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Iniciativas

Estado Actual: Pendiente Ficha Técnica

De la Sen. Claudia Edith Anaya Mota, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto que reforma la fracción I del artículo 51 de la Ley General de Partidos Políticos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACIóN Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.


Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma la fracción I del Artículo 51 de la Ley General de Partidos Políticos en Materia de Financiamiento Público.

La suscrita, Claudia Edith Anaya Mota, senadora integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional a la LXIV Legislaturas, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8° fracción 1, 164° numeral 1, 169°, 172° y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República someto a consideración de esta Honorable Soberanía, la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma la fracción I del Artículo 51 de la Ley General de Partidos Políticos en Materia de Financiamiento Público, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.

De acuerdo con la Ley en comento los Partidos Políticos son entidades de interés público cuyo objetivo es promover el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público entre otras acciones, de acuerdo a su artículo 3 [*] , su función conlleva una organización de ciudadanos con intereses afines, con la intención de promover acciones que modifiquen su entorno. Los partidos políticos son un elemento necesario de la democracia organizada y es fundamental mantener entre ellos la mayor equidad posible para evitar que un grupo de interés se apropie de espacios de poder y de influencia económica que conlleve a una competencia desigual con los restantes partidos políticos.

Una de las discusiones en las que se ha centrado la democracia contemporánea es el debate sobre la necesidad de financiar con recursos públicos las actividades ordinarias y de campaña de los partidos políticos que son reconocidas por la Ley en comento en su artículo 72 que a la letra dice:

Artículo 72.

1. Los partidos políticos deberán reportar los ingresos y gastos del financiamiento para actividades ordinarias.

2. Se entiende como rubros de gasto ordinario:

a)    El gasto programado que comprende los recursos utilizados por el partido político con el objetivo de conseguir la participación ciudadana en la vida democrática, la difusión de la cultura política y el liderazgo político de la mujer;

b)    […]

c)    El gasto de los procesos internos de selección de candidatos, el cual no podrá ser mayor al dos por ciento del gasto ordinario establecido para el año en el cual se desarrolle el proceso interno;

d)    Los sueldos y salarios del personal, arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, papelería, energía eléctrica, combustible, viáticos y otros similares;

e)    La propaganda de carácter institucional que lleven a cabo únicamente podrá difundir el emblema del partido político, así como las diferentes campañas de consolidación democrática, sin que en las mismas se establezca algún tipo de frase o leyenda que sugiera posicionamiento político alguno, y

Estas actividades ordinarias denominadas “permanentes”, le permiten a los partidos políticos formar y capacitar cuadros militantes, generar estudios que conlleven a la formación de agendas y plataformas políticas y difundir o divulgar sus intereses y sus propuestas en la ciudadanía, además de solventar los gastos corrientes necesarios para el mantenimiento de sus sedes y los salarios del personal que realiza actividades administrativas o políticas.

Así a través del Instituto Nacional Electoral y por mandato del Artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción II en cuyo texto se lee:

Artículo 41

II.   La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico. Se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:

a)    El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del valor diario de la Unidad de Medida y Actualización. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.

En correlación con lo anterior se considera necesario citar el artículo sujeto a reforma para exponer los montos asignados por la Ley, a través del INE a los partidos políticos nacionales.

Artículo 51.

1. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, estructura, sueldos y salarios, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en esta Ley, conforme a las disposiciones siguientes:

a)    Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes:

I.     El Consejo General, en el caso de los partidos políticos nacionales, o el Organismo Público Local, tratándose de partidos políticos locales, determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral federal o local, según sea el caso, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal, para los partidos políticos nacionales, o el salario mínimo de la región en la cual se encuentre la entidad federativa, para el caso de los partidos políticos locales;

II.   El resultado de la operación señalada en el inciso anterior constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá en la forma que establece el inciso a), de la Base II, del artículo 41 de la Constitución;

En correlación con lo anterior se presenta el cálculo determinado para el ejercicio fiscal de 2019, correspondiente a los montos asignados para las actividades ordinarias de los partidos políticos nacionales:

Fórmula

Valor 65% UMA

Ciudadanos Inscritos en Padrón Electoral (CIPE)

Valor Total

65% UMA * CIPE

52.39

90,259,589

4,728,699,867.71

Diversas voces en la sociedad se han manifestado sobre la necesidad de realizar ajustes a este monto, dado que se considera una cantidad excesiva, ante otras necesidades nacionales, como son el acceso a los derechos humanos fundamentales para la mayoría de la población, sin embargo es necesario encontrar una coincidencia entre una reducción significativa a este monto y el sostenimiento público a los partidos políticos como una forma de mantener organizada a la democracia y permitir el acceso a los ciudadanos al poder a través de entidades públicas que están sujetas a las reglas de transparencia que impone la Ley.

La historia del financiamiento público de los partidos políticos ha tenido diversas fases de acuerdo a las diversas realidades de la sociedad y en búsqueda de una mayor competitividad y equidad entre dichas entidades, tal como se lee:

[…], fue hasta la reforma legal de 1987 en que se previó por primera vez el financiamiento público de carácter pecuniario para los partidos políticos. Los criterios de los cuales se partía era el número de votos obtenidos en las elecciones federales inmediatamente anteriores y el número de curules logradas en la Cámara de Diputados por cada partido, lo que se denominó como “costo mínimo de una campaña para diputado”.

Con la reforma constitucional y legal de 1990 se ampliaron los conceptos de financiamiento público: a) Por actividad electoral; b) Por actividades generales como entidades de interés público; c) Por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores habrían de aportar para el sostenimiento de sus partidos, y d) Por actividades específicas como entidades de interés público, manteniendo el criterio dual, proporcional al número de votos y escaños.

Con la reforma de 1993 se agregó un concepto más, el desarrollo político, que se otorgaba a los partidos con registro más reciente, razón por la cual no tenían antecedentes respecto de su fuerza electoral y mucho menos ocupaban alguna curul en la Cámara de Diputados.

Antes de 1993 no se establecían reglas respecto del financiamiento privado ni sobre topes de gastos de campaña, tampoco sobre mecanismos de información, supervisión y fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos políticos y, en consecuencia, no se establecían sanciones sobre el particular. Fue con la reforma constitucional y legal de 1993 cuando se estableció, además de las disposiciones que regulaban el financiamiento público directo a los partidos políticos, normas relativas al financiamiento privado. De igual forma, se prohibió el financiamiento proveniente de los poderes federales, de los estados o de los ayuntamientos, distinto del regulado conforme a la propia normativa electoral. Asimismo, se prohibieron las aportaciones de entidades públicas, de extranjeros, de ministros de culto y de empresas mercantiles.

Se determinó que las aportaciones privadas no serían deducibles de impuestos, y se previó la obligación de los partidos de presentar informes respecto de sus ingresos y egresos. Las aportaciones anónimas se permitían hasta un monto total equivalente al 10% de lo recibido por financiamiento público. Se fijaron límites a las aportaciones individuales y de personas morales, en 1% y 5%, respectivamente, del monto total del financiamiento público otorgado a todos los partidos.

Se establecieron reglas para fijar topes a los gastos de campaña, siendo atribución del Instituto Federal Electoral el determinarlos, y la imposición de sanciones estaba a cargo del entonces Tribunal Federal Electoral.

Con la reforma electoral de 1996, los partidos políticos pactaron un marco normativo en la Constitución y en la ley sobre las condiciones de la competencia, que incluyó:

-Un financiamiento público predominante frente al privado.

-La especificación de las fuentes legítimas para obtener financiamiento privado y los límites de esas donaciones.

-La exclusión de dinero de determinados orígenes (gobiernos, el extranjero, las iglesias, empresas mercantiles, mexicanos en el extranjero y donativos anónimos).

-Topes a lo que los partidos pueden gastar en las campañas.

-Un régimen de amplia fiscalización a las finanzas de los partidos y las sanciones a que se hacen acreedores si violan la ley. [*]

La naturaleza de estas reglas responde a la necesidad de establecer una competencia real, donde el factor económico no decida sobre el resultado electoral, es decir si algún grupo de interés económico llegara a interferir en la vida partidaria favoreciendo con recursos a un partido político, este obtendría significativas ventajas en la contienda electoral, lo que seguramente le aseguraría mayores espacios de poder público y por ende compromiso de atender primordialmente los intereses de aquellos a quienes han financiado y no el interés nacional.

Una regla básica de la democracia es que los votos de los ciudadanos deben contar por igual, sin distinciones de carácter económico o social, es decir en otros términos que el voto de una persona del decil mínimo de ingreso, tiene el mismo valor en términos electorales que el de una persona en el decil de más alto ingreso.

Para que este postulado adquiera una dimensión real, en los hechos, es necesario que los partidos políticos como vehículos para el acceso al poder de los ciudadanos, tengan recursos públicos, que sean usados con transparencia y tengan límites y reglas para acceder a recursos privados que representen una mínima parte de sus prerrogativas monetarias.

El financiamiento público a los partidos políticos permite una competencia directa, donde el resultado electoral no sea proporcional a los recursos económicos erogados, sino que dependa de una adecuada selección de candidatos y sobre todo de una plataforma política convincente para la ciudadanía.

Hoy día el financiamiento público para los partidos políticos les permite acceder progresivamente a victorias electorales en el ámbito local y federal, sin que un partido en particular haciendo uso de recursos económicos como su única condición de competitividad, pueda acaparar la mayoría de los puestos de elección popular.

Sin duda, las reformas electorales han permitido la alternancia en la presidencia de la República desde el año 2000, y por supuesto el cambio de mayorías legislativas en las Cámaras del Congreso de la Unión donde difícilmente se han construido mayorías por lapsos mayores a un sexenio.

Ahora bien mucho se ha discutido sobre las razones para mantener el financiamiento público a los partidos políticos y racionalizar los recursos de forma que se mantenga la competitividad electoral y no se considere una erogación excesiva, siempre que se atienda como base lo siguiente:

[…], queda claro que los partidos necesitan recursos para que sea posible canalizar sus postulados y principios ideológicos, para formar políticamente a sus afiliados e inducirlos a la participación activa en los procesos electorales y para apoyar a sus candidatos en la realización de sus campañas políticas. En síntesis, para ofrecer a sus miembros la posibilidad de llegar al poder mediante el voto ciudadano, los partidos necesitan recursos y apoyos, es decir, requieren el financiamiento de sus actividades (Jiménez, 2005)

[…]

Vista la relevancia que le dan los partidos políticos al financiamiento y la regulación en México, resta señalar los efectos reales del financiamiento para un partido político. Para Morales (2007) los gastos de campaña sí importan y sí tienen un impacto en los resultados electorales, pero este impacto no es generalizado, pues depende de cada elección, de cada partido y del tipo de gasto.

Al parecer, la relación entre los gastos y los votos/victorias está mediada por la fuerza del partido político en cada estado, por la combinación del perfil del candidato, por el proceso interno de selección de candidatos o por el desempeño del gobierno en turno. Por tanto, los gastos de campaña no son el único factor que explica el resultado electoral que obtienen los partidos políticos, no son la única clave del éxito electoral (Morales, 2007).

Diversos autores coinciden en que el financiamiento público es una moneda de dos caras, si bien favorece la actividad partidista, dada la fórmula de repartición y la cantidad de recursos concedidos, se aleja de la equidad, de tal forma que en opinión de De la Calle (2004), Bernal (2006) y Aparicio, Pérez y Pérez (2007), el financiamiento público presenta las siguientes:

Ventajas

.» Fortalece la autonomía de los políticos.

.» Protege la igualdad política de oportunidad y competencia electoral.

.» Permite sobrevivir en un entorno en el cual se ha hecho más costoso difundir un mensaje y atraer los votos de sociedades más plurales.

.» Transparencia en el origen de los recursos.

.» Independencia de los partidos políticos respecto de cualquier interés ajeno a los mismos.

.» Condiciones adecuadas de equidad en la competencia electoral.

.» Evita la tentación de acudir a fuentes ilegítimas de financiamiento.

Desventajas

.» Los partidos políticos pueden volverse excesivamente dependientes del erario público.

.» Disminuye los incentivos para que los partidos se mantengan tan cerca del electorado como lo harían sin dicho financiamiento.

.» Puede premiar o castigar a cierto tipo de partidos.

.» No elimina la corrupción, ya que las fuentes privadas e ilegales de financiamiento persisten.

.» Para los partidos es más fácil obtener dinero sin hacer un esfuerzo por movilizar a los votantes.

.» Provoca que el sistema de partidos se cierre debido a que los legisladores tienen incentivos para cambiar las reglas a su favor, otorgándose más dinero y elevando las barreras a la entrada.

.» Desvinculación de los partidos políticos respecto de la sociedad.

.» Burocratización de los partidos políticos.

.» Gasto desmesurado por parte de los partidos políticos en relación con los recursos provenientes del erario público. [*]

De acuerdo a lo anterior se puede lograr un consenso sobre las ventajas de mantener el financiamiento público para los partidos políticos, siempre que se encuentren vías para reducir las desventajas y lograr un equilibro en el gasto público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes.

La iniciativa retoma diversas voces que se han manifestado con anterioridad y se ha recabado la propuesta de utilizar una nueva fórmula para el financiamiento de los partidos políticos que tenga dos objetivos:

  1. Reducir el gasto público para el financiamiento de sus actividades ordinarias permanentes. 
  2. Incentivar a los partidos para mantenerse cerca del electorado y motivar a los ciudadanos a ejercer su derecho. 

Es decir una de las propuestas que se han analizado en el seno del Congreso de la Unión sobre el tema, determinaba cambiar la fórmula de cálculo del artículo 51 de la Ley en comento sustituyendo factor de “Ciudadanos Inscritos en el Padrón Electoral” por el de “Votos Efectivamente Obtenidos en la última Elección Federal”, este cálculo por si mismo genera una inequidad para los partidos minoritarios que no les permitiría un desarrollo de actividades, sobre todo si se comparan resultados de elección donde solamente alcanzan el mínimo posible 3% para conservar su registro, lo cual conduciría a un bipartidismo o monopartidismo por la inequidad en la competencia electoral, determinada por los recursos económicos.

Sin embargo este cambio de factor obedece a la necesidad de que los partidos políticos tengan los incentivos necesarios para mantenerse cerca de su electorado y combatir el abstencionismo. Es decir al aumentar su votación efectiva, también accederían a mayores recursos y en consecuencia la ciudadanía podría expresar su voluntad, al no sentirse representada por la oferta política, disminuyendo su participación y por ende los ingresos para los partidos.

La iniciativa pretende conciliar estas dos posturas y propone una nueva fórmula para el cálculo, determinando por la suma de dos factores.

  1. Multiplicar el 20% de la Unidad de Medida y Actualización por el total de ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral. 
  2. Multiplicar el 30% de la Unidad de Medida y Actualización por el total de la Votación Nacional Emitida. 

Es decir en la siguiente tabla comparativa se puede observar el monto calculable de acuerdo a los datos disponibles para el ejercicio fiscal de 2019.


Fórmula

Valor %UMA

Valor CIPD/VNE

Monto

20% UMA x CPD

16.12

90,259.589

1,454,984,574.68

30% UMA X VNE

24.18

50,415,455

1,219,045,701.90

Suma

   

2,674,030,276.58

Esto significaría una reducción de 2,054,669,591.13 es decir un ahorro aproximado del 56%, respecto al calculo vigente en la Ley, permitiendo que los partidos políticos minoritarios tengan acceso a los recursos públicos con equidad y que la meta del conjunto de los partidos políticos sea aumentar la votación nacional efectiva, para que de forma proporcional aumenten sus recursos disponibles. Dado que de acuerdo al Artículo 41 Constitucional el mecanismo para repartir los recursos públicos es determinado de la siguiente forma: “El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior”.

De esta forma no solo se mantiene una distribución que utiliza como criterio el número de votos que haya obtenido un partido político en lo particular, sino que es tarea del conjunto de ellos abatir el abstencionismo a través de la mejora en la selección de sus candidatos, elaboración de plataformas y sobre todo cercanía y vinculación con la sociedad, para que ésta se sienta representada por alguna de las corrientes políticas presentes en la oferta electoral.

Es por lo anteriormente expuesto que se presenta el siguiente cuadro comparativo del proyecto de decreto propuesto.

Ley General de Partidos Políticos:

Dice:

Debe Decir:

Artículo 51.

I.          El Consejo General, en el caso de los partidos políticos nacionales, o el Organismo Público Local, tratándose de partidos políticos locales, determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral federal o local, según sea el caso, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal, para los partidos políticos nacionales, o el salario mínimo de la región en la cual se encuentre la entidad federativa, para el caso de los partidos políticos locales;

Artículo 51.

I.          El Consejo General, en el caso de los partidos políticos nacionales, o el Organismo Público Local, tratándose de partidos políticos locales, determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a la suma de las cantidades obtenidas en los párrafos siguientes:

Se multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral federal o local, según sea el caso, a la fecha de corte de julio de cada año, por el veinte por ciento  del valor diario de la Unidad de Medida y Actualización;

 Se multiplicará la votación válida emitida en la elección federal o local inmediata anterior en la que se eligió a diputados por el principio de mayoría relativa, según sea el caso, por el treinta por ciento de la Unidad de Medida y Actualización

II a V….

b)…

c)…

2. …

3. …

II a V….

b)…

c)…

2. …

3. …

Con fundamento en los artículos enunciados en el proemio, se presenta ante esta H. Asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO.

Único.- Se reforma la fracción I inciso a) numeral 1 del Artículo 51 de la Ley General de Partidos Políticos para quedar como sigue:

Artículo 51.

a)…

I.          El Consejo General, en el caso de los partidos políticos nacionales, o el Organismo Público Local, tratándose de partidos políticos locales, determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a la suma de las cantidades obtenidas en los párrafos siguientes:

Se multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral federal o local, según sea el caso, a la fecha de corte de julio de cada año, por el veinte por ciento  del valor diario de la Unidad de Medida y Actualización;

Se multiplicará la votación válida emitida en la elección federal o local inmediata anterior en la que se eligió a diputados por el principio de mayoría relativa, según sea el caso, por el treinta por ciento de la Unidad de Medida y Actualización;

II a V….

b)…

c)…

2. …

3. …

TRANSITORIO

Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Pleno del Senado de la República. a los veintisiete días del mes de marzo de 2019.

Suscribe.

Claudia Edith Anaya Mota

Senadora de la República.


[*] Artículo 3.

1. Los partidos políticos son entidades de interés público con personalidad jurídica y patrimonio propios, con registro legal ante el Instituto Nacional Electoral o ante los Organismos Públicos Locales, y tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.

Ley General de Partidos Políticos, DOF 13/05/2014.

[*] Figueroa Álvarez, Rosa Adriana, “Regulación del financiamiento público de los partidos políticos en México”, Revista del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República “Belisario Domínguez”, Vol. 1 Núm 2 (2007) pp 47-51

[*] Leyva Cordero, Oswaldo, et. Al., “Financiamiento Público y Supervivencia de Partidos Políticos Minoritarios en México”, análisis político Núm 91, Bogotá, Septiembre – Diciembre 2017, pags. 110-129