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Proposiciones


De la Sen. Alejandra Noemí Reynoso Sánchez, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con punto de acuerdo que exhorta a las dependencias del Ejecutivo Federal involucradas en la negociación del Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC), a informar sobre la intención de suscribir "cartas paralelas" adicionales que tengan efectos jurídicos o de hecho sobre la futura implementación de dicho instrumento.


PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO DE URGENTE RESOLUCIÓN POR EL QUE SE EXHORTA A LAS DEPENDENCIAS DEL EJECUTIVO FEDERAL INVOLUCRADAS EN LA NEGOCIACIÓN DEL TRATADO MÉXICO-ESTADOS UNIDOS-CANADÁ (T-MEC) A INFORMAR DE MANERA EXPEDITA AL SENADO DE LA REPÚBLICA SOBRE LA INTENCIÓN DE SUSCRIBIR “CARTAS PARALELAS” ADICIONALES QUE TENGAN EFECTOS JURÍDICOS O DE HECHO SOBRE LA FUTURA IMPLEMENTACIÓN DE DICHO INSTRUMENTO

SENADOR MARTÍ BATRES GUADARRAMA
PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
SENADO DE LA REPÚBLICA
PRESENTE.

Los que suscriben, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo por el artículo 8 numeral 1 fracción II, 108 y 276, numerales 1 y 2 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Soberanía la siguiente proposición con punto de acuerdo de urgente resolución, al tenor de las siguientes

CONSIDERACIONES

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, junto con diversos ordenamientos jurídicos que de ella emanan – destacadamente la Ley sobre la Celebración de Tratados y la Ley sobre la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Económica – establecen claramente los procedimientos internos que los Poderes de la Unión deben cumplir a fin de que el Estado mexicano pueda asumir compromisos internacionales con otros Estados u organismos multilaterales.

La existencia de todos estos ordenamientos descansa en la necesidad de que, cuando el Estado mexicano vaya a asumir compromisos internacionales, lo haga después de que todas las implicaciones internas de dichos compromisos hayan sido evaluadas de forma rigurosa, discutidas y sometidas al control constitucional que el Poder Legislativo – y específicamente el Senado de la República – está facultado para ejercer sobre la conducción que el Poder Ejecutivo lleva a cabo en materia de política internacional. Puesto que uno de los principios consuetudinarios del derecho internacional es que un Estado no puede alegar deficiencias en el derecho interno para el incumplimiento de obligaciones que ha contraído en el ámbito internacional, es importante que el corpus jurídico nacional garantice que el Estado sólo asuma una obligación internacional cuando ésta ha sido sometida a los controles democráticos y técnicos referidos.

Estas consideraciones adquieren particular importancia en el contexto de la reciente negociación y próxima firma, por parte de los Ejecutivos de México, Estados Unidos y Canadá, del Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC), instrumento que en los hechos sustituirá al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), vigente entre los tres países desde el 1º de enero de 1994. Resultado de un proceso de negociación que duró poco más de un año, el T-MEC tiene el objetivo de modernizar el marco jurídico que regula el comercio en la región de América del Norte, así como modificar algunos de los aspectos del tratado original para responder a los desafíos que la coyuntura internacional impone al comercio global.

Es pertinente mencionar que este instrumento no tiene el mismo carácter jurídico dentro del derecho interno mexicano y el derecho interno estadounidense. Mientras que en México, y como lo dice su nombre, se trata de un “tratado” según la definición implícita en el artículo 76 constitucional; en Estados Unidos el instrumento lleva el nombre en inglés de United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA), lo que quiere decir que ostenta el carácter de “acuerdo” (agreement) y no de “tratado” (treaty). Esto significa que, en contraste con los tratados, para cuya aprobación la Constitución estadounidense exige los votos de dos terceras partes del Senado, el acuerdo comercial constituye lo que en el orden jurídico estadounidense se llama “Acuerdo Ejecutivo-Legislativo”. Este tipo de instrumentos deben ser aprobados por una mayoría simple en ambas Cámaras del Congreso.

Aunque en última instancia los procedimientos del derecho interno en Estados Unidos son irrelevantes para la forma en la que México procesa el instrumento internacional de manera interna, es necesario tener presentes estas diferencias en virtud de que hay escenarios donde sí pueden tener impacto en la forma en que Estados Unidos concibe sus obligaciones internacionales asumidas en tratados comerciales, y por tanto en la forma en cómo se comporta con respecto a México.

El TLCAN original, de hecho, es un ejemplo ilustrativo de por qué es necesario tener presentes las consideraciones del derecho interno estadounidense al momento de analizar a detalle los contenidos del T-MEC y cómo su interpretación en el país vecino puede tener un impacto para las relaciones comerciales bilaterales. Antes de referir el caso específico, es necesario revisar – así sea de forma somera – la forma en que un instrumento como el T-MEC (o en su momento el TLCAN) se concibe en el derecho interno estadounidense.

De entrada, ya se dijo que la Constitución estadounidense contempla los “tratados” de manera similar a como lo hace la Constitución mexicana. Sin embargo, en Estados Unidos también se contempla la existencia de otros instrumentos que pueden ser fuentes de obligaciones internacionales para ese país. Unos son los “Acuerdos Ejecutivo-Legislativo” – tal es el caso del T-MEC y del TLCAN; mientras que otros son los “Acuerdos Ejecutivos”.

Los primeros son resultantes de las facultades que el Congreso otorga al Presidente, mediante una ley ex profeso, para negociar un instrumento internacional. Para efectos de negociaciones comerciales, el Congreso aprueba leyes llamadas Autoridad de Promoción Comercial (TPA, por sus siglas en inglés; a veces también conocida como fast-track) mediante las cuales establece objetivos de la negociación y un calendario temporal estricto dentro del cual el presidente debe concluir las negociaciones. Una vez concluidas, ambas Cámaras del Congreso analizan y votan el acuerdo resultante, sin posibilidad de realizarle en enmiendas.

Los “Acuerdos Ejecutivos”, por su parte, son negociaciones que el presidente lleva a cabo de manera discrecional y cuyos resultados no está obligado a someter a aprobación del Congreso. El ámbito y alcance de estos acuerdos no está claramente normado en la legislación estadounidense, de modo que su regulación práctica responde al funcionamiento del sistema de pesos y contrapesos y al margen de discrecionalidad que a partir de este pueda conseguir el presidente para sí.

Cuando el TLCAN original se negoció a principios de la década de los noventa, su proceso de evaluación y aprobación en el Congreso de Estados Unidos se vio atravesado por la elección presidencial de 1992, en la cual el presidente George H.W. Bush – quien tuteló la negociación del TLCAN en Estados Unidos – perdió la reelección frente al demócrata William J. Clinton, que en su campaña se opuso vehementemente a la suscripción de un tratado comercial con México. Una vez en la Casa Blanca, el presidente Clinton volvió a la mesa de negociaciones con sus pares canadiense y mexicano para buscar compromisos adicionales en materia de medio ambiente y asuntos laborales con los cuales pretendía convencer a los demócratas en el Congreso de respaldar al TLCAN.

El resultado más conocido de estas negociaciones ulteriores fueron los llamados “acuerdos paralelos”: el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN) y el Acuerdo de Cooperación Laboral en América del Norte (ACLAN). Sin embargo, cuando el presidente Clinton sometió formalmente al Congreso de Estados Unidos el TLCAN para su aprobación, lo hizo mediante dos “paquetes” distintos: el primero con el texto legal del tratado norteamericano y la legislación de implementación que exige el orden jurídico estadounidense; y el segundo con los “acuerdos paralelos” sobre cooperación ambiental y laboral, así como con documentos adicionales de naturaleza informativa.

Mientras que el primer paquete fue procesado como un “Acuerdo Ejecutivo-Legislativo” (y debió ser aprobado por mayoría simple en ambas Cámaras), el segundo se presentó al Congreso como “Acuerdos Ejecutivos”, que no requerían de aprobación legislativa alguna, sino que sólo se entregaban con intenciones informativas. En este segundo paquete se incluyeron dos cartas intercambiadas entre el entonces secretario de Comercio y Fomento Industrial de México, Jaime Serra Puche, y el representante comercial de Estados Unidos, Mickey Kantor en las cuales se hacían ciertas precisiones sobre cómo se interpretaría el Anexo 703.2 del TLCAN, relacionado con el comercio de azúcar. En los hechos, y como lo demostró el jurista Rodolfo Cruz Miramontes [*] (quien participó directamente en el proceso de negociaciones del TLCAN), estas misivas alteraron en los hechos el contenido e implementación del tratado con relación a ese sector – es decir, constituyeron una reserva de facto al tratado. En Estados Unidos, esas cartas fueron procesadas como “Acuerdos Ejecutivos” que, por lo tanto, no requirieron aprobación del Congreso a pesar de que en los hechos modificaron las obligaciones internacionales de ese país para con México. Es importante destacar que algunos legisladores protestaron por lo que consideraron una falta del presidente Clinton a las leyes de su país, a pesar de que el resultado final redundó en beneficios y protección para la industria azucarera estadounidense.

Sin embargo, las cartas entre el secretario Serra y el representante Kantor no fueron siquiera compartidas con el Senado de la República en México. Más aún, funcionarios de la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) indicaron que las cartas no se incluyeron en el documento que contenía el texto del TLCAN que fue enviado a esta Soberanía para su aprobación según lo estipulado en nuestra Carta Magna puesto que se trataba de “documentos técnicos” que simplemente precisaban algunos puntos del TLCAN. Lo cierto es que no se trataba de precisiones sino de enmiendas al texto del tratado y, como tales, debieron ser puestas a consideración del Senado de la República y procesadas según lo establece la Constitución.

Ahora bien, y como lo reconoce el propio jurista Cruz Miramontes, las “cartas paralelas” entre Serra y Kantor podrían haber sustentado su legalidad bajo la figura de “acuerdos interinstitucionales” que estableció la ya referida Ley sobre la Celebración de Tratados de 1992. Sin embargo, esto no fue así puesto que las cartas nunca fueron sometidas a dictaminación por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) según el requisito establecido por el artículo 7 de la Ley de 1992 para la firma de un acuerdo interinstitucional. Es decir, las “cartas paralelas” sobre el sector azucarero no tuvieron ningún fundamento legal dentro del orden jurídico mexicano y por tanto no debieron haber tenido validez alguna.

Sin embargo, y puesto que Estados Unidos las asumió como válidas a partir del razonamiento previamente expuesto, su contenido modificatorio de los términos acordados en el TLCAN fue implementado en los hechos, en detrimento de los intereses nacionales de México. Como ya se dijo, ni el Senado de la República ni ninguna otra instancia del Estado mexicano tiene las capacidades para incidir en cómo se interpreta un documento dentro del orden jurídico de otro Estado. Sin embargo, la ausencia de fundamento legal para que México asuma compromisos internacionales de la forma en que lo hizo con la firma de las “cartas paralelas” sobre el azúcar en 1993, demuestra la necesidad establecer controles institucionales y democráticos internos que limiten los espacios de discrecionalidad para que el Ejecutivo evite los controles constitucionales que detenta el Senado en cuanto al ejercicio de la política exterior.

Para tal efecto, el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional introdujo la iniciativa de Ley para modificar el artículo 76 constitucional de modo que los “acuerdos interinstitucionales” sean sometidos también a aprobación del Senado de la República, para evitar que la figura sea utilizada – como ha sido – por el Ejecutivo para signar cuanto instrumento internacional pueda sin que éstos sean sometidos al control del Legislativo. Una figura como la de las “cartas paralelas” – sin fundamento jurídico explícito claro – es susceptible de conceptualizarse como un “acuerdo interinstitucional” puesto que representa un entendimiento entre una dependencia y organismo descentralizado y un órgano gubernamental extranjero. Sin embargo, para que ello sea así éstas deberán cumplir con lo establecido en la Ley sobre Celebración de Tratados.

El tema es de particular importancia de cara a la próxima dictaminación y, en su caso, aprobación por parte del Senado de la República del T-MEC. De acuerdo con la Secretaría de Economía, además del texto legal del T-MEC, el resultado de las negociaciones incluye siete cartas paralelas sobre los siguientes temas:

  1. Sobre aranceles que Estados Unidos pueda implementar a partir de la sección 232 de su Ley de Expansión Comercial. En la cual Estados Unidos exceptuará a México de la hipotética imposición de aranceles de esta naturaleza contra importaciones de vehículos – estableciendo de facto una cuota de importación de vehículos mexicanos a ese país. 
  2. Sobre la implementación de la “protección comercial efectiva” conforme al artículo 20.F.14 (Biológicos) del T-MEC. En la cual se afina la interpretación del término “protección comercial efectiva”. 
  3. Sobre el compromiso de Estados Unidos para no adoptar aranceles aduaneros contra México conforme a su Ley de Comercio de 1974 por al menos 60 días posteriores a la imposición de aranceles a importaciones del resto del mundo. 
  4. Sobre reconocimiento de normas de seguridad para vehículos. En la cual México reconoce la validez de normas de seguridad estadounidenses como equivalentes a normas propias bajo determinadas condiciones.  
  5. Sobre la denominación de algunos quesos. En la cual se busca establecer mayor certeza para los sectores queseros de ambos países que comercializan sus productos en el territorio del otro. 
  6. Sobre bebidas alcohólicas distintivos. En la cual se asumen compromisos para proteger la venta de bebidas alcohólicas distintivas de ambos países, específicamente el güisqui de centeno americano, la charanda, el sotol y la bacanora. 
  7. Sobre la interpretación del término “usuarios previos” en materia de propiedad intelectual

Aunque la Secretaría de Economía ha señalado que estas cartas – específicamente aquella relacionada con las protecciones ante un hipotético establecimiento de aranceles por parte de Estados Unidos a las importaciones automotrices – se han suscrito en beneficio de los intereses comerciales de México, su dudosa legalidad (tanto para los órdenes jurídicos mexicano como estadounidense) mantiene esos potenciales “beneficios” en entredicho. Más allá de que se puede considerar que vulneran el procedimiento establecido por las leyes mexicanas para que el Estado mexicano asuma compromisos internacionales; no garantizan sus supuestos beneficios puesto que en Estados Unidos también tienen un carácter legal dudoso y que puede ser interpretado a conveniencia. Así como las “cartas paralelas” sobre el sector azucarero del TLCAN se interpretaron como jurídicamente vinculantes – puesto que favorecían a Estados Unidos –, cualquiera de las “cartas paralelas” del T-MEC podrían ser interpretadas sin efecto legal si así conviene a ese país.

Es por todas estas razones, que los miembros del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional sometemos a consideración de esta asamblea la aprobación del siguiente

PUNTO DE ACUERDO

PRIMERO. Exhortar a todas las dependencias del Poder Ejecutivo Federal involucradas en el proceso de negociación del Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC) a evitar el intercambio de “cartas paralelas” – adicionales a las que ya han sido suscritas – con entidades de los gobiernos de Estados Unidos o Canadá cuyo efecto práctico sea la modificación de términos o condiciones establecidas en el texto legal del T-MEC. Asimismo, se exige que las “cartas paralelas” o cualquier otro documento con los referidos efectos que ya haya sido suscrito por cualquier dependencia del Poder Ejecutivo Federal sean presentados ante el Senado de la República e incluidos dentro del paquete que esta Soberanía evaluará para decidir la aprobación o no del T-MEC.

SEGUNDO. Exhortar a las comisiones legislativas responsables de dictaminar el Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC) para posteriormente turnarlo al Pleno de esta Soberanía, a suspender dicho proceso en tanto el Poder Ejecutivo Federal no haya transmitido a esa Cámara todos los documentos relacionados con la negociación del instrumento, en virtud de la posibilidad de que en alguno de estos documentos se hayan aceptado compromisos internacionales para el Estado mexicano de forma discrecional.

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, el 27 de noviembre de dos mil dieciocho.

A t e n t a m e n t e

Sen. Alejandra Noemí Reynoso Sánchez


[*] Véase Rodolfo Cruz Miramontes, “El Tratado de Libre comercio de América del Norte y las denominadas ‘cartas paralelas’”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. I, 2001, pp. 121-164.