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Iniciativas

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

Del Sen. Salomón Jara Cruz, del Grupo Parlamentario Morena, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 68 y 111 de la Ley de Migración.

SE DIO TURNO DIRECTO A LAS COMISIONES UNIDAS DE ASUNTOS FRONTERIZOS Y MIGRATORIOS; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 68 Y 111 DE LA LEY DE MIGRACIÓN.
C. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
H. CÁMARA DE SENADORES
PRESENTE

El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Movimiento de Regeneración Nacional a la LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 68 y 111 de la Ley de Migración, al tenor de la siguiente

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El artículo 3 de la Ley de Migración define a la Presentación como la medida dictada por el Instituto Nacional de Migración (INAMI), mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal de un extranjero que no acredita su situación migratoria para la regularización de su estancia o la asistencia para el retorno.

Por su parte, el artículo 68 de la Ley de Migración señala que la presentación de los migrantes en situación migratoria irregular sólo puede realizarse por el Instituto en los casos previstos en esta Ley; deberá constar en actas y no podrá exceder del término de 36 horas contadas a partir de su puesta a disposición.

No obstante lo anterior, más adelante, el artículo 111 de la Ley de Migración, establece que el INAMI resolverá la situación migratoria de los extranjeros presentados en un plazo no mayor de 15 días hábiles, contados a partir de su presentación. Adicionalmente, en su segundo párrafo, el artículo 111 contempla supuestos jurídicos que permiten que el alojamiento de personas extranjeras en las estaciones migratorias pueda exceder de los 15 días hábiles, es decir, más de 360 horas.

Como se puede apreciar, existe una clara y flagrante contradicción entre las 36 horas señaladas por el artículo 3 y las 360 horas establecidas en el artículo 111, situación que vulnera los derechos humanos y las garantías de las personas extranjeras que ingresan o se encuentran en nuestro país sin acreditar su situación migratoria, toda vez que, de facto, permite privar de su libertad por un plazo desproporcionado e innecesario a mujeres, hombres, niñas y niños por igual, cuando lo único que han hecho es cometer una falta administrativa.

En palabras de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) [*], el Estado mexicano ha tolerado la violación flagrante, permanente y sistemática de los derechos humanos de las personas extranjeras que, en el marco del procedimiento administrativo migratorio, son privadas de su libertad y “alojadas” en la estaciones migratorias y en otros lugares habilitados para los mismos efectos por el Instituto Nacional de Migración, en condiciones incluso peores a aquellas que privan en muchos centros penitenciarios que albergan a personas que han sido sentenciadas por la comisión de delitos o que aún se encuentran sujetas a proceso penal.

Esta preocupación es compartida por el Observatorio de la Frontera Sur y Sin Fronteras [*], organizaciones que sostienen que las garantías jurídicas de los extranjeros alojados en estaciones migratorias son menores a las de las personas que han sido sentenciadas por la comisión de delitos y cumplen condenas en las cárceles de México, añadiendo que esta situación es incluso más compleja, ya que no distingue edades ni géneros, por lo que las niñas, los niños y las mujeres resultan particularmente afectados.

En 2017, el número de personas extranjeras presentadas ante la autoridad migratoria ascendió a 93 mil 846, mientras que en 2018 alcanzó la cifra de 138 mil 612 personas presentadas. Tan solo en los meses de enero y febrero de 2019, el número de personas alojadas ha sido de 18 mil 846.  Del total general de 2018, 106 mil personas fueron mayores de 18 años, 84 mil hombres, 22 mil mujeres y 31 mil personas menores de 18 años, 20 mil hombres y 11 mil mujeres [*].

Estas cifras crecientes y desglosadas por género y por rango de edad nos permiten tener una perspectiva más clara de las implicaciones de mantener una política migratoria basada en la presentación y el alojamiento que, en los hechos, derivan en la privación de la libertad de las personas migrantes.

Esta realidad permite concluir que el número de personas extranjeras a las que Estado mexicano priva de su libertad anualmente, sometiéndoles a una pena desproporcionada e innecesaria, por el simple hecho de haber ingresado de manera irregular o no documentada a nuestro territorio, constituye una situación de violación grave y sistemática a los derechos humanos.

La privación de la libertad de las personas migrantes constituye también una flagrante violación a nuestra Constitución y a diversos tratados de los que el Estado mexicano es Parte. Por ejemplo, el primer párrafo del artículo 18 de la Constitución establece puntualmente que “Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados”.

De la misma forma, el artículo 19 de la Constitución estipula que “Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de 72 horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de vinculación a proceso en el que se expresará: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión”.

En virtud de lo anterior, resulta evidente que el plazo establecido por la Ley de Migración para mantener a una persona extranjera alojada y privada de su libertad en una estación migratoria carece de sustento constitucional y no se sujeta a los principios de necesidad y proporcionalidad, pues incluso se asemeja en sus consecuencias al modelo vigente en materia de prisión preventiva oficiosa aplicable a los delitos más nocivos y ofensivos para la sociedad.

En nuestro régimen constitucional, una persona sujeta a proceso penal por la comisión de un delito puede permanecer detenida hasta 72 horas, a menos de que un periodo mayor se justifique con un auto de vinculación a proceso. Mientras tanto, las personas extranjeras que han ingresado sin permiso a territorio nacional o que no tienen forma de acreditar su situación migratoria, además de estar alojadas en condiciones peores a las de quienes han cometido un delito, pueden pasar privadas de su libertad más 360 horas y, en algunos casos extremos contemplados en el propio artículo 111, más de 1400 horas.

De acuerdo con los criterios de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos [*], la detención y la privación de la libertad de migrantes indocumentados deben ser una situación excepcional y justificada, y no una constante. Según los estándares interamericanos, la autoridad migratoria debe garantizar de la manera más amplia y expedita posible el otorgamiento de documentación que facilite el tránsito de los migrantes e instrumentar mecanismos eficaces alternativos a la detención [*].

De hecho, una de las preocupaciones más categóricas del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, es la relacionada con el creciente uso de la detención, partiendo desde la presunción de que la misma es necesaria, cuando precisamente esa debería ser la excepción.  

Para la Corte y la Comisión Interamericanas, la constitucionalidad de la detención obligatoria es bastante cuestionable para los procesos de inmigración pendientes de resolución, dada la naturaleza civil de las violaciones allí alegadas y la pérdida de la libertad que supone. Ambas instancias están convencidas de que, en muchos casos, si no en la mayoría de ellos, la detención constituye una medida desproporcionada y los programas de Alternativas a la Detención configurarían una opción más equilibrada a fin de dar cumplimiento al interés legítimo del Estado de asegurar el cumplimiento de la normativa migratoria. 

Adicionalmente, no podemos ignorar que la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en diciembre de 1990, establece claramente que “los trabajadores migratorios y sus familiares no serán sometidos, individual ni colectivamente, a detención o prisión arbitrarias y no serán privados de su libertad”.

En este contexto, la presente iniciativa tiene como objeto reabrir la discusión legislativa en torno a la necesidad y conveniencia de reducir el plazo en el que transcurre el procedimiento administrativo migratorio, a efecto de incorporar un plazo de alojamiento suficiente y congruente con los parámetros constitucionales e internacionales.  

De igual forma, proponemos eliminar los supuestos jurídicos que castigan con una privación de la libertad más extensa a aquellas personas extranjeras que, en ejercicio de sus derechos, deciden interponer un recurso administrativo o judicial en el que reclamen cuestiones inherentes a su situación migratoria en territorio nacional; que hayan interpuesto un juicio de amparo o que exista una prohibición expresa de la autoridad competente para que el extranjero pueda ser trasladado o para que pueda abandonar el país.

Lo anterior, con la única intención de dotar de una mayor certidumbre jurídica a los actos de la autoridad migratoria mexicana, y dar un paso más en el proceso de total descriminalización de la migración indocumentada, mismo que estará inconcluso mientras sigamos dando un trato discriminatorio a quienes aún privamos de la libertad por el simple hecho de haber ingresado a nuestro territorio sin autorización o por ejercer los recursos procesales a los que cualquier persona tiene derecho. A continuación, se presenta un cuadro comparativo para clarificar el sentido y alcance de la propuesta que aquí se plantea:

LEY DE MIGRACIÓN VIGENTE

PROPUESTA

Artículo 68. La presentación de los migrantes en situación migratoria irregular sólo puede realizarse por el Instituto en los casos previstos en esta Ley; deberá constar en actas y no podrá exceder del término de 36 horas contadas a partir de su puesta a disposición.

Durante el procedimiento administrativo migratorio que incluye la presentación, el alojamiento en las estaciones migratorias, el retorno asistido y la deportación, los servidores públicos del Instituto deberán de respetar los derechos reconocidos a los migrantes en situación migratoria irregular establecidos en el Título Sexto de la presente Ley.

Artículo 68. La presentación de los migrantes en situación migratoria irregular sólo puede realizarse por el Instituto en los casos previstos en esta Ley; deberá constar en actas y no podrá exceder del término de 36 horas contadas a partir de su puesta a disposición, salvo lo establecido en el artículo 111 de la presente Ley.

Artículo 111. El Instituto resolverá la situación migratoria de los extranjeros presentados en un plazo no mayor de 15 días hábiles, contados a partir de su presentación.

El alojamiento en las estaciones migratorias únicamente podrá exceder de los 15 días hábiles a que se refiere el párrafo anterior cuando se actualicen cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Que no exista información fehaciente sobre su identidad y/o nacionalidad, o exista dificultad para la obtención de los documentos de identidad y viaje;

II. Que los consulados o secciones consulares del país de origen o residencia requieran mayor tiempo para la expedición de los documentos de identidad y viaje;

III. Que exista impedimento para su tránsito por terceros países u obstáculo para establecer el itinerario de viaje al destino final;

IV. Que exista enfermedad o discapacidad física o mental médicamente acreditada que imposibilite viajar al migrante presentado, y

V. Que se haya interpuesto un recurso administrativo o judicial en que se reclamen cuestiones inherentes a su situación migratoria en territorio nacional; o se haya interpuesto un juicio de amparo y exista una prohibición expresa de la autoridad competente para que el extranjero pueda ser trasladado o para que pueda abandonar el país.

En los supuestos de las fracciones I, II, III y IV de este artículo el alojamiento de los extranjeros en las estaciones migratorias no podrá exceder de 60 días hábiles.

Transcurrido dicho plazo, el Instituto les otorgará la condición de estancia de visitante con permiso para recibir una remuneración en el país, mientras subsista el supuesto por el que se les otorgó dicha condición de estancia. Agotado el mismo, el Instituto deberá determinar la situación migratoria del extranjero.

Sin correlativo

Artículo 111. El Instituto resolverá la situación regular de los extranjeros presentados en un plazo no mayor de 03 días hábiles, contados a partir de su presentación.

El alojamiento en las estaciones migratorias únicamente podrá exceder de los 03 días hábiles a que se refiere el párrafo anterior cuando se actualice cualquiera de los siguientes supuestos:

I. …

II. …

III. …

IV. …

V. Se deroga

En los supuestos de las fracciones I, II, III y IV de este artículo el alojamiento de las personas extranjeras en las estaciones migratorias no podrá exceder de 06 días hábiles.

… 

El Instituto priorizará otras medidas cautelares a efecto de que las personas extranjeras presentadas puedan desarrollar el procedimiento migratorio en libertad.

Por todo lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta H. Asamblea, la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 68 y 111 DE LA LEY DE MIGRACIÓN.

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforman y adicionan los artículos 68 y 111 de la Ley de Migración para quedar como siguen:

Artículo 68. La presentación de los migrantes en situación migratoria irregular sólo puede realizarse por el Instituto en los casos previstos en esta Ley; deberá constar en actas y no podrá exceder del término de 36 horas contadas a partir de su puesta a disposición, salvo lo establecido en el artículo 111 de la presente Ley.

Artículo 111. El Instituto resolverá la situación regular de los extranjeros presentados en un plazo no mayor de 03 días hábiles, contados a partir de su presentación.

El alojamiento en las estaciones migratorias únicamente podrá exceder de los 03 días hábiles a que se refiere el párrafo anterior, cuando se actualice cualquiera de los siguientes supuestos:

I. Que no exista información fehaciente sobre su identidad y/o nacionalidad, o exista dificultad para la obtención de los documentos de identidad y viaje;

II. Que los consulados o secciones consulares del país de origen o residencia requieran mayor tiempo para la expedición de los documentos de identidad y viaje;

III. Que exista impedimento para su tránsito por terceros países u obstáculo para establecer el itinerario de viaje al destino final;

IV. Que exista enfermedad o discapacidad física o mental médicamente acreditada que imposibilite viajar al migrante presentado; y,

V. Se deroga

En los supuestos de las fracciones I, II, III y IV de este artículo el alojamiento de las personas extranjeras en las estaciones migratorias no podrá exceder de 06 días hábiles.

Transcurrido dicho plazo, el Instituto les otorgará la condición de estancia de visitante con permiso para recibir una remuneración en el país, mientras subsista el supuesto por el que se les otorgó dicha condición de estancia. Agotado el mismo, el Instituto deberá determinar la situación migratoria del extranjero.

El Instituto priorizará otras medidas cautelares a efecto de que las personas extranjeras presentadas puedan desarrollar el procedimiento migratorio en libertad.

TRANSITORIOS

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor un día después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SUSCRIBE

Senador Salomón Jara Cruz

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 68 Y 111 DE LA LEY DE MIGRACIÓN.


[*] Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos relativo a la situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y Lugares Habilitados por el Instituto Nacional de Migración.

[*] http://fronterasurmx.org/2012/11/18/estaciones-migratorias-similar-a-carceles-de-mexico-con-menores-garantias-juridicas-sin-fronteras-iap/

[*] http://cidh.org/countryrep/Immigration.esp/Cap.I.htm