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Iniciativas

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

De la Sen. Antares Guadalupe Vázquez Alatorre, del Grupo Parlamentario Morena, con proyecto de decreto que reforma el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


INICIATIVA QUE REFORMA EL PÁRRAFO OCTAVO DEL ARTÍCULO 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

Quien suscribe, Antares G. Vázquez Alatorre, Senadora de la República integrante del Grupo Parlamentario de Morena en la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en el Artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y el artículo 8, fracción, I del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Soberanía la siguiente Iniciativa que reforma el Artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Crímenes de Guerra y Crímenes de Lesa Humanidad  

Desde que existen registros, la humanidad ha cometido múltiples atrocidades en nombre de conquistas, expansión territorial, recursos naturales y odio. Los crímenes de lesa humanidad, o crímenes contra la humanidad son –junto con los crímenes de guerra– los agravios más graves que se pueden cometer en contra de individuos o grupos sociales, y que causan un agravio para la humanidad en su conjunto.

Entre estos crímenes se encuentran los asesinatos, exterminios, esclavitud, deportación o traslado forzoso de población; encarcelación o privación de libertad que viole el derecho internacional, tortura, violaciones, prostitución forzada o violencia sexual, persecución de un colectivo por motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos o de género, la desaparición forzada de personas, apartheid y otros actos inhumanos que atenten contra la integridad de las personas [*] ; algunos ejemplos son:

  • 1982-3 | Genocidio contra los Mayas en Guatemala

Cometido contra la etnia Maya Ixil entre marzo de 1982 y agosto de 1983, causando la muerte de mil 771 personas, según los datos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

  • 1948-92 | Apartheid

Durante el tiempo del apartheid en Sudáfrica, la minoría blanca que gobernaba el país impulsó una política de segregación racial que privaba al 80 por ciento de su población de raza negra de los derechos humanos más básicos.

En 1994, tras las primeras elecciones multirraciales, Nelson Mandela fue elegido presidente de Sudáfrica. Años más tarde, el apartheid fue incluido por la ONU dentro de los crímenes de lesa humanidad.

  • 1993 | Limpieza étnica en la ex Yugoslavia

La limpieza étnica en gran parte de Bosnia contra los no serbios durante la segunda guerra de los Balcanes provocó la matanza de miles de hombres, mujeres, niñas y niños en el territorio de la antigua Yugoslavia. Más de 10 mil personas fueron asesinadas y más de 161 han sido procesadas.

  • 1994 | Genocidio de Ruanda

Después de las distintas oleadas de violencia entre hutus y tutsis, sucedió en Ruanda uno de los mayores crímenes contra la humanidad de la historia. En él, un millón de personas fueron asesinadas y alrededor de 200 mil mujeres fueron violadas.

  • 2014 | El ISIS en Siria

La ONU investiga crímenes de guerra y lesa humanidad cometidos por el ISIS en Siria, ya que habrían utilizado el terror entre la población civil, adoctrinando a menores y ejerciendo torturas, ejecuciones, amputaciones, exhibiciones públicas de cuerpos mutilados, lapidaciones de mujeres y niñas, matrimonios forzosos, secuestros y esclavitud sexual.

Conforme a la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad [*] , suscrita por México en 2002 [*] , se ha establecido que:

Cualesquiera de los actos que constan a continuación son crímenes que recaen bajo la competencia del Tribunal respecto de los cuales habrá responsabilidad personal:

a) …

b) CRIMENES DE GUERRA: A saber, violaciones de las leyes o usos de la guerra. En dichas violaciones se incluye el asesinato, los malos tratos o la deportación para realizar trabajos forzados o para otros objetivos en relación con la población civil de un territorio ocupado o en dicho territorio, el asesinato o malos tratos a prisioneros de guerra o a personas en alta mar, el asesinato de rehenes, el robo de bienes públicos o privados, la destrucción sin sentido de ciudades o pueblos, o la devastación no justificada por la necesidad militar, sin quedar las mismas limitadas a estos crímenes;

c) CRIMENES CONTRA LA HUMANIDAD: A saber, el asesinato, la exterminación, esclavización, deportación y otros actos inhumanos cometidos contra población civil antes de la guerra o durante la misma; la persecución por motivos políticos, raciales o religiosos en ejecución de aquellos crímenes que sean competencia del Tribunal o en relación con los mismos, constituyan o no una vulneración de la legislación interna de país donde se perpetraron.

Aquellos que lideren, organicen, inciten a la formulación de un plan común o conspiración para la ejecución de los delitos anteriormente mencionados, así como los cómplices que participen en dicha formulación o ejecución, serán responsables de todos los actos realizados por las personas que sea en ejecución de dicho plan.

2. El Estatuto de Roma y la creación de la Corte Penal Internacional

A raíz de la gravedad de los crímenes contra la humanidad contenidos en el numeral anterior, la comunidad internacional comprendió la necesidad de crear un instrumento permanente que llevara ante la justicia a los individuos acusados de cometerlos, generando una revolución en los derechos humanos y el derecho internacional público, estableciendo con el Estatuto de Roma uno de los más poderosos mecanismos en la lucha contra la impunidad.

De esta manera, el 17 de julio de 1998, en Roma, 160 países decidieron establecer una Corte Penal Internacional (CPI) permanente para juzgar a dichos individuos, estableciéndola como una institución judicial complementaria a las jurisdicciones nacionales que actuará sólo cuando el Estado, que normalmente debería ejercer jurisdicción sobre un caso concreto, no pueda o no quiera hacerlo. Así, la obligación y derecho primario de investigar, enjuiciar y –en su caso– sancionar a quienes perpetren crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra corresponderá, precisamente, a los Estados y no a la Corte [*] .

El principio de complementariedad, aunado a la estructuración y funcionamiento actual de las instituciones internacionales, conlleva otro tema de fundamental importancia: la cooperación. El adecuado y eficaz funcionamiento de la CPI dependerá en gran medida de la cooperación pronta y oportuna que a ella brinde la comunidad internacional en su conjunto, así como cada uno de los Estados en lo particular. Este panorama obliga –explícita e implícitamente–­ a los Estados a adecuar sus sistemas jurídicos nacionales a los estándares reconocidos por el Estatuto de Roma (ER), de tal manera que tengan la capacidad legal y técnica para investigar, enjuiciar y, en su caso, sancionar a los responsables.

Es de relevancia señalar que la Corte no está concebida como un poder supranacional, sino que se encuentra vinculado a la Organización de las Naciones Unidas, que aplica los principios de su Carta y sus demás ordenamientos. De acuerdo con el Estatuto, es obligación de cada Estado armonizar su orden jurídico para la prevención, la erradicación y la sanción de estas conductas y para facilitar por todas las vías la jurisdicción complementaria de la Corte con los procesos y mecanismos que dispone el tratado en cuestión, para procesar a las personas acusadas de la presunta comisión de los crímenes más graves de trascendencia internacional.

Durante la conferencia diplomática que negoció el Estatuto de Roma se acordó que la CPI tuviera competencia sobre el crimen de agresión, pero no se alcanzó un acuerdo en torno a su definición. Al haber sido diseñado como un instrumento que progresivamente debía aumentar su aplicación y alcance, el Estatuto adoptado en 1998 incluyó al crimen de agresión en el listado de crímenes de competencia de la CPI (en su artículo 5), pero sujetó el ejercicio de la competencia de la Corte a que se adoptara una disposición que lo definiera y enunciara las condiciones para dicho ejercicio.

Fue así como, tras intensas negociaciones, ambos aspectos fueron decididos en la Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma, celebrada en Kampala, Uganda, el 2010 [*] . La definición se incluyó en el artículo 8 bis del Estatuto, como sigue:

Una persona comete un ‘crimen de agresión’ cuando, estando en condiciones de controlar o dirigir efectivamente la acción política o militar de un Estado, dicha persona planifica, prepara, inicia o realiza un acto de agresión que por sus características, gravedad y escala constituya una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas.

Las condiciones para el ejercicio de la competencia de la CPI se incluyeron en el artículo 15 bis del Estatuto, que dispuso que la Corte ejercerá su competencia respecto de este crimen:

(i) tratándose de crímenes de agresión cometidos un año después de la aceptación o ratificación de las enmiendas por treinta Estados Partes, y

(ii) a condición de que se adopte una decisión después del 1º de enero de 2017 por una mayoría de dos tercios de los Estados Partes.

El mínimo de 30 ratificaciones de la enmienda, como primera condicionante, fue cumplido el 25 de junio de 2016, y tras una histórica activación en la 16ª Asamblea de los Estados Partes [*] (por primera vez desde los juicios posteriores a la 2ª Guerra Mundial en Núremberg y Tokio), una corte internacional es capaz de responsabilizar penalmente a los líderes por el crimen de agresión.

A pesar de este gran avance, México no ha ratificado la enmienda [*] que permita que se lleve a la legislación penal mexicana el delito de agresión, además de que no se han realizado adaptaciones efectivas que permitan la cooperación de la Corte, pues no se ha reformado la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de forma adecuada ni se han realizado las modificaciones correspondientes en la legislación penal.

3. Reforma Constitucional al Artículo 21 y sus contradicciones con el derecho internacional.

Mediante Decreto publicado el 20 de junio de 2005, en el Diario Oficial de la Federación [*] , se adicionó un párrafo quinto al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

El Ejecutivo federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

La iniciativa original tenía el propósito de adecuar la Constitución al contenido del Estatuto de Roma, a fin de garantizar su aplicación plena en México, sin embargo, la reforma legislativa no es coincidente con los más altos estándares, pues lejos de hacer un reconocimiento llano de la jurisdicción de la Corte, lo que hace es crear una reserva a la aplicación del Estatuto conforme a los criterios que –caso por caso– determine el Senado.

Esta disposición atípica establece una reserva encubierta que no está permitida por el derecho internacional, y mucho menos si se analiza la redacción a la luz del derecho internacional de los derechos humanos.

La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados [*] reza:

Se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a el, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado;

Como es evidente, la reforma al artículo 21 Constitucional establece una modificación de facto al alcance de los artículos 12 y 13 del Estatuto, que mandatan puntualmente que el Estado que pase a ser Parte en el Estatuto acepta por ello la competencia de la Corte respecto de los crímenes ya citados, pero con la redacción actual, la Corte no puede ejercer su competencia si el Senado –bajo consideraciones indeterminadas– no reconoce la competencia.

Este hecho crea adicionalmente una reserva amplia [*] , pues no sólo se le otorgó al Senado una facultad supra legal, sino que se hizo sin limitaciones a la misma.

El fin primigenio del Estatuto de Roma, que es resultado de un proceso de luchas que han impulsado la evolución derecho internacional de los derechos humanos, es castigar los crímenes horrendos que se han dado en la historia reciente de la humanidad. Además, el Estatuto plantea un objeto disuasivo, pues trata de impedir la comisión de crímenes que atentan contra la humanidad en su conjunto, a través de un mecanismo de jurisdicción que asegura que los que realicen este tipo de crímenes serán llevados a la acción de la justicia.

En consecuencia, si el Senado decide que no procede la competencia en un asunto u otro, se estará en contra del objetivo y fin de este. En derecho internacional es esencial que las reservas guarden compatibilidad con el objeto y el fin del tratado, sobre todo por lo que hace a Instrumentos relativos a derechos humanos, por lo que a todas luces el Legislativo ha violentado los principios internacionales y el mandato de la Constitución en la materia.

4. Interpretación conforme y la jerarquía constitucional de los tratados internacionales a la luz de la reforma constitucional de derechos humanos de 2011.

El máximo tribunal del país resolvió respecto al posicionamiento de las normas sobre derechos humanos contenidos en tratados internacionales en relación con la Constitución [*] , por mayoría de 10 votos sostuvo que existe un reconocimiento al conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

Además, se estableció que de la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de 2011, se desprende que las normas de derechos humanos, con independencia de su fuente, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional conforme al cual debe analizarse la validez de todas las normas y actos de autoridad que forman parte del ordenamiento jurídico mexicano.

Esta decisión establece que los tratados internacionales que contengan derechos humanos son norma suprema, salvo aquellos casos en los que al existir una disposición constitucional que los limite, prevalecerá lo dispuesto por la Carta Magna.

Como ya se ha expuesto, al adaptarse la Constitución para aceptar la jurisdicción de la Corte se hizo un trabajo técnicamente ineficaz y materialmente violatorio, pues el párrafo octavo del artículo 21 de la Constitución contiene una reserva que impide casuísticamente la admisión de la jurisdicción de la Corte, contraviniendo las disposiciones que con carácter de norma suprema debe atender el Estado Mexicano.

Una de las responsabilidades del Legislativo, derivada de la reforma constitucional de 2011, consiste en armonizar el marco normativo federal a fin de eliminar o modificar las normas que sean contrarias a derechos humanos y dar cumplimiento al principio pro persona, la interpretación conforme y la vigencia del bloque de constitucionalidad, independientemente del origen nacional o internacional de la norma.

A fin de brindar mayor certeza respecto a la reserva modificación que a lugar debería realizarse, se incluye el siguiente cuadro comparativo.

DICE

DEBE DECIR

Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. 

… 
… 
… 
… 

… 
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. 


… 

Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. 

… 
… 
… 
… 

… 
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. 

El Estado mexicano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en términos de lo dispuesto por el Estatuto de Roma.



… 

Por lo expuesto, someto ante el Pleno del Senado de la República la siguiente Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el párrafo octavo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

ÚNICO. Se reforma el párrafo octavo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

...

...

...

...

...

...

El Estado mexicano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en términos de lo dispuesto por el Estatuto de Roma.

...

Transitorios

PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. El Congreso de la Unión deberá expedir la Ley Reglamentaria del párrafo octavo del Artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de implementación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y de cooperación con la Corte Penal Internacional, en un plazo máximo de ocho meses, contados a partir del inicio de la vigencia del presente Decreto.

TERCERO. El Congreso de la Unión deberá modificar la legislación secundaria aplicable en materia penal y procesal penal a fin de tipificar los delitos que contempla el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional en un plazo máximo de ocho meses, contados a partir del inicio de la vigencia del presente Decreto.

CUARTO. El Congreso de la Unión deberá modificar la legislación orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Fiscalía General de la República y de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, a fin de garantizar la cooperación con la Corte Penal Internacional, en un plazo máximo de ocho meses contados a partir del inicio de la vigencia de este decreto.

QUINTO. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto y hasta en tanto se realicen las modificaciones mandatadas en el mismo, las autoridades competentes aplicarán la tipificación de los delitos que contempla el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional en los términos que el mismo Instrumento dispone.

Dado en el Senado de la República, a los 11 días del mes de abril de 2019.

 A T E N T A M E N T E

[*] https://eacnur.org/es/actualidad/noticias/emergencias/crimenes-de-lesa-humanidad-las-mayores-atrocidades-de-la-historia

[*] https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/WarCrimes.aspx

[*] http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Mexico/DIH/PI36ABIS.pdf

[*] http://www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_statute(s).pdf

[*] Conferencia de Revisión, Resolución RC/Res. 6 (11 de junio de 2010), disponible en el enlace: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2010/8015.pdf

[*] http://www.coalitionfortheicc.org/es/news/20180102/historica-activacion-de-la-jurisdiccion-del-crimen-de-agresion-en-la-corte-penal

[*] https://crimeofaggression.info/documents/1/Informe_de_Avances_sobre-ESP.pdf

[*] http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2051466&fecha=20/06/2005. Es relevante mencionar que desde entonces a la fecha, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha sido modificada en diversas ocasiones, por lo que el contenido que antes se encontraba en el párrafo quinto, actualmente se encuentra en el párrafo octavo y sobre él versa el contenido de esta reforma.

[*] https://www.oas.org/xxxivga/spanish/reference_docs/convencion_viena.pdf

[*] Véase Salgado Pesantes, Hernán, "Las reservas en los tratados de derechos humanos", en varios autores, Liber Amicorum, Héctor Fix Zamudio, San José de Costa Rica, Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1998, vol. I, p. 13