no puede aplicarse distintamente, de lo contrario estaríamos cayendo en una violación a este principio.

De acuerdo con la resolución de la Corte relativa a los Amparos directos 4/2012 y 100/2012, la interpretación de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, tiene como objetivo el siguiente:

PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD, INTERDEPENDENCIA, INDIVISIBILIDAD Y PROGRESIVIDAD ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. REPRESENTAN CRITERIOS DE OPTIMIZACIÓN INTERPRETATIVA DE LOSDERECHOS FUNDAMENTALES. El 10 de junio de 2011 se promulgaron reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos, de las que sobresale la modificación de su artículo 1o. que establece la obligación de toda autoridad de promover, respetar y garantizar los derechos humanos, favoreciendo la protección más amplia posible a favor de la persona, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En virtud de éstos, la valoración de los derechos fundamentales queda vinculada a la premisa de que deben respetarse en beneficio de todo ser humano, sin distinción de edad, género, raza, religión, ideas, condición económica, de vida, salud, nacionalidad o preferencias (universalidad); además, tales derechos han de apreciarse como relacionados de forma que no sería posible distinguirlos en orden de importancia o como prerrogativas independientes, prescindibles o excluyentes unas ante otras, sino que todos deben cumplirse en la mayor medida posible, así sea en diferente grado por la presencia de otro derecho fundamental que también deba respetarse y que resulte eventualmente preferible, por asegurar un beneficio mayor al individuo, sin que el derecho fundamental que ceda se entienda excluido definitivamente (indivisibilidad e interdependencia); asimismo, con el entendimiento de que cada uno de esos derechos, o todos en su conjunto, obedecen a un contexto de necesidades pasadas y actuales, mas no niegan la posibilidad de verse expandidos, por adecuación a nuevas condiciones sociales que determinen la necesidad y vigencia de otras prerrogativas que deban reconocerse a favor del individuo (progresividad). De esta guisa, los referidos principios representan criterios de optimización interpretativa de los derechos fundamentales, porque conducen a su realización y observancia plena e inmejorable a favor del individuo, al orientar el proceder de toda autoridad en el cumplimiento del mandato de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales de la materia, lo cual se refleja al ejercer el control constitucional, en el sentido de que el respeto y restauración de los indicados derechos son una tarea no sólo de la jurisdicción federal, sino también de la ordinaria en el conocimiento de los asuntos de su competencia.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO. Amparo directo 4/2012. Instituto Motolinía, A.C. 21 de junio de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: José Carlos Rodríguez Navarro. Secretario: Eucario Adame Pérez. Amparo directo 100/2012. Olga Canavati Fraige viuda de Tafich y otro. 30 de agosto de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: José Elías Gallegos Benítez. Secretario: Mario Enrique Guerra Garza. Amparo directo 223/2012. Rodolfo Guadalupe González Aldape. 27 de septiembre de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: José Carlos Rodríguez Navarro. Secretaria: Griselda Tejada Vielma. Nota: Por instrucciones del Tribunal Colegiado de Circuito, la tesis que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XII, Tomo 3, septiembre de 2012, página 1946; se publica nuevamente con las modificaciones en rubro, texto y precedentes que el propio tribunal ordena sobre la tesis originalmente enviada.

De lo anterior podemos afirmar que una de las razones que funda el Estado de Derecho, como un pacto social entre los ciudadanos y su Gobierno, es la certeza jurídica en la aplicación de la Ley, dado que la universalidad no establece distingo alguno y por ende el derecho debe ser aplicado de forma general para todos. Por ello la necesidad de que el principio de legalidad asociado al derecho a la seguridad jurídica son elementos indispensables para el ejercicio de la Ley y el acceso a la Justicia, declarado en el Artículo 17 de la Norma Suprema, el principio de legalidad y el derecho a la seguridad jurídica se deben colegir de acuerdo a la Corte, de la forma siguiente:

DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES. La Suprema Corte de Justicia ha determinado que los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica tutelados por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan por el legislador cuando las normas que facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido, encauzan el ámbito de esa actuación a fin de que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice, y por otro, que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado y acotado, de tal manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados no resulte caprichosa o arbitraria. Por tanto, tratándose de normas generales, la contravención a los precitados derechos no puede derivar de la distinta regulación de dos supuestos jurídicos esencialmente diferentes, sino en todo caso, de la ausente o deficiente regulación del supuesto normativo que es materia de impugnación.

Amparo directo en revisión 3488/2013. Comaxim, S.A. de C.V. 27 de noviembre de 2013. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Alberto Pérez Dayán. Secretaria: Georgina Laso de la Vega Romero. Amparo directo en revisión 3441/2013. Comaxim, S.A. de C.V. 8 de enero de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Martha Elba de la Concepción Hurtado Ferrer

A la luz de lo anteriormente expuesto por el Poder Judicial de la Federación, establecernos un parámetro sobre el cual se debe realizar la tarea legislativa en materia de justicia por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice, y por otro, que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado y acotado” .

Esto nos conlleva a establecer que la Justicia de orden penal debe observar necesariamente estos principios para aplicar eficazmente el principio de universaldiad y progresividad dada la siguiente premisa:

La diferencia entre los Códigos Penales de la Federación y de las Entidades Federativas, genera un desconocimiento e incertidumbre jurídica para el gobernado, dado que las penas y tipos penales varían entre cada una de las legislaciones relativas. Más aún, derivado de la ausencia de sanciones y tipos penales homogéneos el Congreso Federal ha reformado sus propias facultades para desarrollar leyes especiales que contengan tipos penales específicos.

Dado que el secuestro y los delitos en materia de trata son actos que lesionan gravemente la integridad, el patrimonio y el libre ejercicio de la personalidad, además que su impacto y alza sustantiva en los últimos años dieron como consecuencia que existiese una regulación con mayor alcance y que permitera a autoridades federales y locales combatir con mayor eficiencia y eficacia estos tipos penales ahora llamados de orden general.

Más aún, como producto de la reforma por la que se crea el Sistema Penal Acustatorio, de carácterística adversarial y oral, donde no sólo se buscaba un cambió de procedimiento, sino un cambio de sistema; por lo que los Códigos Penales que datan en su interpretación de la justicia del siglo XIXI; se facultó al Congreso a expedir una legislación única en materia procesal penal, tal como se lee:

Artículo 73: El Congreso tiene facultad

XXI. Para expedir:

c)    La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

Que tuvo como consecuencia la expedición del Código Nacional de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2014, es decir apenas tiene 5 años de vigencia, cuyo objetivo se describe en su artículo 2, que a la letra dice:

Artículo 2. Objetivo.

Este Código tiene por objeto establecer las normas que han de observarse en la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos, para esclarecer los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que se repare el daño, y así contribuir a asegurar el acceso a la justicia en la aplicación del derecho y resolver el conflicto que surja con motivo de la comisión del delito, en un marco de respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

Lo anterior en correlación con lo expresado por el Artículo 22 Constitucional, en cuanto se refiere a lo siguiente “Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado” nos sitúa a reflexionar si estas dos previsiones están cumpliendo con las garantías de legalidad y seguridad jurídica, en cuanto existe una diversidad sustancial de las penas entre las entidades federativas, aunadas a las vigentes en el Código Penal Federal.

Más aún, no solo se habla del cumplimiento del mandato constitucional relativo a la proporcionalidad de las penas, sino también de la descripción de los tipos penales, baste el feminicidio como ejemplo, que varían entre entidades federativas, de donde se deja de cumplir a nivel nacional el principio de taxatividad, relativo a la porción del Artículo 14 Constitucional, en cuyo texto se lee: “En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.”, cuya interpretación de la Corte se expresa de la siguente forma:

PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS. El artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal al establecer que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Este derecho fundamental no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de la norma. En ese orden, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito; esta descripción no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado. Para determinar la tipicidad de una conducta, el intérprete debe tener en cuenta, como derivación del principio de legalidad, al de taxatividad o exigencia de un contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley. Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma. […]

Amparo en revisión 448/2010. 13 de julio de 2011. Mayoría de cuatro votos. Disidente: José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Javier Mijangos y González

Así las cosas, la naturaleza de la Ley Penal, debe corresponder con los principios constitucionales de universalidad, legalidad, taxatividad, seguridad jurídica, entre otros que no se han discutido, como el Pro Persona, presente en el Artículo 1º Constitucional, principios que hoy día no se cumplen a cabalidad al tener una diversidad en la Ley Penal, que además resulta incompatible en el Sistema Penal Acusatorio, puesto que la mayoría de los Códigos Penales de las Entidades Federativas y aún el Código Penal Vigente, datan de principios del siglo pasado.

Es de recordar que las Entidades Federativas preservan facultad legislativa en materia penal, en virtud del Artículo 124 de la Norma Suprema, que a la letra dice:

Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.

Esta facultad se circunscribe al espacio determinado por sus límites territoriales, siempre que no se trate de conductas criminales que afecten a la Federación, como es el caso de los delitos en materia de Derecho de Autor o Armas de Fuego y Explosivos.

Durante mucho tiempo se ha detenido la discusión sobre la necesidad de la creación de una legislación penal de carácter único, que rija en toda la República; principalmente por conservar la facultad legislativa de las Entidades en estricto apego al Artículo 124 Constitucional, sin embargo esta facultad no puede ser origen de una distorsión en materia de derechos humanos y recordemos que el Senado de la República, tanto como la Cámara de Diputados, son representantes de las entidades ante el Pacto Federal y tienen una representación territorial de los 300 distritos electorales, además de una representación de la pluralidad de fuerzas, políticas, es entonces que lo que discute el Congreso General en sus Cámaras no es ajeno a las entidades federativas, quienes además en los términos del Constituyente Permanente deberán discutir o no la probidad del Proyecto de Decreto.

En conclusión, se señala la necesidad de construir una Legislación Penal Única, acorde con los principios establecidos por la propia Norma Suprema, de donde el responsable directo sería el Congreso de la Unión, para lo cual se presenta el siguiente cuadro comparativo:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Dice

Debe Decir

Artículo 73: ..

I. a XX. …

XXI. ...

a) …

Artículo 73: …

I. a XX. …

XXI. …

a) …

b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada

b) La legislación única que establezca los delitos del fuero común y las faltas contra la Federación; las penas y sanciones que por ellos deban imponerse, que regirá en toda la Unión; así como legislar en materia de delicuencia organizada.

Es por lo anteriormente expuesto y de acuerdo a los artículos citados en el proemio que se presenta ante esta H. Soberanía, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO.

Único.- Se reforma el inciso b) de la fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 73: El Congreso tiene facultad:

I. a XX. …

XXI. Para Expedir:

a) …

b) La legislación única que establezca los delitos del fuero común y las faltas contra la Federación; las penas y sanciones que por ellos deban imponerse, que regirá en toda la Unión; así como legislar en materia de delicuencia organizada.

TRANSITORIO:

Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Pleno del Senado de la República a los 5 días del mes de septiembre de 2019.

Suscribe.

Claudia Edith Anaya Mota

Senadora de la República.

Artículo 1º: …

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Reforma DOF: 10-06-2016.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXI, Jun 2013, pág 1289, disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/2003/2003881.pdf (énfasis añadido)

Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. DOF: 05-02-1917.

. Segunda Sala. Décima Época. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 3, Febrero de 2014, Pág. 1513. Disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/2005/2005552.pdf (énfasis añadido)

Ibíd., (énfasis añadido)

Artículo 73: El Congreso tiene facultad para expedir:
XXI.        Para expedir:
a)            Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.
Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios;
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Reforma DOF:17-05-2015.

. Primera Sala. Décima Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro I, Octubre de 2011, Pág. 1094 disponible en: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/160/160794.pdf

Artículo 1º: …
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DOF: 10-06-2011