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Iniciativas

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

Del Sen. Joel Padilla Peña, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.


SENADOR MARTÍ BATRES GUADARRAMA
PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
P R E S E N T E

El suscrito Senador de la República, Joel Padilla Peña, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, de la LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, numeral 1, fracción I, 164 numeral 1 y 2, y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Envejecimiento demográfico es un proceso en marcha, en nuestro país poco más del 11% del total de la población nacional está conformado por personas de 60 y más años, lo que equivale a 12 millones 973 mil 411 personas. Según proyecciones estadísticas para el año 2035 el número de adultos mayores sera igual al de niños y se espera que para el 2050 conformen más del 20% de la población total.

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) el escenario en el que ocurre el envejecimiento poblacional se caracteriza por la desigualdad, la pobreza, el agotamiento de un modelo de crecimiento económico insostenible, y el avance del desempleo y del empleo de baja productividad. [*]

Las personas mayores constituyen uno de los sectores más vulnerados en sus derechos. De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, los principales problemas que enfrentan las personas de edad están relacionadas con el cuidado, la falta de toma de conciencia sobre la situación y los derechos de las personas mayores, el acceso a la salud, las pensiones, la discriminación, el maltrato y el acceso al trabajo. 

La protección social de las personas mayores lleva aparejada la integración de tres pilares básicos: pensiones, atención básica de salud y cuidados para la autonomía, lamentablemente en nuestro país esta protección social está lejos de alcanzarse.

La pobreza es el problema más apremiante para el bienestar de las personas de edad, la inseguridad de sus ingresos es uno de los problemas más críticos a que se enfrentan día con día.

Información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) da cuenta que las personas de edad avanzada se enfrentan a la falta de oportunidades de empleo estable y bien remunerado, así como a la falta de acceso a una pensión digna y bien remunerada.

La CEPAL señala que una gran parte de las personas mayores no tiene acceso a pensiones de vejez que les garanticen protección frente a los riesgos de pérdida de ingresos en la edad avanzada. En nuestro país tan sólo una cuarta parte de las personas mayores cuenta con una pensión contributiva 26.1% [*] . La baja participación de las mujeres en el mercado laboral y su inserción en condiciones precarias llevan a que la proporción de mujeres pensionadas sea aún menor que la de los hombres.

Pese a que originalmente la pensión fue considerada como un derecho y como el canal natural para preservar la dignidad durante la vejez, el sistema de pensiones contributivas en México dista mucho de ofrecer una cuantía de pensión que permita a los trabajadores tener una vida digna al final de su ciclo laboral.

Aunque existe un sinfín de excepciones y regulación en materia de régimen de pensiones, el Poder Judicial ha establecido que las pensiones jubilatorias de los Trabajadores al Servicio del Estado tienen como tope máximo el de diez salarios mínimos; [*] mientras que la legislación del seguro social establece el tope de veinticinco salarios mínimos para los pensionados que cotizaron al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), criterio que sigue aplicando el IMSS, pese a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió una jurisprudencia [*] por medio de la cual buscaba fijar como límite máximo a las pensiones de cesantía y vejez el de diez salarios mínimos, en contravención con lo señalado por la propia Ley del Seguro Social

Durante los gobiernos neoliberales se emprendieron muchas políticas y leyes que afectaron la economía de las y los pensionados. En nuestro país las pensiones son de las más bajas del mundo. Un jubilado apenas si se retirará con el equivalente al 37 por ciento de su salario, lo cual no le permite satisfacer sus necesidades normales como jefe de familia, en el orden material, social y cultural, lo que es más, difícilmente podrá cubrir sus necesidades en materia de salud, autonomía y calidad de vida, ya que, el deterioro funcional debido a la edad avanzada hace necesario que los adultos mayores tengan cuidados, atención médica, estudios y medicamentos especializados, mismos que en ocasiones no son proporcionados por las instituciones de seguridad social.

La ya de por sí baja pensión o jubilación de las personas mayores, vino a verse aún más mermada en 2017 mediante la mala aplicación de la Unidad de Medida y Actualización, por parte de las Instituciones de seguridad social, para realizar el cálculo de las pensiones.

Al respecto, se debe señalar que en enero de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, un decreto que reformó diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo, cuyo fin buscaba que el salario mínimo recuperara su poder adquisitivo. Consecuente con esta reforma el 15 de diciembre de 2016 se expidió la Ley para Determinar la Unidad de Medida y Actualización.

Esta reforma trajo como consecuencia que el salario mínimo dejará de ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza, -tales como multas, pagos, contribuciones, entre otras obligaciones- por lo que a partir de ese momento todas las menciones en las leyes al salario mínimo como unidad de cuenta se referirán a la unidad de medida y actualización (UMA), la que de conformidad con su normatividad es establecida por el INEGI.

Es importante destacar el hecho de que el salario mínimo solo dejaría de ser aplicado como referencia para fines ajenos a su naturaleza y seguiría siendo empleado como unidad de medida para sus fines propios de su naturaleza, es decir, seguiría siendo aplicable en aquellas disposiciones que hagan referencia al ingreso destinado a satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social, cultural y para proveer la educación obligatoria de los hijos.

Pese a lo anterior, en 2017, el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, emitieron disposiciones internas para adecuar la determinación y calculo de las pensiones conforme al monto establecido de la UMA, bajo el argumento de que dichas instituciones implementarían la reforma constitucional en materia de desindexación del salario mínimo. 

Estas acciones de las instituciones de seguridad social provocaron que el incremento de las pensiones se actualice tomando como referencia el valor de la UMA, la cual al tener un valor menor al del salario mínimo genera que la cuantía y actualización de las pensiones sea menor, en detrimento de los extrabajadores.

Durante 2016, la UMA tuvo el mismo valor que el salario mínimo, por lo que su aplicación no impactó ese año en el cálculo y actualización de las pensiones, sin embargo, a partir de 2017 el valor de la UMA es menor al valor del salario mínimo, (diferencia que se vuelve más evidente a partir de 2019 como se puede apreciar en el siguiente cuadro), teniendo un impacto negativo en el incremento del monto de las pensiones.

 

Unidad de Medida y Actualización

Salario Mínimo

Cálculo de una pensión considerada en 10 UMA

Cálculo de una pensión considerada en 10 salarios mínimos

2016

$73.04 pesos

$73.04 pesos

$21,912 pesos

$21,912 pesos

2017

$75.48 pesos

$80.04 pesos

$22,644 pesos

$24,012 pesos

2018

$80.60 pesos

$88.36 pesos

$24,180 pesos

$26,508 pesos

2019

$84.49 pesos

$102.68 pesos

$25,347 pesos

$30,804 pesos

Es importante señalar que el uso de la UMA para determinar la cuantía y actualización de las pensiones, por parte de las instituciones de seguridad social, fue contrario al espíritu de la Ley para Determina el Valore de la Unidad de Medida y Actualización, ya que el dictamen aprobado por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, Primera, del Senado de la República estableció en su cuarta consideración [*] que:

“… el prohibirse en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la utilización del salario mínimo como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza; no significa que el salario mínimo no pueda seguir siendo empleado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines propios de su naturaleza como ocurre en el caso de las disposiciones relativas a seguridad social y pensiones, en las que dicho salario se utiliza como índice en la determinación del límite máximo del salario base de cotización”.

En el mismo sentido debe señalarse que el Poder Judicial ha emitido una jurisprudencia [*] que permite ilustrar que existen casos en los que no es aplicable el cambio de referencia del salario mínimo por el de la Unidad de Medida y Actualización, como lo es el caso de pensión alimenticia, en los siguientes términos:  

PENSIÓN ALIMENTICIA. DEBE FIJARSE, EN LOS CASOS QUE ASÍ PROCEDA, TOMANDO COMO BASE O REFERENCIA EL SALARIO MÍNIMO Y NO LA UNIDAD DE MEDIDA Y ACTUALIZACIÓN (UMA).

El artículo 26, apartado B, penúltimo párrafo, de la Constitución General de la República establece a la Unidad de Medida y Actualización (UMA), como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores. Sin embargo, dicha unidad no es aplicable tratándose de la fijación de pensiones alimenticias, toda vez que acorde con el artículo 123, apartado A, fracción VI, de la Carta Magna, la naturaleza del salario mínimo es la de un ingreso destinado a satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social, cultural y para proveer a la educación obligatoria de los hijos (ámbito en el cual entran, sin lugar a dudas, sus propios alimentos y los de su familia), a más de que esa propia disposición señala específicamente que el salario mínimo puede ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines acordes a su naturaleza y, en esa tesitura, la base o referencia para establecer una pensión alimenticia, en los casos que así proceda, no es la Unidad de Medida y Actualización, sino el salario mínimo, pues éste, dado lo expuesto, va más acorde con la propia naturaleza y finalidad de dicha pensión.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL SÉPTIMO CIRCUITO.

De lo anterior se desprende que la utilización de la UMA para fijar el monto de las pensiones atenta contra la naturaleza propia del salario.

Grupos de pensionados se han manifestado en contra de la aplicación de la UMA para la aplicación y cálculo de las pensiones, ya que perjudica su poder adquisitivo, además de que existe identidad en realidad entre la función social y económica de los salarios y las pensiones, ya que ambos dan sustento económico al trabajador y/o pensionado y a su familia.  

Para el Partido del Trabajo proteger el poder adquisitivo de las pensiones constituye una responsabilidad ineludible, razón por la cual esta iniciativa de ley tiene por objeto modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer que el salario mínimo se utilizará como índice, unidad, base, medida o referencia para cuantificar los derechos y prestaciones de naturaleza análoga al salario, en las que se incluyen todas las prestaciones de previsión social y seguridad social que están destinadas a satisfacer necesidades económicas y sociales de carácter salarial.

La reforma propuesta busca diseñar un nuevo marco normativo que sea capaz de ayudar a crear condiciones que permitan que los adultos mayores mejoren su calidad de vida regresándoles el poder adquisitivo de sus pensiones.

Por lo anteriormente fundado y motivado, me permito someter a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO ÚNICO. – Se reforman el párrafo seis del apartado B del artículo 26; el párrafo primero de la fracción VI, del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, el artículo tercero transitorio del decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2016; para quedar como sigue:

Artículo 26.

A.

B. …

El organismo calculará en los términos que señale la ley, el valor de la Unidad de Medida y Actualización que será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores; con excepción delos derechos y prestaciones de naturaleza análoga al salario, en las que se incluyen todas las prestaciones de previsión social y seguridad social, cuya cuantía se determinará con base en el salario mínimo.

C.


Artículo 123. …

A.

I. a V. …

VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales. El salario mínimo no podrá ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza. Los derechos y prestaciones de naturaleza análoga al salario, en las que se incluyen todas las prestaciones de previsión social y seguridad social, se determinarán con base en el salario mínimo.

VII. a XXXI.

 B.

I. a XIV.

Tercero. A la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, estatales, del Distrito Federal, así como en cualquier disposición jurídica que emane de todas las anteriores, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización. Con excepción de los casos en los que el salario mínimo sea utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines acordes a su naturaleza jurídica y social, como las prestaciones de previsión social y seguridad social.

TRANSITORIOS

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de Sesiones del Senado de la República a 23 de abril de 2019.

Sen. Joel Padilla Peña

[*] Huenchuan, S. (2018) Envejecimiento, personas mayores y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Perspectiva regional y de derechos humanos. p. 12, Santiago: CEPAL-Naciones Unidas.

[*] INEGI (2013). Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social.

[*] PENSIONES JUBILATORIAS DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO (ISSSTE). SI EL MONTO QUE ARROJA EL CÁLCULO DE LA CUOTA PENSIONARIA EXCEDE DE DIEZ SALARIOS MÍNIMOS SÓLO SE CUBRIRÁ COMO PENSIÓN EL IMPORTE DE ESOS DIEZ SALARIOS POR SER EL TOPE QUE ESTABLECE LA LEY. El derecho de los servidores públicos a recibir la pensión por jubilación deriva de las cuotas que cubren por determinado número de años de trabajo productivo, las cuales se complementan con las aportaciones del Estado-patrón, con el propósito de constituir el fondo de pensiones del que se toman las cantidades individuales que se conceden mensualmente a quienes dejaron de ser trabajadores en activo y tales percepciones deben ser proporcionales al fondo constituido para evitar su descapitalización. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es el organismo facultado legalmente para calcular y pagar el monto que corresponde por ese concepto; por ende, a fin de no poner en riesgo de insolvencia a ese fondo, su cuantificación debe hacerse en estricta observancia de la ley. Así, de la interpretación armónica de los artículos 15, párrafos primero y quinto, y 57, párrafo segundo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se infiere que las cotizaciones sobre el sueldo básico para determinar el monto de los seguros, pensiones, subsidios y préstamos no podrá exceder en ningún caso el límite de diez salarios mínimos determinados por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, y que la cuota diaria máxima de pensión, fijada por la junta directiva del instituto, no excederá esa suma cotizable; en consecuencia, independientemente de que el monto que arroje el cálculo de la pensión por jubilación del cien por ciento, en el que se incluyan los conceptos de "sueldo presupuestal", "sobresueldo" y "compensación", sea mayor a diez salarios mínimos, tal suma deberá ajustarse al tope establecido en las normas aludidas de diez salarios mínimos. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 482/2002. Celia Lara Torres. 24 de marzo de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Julio Humberto Hernández Fonseca. Secretario: Eduardo León Sandoval. Amparo en revisión 193/2004. Adriana Guillermina Abreu Tejero y otra. 15 de julio de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretario: José Antonio Montoya García.

[*] SEGURO SOCIAL. EL SALARIO PROMEDIO DE LAS ÚLTIMAS 250 SEMANAS DE COTIZACIÓN, BASE PARA CUANTIFICAR LAS PENSIONES POR INVALIDEZ, VEJEZ Y CESANTÍA EN EDAD AVANZADA, TIENE COMO LÍMITE SUPERIOR EL EQUIVALENTE A 10 VECES EL SALARIO MÍNIMO GENERAL VIGENTE EN EL DISTRITO FEDERAL, ACORDE CON EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 33 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 30 DE JUNIO DE 1997.De los artículos 136, 142, 147 y 167 de la referida Ley, deriva que el salario diario que sirve de base para determinar la cuantía básica de las pensiones por invalidez, vejez y cesantía en edad avanzada, es el que corresponde al promedio de las últimas 250 semanas de cotización. Por otra parte, el numeral 33 de la misma legislación establece como límite superior al salario base de cotización el equivalente a 25 veces el salario mínimo general vigente que rija en el Distrito Federal, excepto para los seguros de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, que tendrán como límite superior el correspondiente a 10 veces el referido salario; en el entendido de que aquel límite rige para los seguros de enfermedad general y maternidad. Así, cada rama de aseguramiento tiene autonomía financiera y los recursos no pueden sufragar ramas distintas, de manera que los generados para los seguros de enfermedad general y maternidad serán encauzados para ampliar su cobertura, aumentar la eficacia de los servicios médicos y continuar con la reposición y modernización del equipo, mientras que los de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte serán canalizados para financiar el otorgamiento de las pensiones respectivas, de ahí que el límite previsto a este último debe aplicarse al salario promedio de las 250 semanas de cotización, que sirve de base para cuantificar las pensiones correspondientes.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 143/2010. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo Tercer y Décimo Segundo, ambos en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 26 de mayo de 2010. Cinco votos. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretario: Luis Javier Guzmán Ramos.
Tesis de jurisprudencia 85/2010. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del nueve de junio de dos mil diez.
No obstante lo anterior,

[*] Senado de la República (2016) Gaceta parlamentaria del 15 de diciembre de 2016. Recuperado de nfosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/2/2016-12-15-1/assets/documentos/Dic_Valor_Unidad_Medida.pdf

[*] Núm. de Registro 2018733. Tesis VII.1º.C.J/17