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Iniciativas


Del Sen. Alejandro González Yáñez, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con proyecto de decreto que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en contra del abuso del fuero constitucional y a favor de la protección política de los opositores.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE GOBERNACIóN; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


Propone añadir en el artículo 61 constitucional que los diputados y senadores son inviolables, además de sus opiniones, por el tipo de votaciones que manifiesten durante el tiempo en que desempeñen sus cargos. Señala que la Mesa Directiva y la Junta de Coordinación de cada Cámara velarán por el fuero constitucional, el cual consiste en la protección de los legisladores por las opiniones y acciones que realicen durante el desempeño de su encargo.

En el artículo 108 constitucional pretende adicionar que el Presidente de la República también será acusado por delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa en términos del artículo 19 de la Constitución.

La reforma al artículo 111 consiste en que los efectos de la declaratoria de procedencia, además de proceder penalmente, será el retirar la inmunidad procesal y cesar en sus funciones.

Iniciativa que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en contra del abuso del fuero constitucional y a favor de la protección política de los opositores, a cargo del senador Alejandro González Yáñez

Senador Alejandro González Yáñez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del trabajo de la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 71, Fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8 fracción I, 164, 169, 171 fracción I, y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Asamblea la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CONFORME A LOS SIGUIENTES:

Antecedentes

La palabra fuero viene del latín fórum que significa foro. El foro es aquel lugar donde se lleva a cabo una audiencia para tratar asuntos públicos. En la Edad Media la palabra foro empezó a designar a un determinado grupo de personas a quienes el monarca les concedía ciertos privilegios, los cuales eran reconocidos por los herederos de aquél.

En España, la palabra “fuero” tuvo una connotación especial. “Debido a la anarquía causada por la Reconquista, fue necesario halagar a quienes quisieran poblar determinadas regiones de la Península, para lo que se otorgaron concesiones, privilegios y mercedes a las villas. Por tanto, en el derecho español se identificó la idea de privilegio con la de fuero. El vocablo, que en derecho procesal tenía una acepción técnica, al aplicarse a las jurisdicciones especiales originadas en 1215, cuando la Magna Charta inglesa consagró el principio de juicio por pares, significó, tanto en España como en México, una justicia privilegiada de determinada clase social.”

Como se advierte, en estos casos los privilegios no fueron concedidos a servidores públicos; el fuero no era para proteger una función o a un poder soberano, era más bien un privilegio que beneficiaba a quienes tenían interés y voluntad en arriesgar su futuro poblando nuevas regiones. Aquí el fuero era sinónimo de privilegio.

La Carta Magna inglesa, de 15 de junio de 1215, en su numeral 21 establecía que “Los condes y los barones no serán multados sino por sus pares, y sólo según la gravedad del delito.” Así, se sentaba un precedente de excepción al principio de que todos somos iguales ante la ley. Ahora la excepción establecía que la justicia se impartía entre iguales de la misma clase social. Los condes y barones si cometían un delito grave sólo podían ser juzgados por sus iguales. El fuero se caracterizaba en esta época por requerir para su existencia de una jurisdicción especial.

El fuero, entendido como lo hacemos actualmente, tiene su origen en el seno del parlamento inglés, donde en 1397 la Cámara de los Comunes aprobó un proyecto de ley propuesto por el parlamentario Thomas Haxey, en el que denunciaba las excesivas cargas financieras del régimen del Rey Ricardo II de Inglaterra, así como las costosas costumbres de su corte. El Rey obligó a enjuiciar a Haxey por el delito de traición, resultando culpable y sentenciado a muerte. Este hecho sirvió para que la Cámara de los Comunes iniciara un debate en torno a la libertad de expresión y de opinión de los miembros del parlamento sin que debieran ser limitados por la Corona. La idea de división de poderes y de pesos y contrapesos estaba presente.

Casi 300 años después, también en Inglaterra, la Declaración de Derechos de 1689, en su artículo 9 dispuso “Que ni la libertad de palabra ni la de los debates o procesos en el seno del parlamento, puede ser coartada o puesta en discusión en ninguna corte ni ningún otro lugar, sino en el mismo parlamento”, con ello se buscó proteger de manera expresa las discusiones y actos de los parlamentarios.

Con la Revolución Francesa, en el decreto de 20 de junio de 1789, se establecen de manera precursora las prerrogativas de inviolabilidad de los parlamentarios por las opiniones que manifestaran durante su encargo, y la inmunidad procesal que les eximía de ser incriminados sin el consentimiento del Parlamento.

Estas dos garantías quedaron plasmadas en la Constitución Francesa de 1791, en el Capítulo Primero, De la Asamblea Nacional Legislativa; Sección V, Artículos 7 y 8:

“7. Los representantes de la Nación son inviolables: No podrán ser investigados, acusados ni juzgados en ningún momento por lo que hubieran dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representantes.”

“8. Podrán por hechos criminales, ser detenidos en caso de flagrante delito o en virtud de un auto de detención; pero se dará aviso, sin dilación, al Cuerpo legislativo; y la persecución no podrá continuarse más que después de que el Cuerpo legislativo haya decidido si ha lugar a la acusación.”

El decisivo avance revolucionario en materia legislativa se encuentra en que estas prerrogativas se basan en la soberanía parlamentaria, que si bien es representada por el órgano colegiado en su conjunto, se expresa también en la opinión y expresión de cada uno de sus integrantes.

Observamos así que el fuero, en tanto inviolabilidad parlamentaria como inmunidad procesal, no fue concebido desde su origen como un privilegio de los parlamentarios sino como una condición objetiva precisa para el normal funcionamiento de las Cámaras. Surgió no como un derecho personal y, en consecuencia, de interés privado, sino como un derecho otorgado a ellos por su condición de miembros de las Cámaras legislativas y, por tanto, con un interés general de velar por la soberanía parlamentaria.

Esta naturaleza dual del fuero, inviolabilidad parlamentaria e inmunidad procesal, influyó en la forma en que fue regulándose jurídicamente en nuestro país a partir de la Constitución de Cádiz. Si bien en la legislación nacional durante la Nueva España llegaron a contarse 15 fueros especiales en la Ordenanza de Intendentes o Real Cédula, es decir, existió un régimen de fueros y de tribunales especiales que patentizaban la desigualdad y complicaban el procedimiento para hacerlo efectivo, con la Constitución de Cádiz, promulgada el 19 de marzo de 1812, se eliminaron nominalmente los fueros, conservándose el de Diputados y Senadores a Cortes y el de los Cuerpos de Casa Real que eran los militares encargados de velar por el rey.

La Constitución de Cádiz, en su artículo 128 ordenaba que “Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados, civilmente, ni ejecutados por deudas.” La forma en que reguló el fuero contemplaba tanto la inviolabilidad de los legisladores por sus opiniones como la inmunidad procesal.

Ya en la etapa independiente de México, se buscó mantener el equilibrio y respeto entre los diferentes poderes. El 24 de febrero de 1822 se instaló el Congreso Constituyente que tenía como principal tarea redactar la primera Constitución de esta nueva etapa de nuestra historia nacional. Dentro de los acuerdos a que llegó el cuerpo legislativo en su primera sesión celebrada el día de su instalación, se menciona declarar la inviolabilidad de los diputados constituyentes.

Agustín de Iturbide en ningún momento estuvo de acuerdo ni con la composición del Congreso Constituyente, ni con los acuerdos y resoluciones que éste iba tomando. La tensión entre ambas figuras institucionales era permanente, no obstante ello, el 19 de mayo de 1822 el Congreso aprobó su nombramiento como primer Emperador constitucional de México y el 21 de julio de ese mismo año lo coronó como Agustín I.

Escribió el recién nombrado Emperador que “Con mi subida al trono parecía que se había calmado las disensiones, pero el fuego quedó cubierto, y los partidos continuaban sus maquinaciones; (…). Tuve denuncias repetidas de juntas clandestinas habidas por varios diputados para formar planes que tenían por objeto trastornar el gobierno jurado por toda la nación” (…) “El 26 de agosto mandé proceder a la detención de los diputados comprendidos en las denuncias, y contra quienes había datos de ser conspiradores … [lo cual] fue aprobado en todas sus partes por el consejo de Estado”. Fue la primera ocasión en que Agustín de Iturbide mandó arrestar a Diputados constituyentes, en esta caso fueron diecisiete los detenidos. Ante la explicación que pidió el Congreso por considerar como ilegal la detención de diputados, “el secretario y el subsecretario de Relaciones Interiores y Exteriores, los viejos insurgentes Manuel de Herrera y Andrés Quintana Roo, se manifestaron en contra ya que, según ellos, el fuero legislativo sólo se refería a delitos de opinión en la especie se trataba de ilícitos contra la seguridad del Estado.”

Dos meses después, el 31 de octubre, ante la imposibilidad de lograr acuerdos con los legisladores, que no aprobaron su propuesta de crear un tribunal especial para juzgar delitos de subversión ni que se le reconociera el derecho de veto para la futura constitución imperial, Agustín de Iturbide mandó a Luis Cortázar a notificar al Congreso que había decidido disolverlo, sustituyéndolo por una Junta Instituyente con integrantes leales a él.

Este hecho histórico da cuenta de la importancia que tiene el fuero constitucional tratándose de los legisladores, es una protección que les permite manifestar sus opiniones en el sentido que lo deseen, de votar conforme al interés colectivo que crean conveniente, de tomar decisiones acorde con sus principios políticos. Ante el autoritarismo, la ilegalidad y la censura no hay fuero que alcance. Fue el caso de la actitud de Agustín de Iturbide frente al Congreso.

El 31 de enero de 1824 se reinstaló el Congreso Constituyente y el 4 de octubre de ese año se decretó la promulgación de la Constitución de 1824 que en su artículo 42 plasmó la inviolabilidad de los Diputados y Senadores por sus opiniones manifestadas en el desempeño de su encargo, estableciendo que jamás podrán ser reconvenidos por ellas. En el caso de la inmunidad procesal, extendió la misma hasta dos meses después de que el servidor público hubiese  cumplido el cargo, estableciendo que la declaración de procedencia en contra de los diputados se haría en la Cámara de Senadores y a su vez, la declaración de procedencia en contra de los senadores se haría en la Cámara de Diputados, constituyéndose cada Cámara en gran jurado para declarar si ha o no lugar a la formación de la causa.

Las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de 1836 regularon la inmunidad procesal de la misma forma en que lo hizo la Constitución de 1824, sin embargo, fueron más precisas en la redacción de la inviolabilidad parlamentaria, al mencionar en su artículo 55 que “Los Diputados y Senadores serán inviolables por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus encargos, y en ningún tiempo y por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos ni molestados por ellas.” Al hacer referencia a que ninguna autoridad podrá reconvenir ni molestar a los diputados y senadores por las opiniones que manifiesten en el ejercicio de sus encargos, amplía el ámbito material de protección ya que originalmente este fuero constitucional fue creado, como ya vimos, para servir de contrapeso al poder ejecutivo y de protección a la soberanía parlamentaria. Con el agregado que comentamos, la teoría de la división de poderes y de pesos y contrapesos institucionales se armoniza de manera plena, como instrumento para asegurar el equilibrio de los tres poderes.

La Constitución de 1857 en su artículo 59 ordenaba que “Los diputados son inviolables por sus opiniones manifestadas en el desempeño de su encargo, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.” Hizo referencia únicamente a los diputados porque dicho cuerpo normativo suprimió al Senado, imponiendo un Congreso de la Unión unicameral. Además, esta Constitución estableció por primera vez los delitos por los que podía ser acusado el Presidente de la República durante el tiempo de su mandato: traición a la patria, violación expresa de la Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden común.

Durante la vigencia de la Constitución de 1857, se desarrolló otro episodio histórico que evidenció la vulnerabilidad del fuero parlamentario ante el autoritarismo y represión del gobierno en turno.

Pasada la Decena Trágica, mediante la cual Victoriano Huerta dio un golpe de Estado al gobierno constitucional del Presidente Francisco Madero y usurpa el poder, el Senador chiapaneco Belisario Domínguez toma protesta del cargo y mantiene una actitud crítica en contra de Huerta. Jamás lo reconoció como Presidente de la República, manteniéndose fiel a generar conciencia de la forma en que accedió al poder presidencial. A pesar del fuero del que gozaba por su función parlamentaria y, en consecuencia, la inviolabilidad constitucional que protegía sus opiniones como parlamentario en activo, fue asesinado el 7 de octubre de 1913.

Fueron varios los discursos en los que expresó con toda libertad sus opiniones acerca de Huerta. “El 25 de abril, Francisco León de la Barra, ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Huerta, solicita la autorización para que a los barcos norteamericanos en Veracruz, se les amplíe el plazo para su permanencia en el puerto. Domínguez en un incendiario discurso, señala que votará ‘en contra de la autorización que se nos pide, porque ella es un voto de confianza al gobierno que asesinó al presidente Madero y al vicepresidente Pino Suárez, porque es un gobierno ilegítimo y porque es un gobierno que ha restaurado la era nefasta de la defección y el cuartelazo.’

Los discursos que redactó para ser leídos en el Senado los días 23 y 29 de septiembre, fueron vetados por el presidente en turno de esa Cámara, por tanto, no pudo pronunciarlos, sin embargo, los imprimió y distribuyó. En ellos nombraba a Victoriano Huerta asesino, traidor, usurpador, pidiendo además su renuncia.

En el discurso del 29 de septiembre señala que “el pueblo mexicano no se puede resignar a tener por Presidente de la República a Victoriano Huerta, soldado que se adueñó del poder por medio de la traición y cuyo primer acto al subir a la presidencia fue asesinar cobardemente al Presidente y Vicepresidente legalmente ungidos por el voto popular, (…). La Representación Nacional debe deponer de la Presidencia de la República a don Victoriano Huerta, por ser él contra quien protestan, con mucha razón, todos nuestros hermanos alzados en armas (…). Si en vuestra ansiedad de volver a ver reinar la paz en la República os habéis equivocado, habéis creído las palabras falaces de un hombre que ofreció pacificar a la Nación en dos meses, y le habéis nombrado Presidente de la República, hoy que veis claramente que este hombre es un impostor, inepto y malvado, que lleva a la Patria con toda velocidad hacia la ruina ¿dejaréis, por temor a la muerte, que continúe en el Poder?”

Como represalia a su valerosa actitud crítica, el usurpador Victoriano Huerta manda asesinarlo el 7 de octubre de 1913. Se silencia así una de las voces patriotas más dignas y lúcidas de ese periodo aciago de nuestra historia, vulnerándose de manera violenta y mortal el derecho a la inviolabilidad de las opiniones de los legisladores.

Aunado a ese atroz acontecimiento, y ante la investigación que del mismo ordenó la Cámara de Diputados con apoyo de la de Senadores, el usurpador Huerta mediante decreto de 10 de octubre disuelve ambas Cámaras y las inhabilita para ejercer sus funciones, ese mismo día con uso de la fuerza pública aprehende a 84 de los 110 diputados presentes . Un día después, decreta el cese del fuero constitucional “de que han estado investidos en razón de sus funciones que desempeñaban los ciudadanos que formaron el XXVI Congreso de la Unión, y en consecuencia quedan sujetos a la jurisdicción de los Tribunales en caso de ser responsables de algún delito o falta.”

El asesinato del senador Belisario Domínguez y la posterior disolución del Congreso fueron un factor clave en la caída del régimen de Victoriano Huerta. El fuero constitucional entendido como protección a las opiniones expresadas por los legisladores en el ejercicio de su encargo una vez más de manera ilegal era violentado por el poder ejecutivo.

La Constitución de 1917 retomó el modelo francés de la doble modalidad del fuero expresado en las figuras de la inviolabilidad por las opiniones expresadas de los diputados y senadores en el ejercicio de su función, como la inmunidad procesal de determinados servidores públicos. Los textos originales de los artículos 61 y 111 ordenaban lo siguiente:

“Artículo 61.- Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.”

El 6 de diciembre de 1977 se agregó a este artículo el segundo párrafo que actualmente tiene y que afirma “El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”

Por su parte, el texto original de los primeros dos párrafos del artículo 111 referente a la inmunidad procesal mencionaba que “De los delitos oficiales conocerá el Senado erigido en Gran Jurado; pero no podrá abrir la averiguación correspondiente, sin previa acusación de la Cámara de Diputados.

Si la Cámara de Senadores declararse, por mayoría de las dos terceras partes del total de sus miembros, después de oír al acusado y de practicar las diligencias que estime convenientes, que éste es culpable, quedará privado de su puesto, por virtud de tal declaración o inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determinare la ley.”

Por reforma constitucional del 28 de diciembre de 1982, se modificó en su totalidad el contenido del artículo, por vez primera se hizo mención expresa de los servidores públicos que gozan de inmunidad procesal y quedó en la competencia de la Cámara de Diputados el juicio de procedencia. En ese año decía el primer párrafo del artículo 111: “Para proceder penalmente contra los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.”

Exposición de Motivos

Durante el proceso electoral federal de este año, una de las mayores demandas ciudadanas fue la eliminación del fuero. Casos de funcionarios y políticos acusados de corrupción y que se encuentran libres sin ser procesados generaron entre la población la idea de que fuero es sinónimo de impunidad. Los candidatos presidenciales se comprometieron a que en caso de ganar la elección, mandarían al Congreso de la Unión iniciativas para que se eliminara esta protección a los servidores públicos del país que gozan de ella.

Esta reacción de la sociedad es comprensible, ya que la gente está cansada de políticos y funcionarios que abusan de sus cargos. Está harta de los abusos de autoridad, de los escándalos de corrupción y de la impunidad que se vive en todo el país. La ciudadanía no tolera más que servidores públicos cometan hechos calificados por la ley como delitos y que, bajo el manto protector del fuero, continúen caminando por las calles de manera libre e impune.

El fuero constitucional, como se advierte en los antecedentes de la presente iniciativa, tiene dos modalidades: la inviolabilidad parlamentaria, que consiste en que los Diputados y Senadores no pueden ser reconvenidos por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos; es decir, no pueden ser censurados o reprendidos por las ideas u opiniones que expresen.

Este fuero de inviolabilidad parlamentaria, que fue el primero en aparecer como mecanismo de protección jurídica de los legisladores, tiene las siguientes características: protege, en particular, el principio de representación y la libertad de expresión y voto de los legisladores y, en general, la autonomía y libertad con la que se conduce el órgano legislativo;  es una garantía sustantiva que anula la aplicación de ciertas normas sin condicionamiento; el bien jurídico protegido es el principio de representación y no la mera libertad de expresión del legislador; tiende a proteger al órgano colegiado para que sea inviolable, pero esto se logra protegiendo a cada uno de sus componentes.

Por otro lado, tenemos el fuero de la inmunidad procesal,que consiste en que para proceder penalmente contra los servidores públicos mencionados en el artículo 111 de la Constitución Federal, se requiere de un juicio de declaración de procedencia en el cual la Cámara de Diputados decide por mayoría calificada de sus miembros si ha lugar o no a proceder contra el inculpado.

La inmunidad procesal tiene las características siguientes: protege la libertad personal de los servidores públicos a que se refiere el artículo 111 constitucional; tiene como efecto jurídico impedir el procesamiento penal de dichos servidores si no hay autorización de la Cámara de Diputados; es una garantía procesal de impedimento que suspende durante un tiempo -en tanto al legislador no se le haya retirado la inmunidad- la aplicación de ciertas normas del ordenamiento jurídico; es una prerrogativa que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento, así como para mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos.

El fuero constitucional, estrictamente hablando, consiste en la protección que tienen los legisladores por las opiniones y votaciones que emiten durante el desempeño de su encargo, sin embargo, la Carta Magna en la redacción actual del arábigo 61 sólo obliga a que tanto diputados y senadores no sean reconvenidos por las opiniones que emiten.

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, reconvenir significa censurar, reprender a alguien por lo que ha hecho o dicho. A su vez, una de las acepciones del verbo censurar es: Dicho del censor oficial o de otra clase: ejercer su función imponiendo supresiones o cambios en algo. De estas definiciones se advierte que, para cumplir de manera más eficiente con la protección que implica el fuero constitucional de los legisladores, es preciso ampliar su ámbito material de protección para incluir en el artículo 61 constitucional, como actos que no pueden ejercerse en contra de los parlamentarios por sus opiniones vertidas durante el ejercicio de su encargo, además de la reconvención, también la acusación, la investigación y el enjuiciamiento. En este mismo sentido, consideramos que la inviolabilidad debe abarcar no sólo las opiniones sino también la forma o el sentido de sus votaciones.

Respecto a los delitos por los cuales puede ser acusado el Presidente de la República durante el tiempo de su encargo, consideramos que, actualizando la redacción del artículo 108 de la Carta Magna con lo dispuesto por la reforma constitucional de 2008 en materia de seguridad y justicia, el titular del Ejecutivo Federal podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa en términos del artículo 19 del Pacto Federal.

De los tres Poderes de la Unión, quizá sea el Ejecutivo el que requiera de mayor estabilidad política por depositarse en una sola persona y ser ésta a la vez, el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno de nuestro país, de ahí que sea necesario que los delitos por los cuales se le pueda acusar estando en funciones sólo sean aquellos de gran trascendencia jurídica y social como los mencionados en el numeral 108 invocado. Como señala el jurista Felipe Tena Ramírez, al referirse a los casos de traición a la Patria y delitos graves que permiten acusar al Presidente de la República, “La Constitución quiso instituir esta situación excepcional y única para el Jefe del Ejecutivo, con objeto de protegerlo contra una decisión hostil de las Cámaras, las cuales de otro modo estarían en posibilidad de suspenderlo o de destituirlo de su cargo, atribuyéndole la comisión de un delito por leve que fuera.”

Flexibilizar el tipo de delitos por los cuales pueda ser acusado el Presidente de la República o permitir que sea cualquier tipo de delitos, es un acto de irresponsabilidad social que esta Soberanía no puede asumir.

La Constitución de 1857 era menos estricta que la actual al incluir además de los delitos por traición a la Patria y delitos graves del orden común, la violación expresa de la Constitución y ataques a la libertad electoral; delitos éstos últimos que podían atribuírsele por cualquier situación y en cualquier momento al Presidente, dejando a merced de las Cámaras de la Unión su desafuero.

Durante la reciente elección presidencial, el entonces candidato hoy electo Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Andrés Manuel López Obrador, se comprometió a acabar con el fuero constitucional del que hoy gozan los servidores públicos que menciona el artículo 111 del Pacto Federal.

Casos de corrupción e impunidad como los de la Casa Blanca, la casa de Malinalco, los arreglos de políticos con la constructora OHL, Odebrecht, la estafa maestra, la utilización de empresas fantasma para financiar campañas políticas, incluso la construcción del nuevo aeropuerto de la capital del país, han logrado que los ciudadanos se decepcionen y que haya un clamor popular que exige la eliminación de la inmunidad procesal de la que gozan muchos funcionarios que han abusado y se aprovechan de la misma.

En el año de 2015 se creó el Sistema Nacional Anticorrupción a través de una reforma constitucional, y en 2016 se promulgó la legislación para fortalecer los procedimientos de investigación y sanción; sin embargo, casos de corrupción, impunidad, abuso de poder y desvío de dinero público que involucra a servidores públicos son hechos que acontecen cotidianamente sin que la justicia los alcance.

Por tales motivos, en el Partido del Trabajo consideramos que es necesario reformar la Constitución para evitar el mal uso del fuero constitucional y el aprovechamiento de la inmunidad procesal de los servidores públicos que gozan de ella.

En este sentido, el juicio de procedencia que permita retirar la inmunidad procesal, cesar al servidor público en sus funciones y proceder penalmente en contra de ellos, debe tener un plazo breve, claro y suficiente para permitir una investigación seria y bien sustanciada que de certidumbre a la decisión que tome la Cámara de Diputados.

Proponemos que la Cámara de Diputados, en un plazo máximo de 20 días hábiles contados a partir de que reciba la notificación de denuncia penal respectiva, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, declare si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

Actualmente el plazo de 60 días hábiles que establece la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos para que la Sección Instructora de la Cámara de Diputados rinda su dictamen es tan largo que genera entre la ciudadanía una incertidumbre y apariencia de impunidad. Percepción que se fortalece con el hecho de que dicho plazo puede ampliarse si cumplido el mismo no se han recabado las pruebas suficientes para dictaminar. Aunado a ello, el plazo de 60 días hábiles, que en días naturales representa tres meses, que es lo que dura un periodo legislativo, empieza a contar a partir de que se constituye la Sección Instructora para dictaminar si se procede o no penalmente contra el inculpado y comunicar su decisión a la Cámara de Diputados. Esta amplitud del plazo en la realidad puede llevar a que un juicio de procedencia dure desde su inicio hasta la votación del pleno, hasta tres periodos legislativos. Esta duración tan amplia es parte esencial de la percepción de impunidad que tiene la ciudadanía.

Aunado a lo anterior, proponemos que tratándose de delitos cometidos en flagrancia no se requiera declaración de procedencia de la Cámara de Diputados para el retiro de la inmunidad procesal y el cese en su función del inculpado, quedando de inmediato a disposición de la autoridad correspondiente. Esta propuesta se fundamenta en el hecho de que la tramitación de la declaración de procedencia sirve para que los diputados se alleguen de pruebas que les permitan determinar si se cometió o no el hecho que la ley señala como delito, y en consecuencia, se resuelva en torno a si ha lugar o no a proceder contra el inculpado.

La detención en flagrancia, de acuerdo al artículo 16 de nuestra Ley Fundamental, se da cuando la persona es detenida “en el momento en que está cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido,” de ahí que en estos no sea necesario el juicio de declaración de procedencia para determinar si se ha cometido el delito que se atribuye al inculpado porque precisamente ha sido detenido en flagrancia y, en consecuencia, debe ponérsele de inmediato a disposición de la autoridad competente.

De igual manera, proponemos que si la Cámara declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, se comunique a éste el retiro de la inmunidad y el correspondiente cese en la función que desempeñaba, quedando a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

Consideramos que las propuestas de reforma que hemos planteado ayudarán a eliminar el mal uso del fuero constitucional y la inmunidad procesal que ha beneficiado a servidores públicos que cometen hechos calificados por la ley como delitos, recuperando la confianza en un mecanismo de protección que se ha desvirtuado y ha servido para la impunidad, la falta de procuración de justicia y la ayuda mutua y perversa entre servidores públicos y legisladores. Actualmente un servidor público carente de principios y de una genuina vocación de servicio y que goza de la inmunidad procesal, siente que tiene permiso de cometer los delitos que le den la gana sin que le atribuyan ningún tipo de responsabilidad jurídica.

Con esta iniciativa de reforma que hoy presentamos, en el Partido del Trabajo buscamos recuperar el sentido original del fuero como una protección al cargo y no a la persona, así como atender la principal demanda ciudadana: acabar con la corrupción e impunidad de los servidores públicos. Que no queden sin castigo quienes cometan hechos calificados por la ley como delitos. Que no haya servidores públicos intocables, que todos reciban la sanción que corresponda al acto ilícito realizado. Que no haya servidor público que abusando del fuero cometa delitos y conserve su libertad sin responsabilidad alguna.

La inmunidad procesal debe prevalecer pero con una regulación clara y consecuente como la que aquí proponemos. Sin duda alguna su existencia genera un equilibrio de poderes real evitando abusos que provienen principalmente del poder ejecutivo. El ejemplo de la importancia de su permanencia como mecanismo de protección de algunos servidores públicos frente a actos arbitrarios e ilegales del poder político lo encontramos en el “juicio de desafuero” que se le inició a Andrés Manuel López Obrador, motivado por razones políticas que buscaban impedir su participación como candidato presidencial en las elecciones del año 2006.

El caso de Andrés Manuel López Obrador, “ejemplifica perfectamente cómo un delito menor puede funcionar como la excusa necesaria para inhabilitar a quien amenaza la continuidad del régimen político del momento, en este caso, un futuro candidato presidencial que, se sabía, presentaría una seria competencia para el Partido Acción Nacional en las elecciones presidenciales de 2006.”

El fuero como inmunidad procesal existe en la gran mayoría de los países: Argentina, Brasil, Uruguay, España, Estados Unidos e Italia , son algunos de los países que la regulan dentro su sistema jurídico y político. Es una figura necesaria para mantener un equilibrio de poderes que da estabilidad política a cualquier forma de gobierno. En nuestro caso buscamos con esta reforma darle una regulación transparente y eficaz que termine con el mal uso del fuero constitucional y de la inmunidad parlamentaria.

Finalmente, para explicar el sentido y alcance de las reformas propuestas, se presenta un cuadro comparativo entre la legislación vigente y la presente propuesta de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Texto actual

Propuesta

Artículo 61.- Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.

Artículo 61.- Las y los diputados y senadores son inviolables por las opiniones y tipo de votaciones que manifiesten durante el tiempo en que desempeñen sus cargos, y por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos, acusados, investigados ni juzgados por ellas.

La Mesa Directiva y la Junta de Coordinación Política de cada Cámara, velarán por el respeto al fuero constitucional de las y los miembros de las mismas y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar, el cual consiste en la protección de los legisladores por las opiniones y acciones que realicen durante el desempeño de su encargo.

Art. 108 (…)
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos graves del orden común.

(…)
(…)
(…)

Art. 108 (…)
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa en términos del artículo 19 de esta Constitución.
(…)
(…)
(…)

Artículo 111.- Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso, cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

Por lo que toca al Presidente de la República sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los ejecutivos de las entidades federativas, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, en su caso los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados o Senadores son inatacables.

El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no ser requerirá declaración de procedencia.

Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados.

Artículo 111.- Para retirar la inmunidad procesal, cesar en sus funciones y proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará, en un plazo máximo de 20 días hábiles contados a partir de que reciba la notificación de denuncia penal respectiva, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. En ningún caso podrá suspenderse el desarrollo de la sesión en que se resuelva la declaración de procedencia.

Tratándose de delitos cometidos en flagrancia no se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados para el retiro de la inmunidad procesal y el cese en su función del inculpado,  quedando de inmediato a disposición de la autoridad correspondiente. En este caso los efectos serán los mismos que si la Cámara declara que ha lugar a proceder contra el inculpado.

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Si la Cámara declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, se comunicará a éste el retiro de la inmunidad y el correspondiente cese en la función que desempeñaba, quedando a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

Por lo que toca a la o el Presidente de la República sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

Para retirar la inmunidad procesal, cesar en sus funciones y proceder penalmente por delitos federales contra las y los ejecutivos de las entidades federativas, las y los diputados locales, las y los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, en su caso los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

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Por lo motivos antes expuestos, someto a esta Soberanía la presente iniciativa con proyecto de:

Decreto

Artículo 1º. Se adicionan y reforman los artículos 61, 108 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 61.- Las y los diputados y senadores son inviolables por las opiniones y tipo de votaciones que manifiesten durante el tiempo en que desempeñen sus cargos, y por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos,  acusados, investigados ni juzgados por ellas.

La Mesa Directiva y la Junta de Coordinación Política de cada Cámara, velarán por el respeto al fuero constitucional de las y los miembros de las mismas y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar, el cual consiste en la protección de los legisladores por las opiniones y acciones que realicen durante el desempeño de su encargo.

Art. 108.- (…)

El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa en términos del artículo 19 de esta Constitución.

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Artículo 111.- Para retirar la inmunidad procesal, cesar en sus funciones y proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará, en un plazo máximo de 20 días hábiles contados a partir de que reciba la notificación de denuncia penal respectiva, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. En ningún caso podrá suspenderse el desarrollo de la sesión en que se resuelva la declaración de procedencia.

Tratándose de delitos cometidos en flagrancia no se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados para el retiro de la inmunidad procesal y el cese en su función del inculpado,  quedando de inmediato a disposición de la autoridad correspondiente. En este caso los efectos serán los mismos que si la Cámara declara que ha lugar a proceder contra el inculpado.

(…)

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, se comunicará a éste el retiro de la inmunidad y el correspondiente cese en la función que desempeñaba, quedando a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

Por lo que toca a la o el Presidente de la República sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

Para retirar la inmunidad procesal, cesar en sus funciones y proceder penalmente por delitos federales contra las y los ejecutivos de las entidades federativas, las y los diputados locales, las y los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, en su caso los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

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Transitorios.

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, deberán adecuar en el ámbito de sus respectivas competencias, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás disposiciones legales aplicables en la materia.

Tercero. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente.

Dado en el Salón de Plenos de la Cámara de Senadores a 8 de noviembre de 2018.

Senador Alejandro González Yáñez

Coordinador del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo

Suprema Corte de Justicia de la Nación, El fuero. Serie Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano, Editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2ª reimpresión, 2016, p. 9.

Ibidem, p. 10.

Citado por Soberanes Fernández, José Luis, El primer Congreso Constituyente mexicano,  Revista Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Número 27, Julio-Diciembre de 2012, p. 344.

Ibidem, pág. 345.

Carmona Dávila, Dora Alicia. Biografía de Belisario Domínguez Palencia, Página electrónica del Instituto Nacional de Estudios Políticos, A. C., en www.memoriapoliticademexico.org/Biografias/DPB63.html

Discurso recuperado de Alvarado Hernández, Rodolfo y Juan Bonilla Luna, Las inscripciones con letras de oro en la Cámara de Diputados, LI Legislatura, Cámara de Diputados, México, 1981, págs. 252-254.

Suárez del Real y Aguilera, José Alfonso. Cuando el chacal Huerta disolvió el Congreso. Recuperado de http://www.siempre.mx/2013/10/cuando-el-chacal-huerta-disolvio-el-congreso/

Artículo Único del Decreto del Ejecutivo con que cesa el fuero constitucional de los miembros del XXVI Congreso de la Unión, 11 de octubre de 1913.

Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa, 29ª edición, México, 1995, p. 576.

Casar Pérez, María Amparo, et al. El fuero en México: entre inmunidad e impunidad. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México, 2017, págs. 32 y 33.

En la investigación mencionada en el pie de página 10, que realizaron María Amparo Casar Pérez y otros académicos del CIDE, se hace un estudio en 31 países para saber la forma en que regulan el fuero, tratándose de la inviolabilidad, de la inmunidad procesal y el régimen especial para el titular del Ejecutivo. Concluyen que todos ellos contemplan la figura de la inviolabilidad en favor de los legisladores; sólo en 21 de los 31 países protegen a los integrantes del Parlamento con la inmunidad procesal; en sólo 7 países -Afganistán, Bolivia, Botsuana, Irán, Nueva Zelanda, Reino Unido y Sudáfrica no regulan en su legislación la inmunidad procesal a favor de algún servidor público, es decir, en ellos ningún servidor público posee inmunidad procesal contra denuncias penales en su contra.