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Iniciativas

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

De la Sen. María Guadalupe Murguía Gutiérrez, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto que reforma los artículos 1, 4 y 7 de la Ley Sobre la Celebración de Tratados.

SE DIO TURNO DIRECTO A LAS COMISIONES UNIDAS RELACIONES EXTERIORES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO, A CARGO DE LA SENADORA MARÍA GUADALUPE MURGUÍA GUTIÉRREZ, POR EL QUE SE REFORMA LA LEY SOBRE LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS

La suscrita, Senadora María Guadalupe Murguía Gutiérrez, de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por los artículos 8, numeral 1, fracción I, y 164 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Asamblea la presente Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 1, 4 y 7 de la Ley Sobre la Celebración de Tratados, al tenor de las siguiente:

Exposición de Motivos

El artículo 2, inciso a), de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, define al Tratado internacional como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.

La denominación doméstica del Tratado, puede ser variante en cada Estado parte, pues la Convención señala “...cualquiera que sea su denominación particular”, siempre que comparta las mismas características esenciales. Esta multiplicidad de denominaciones se deriva de que los Tratados presentan entre sí características muy diversas según la materia a que se refieren, las partes que intervienen en la celebración, la formalidad o solemnidad con que se concluyen, entre otras. Paul Reuter señalaba que no existe nomenclatura precisa sobre “tratado” y, en este sentido, términos como “tratado”, “convenio”, “pacto”, “acuerdo” o “protocolo” se usan como sinónimos.

Una variante de estos acuerdos internacionales, son los Convenios o Acuerdos Interinstitucionales, los cuales son definidos en la fracción II, artículo 2 de la Ley Sobre la Celebración de Tratados (LCT), como “Acuerdo Interinstitucional: el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. El ámbito material de los acuerdos interinstitucionales deberá circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y organismos descentralizados de los niveles de gobierno mencionados que los suscriben.”

Los Acuerdos Interinstitucionales como instrumentos jurídicos, son útiles e indispensables desde el punto de vista administrativo, pues favorecen la cooperación interinstitucional con órganos administrativos extranjeros en funciones específicas; y beneficiosos desde el punto de vista internacional, porque permiten procedimientos céleres para requerimientos urgentes.

En el sistema jurídico mexicano se encuentra regulado este tipo de acuerdos entre órganos estatales y órganos de un Estado extranjero. “Es habitual que la doctrina jurídica mexicana equipare este tipo de acuerdo con los congressional-executive agreements, propios de la tradición constitucional norteamericana, o con los “tratados en forma simplificada”; sin embargo, la similitud entre estos materiales jurídicos es prácticamente nula, más aún, esta diferencia se acentúa a partir de la regulación que de ellos hiciera la Ley Sobre la Celebración de Tratados de 1992.”

En consecuencia, debemos entender a los Acuerdos Interinstitucionales como una especie de Tratados internacionales que, sin embargo, en nuestro derecho positivo tiene un tratamiento diferenciado.

Nuestra Constitución Política, establece como facultad del presidente de la República, dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. Como facultad del Senado, se encuentra el aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos.

Pese a que los Acuerdos Interinstitucionales son Tratados, no se sujetan al proceso señalado en el párrafo que antecede, y su regulación en la LTC, deriva en la participación de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), por parte del Poder Ejecutivo y sin la participación del Senado de la República.

En el marco legal vigente, los Acuerdos Interinstitucionales sólo obligan a la dependencia que lo suscribió, más no crea derechos y obligaciones para los particulares. Desde la perspectiva del propio sistema jurídico mexicano resulta que los acuerdos interinstitucionales, al no ser considerados como tratados internacionales desde la perspectiva interna, no son parte de la “Ley Suprema de toda la Unión”, lo que significa que los jueces de los estados no están sujetos a ellos. Sin embargo, al no tener conocimiento del contenido de los Acuerdos, el Senado no puede garantizar que las dependencias suscriptoras, durante su celebración, no se excedan en sus limitantes.

“Es claro que el límite material de celebración de los acuerdos interinstitucionales resulta insuficiente, debiendo establecer entre otros límites el que no regulen materias que afecten a los particulares, o bien que no incidan en materias exclusivas de los poderes de la Unión. De otra forma, la aprobación del Senado de los tratados internacionales pasará a ser un simple recuerdo. El que se celebren dentro del ámbito competencial de cada una de las dependencias autorizadas para celebrarlos no impide que varias dependencias en su conjunto puedan recurrir al procedimiento del acuerdo interinstitucional, por cuanto no lo prohíbe la LCT.”

“Los acuerdos interinstitucionales, como cualquier otro instrumento internacional, para estar de acuerdo con la Constitución requieren la aprobación del Senado y su celebración por el presidente de la República; si no se regulan de esta forma se violarían los arts. 76, fracc. I, 89, fracc. X, y 133.”

En la LXII Legislatura, la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado de la República, desechó diversas iniciativas de Ley que proponían que los Acuerdos Interinstitucionales fueran aprobados por este Senado. El argumento central era que estos ya se encontraban regulados en una Minuta, cuyo proceso legislativo se encontraba en trámite, referente a un proyecto de decreto que expedía la Ley General sobre la Celebración y Aprobación de Tratados, abrogando la LTC. Sin embargo, esta Minuta se desechó el 15 de diciembre de 2015, por lo que es necesario reabrir este debate.

Según cifras de la Secretaría de Relaciones Exteriores, anualmente se celebran decenas de Acuerdos Interinstitucionales, federales, estatales y municipales, en muy diversos ámbitos como educación, comercio, derechos humanos, inversiones y negocios, cultura, turismo, desarrollo municipal, educación, deporte, asistencia social, ciencia y tecnología, medio ambiente, recursos naturales y desarrollo metropolitano.

Dado lo anterior, podemos concluir que, por un lado, la celeridad requerida y el amplio número de Acuerdos Interinstitucionales, justifican el procedimiento diferenciado, que, sin embargo, podría tacharse de inconstitucional, pues se vulnera una facultad de esta Cámara de Senadores.

Por otro lado, como ya se mencionó, el Senado carece de información puntual sobre el contenido de los Acuerdos Interinstitucionales, que genera opacidad y suspicacia sobre su contenido, con la consciencia de que, en ellos, podría haber auténticas obligaciones de Estado que, por su propia naturaleza, tendrían que someterse al procedimiento constitucional para su aprobación.

En consecuencia, es necesario incorporar los Acuerdos Interinstitucionales al tratamiento de aprobación de los Tratados, sin entorpecer su celebración y sin desdibujar sus objetivos.

La propuesta en la presente iniciativa, es que de conformidad al artículo 76 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se reforme la LTC, para establecer expresamente la obligación de que los Acuerdos Interinstitucionales, se deban remitir al Senado de la República para su debida aprobación, en plazos breves y determinados, y generando la afirmativa ficta, es decir, ante la omisión del Senado en emitir una aprobación expresa del Acuerdo, dentro del plazo establecido en la LTC, se entenderá que resuelve en sentido afirmativo.

De acuerdo a la LTC, las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal informarán a la SRE acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La SRE formulará el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, deberá remitirlo al Senado de la República.

El dictamen de la SRE servirá como base para el Senado, a efecto de determinar la procedencia del Acuerdo en un lapso breve, revisando, principalmente, que este no vulnere las competencias de las entidades proponentes, asumas compromisos de Estado, afecte la imagen del país o ponga en riesgo, de alguna forma, la estabilidad nacional.

Si el Senado de la República dictamina improcedente su suscripción, se notificaría a la SRE, para que esta a su vez, lo informe a la instancia proponente. Si el Senado de la República dictamina positivamente su suscripción, se notificará a la Secretaría de Relaciones Exteriores y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo, y deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

A efecto de reducir el universo de Acuerdos, y por su propia naturaleza, se excluirán los Acuerdos de competencia local, es decir, estatales y municipales, para que el Senado, en congruencia a su propia naturaleza, sólo conozca los Acuerdos del ámbito federal.

Para mayor claridad, se señala en el cuadro siguiente la propuesta de reforma:


LEY SOBRE LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS

TEXTO VIGENTE

PROPUESTA

Artículo 1o.- La presente Ley tiene por objeto regular la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional. Los tratados sólo podrán ser celebrados entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público. Los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados entre una dependencia u organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales.

Artículo 1o.- …

Sin correlativo

Los tratados y acuerdos interinstitucionales del orden federal deberán ser suscritos por el Presidente de la República y aprobados por la Cámara de Senadores, en términos de la Constitución, esta Ley y de la legislación del Congreso de la Unión que corresponda.

Artículo 4o.- Los tratados que se sometan al Senado para los efectos de la fracción I del artículo 76 de la Constitución, se turnarán a comisión en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para la formulación del dictamen que corresponda. En su oportunidad, la resolución del Senado se comunicará al Presidente de la República.

Artículo 4o.- Los tratados y acuerdos interinstitucionales del orden federal que se sometan al Senado para los efectos de la fracción I del artículo 76 de la Constitución, se turnarán a comisión en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y del Reglamento del Senado de la República, para la formulación del dictamen que corresponda. En su oportunidad, la resolución del Senado se comunicará al Presidente de la República.

Los tratados, para ser obligatorios en el territorio nacional deberán haber sido publicados previamente en el Diario Oficial de la Federación.

Los tratados y acuerdos interinstitucionales del orden federal, para ser obligatorios en el territorio nacional deberán haber sido publicados previamente en el Diario Oficial de la Federación.

Sin correlativo.

En el caso de los acuerdos interinstitucionales del orden federal, si el Senado no emitiera dictamen en un plazo no mayor a treinta días naturales, transcurrido dicho plazo se considerará que se resolvió positivamente y las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal podrán celebrarlos con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales.

Artículo 7o.- Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo.

Artículo 7o.- Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, remitirlo al Senado de la República.

Sin correlativo.

Si el Senado de la República dictamina improcedente su suscripción, se notificará a la Secretaría de Relaciones Exteriores, para que esta a su vez, lo informe a la instancia proponente.

Sin correlativo.

Si el Senado de la República dictamina positivamente su suscripción, se notificará a la Secretaría de Relaciones Exteriores y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo.

Por las consideraciones expuestas, es que se somete a la consideración de este Pleno el siguiente,

PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LA LEY SOBRE LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforman los párrafos primero y segundo del artículo 4, y el primer párrafo del artículo 7; y se adicionan un segundo párrafo al artículo 1o, un párrafo al artículo 3, y dos párrafos al artículo 7, de la Ley Sobre la Celebración de Tratados, para quedar como sigue:

Artículo 1o.- …

Los tratados y acuerdos interinstitucionales del orden federal deberán ser suscritos por el Presidente de la República y aprobados por la Cámara de Senadores, en términos de la Constitución, esta Ley y de la legislación del Congreso de la Unión que corresponda.

Artículo 4o.- Los tratados y acuerdos interinstitucionales del orden federal que se sometan al Senado para los efectos de la fracción I del artículo 76 de la Constitución, se turnarán a comisión en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y del Reglamento del Senado de la República, para la formulación del dictamen que corresponda. En su oportunidad, la resolución del Senado se comunicará al Presidente de la República.

Los tratados y acuerdos interinstitucionales del orden federal, para ser obligatorios en el territorio nacional deberán haber sido publicados previamente en el Diario Oficial de la Federación.

En el caso de los acuerdos interinstitucionales del orden federal, si el Senado no emitiera dictamen en un plazo no mayor a treinta días naturales, transcurrido dicho plazo se considerará que se resolvió positivamente y las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal podrán celebrarlos con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales.

Artículo 7o.- Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, remitirlo al Senado de la República.

Si el Senado de la República dictamina improcedente su suscripción, se notificará a la Secretaría de Relaciones Exteriores, para que esta a su vez, lo informe a la instancia proponente.

Si el Senado de la República dictamina positivamente su suscripción, se notificará a la Secretaría de Relaciones Exteriores y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo.

ARTÍCULO TRANSITORIO

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Senadora María Guadalupe Murguía Gutiérrez

Senado de la República a los 14 días del mes de marzo de 2019


Reuter Paul, “Introducción al derecho de los tratados”, trad. de Eduardo L. Suárez—2ª ed. - Fondo de Cultura Económica (FCE), México 2001.

Orozco Torres Luis Ernesto, “Carácter y alcance de los acuerdos interinstitucionales en el sistema jurídico mexicano” Instituto de Investigaciones Jurídicas de la universidad Nacional Autónoma de México (IIJ – UNAM), México 2016.

IBIDEM.

Ortiz Ahlf Loretta, Derecho Internacional Público, Cuarta edición, Ed- Oxford, University Press, México 2015.

IDEM.