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Martes 04 de diciembre de 2018
Gaceta: LXIV/1PPO-61/87145


Iniciativas


Del Sen. Ismael García Cabeza de Vaca, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo octavo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE ENERGíA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS PRIMERA.


Propone crear la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente, gozando del mismo estatus y naturaleza jurídica que la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía.

SEN. MARTÍ BATRES GUADARRAMA
PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
CÁMARA DE SENADORES
P R E S E N T E

 

El suscrito ISMAEL GARCÍA CABEZA DE VACA, Senador a la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario de Acción

Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8, numeral 1, fracción 1, y 164 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL PÁRRAFO OCTAVO DEL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, conforme a la siguiente:

E X P O S I C I Ó N   D E   M O T I V O S

Con la reforma constitucional de 2013 se establecieron las bases para la modernización y transformación del sector energético nacional. El nuevo arreglo institucional contempla a los órganos reguladores del sector para adecuarlos a las nuevas condiciones de la industria energética.

En el párrafo octavo del artículo 28 constitucional se dispone que el Ejecutivo contará con órganos reguladores coordinados en materia energética, como es la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE).

Con la promulgación de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014, a dichos órganos se les otorgó autonomía técnica, operativa y de gestión. Además, tienen personalidad jurídica y pueden disponer de los ingresos derivados de los derechos y los aprovechamientos que se establezcan por los servicios que prestan conforme a sus atribuciones y facultades. Los Órganos Reguladores contarán con un Órgano de Gobierno integrado por siete Comisionados, incluido su presidente. 

En el desempeño de sus funciones, los Órganos Reguladores deberán coordinarse con la Secretaría de Energía y demás dependencias, a fin de que sus actos y resoluciones se emitan de conformidad con las políticas públicas del Ejecutivo Federal.

Dentro de las atribuciones de la CNH se encuentra regular y supervisar el reconocimiento y la exploración superficial, así como la exploración y la extracción de hidrocarburos, incluyendo su recolección desde los puntos de producción y hasta su integración al sistema de transporte y almacenamiento; licitar y suscribir los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos; administrar, en materia técnica, las asignaciones y contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos, principalmente. 

Por su parte, la CRE como principal regulador económico que tiene la responsabilidad de expedir permisos y garantizar su cumplimiento y determinar la calidad de las normas de medición, también debe regular y promover el desarrollo eficiente de las actividades relacionadas al transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al público de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo, petrolíferos y petroquímicos; el transporte por ductos, almacenamiento, distribución y expendio al público de bioenergéticos, la generación de electricidad, los servicios públicos de transmisión y distribución eléctrica, la transmisión y distribución eléctrica que no forma parte del servicio público y la comercialización de electricidad. 

Asimismo, en el artículo décimo noveno transitorio del histórico Decreto por el que se reformó nuestro texto constitucional en materia energética, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, estableció la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA), cuya atribución principal consiste en regular y supervisar en materia de seguridad operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones, así como el control integral de residuos. 

Esta importante obligación, establecida por dicho Decreto, fue colmada en agosto de 2014 con la promulgación de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos. Con este ordenamiento, se creó dicha institución como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con autonomía técnica y de gestión, dejándola a cargo de un director ejecutivo, que es nombrado y removido libremente por el Presidente de la República; respaldada por un Consejo Técnico, integrado por los titulares de diversas secretarías competentes en el sector, así como los titulares de los órganos reguladores, entre otros.

El diseño institucional acuñado para la ASEA, se corresponde con el espíritu contenido en la reforma energética toda, consistente principalmente en dotar a las instituciones competentes del sector energético, de criterios técnicos y científicos que permitan un buen esquema de toma de decisiones, basado en dichos criterios, porque es a través de estos como México obtendrá los beneficios que está llamado a tener del sector energético, observando siempre el cuidado de nuestro medio ambiente y el uso sustentable de los recursos naturales.  

Las atribuciones de la Agencia son diversas, en tanto que concentra el establecimiento de bases, medidas, criterios y lineamientos técnicos del sector de los hidrocarburos, en materia de seguridad industrial, operativa y protección al medio ambiente. De igual modo, es la responsable de regular, supervisar y sancionar en materia de seguridad.

Por otro lado, promueve y fomenta que las actividades relacionadas con este sector se realicen atendiendo la seguridad industrial, operativa y protección al medio ambiente. Para ello, posee también la facultad de llevar a cabo investigaciones sobre las causas de los siniestros y accidentes del sector hidrocarburos.

Asimismo, aporta elementos a las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de Energía, para la determinación de la política de seguridad industrial y protección al medio ambiente, en relación con las actividades del sector hidrocarburos, con el objetivo de participar en el diseño y atención de planes para prevenir y atender situaciones de emergencia.

Adicionalmente a lo anterior, tiene a su cargo instaurar, tramitar y resolver lo siguiente:

  • Autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental;

  • Autorización para emitir olores, gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera;

  • Autorizaciones en materia de residuos peligrosos en el Sector

Hidrocarburos;

  • Autorización de las propuestas de remediación de sitios contaminados y la liberación de los mismos al término de la ejecución del programa de remediación correspondiente;

  • Autorizaciones en materia de residuos de manejo especial,;

  • Registro de planes de manejo de residuos y programas para la instalación de sistemas destinados a su recolección, acopio, almacenamiento, transporte, tratamiento, valorización y disposición final;

  • Autorizaciones de cambio de uso del suelo en terrenos forestales, y

  • Permisos para la realización de actividades de liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados para bioremediación de sitios contaminados con hidrocarburos, así como establecer y dar seguimiento a las condiciones y medidas a las que se deberán sujetar dichas actividades.

Específicamente, se concede a la Agencia una cláusula habilitante para regular en distintas materias. Aquí las más relevantes:

  • Seguridad industrial y operativa:

  • Instruir la adopción y observancia de estándares técnicos nacionales e internacionales.

  • Prevención y contención de derrames.

  • Coberturas financieras.

  • Integridad física y operativa de las instalaciones.

  • Protección al medio ambiente:

  • Protección de suelos, flora y fauna silvestres.

  • Caracterización y clasificación de residuos generados en el sector de hidrocarburos.

  • Manejo de residuos peligrosos generados por actividades del sector de hidrocarburos.

  • Condiciones ambientales para manejo de materiales peligrosos generados por el sector de hidrocarburos.

  • Prevención de contaminación por residuos generados por el sector de hidrocarburos.

  • Desempeño ambiental que deberá prevalecer en el manejo integral de residuos.

  • Previsiones a que deberá sujetarse la operación de fuentes fijas donde se desarrollen actividades del Sector que emitan contaminantes atmosféricos.

  • Especificaciones y los requisitos del control de emisiones de contaminantes procedentes de las fuentes fijas del Sector.

  • Información técnica específica de los organismos genéticamente modificados que se utilizarán en la bioremediación de sitios contaminados por hidrocarburos.

  • Cantidades para considerar como adversos o dañosos el deterioro, la pérdida, el cambio, el menoscabo, la afectación, la modificación y la contaminación al ambiente y a los recursos naturales.

Derivado de lo anterior se le asignaron tareas de coordinación con otras dependencias y órganos reguladores, con el fin de impulsar de manera conjunta la seguridad y el desarrollo energético del país sin que ello suponga el descuidado de que nuestro medio ambiente.

Ahora bien, uno de los fundamentos de la reforma energética, consistió en separar las actividades que se encuentran relacionadas con la gran diversidad de tareas y actividades implicadas en el sector energético. De este modo, se separaron las actividades de administración de los recursos petroleros y de seguridad y supervisión. La funcionalidad de este modelo institucional se encuentra probado en diversos países del mundo, donde estos dos elementos funcionan por separado. 

En efecto, en el caso de Noruega, el Directorado Noruego del Petróleo asume la administración de los recursos petroleros, mientras que la Autoridad de Seguridad del Petróleo se encarga de la seguridad industrial y salud en el trabajo y la Oficina de Medio Ambiente de Noruega, integrante del Ministerio de Medio Ambiente, regula y supervisa todas aquellas cuestiones relacionadas con la protección ambiental. 

Australia cuenta con la Autoridad Nacional de Seguridad Costa Afuera y Administración Ambiental, la cual regula y supervisa la seguridad industrial y la protección al medio ambiente, y con el Administrador Nacional de Títulos Petroleros Costa Afuera, organismo responsable de la gestión de los recursos petroleros. 

En Brasil, la Agencia Nacional del Petróleo regula la administración de los recursos petroleros y tiene atribuciones en materia de seguridad industrial, mientras que el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales se especializa en el cuidado y protección al medio ambiente. 

En el caso de los Estados Unidos de América, la Agencia de Seguridad Industrial y Medio Ambiente regula y supervisa la seguridad industrial y la protección al medio ambiente en las actividades petroleras en el mar, mientras que la Agencia de Administración de Energía en el Mar se encarga de la promoción de la independencia energética, de la protección ambiental y del desarrollo económico y sustentable de fuentes convencionales y recursos renovables.

Bajo la observación de los modelos institucionales radicados en otras latitudes del mundo, hoy en día nuestra agencia de seguridad industrial y protección al medio ambiente se encuentra en funcionamiento. En su segundo informe de actividades de este órgano se destacó que hasta ese momento la Agencia publicó 14 instrumentos regulatorios en 2016 y ha publicado 10 durante 2017; en 2016 se atendieron las 119 solicitudes de precalificación de las cuatro licitaciones de la Ronda 1 y en 2017, para las tres licitaciones de la Ronda 2, se habían precalificado a 53 empresas. 

En este mismo tema, se aprobaron en 2016 el 100% de los estudios de Línea Base Ambiental ingresados y han sido resueltas más del 70% de los trámites para autorizar los Sistemas de Administración de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y Protección al Medio Ambiente (SASISOPA) que utilizarán los ganadores de las rondas licitatorias.

Derivado del estudio publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) denominado “La Gobernanza de los Reguladores. Impulsando el desempeño de los órganos reguladores en materia energética de México”, se desprende la necesidad de dotar de mayor autonomía e independencia a la ASEA, con el objetivo de brindar mayor certidumbre jurídica a las inversiones producto de la Reforma Energética las cuales superan los 200 mil millones de dólares.

Dentro de las recomendaciones clave del estudio versa sobre la naturaleza y estatus que debe asumir la Agencia, con la CRE y la CNH. Lo anterior, ya que mientras la Agencia es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la CRE y la CNH son Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, con nivel de dependencia. Esta diferencia, que si bien pudo haber funcionado en la fase inicial de la Agencia, ha derivado en una falta de recursos para el cumplimiento de su mandato, trayendo como consecuencia el retraso en las decisiones y la afectación a otras instituciones del Sector Hidrocarburos que ponen en riesgo la certidumbre de largo plazo de la Reforma Energética.

Para estar a la altura de las necesidades del nuevo Sector Hidrocarburos, la Agencia, requiere de mayor certidumbre gubernativa, técnica y especializada al mercado, es por ello que debe formar parte del arreglo institucional de los órganos reguladores emanados de la reforma constitucional en materia energética, con autonomía operativa y técnica frente a otras instancias gubernamentales, tal como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), entre otras; contar con agilidad presupuestal y robustecer su independencia del vaivén político para fortalecer su autonomía técnica.

La presente reforma busca dotar a la Agencia de un mayor grado de autonomía y nivelarla con respecto a los demás reguladores del Sector Hidrocarburos tomando en cuenta las mejores prácticas internacionales y recomendaciones de la OCDE en materia de gobernanza de reguladores.

Una alternativa de diseño institucional que podría tener la Agencia, se estima que, si ésta tuviera el carácter de un Órgano Regulador Coordinado en Materia Energética, se lograría otorgar una mayor autonomía y nivelar su estatus con el de la CRE y la CNH. 

Por ello, se propone reformar el párrafo octavo del artículo 28 constitucional, a fin de incluir a la Agencia, con la denominación de Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA), en el catálogo de Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética. Con esta modificación, la ASEA gozará del mismo estatus y naturaleza jurídica que la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía.

Finalmente, cabe resaltar que el régimen transitorio de este proyecto de reforma constitucional prevé, entre otros, una disposición que asemeja al artículo décimo noveno transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013.

Es por lo anteriormente expuesto, que pongo a consideración de esta honorable Asamblea, el siguiente:

 

Decreto con Proyecto de Decreto por el que se reforman el párrafo octavo del artículo 28, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Único. Se reforman el párrafo octavo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 28. [...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos, Comisión Reguladora de Energía y Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente, en los términos que determinen las leyes.

[...]

T R A N S I T O R I O S

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. A partir de la fecha de entrada en vigor de este Decreto, todas las referencias a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos contenidas en cualquier ordenamiento jurídico, deberán entenderse hechas a la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente.

Tercero. A la entrada en vigor del presente Decreto, se asume que la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente se convierte en órgano regulador coordinado en materia energética, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión, y que puede disponer de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios para financiar un presupuesto total que le permita cumplir con sus atribuciones.

Cuarto. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones del presente Decreto.

Quinto. Se deroga el artículo décimo noveno transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013.

Dado en el Pleno de la H. Cámara de Senadores, Ciudad de México, a 20 de noviembre de 2018

A T E N T A M E N T E

 

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SEN. ISMAEL GARCÍA CABEZA DE VACA