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Iniciativas

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

De las senadoras y los senadores del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo cuarto a la fracción IV, recorriéndose los párrafos subsecuentes, del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE DIO TURNO DIRECTO A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.


Senador Martí Batres Guadarrama

Presidente de la Mesa Directiva de la

Cámara de Senadores del H Congreso de la Unión

P R E S E N T E.

Las y los suscritos Senadores de la República integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 8, numeral 1, fracción I; 163, fracción I; 164 numeral 3, 169, 171 y 172 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Soberanía, la siguiente Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona un párrafo cuarto a la fracción IV, recorriéndose los párrafos subsecuentes pasando a ser quinto y sexto del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Desde hace varias décadas hemos sido testigos y partícipes de una prolongada discusión concerniente a uno de los aspectos más importantes de las finanzas públicas del Estado mexicano que es el que se refiere al análisis y aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación (en adelante, LIF y PEF) cuya iniciativa y proyecto, respectivamente, envía el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en los términos establecidos en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, CPEUM)

De los muy diversos y amplios temas correspondientes a este aspecto de las finanzas públicas del Estado, tiene particular relevancia el relacionado a las fechas de presentación y aprobación del PEF, así como el que se refiere al momento en el que éste empieza a aplicarse.

Las disposiciones relativas al proceso de aprobación presupuestal, determinan la facultad exclusiva a la Cámara de Diputados otorgada por el Constituyente de 1917, siendo objeto de importantes estudios de constitucionalistas de la época bajo argumentos que unificaron criterios en el sentido de que la Cámara de Diputados tiene mayor vinculación y representación popular y por tanto, con mejor posición de conocer el criterio y los sentimientos de la población.

A pesar de lo anterior, no fue sino hasta la reforma política de 1977 cuando se estableció que el Presidente de la República debía hacer llegar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos, a más tardar el 15 de noviembre. Posteriormente en 1982, se adicionó un segundo párrafo al artículo 74 de la CPEUM para el supuesto de que un nuevo Presidente tomara posesión del Ejecutivo Federal, en cuyo caso podrían presentarse la iniciativa y el proyecto hasta el 15 de diciembre.

La primera controversia jurídica que surgió en torno a este artículo se refirió a la salida legal en caso de que no fuera aprobado el PEF antes de concluir el año fiscal (31 de diciembre). Coexiste una previsión constitucional explícita para ese caso, cada vez más presente bajo el escenario actual de un Congreso con tendencias marcadamente plurales.

Existe un vacío legal en la legislación presupuestal, no está claro qué debe hacerse en caso de que el PEF no sea aprobado al 1 de enero. Lo único que establece la Constitución es que los salarios de los servidores públicos serán pagados en tiempo, pero ningún otro gasto público puede ser desembolsado; ante tal situación, probablemente, el Presidente podría iniciar una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el objeto de resolver la parálisis.

Para solucionar estos problemas se han presentado diversas iniciativas por legisladores de varios partidos en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En abril de 2001 el Ejecutivo abordó este tema, remitiendo una extensa iniciativa de reformas a distintos ordenamientos "La Nueva Hacienda Pública Distributiva", con objeto de regular los procesos de análisis y aprobación de la LIF y del PEF. En la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, se reconoció la falta de transparencia en el sistema presupuestal, la carencia de criterios de reconducción que dota de incertidumbre al debate, la inicua distribución de la riqueza, la innegable miseria y la marginación, haciendo énfasis en los graves rezagos existentes en energía e infraestructura, comunicaciones y transportes, agua, educación, salud, seguridad pública, etcétera.

En ella, el Ejecutivo Federal reconoció la necesidad de adecuar un nuevo marco normativo en materia presupuestaria, discusión que quedó olvidada debido al polémico debate sobre el establecimiento de nuevas contribuciones.

Como sabemos, el texto vigente de la CPEUM establece que ambas iniciativas deben ser presentadas a la Cámara de Diputados a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

Asimismo, señala que la Cámara de Diputados deberá aprobar el PEF a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Solamente existen dos excepciones a esta prescripción, señaladas en la fracción IV del mismo artículo 74 Constitucional, consistentes en que cuando el Presidente de la República se hace cargo del gobierno federal el 1 de diciembre, la presentación de estos proyectos puede diferirse a más tardar al día 15 de noviembre de ese mismo año, o bien que el plazo para su entrega pueda ampliarse cuando lo solicite el gobierno federal y la Cámara de Diputados considere que existe causa justificada para autorizarlo.

Esto significa que, en las condiciones actuales, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión está obligada a aprobar el PEF antes del 1 de enero del año siguiente al de la presentación del proyecto respectivo, porque de lo contrario, no existiría ningún fundamento legal para que se ejerciera el gasto público, porque éste no habría sido aprobado por el único órgano constitucionalmente facultado para hacerlo. Consecuentemente, la Cámara de Diputados solo cuenta con dos meses para aprobar el presupuesto de egresos cuando éste se presenta dentro del plazo señalado, considerando que el período ordinario de sesiones de esa parte del año concluye a más tardar el 15 de diciembre. Ese plazo se reduce cuando el proyecto de presupuesto se envía a la Cámara de Diputados el 15 de noviembre.

En todo caso, es obvio que el tiempo del que disponen los diputados para analizar, discutir, modificar y aprobar el PEF es muy reducido, sobre todo si se toma en cuenta su amplitud temática y la complejidad de muchos de los elementos financieros, jurídicos, políticos, sociales y económicos que lo integran o que tienen relación con sus disposiciones, a lo que debe agregarse la importancia intrínseca de este acto jurídico fundamental en el ámbito de las finanzas públicas federales.

La experiencia nos ha demostrado que estos plazos son insuficientes para que la Cámara de Diputados realice un trabajo adecuado cuantitativa y cualitativamente en esta materia, el cual debe juzgarse en relación directa a la trascendencia de esta atribución que le confiere la CPEUM, de lo cual es prueba el hecho incontestable de que, en la inmensa mayoría de los casos, este órgano realiza un período extraordinario de sesiones específicamente para aprobar el PEF.

Es inobjetable que resulta negativo que un asunto técnicamente tan complejo deba ser atendido por las comisiones respectivas y por el pleno de la Cámara, bajo presiones de fechas y de tiempo, toda vez que esta situación limita las condiciones para el análisis y el estudio detenido de los diversos elementos de distinta naturaleza que integran el proyecto del PEF.

Por lo que es necesario que se prevea un mecanismo que contemple el supuesto de que el PEF no pueda ser aprobado en la fecha señalada, o en general, antes del 1 de enero del año de su aplicación, esto con el propósito de eliminar por completo la presión del tiempo para realizar el análisis exhaustivo y cuidadoso que merece un asunto de tanta trascendencia.

Para este efecto, consideramos necesario que se establezca una disposición en la CPEUM, compatible con el texto vigente, en el sentido de que, si por alguna circunstancia no hubiera una LIF y un PEF aprobado el 31 de diciembre del año previo al de su aplicación, continuará vigente aquella aprobada para el año anterior, en tanto se apruebe la ley para el año correspondiente

Los esfuerzos para implementar un mecanismo de reconducción presupuestal han quedado plasmados en varias iniciativas. La reconducción, es previsión presupuestal, es un conjunto de medidas constitucionales que se adoptan para garantizar que el Estado no carezca de los recursos presupuestales con motivo de la falta de acuerdos entre los órganos que tienen la responsabilidad de emitir los presupuestos de ingresos y egresos.

El término reconducción o reconducción económica se ha venido utilizando en los últimos tiempos para referirse a las previsiones sobre la posibilidad de ausencia de presupuestos públicos, esta figura se adopta con diversas modalidades, la más recurrida es la prórroga del presupuesto anterior en caso de que el Legislativo rechace o no se pronuncie sobre los proyectos presentados.

En el ámbito internacional, las disposiciones relativas a la reconducción presentan tres tendencias:

• Una señala que, en caso de no existir acuerdo para la aprobación del Presupuesto, entraría en vigor el Presupuesto presentado por el Ejecutivo sin modificación alguna. A ella se acogen países como Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay.

• Otra consiste en la prórroga indefinida del Presupuesto anterior, y se aplica en Colombia, España, República Dominicana, Honduras, Suecia, Finlandia, Uruguay, Grecia, Rumania y Venezuela; España refleja una prórroga hasta la aprobación del nuevo Presupuesto.

• La otra tendencia es mixta, porque combina las medidas anteriores; en Panamá cuando la Asamblea es quien no aprueba, entra en vigor el proyecto presentado por el Presidente, pero si la Asamblea rechaza, permanece en vigor el del año anterior; en Colombia si el Congreso no expide el Presupuesto, regirá el presentado por el Presidente, pero si el Presidente no presenta proyecto, continua vigente el del año anterior.

Por su parte, países como Finlandia y Portugal presentan mecanismos de reconducción presupuestal innovadores, toda vez que, a falta de aprobación del Presupuesto presentado por el Ejecutivo, el Parlamento puede presentar una propuesta alternativa.

Si bien es cierto que la reconducción del Presupuesto es viable porque evita la parálisis constitucional, también lo es tomar en consideración los escenarios económicos, políticos y sociales con los que contamos.

La propuesta que someto a consideración de esta Soberanía plantea previsiones constitucionales, en sentido de que, si al inicio del año no estuviere aprobado la LIF y el PEF, o únicamente este último, continuará vigente aquella aprobada para el año anterior, en tanto se apruebe la ley para el año correspondiente, los cuales deberán guardar congruencia con la política económica y el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, se propone que será la Comisión Permanente quien deberá convocar al Congreso, o en su caso a la Cámara de Diputados, a un periodo extraordinario de sesiones, a efecto de que se aprueben la LIF y el PEF, o en su caso este último.

La facultad presupuestaria hace que los legisladores tengan una influencia inmediata en el desarrollo nacional, ya que en la asignación de recursos se denota la prioridad que cada área tiene, se puede prever el impulso de cambios transcendentales, siempre y cuando las diferencias sean salvadas por actos de consenso para evitar la parálisis de la función legislativa.

El constitucionalismo contemporáneo ha venido incorporando nuevas formas de control del gasto, teniendo como objetivo principal el equilibrio entre los ingresos y los egresos. Actualmente la mayoría de los países están convencidos de que la planeación puede ser un instrumento poderoso para acelerar las tasas de crecimiento, una economía planificada permite que los intereses sociales estén por encima de los intereses individuales, una economía planificada es más eficaz, eficiente y productiva que una economía sin planificación, debido a que se puede lograr que se utilicen plenamente los recursos materiales, financieros y humanos con la consiguiente elevación del ingreso nacional.

Por lo expuesto, sometemos a la consideración de este pleno, la siguiente iniciativa con:

Proyecto de Decreto

Único.- Se adiciona un párrafo cuarto a la fracción IV, recorriéndose los párrafos subsecuentes pasando a ser quinto y sexto del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 74. ...

I a III. …

IV. ...

...

Si al inicio del año no estuviere aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, o únicamente este último, continuará vigente aquella aprobada para el año anterior, en tanto se apruebe la ley para el año correspondiente, los cuales deberán guardar congruencia con la política económica y el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, la Comisión Permanente deberá convocar al Congreso, o en su caso a la Cámara de Diputados, a un periodo extraordinario de sesiones, a efecto de que se aprueben la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, o en su caso este último.

...

...

V a la IX.- …

Transitorios

Primero.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.- Si en el momento en que entrara en vigor esta reforma constitucional estuviera discutiéndose o analizándose el proyecto de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación presentado por el Ejecutivo Federal, se aplicarán las disposiciones contenidas en este Decreto, con relación al proceso de aprobación respectivo.

Suscribe,

Sen. Minerva Hernández Ramos