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Estado Actual: Aprobada Ficha Técnica

De la Sen. Dolores Padierna Luna, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con punto de acuerdo por el que se solicita a la Comisión Federal de Competencia Económica informe sobre las acciones implementadas para fortalecer la competencia económica en el país.

SE TURNÓ A LA COMISIÓN DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL.


La suscrita, Senadora DOLORES PADIERNA LUNA, integrante del grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en el Senado de la República a la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 8, Numeral 1, Fracción II; 76, Numeral 1, Fracción IX; 95, 108 y 276, numerales 1 y 2, y demás disposiciones relativas y aplicables del Reglamento del Senado de la República someto a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente PUNTO DE ACUERDO DE URGENTE RESOLUCIÓN POR EL QUE SE SOLICITA A LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA INFORME SOBRE LAS ACCIONES IMPLEMENTADAS PARA FORTALECER LA COMPETENCIA ECONÓMICA EN EL PAÍS,  al tenor de las siguientes:

CONSIDERACIONES

En el Artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que “Quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos”. Agrega que “La ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.”

Para reglamentar este ordenamiento constitucional, en 1993 se expidió la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) que tenía por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia al prevenir y eliminar prácticas monopólicas y restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. La Comisión Federal de Competencia (COFECO), organismo desconcentrado de la Secretaría de Economía, era la autoridad encargada de aplicar la LFCE.

En junio de 2013, se modificó la Constitución creando la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) como un organismo autónomo, que sustituyó a la COFECO y que tiene como objeto “Garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados con el propósito de fortalecer las capacidades reguladoras del Estado.”Como puede apreciarse, sólo se trató de convertir un organismo desconcentrado en autónomo, como si esto garantizara que se mejorará su desempeño, lo cual es cuestionable ya que la experiencia demuestra lo contrario.

Adicionalmente al marco regulatorio nacional, en los tratados de libre comercio que ha celebrado México, se incluye un capítulo que regula la competencia económica.

A pesar de que existe una legislación para regular la competencia económica y las múltiples reformas que se han hecho a través del tiempo, los mercados nacionales están muy lejos de ser eficientes.En julio de 2014 entró en vigor la Ley Federal de Competencia Económica y el Estatuto Orgánico de la COFECE. Así mismo, en noviembre de 2014 se emitieron las Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de Competencia Económica.

En abril de 2015, la COFECE publicó la última versión del Plan Estratégico 2014-2017, en el que se reconoce que existen altas barreras que enfrentan productores y consumidores en varios mercados, baja efectividad de los instrumentos institucionales para combatir los monopolios y prácticas anticompetitivas y, en consecuencia, rezago en competitividad. Agrega que la falta de competencia tiene impactos negativos reales en el poder adquisitivo de las familias, en el costo de los insumos de las empresas y en el desarrollo económico del país.

Del capítulo destinado al diagnóstico destacan los siguientes aspectos:

  1. La evidencia de otros países muestra que la instrumentación de reformas en favor de la competencia podría contribuir al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en alrededor de 2.5% e incrementar la tasa de empleo entre 2.5 y 5 puntos porcentuales. Además, una adecuada política de competencia podría reducir los precios entre 20 y 40%. 
  2. México lleva 20 años con una política de competencia formal; sin embargo, persisten retos importantes para garantizar niveles deseables de competencia en los mercados nacionales y equiparar los resultados de la política de competencia en México con los de los países líderes en la materia. Muestra de ello es que algunos sectores de la economía mexicana se encuentran sustancialmente más concentrados que sus similares de nuestro principal socio comercial, Estados Unidos. Al revisar el grado de concentración en una serie de sectores económicos seleccionados, se encuentran desventajas relativas muy importantes en el ambiente de competencia en sectores como el petrolero, eléctrico, transporte terrestre, aerolíneas, construcción y bancario, entre otros. 
  3. La concentración de mercados genera precios excesivos que elevan los costos de operación de las empresas e impiden la correcta asignación de los factores. En México, la insuficiente competencia se traduce en altos precios de insumos estratégicos para las empresas. Además, los altos precios de bienes de consumo final, generados por la falta de competencia, afectan el bienestar de toda la población en distintas magnitudes. La falta de competencia en siete mercados de bienes de consumo generalizado –tortilla; carne procesada; pollo y huevo; leche; refresco, jugo y agua; cerveza y medicamentos– reduce entre 33 y 46% el poder adquisitivo de los hogares. Este efecto daña en mayor medida a los estratos de población de más bajos ingresos. Así, por ejemplo, la pérdida de bienestar de los hogares debido a la presencia de estructuras de mercado concentrado es de 19.8% para los hogares urbanos del decil I y de sólo 3.6% para los del decil X.  

Como puede apreciarse, si bien el diagnóstico resalta algunos de los efectos negativos de la falta de competencia, no aborda las causas por las que el Estado mexicano no haya sido capaz, o no ha querido, implementar una política de competencia exitosa, lo que resulta insuficiente para diseñar un plan de acción que permita superar los graves problemas que ocasiona la reconocida ineficiencia de los mercados.

En el capítulo destinado a la descripción de las líneas estratégicas sólo se incluyen planteamientos generales que, con las adecuaciones del caso, podrían aplicarse a cualquier tema, por lo que se considera notoriamente insuficiente e insustancial para ser considerado como una política pública en materia de competencia económica.También establece que la COFECE concentraría sus acciones en sectores considerados como prioritarios. En 2014 analizaría al sector financiero y en 2015 al agroindustrial.Para llevar un seguimiento de las acciones de la COFECE se establecieron un conjunto de indicadores que en teoría deberían ser la base para su evaluación. Los indicadores son:

1.  Avance de México en el Subíndice de Políticas Antimonopólicas del Índice Global de Competitividad del FEM.

2.  Posición de la COFECE en la evaluación de autoridades de competencia a nivel internacional elaborada por el GCR.

3.  Efectividad en la aplicación de las opiniones emitidas hacia los legisladores y reguladores.

4.  Razón de los beneficios económicos directos a los consumidores generados por las actuaciones de la COFECE respecto de su presupuesto asignado.

5.  Índices de clima organizacional y desarrollo institucional.

6.  Porcentaje de casos en los que se determina la constitucionalidad de la actuación de la COFECE sobre el total de los casos de resoluciones y sanciones que se resolvieron ante los órganos jurisdiccionales.

7.  Porcentaje del monto de multas impuestas por la COFECE que son declaradas legales por los tribunales respecto del total del monto resuelto.

Es cuestionable que, a pesar de que la propia COFECE se impuso estos indicadores como los más adecuados para evaluar su actuación, ni en sus informes anuales ni trimestrales de cuenta de los mismos y sólo se refiera al primer indicador porque los publica el Foro Económico Mundial (FEM).De todos estos indicadores, quizá el más importante es el 4, ya que se refiere a los beneficios económicos directos a los consumidores generados por las actuaciones de la COFECE.

Respecto al primer indicador, en el Tercer Informe Trimestral de 2015, la COFECE señala que se han logrado avances importantes. Para ello utiliza tres de los indicadores que el Foro Económico Mundial (FEM) utiliza para construir el Índice de Competitividad Global. Sólo que el análisis que hace de estos indicadores es muy limitado.En primer lugar, hay que señalar que los tres indicadores se construyen a partir de encuestas de opinión y no información objetiva lo que limita seriamente su contenido y representatividad.

Muestra de ello es que en el indicador de “Intensidad de la Competencia Económica”, México sale relativamente bien evaluado ya que, aunque ocupa el lugar 59 de entre 140 países, tiene una calificación aprobatoria de 7.4 en un rango de 0 a 10, a pesar de que la mayoría de los problemas de falta de competencia que se señalan en el diagnóstico del Plan Estratégico subsisten.

Si bien es cierto que en el indicador de “Extensión de los Mercados Dominantes” México subió del lugar 107 en 2013-2014 al 103 en 2015-2016, el valor del indicador no se modificó y el país siguió reprobado con una calificación de 4.7 en un rango de entre 0 y 10.

MÉXICO

2013-2014

2015-2016

Valor

Rango

Valor

Rango

Intensidad de la competencia económica

7.1

59

7.4

59

Extensión de los mercados dominantes

4.7

107

4.7

103

Efectividad de las políticas antimonopólicas

5.0

114

5.4

67

Competitividad global

6.1

55

6.1

57

Fuente. Foro Económico Mundial. Índice Global de Competitividad

En cuanto a la “Efectividad de las Políticas Antimonopólicas” en el reporte 2015-2016 se muestra un avance importante al ocupar el lugar 67 después del 114 que ocupó en 2013-2014. También en el valor del indicador hubo avances, al pasar de 5.0 a 5.4, aunque el país sigue reprobado.

En el Índice de Competitividad Global, México cayó 2 posiciones y la calificación de 6.1 no varió, lo que significa que los avances en materia de competencia no tuvieron efecto en su competitividad global.Comparado con los dos socios comerciales más importantes, Estados Unidos y Canadá, México está en condiciones muy desventajosas.

ESTADOS UNIDOS

2013-2014

2013-2014

Valor

Rango

Valor

Rango

Intensidad de la competencia económica

8.3

14

8.6

4

Extensión de los mercados dominantes

7.4

10

7.3

11

Efectividad de las políticas antimonopólicas

7.1

14

7.4

10

Competitividad global

7.9

5

8.0

3

CANADÁ

2013-2014

2013-2014

Valor

Rango

Valor

Rango

Intensidad de la competencia económica

7.7

33

8.0

24

Extensión de los mercados dominantes

6.7

20

6.3

25

Efectividad de las políticas antimonopólicas

6.4

39

7.0

21

Competitividad global

7.4

14

7.6

13

Fuente. Foro Económico Mundial. Índice Global de Competitividad

En los tres indicadores tanto Estados Unidos como Canadá tienen calificaciones aprobatorias y en dos de ellos su calificación aumentó entre 2013-2014 y 2015-2016.

Respecto al sistema financiero, que la COFECE había establecido como prioritario para 2014, no se advierten cambios significativos en su concentración. Así, por ejemplo, la banca múltiple sigue muy concentrada en 7 de los 46 bancos que operan en el país.

Concentración en la Banca Múltiple (% de los 7 bancos más grandes)

2013

sep-15

Cartera

85

84

Captación

84

83

Utilidades

89

84

Fuente. Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Boletines Estadísticos

En septiembre de 2015, los 7 bancos más grandes (Bancomer, Santander, Banamex, Banorte, HSBC, Scotiabank e Inbursa), concentran el 84% de la cartera, el 83% de la captación y el 84% de las utilidades. Respecto a 2013 hay sólo avances marginales.

Además de la COFECE, existen otros organismos que tienen funciones vinculadas con la regulación de la competencia económica. Así, por ejemplo, en el mismo decreto que modifica la Constitución ya comentado, se crea el Instituto Federal de Telecomunicaciones, otro organismo autónomo, al que se asignó la responsabilidad de regular la competencia económica en este sector específico.En el caso del sistema financiero, existe el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que también tienen atribuciones en materia de competencia en el sector.

La Procuraduría Federal del Consumidor, creada desde 1976 tiene como misión “Proteger y promover los Derechos de los consumidores, garantizando relaciones comerciales equitativas que fortalezcan la cultura de consumo responsable y el acceso en mejores condiciones de mercado a productos y servicios, asegurando certeza, legalidad y seguridad jurídica dentro del marco normativo de los Derechos Humanos reconocidos para los consumidores.”Como se puede observar, también esta institución tiene atribuciones vinculadas con la competencia económica.

De lo anterior se deduce que desde hace ya varios años se cuenta con un marco regulatorio e institucional que, aunque perfectible, debería haber logrado avances en materia de competencia, lo que no sólo no se ha logrado, sino que la concentración en muchas actividades económicas ha sido creciente.Lo más paradójico es que los propios gobiernos neoliberales han propiciado esta situación. Ahí está el caso de la conversión de monopolios públicos a monopolios privados, dentro de los que destacan la telefonía, los ferrocarriles y ahora la energía.

Por otra parte, el gobierno se ha hecho de la “vista gorda” ante la evidente concentración en importantes actividades que ha tenido severos impactos negativos en la población, como: la producción y distribución de harina de maíz, carne de pollo y huevo, muchos alimentos procesados, pan industrializado, refrescos, cerveza, distribución y venta al público de medicamentos, cadenas de autoservicio, tiendas departamentales, las llamadas tiendas de conveniencia, servicios médicos particulares, cemento, empresas constructoras, cadenas cinematográficas, evidentemente el sistema financiero, minería, transporte terrestre de carga y aéreo, fabricantes de pinturas, entre otros muchos casos.

Todos estos sectores se caracterizan por ser monopolios, altos niveles de concentración y/o de aplicación de prácticas anti competencia. En todos estos casos se ha producido un fenómeno de concentración creciente. En todos estos sectores la desaparición de empresas o su integración a las dominantes ha sido evidente.

Es muy sintomático que los hombres más ricos de México estén vinculados a actividades económicas con alto nivel de concentración: Carlos Slim (telefonía), Alberto Bailléres (sector financiero), Germán Velasco (minería), Ricardo Salinas y Emilio Azcárraga (televisión), Eva Rivera (refrescos), María Larregui (cerveza), Jerónimo Arango (tiendas de autoservicio), José y Francisco Rojas (refrescos), Carlos Hank (sector financiero), Roberto Hernández (sector financiero), Roberto Gonzáles (harina de maíz), Daniel Servitje (pan industrializado) [*].

Todos estos personajes han demostrado que tienen más poder que el Estado y por ello pueden impunemente aplicar prácticas monopólicas sin contrapeso alguno. No hay que ser ingenuos, hay todo un entramado de complicidades: ¿corrupción?

También se ha dado el fenómeno de extranjerización de algunos monopolios como el sector bancario, ferrocarriles y las cervecerías.

Hay que resaltar que las prácticas monopólicas se dan en sectores vinculados principalmente al mercado interno, lo que no ocurre en aquéllas actividades vinculadas principalmente a la exportación, como los sectores automotriz y electrónico. En éstos México es simplemente un maquilador de empresas trasnacionales que están acostumbradas a la competencia porque en sus países de origen funciona razonablemente la regulación.

Y no es que estén dentro de sus principios éticos comportarse así, ya que cuando empresas transnacionales han podido aplicar prácticas monopólicas en México y en otros países lo han hecho. Por ejemplo, la banca extranjera, Wal Mart, las refresqueras y las ahora cerveceras extranjeras.

Ante esta realidad, no hay legislación ni estructura institucional que pueda combatir con eficacia las prácticas monopólicas. Sólo con una férrea voluntad política se puede lograr mejorar la eficiencia del mercado, pero esto es pura utopía mientras el gobierno esté en manos de los personeros de los grandes intereses particulares.

En el Artículo 28 de la Constitución se establece que no se considerarán monopolios, entre otros, la exploración y extracción de hidrocarburos y el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica. Con la reforma energética aprobada el año pasado, ya se permite la participación privada en estos sectores casi en cualquier modalidad. Si ésta no se regula adecuadamente, existe el enorme riesgo de que los monopolios públicos se conviertan en privados, como ya ha ocurrido en sectores como el financiero, telefónico y ferrocarrilero, pero a diferencia de éstos, los del sector energético además estarían protegidos por la propia Constitución.

Revertir las prácticas monopólicas que se han comentado, además de requerir de voluntad política, tiene enormes dificultades de orden práctico. La estructura productiva y la capacidad de distribución que tienen muchas de las empresas dominantes, hacen prácticamente imposible la entrada de nuevos competidores. Así, por ejemplo, ¿quién podría competir con Bimbo o con los distribuidores de medicamentos en los sectores que dominan?

Esta realidad práctica obliga a establecer regulaciones específicas para estos sectores. Es decir, no basta con disposiciones generales de combate a los monopolios, sino que la legislación debe fundamentarse en un análisis específico de las condiciones de concentración existentes en cada sector.Esta debería ser la función primordial de la COFECE; es decir, proponer una legislación basada en diagnósticos específicos y debidamente fundamentados de cada sector en que existan prácticas monopólicas.

Al respecto hay que señalar que esto ya se empezó, aunque tardíamente, en el caso del sistema financiero, ya que, por mandato de la Reforma Financiera, la COFECE realizará una investigación sobre las condiciones de competencia en el sistema y en los mercados financieros. Para ello, esta institución firmó un acuerdo de colaboración con el Banco de México. Esta práctica debería extenderse a todos y cada uno de los sectores de la economía en donde haya indicios de que existen prácticas monopólicas.

En síntesis, se puede afirmar que la economía mexicana tiene graves y profundas deficiencias en materia de competencia económica que lejos de resolverse se han ido agudizando. Esta inocultable realidad ha sido reconocida por el propio Gobierno y para solucionarla, lo único que ha hecho es promover modificaciones al marco legal, lo que es notoriamente insuficiente para la solucionar este grave problema, como ya se ha demostrado en el pasado.

Lo que se requiere es del diseño e implementación de una política de fomento a la competencia que parta de un diagnóstico detallado y suficientemente sustentado de las condiciones de competencia de los distintos sectores de la economía. Si para la implementación de la política se requieren modificaciones al marco legal se deberán proponer al Congreso, pero siempre vinculados a la política de fomento y no al revés como se está haciendo: primero las modificaciones legales y después la política. 

Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta soberanía, con carácter de urgente y obvia resolución, el siguiente:

PUNTO DE ACUERDO

PRIMERO. El Senado de la República solicita a la Comisión Federal de Competencia Económica un informe detallado respecto de la evolución del indicador “Razón de los beneficios económicos directos a los consumidores generados por las actuaciones de la COFECE respecto de su presupuesto asignado” desde 2014 y en el que precise las acciones que se realicen para evitar una afectación al mismo derivado de la concentración en los siguientes mercados: producción y distribución de harina de maíz, carne de pollo y huevo; pan industrializado, refrescos, cerveza, distribución y venta al público de medicamentos; cadenas de autoservicio, tiendas departamentales, las llamadas tiendas de conveniencia, servicios médicos particulares, cemento, empresas constructoras, cadenas cinematográficas, el sistema financiero, minería, transporte terrestre de carga y aéreo, y fabricantes de pinturas.

SEGUNDO. El Senado de la República solicita a la Comisión Federal de Competencia Económica un informe respecto del seguimiento al Trabajo de Investigacióny Recomendaciones sobre lascondiciones de competenciaen el sector financieroy sus mercados.

Senado de la República, 10 de noviembre de 2015

SUSCRIBE

SENADORA DOLORES PADIERNA LUNA


[*] Revista Forbes