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Dictámenes a Discusión y Votación

Uno, de la Comisión Contra la Trata de Personas, la que contiene punto de acuerdo:
Que exhorta a la Comisión Intersecretarial para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos y a la Procuraduría General de la República a informar de las acciones se están llevando a cabo para promover la armonización legislativa en materia de trata de personas.

FUE APROBADO, EN VOTACIÓN ECONÓMICA.


A la Comisión Contra la Trata de Personas de la LXIII Legislatura del Senado de la República, le fue turnada para su estudio y dictamen correspondiente,la proposición con punto de acuerdo por la que se exhortaa la Secretaría de Gobernación, a los congresos estatales, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a crear las condiciones y las convocatorias para organizar un congreso nacional resolutivo de congresos estatales y del Distrito Federal para homologar las legislaciones estatales conforme a una referencia común en materia de trata de personas.

Por lo anterior, y con fundamento en los artículos 85 y 86 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto por los artículos 95, 135, 182, 188, 190 y demás relativos y aplicables del Reglamento del Senado de la República, la Comisión Contrala Trata de Personas presenta a la consideración de esta Asamblea el presente Dictamen, bajo lo siguiente:

I. ANTECEDENTES GENERALES.

  1. En fecha 30 de septiembrede 2015, la Senadora Ana Gabriela Guevara Espinoza, presentó propuesta con punto de acuerdopor la que se exhorta a la Secretaría de Gobernación, a los congresos estatales, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a crear las condiciones y las convocatorias para organizar un congreso nacional resolutivo de congresos estatales y del Distrito Federal para homologar las legislaciones estatales conforme a una referencia común en materia de trata de personas. 
  2. El día 01 de octubre del mismo año, la Mesa Directiva turnó a esta Comisión el punto de acuerdo para su estudio y dictamen.  

II. OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.

La propuesta tiene por objeto que el Senado de la República exhorte a la Secretaria de Gobernación, los Congresos Estatales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a crear las condiciones y las convocatorias para organizar un congreso nacional resolutivo de congresos estatales y del distrito federal para homologar las legislaciones estatales conforme a una referencia común en materia de trata de personas.

Señala la proponente que la homogeneidad entre legislaciones estatales es una aspiración natural para una aplicación de justicia que no esté sujeta a irregularidades de un estado a otro. Agrega que esta problemática adquiere mayor importancia cuando esa asimetría legislativa implica que el delito de trata de personas pueda actuar y “moverse” de acuerdo a legislaciones cuyas deficiencias permiten diversas conductas que generan una actuación delincuencial.

A juicio de la Senadora, la estructura del sistema jurídico mexicano que implica la existencia de diversas legislaciones estatales y federales es preocupación histórica del gobierno federal en esta materia. En ese sentido, a pesar de que la trata de personas se ha considerado en una ley general a cuyos principios y lineamientos deben ajustarse las entidades federativas, esto no se ha logrado a causa deldesconocimiento de la problemáticay, sobre todo, la falta de consenso en torno a la definición de trata de personas.

La anterior problemática ha tenido, a decir de la proponente, que cadaentidad federativa redactara su tipo penal de acuerdo consu propia reflexión. De ahí que subsistieran en el país 32tipos penales de trata de personas (31 estatales y 1 federal)con criterios y elementos muy distintos entre unos y otros.

Además, se señala en la proposición que la falta de consenso en torno a lo que debe ser sancionado como trata de personas, así como las distintas posturas que rodean este tema (por ejemplo: la inclusión o no de los medios comisivos estipulados en el Protocolo de Palermo),provocó una dispersión normativa tal que se hizo casi imposible articular esfuerzos en materia de coordinación, investigación y persecución del delitotoda vez que los estados y la Federación no sancionaban como trata de personas las mismas conductas delictivas.

Expone la Senadora que de acuerdo con el Diagnóstico Nacional sobre la Situación de Trata de Personas en México preparado por la UNODC, en México sólo 7 estados cumplen con la mayoría de los principios establecidos por el Protocolo de Palermo y 17 de éstos los atienden parcialmente. El resto de los estados atiende dichos principios de manera limitada. Asimismo, se analizó el grado de vinculación que el tipo penal de trata de personas tiene con otros ordenamientos y su operatividad. Los resultados muestran que sólo cuatroestados (Guerrero, Hidalgo, Querétaro y Sonora) cuentan con reformas integrales que evitan contradicciones, duplicidad o problemas operativos en el combate a la trata de personas (tipos penales relacionados). La mayoría (22)cuenta con una vinculación limitada.

Asimismo, señala que organizaciones civiles como AGAPE han realizado estudios en donde se muestra la diferencia entre estados que han presentado reformas a su código penal estatal pero no han emitido una nueva ley o reformado su ley expresamente; estados que han emitido una nueva ley pero NO reforman su código.

De acuerdo con lo anterior, “Sonora, Sinaloa, Baja California Sur, Zacatecas, Yucatán, Tabasco, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Morelos e Hidalgo no han derogado el tipo penal de trata en su Ley, no han derogado el tipo penal de trata de su Código,no han reformado su ley y que no han derogado el tipo penal de su código y NO cuentan con su ley en la materia”.

Derivado de lo anterior, la proponente expone que se debe crear una instancia urgente para homologar esa disparidad legislativa de los estados en materia de trata de personas, mediante el aprovechamiento de las comunicaciones, la observación y persuasión de organismos internacionales y los no gubernamentales. En especial, señala, hace falta voluntad política de los distintos actores.

Por lo tanto, la Senadora Guevara propone el siguiente exhorto:

ÚNICO.- el Senado de la República exhorta a la Secretaria de Gobernación, los Congresos Estatales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a crear las condiciones y las convocatorias para organizar un congreso nacional resolutivo de Congresos Estatales y del Distrito Federal para homologar las legislaciones estatales conforme a una referencia común en materia de trata de personas.

III. CONSIDERACIONES.

Esta Comisión dictaminadora coincide con la Senadora Proponente en que delitos como la trata de personas que tienen un carácter globalizado en virtud de que son susceptibles de cometerse en diversos países en calidad de origen, tránsito o destino, deben ser atendidos desde una perspectivahomogénea.

Esto implica que las diversas legislaciones que existen en nuestro sistema federal se hagan compatibles entre sí a partir de los lineamientos establecidos por una legislación guía en los temas que les corresponda.

Para lograr lo anterior, la comunidad internacional aprobó el Protocolo de Palermo. En este se establece una definición consensada a nivel mundial sobre los elementos que integran el delito de trata de personas, así como una serie de lineamientos en materia de prevención, protección y atención a víctimas.

En el caso particular de México, en el 14 de julio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional para facultar al Congreso de la Unión para expedir una ley general que tuviera como principal objetivo la existencia de criterios unificados sobre la sanción, prevención y atención y protección de víctimas de trata de personas.

Derivado de lo anterior, en el 2012 se expidió la Ley General en materia de Trata de personas, cuyo artículo décimo transitorio establece que las entidades federativas armonizaran su legislación interna con la citada ley general:

Décimo.- Los Congresos de los Estados y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, procederán a hacer las reformas pertinentes en la materia y las leyes específicas, con el fin de armonizar en lo conducente a la presente Ley.

En consecuencia, en términos generales se coincide con la Senadora que propone el Punto de Acuerdo, en virtud de que la armonización legislativa en materia de trata de personas es una tarea trascendente para hacer frente a tan lamentable conducta.

En virtud a lo anterior, quienes dictaminamos tenemos a bien exponer lo siguiente:

El propósito de la armonización legislativa es que México, que en efecto es considerado país de origen, tránsito y destino, cuente con un sistema jurídico compatible a nivel nacional pues es un delito que se da en todo el país, por lo cual es indispensable que se le dé el mismo tratamiento para evitar injusticias e impunidad.

La realidad es que el proceso de armonización puede ser lento. Además, las entidades federativas han tenido complicaciones para la atención y cumplimiento de la ley general en la materia, por lo que algunas optaron por crear sus propias definiciones o establecer conductas delictivas diversas a lo que señala la ley general.

Por ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto que en materia de delitos de trata de personas el único facultado para legislar es el Congreso de la Unión:

TRATA DE PERSONAS. EL DECRETO No. 460 POR EL QUE SE MODIFICA EL TIPO PENAL RELATIVO, CONTENIDO EN EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 161 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE COLIMA, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 4 DE FEBRERO DE 2012, INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES RESERVADA AL CONGRESO DE LA UNIÓN.

Tomando en cuenta que la competencia para legislar en materia de tipos penales y sanciones aplicables al delito de trata de personas se reservó al Congreso de la Unión por virtud del decreto por el que se reformaron los artículos 19, 20 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de julio de 2011 y que entró en vigor al día siguiente, fecha a partir de la cual se privó a los Estados de la atribución con la que contaban para legislar en la materia en términos del artículo 124 constitucional manteniendo, sin embargo, facultades para prevenir, investigar y castigar el referido delito, conforme al régimen de concurrencia de facultades derivado de la fracción XXI del artículo 73 constitucional citado, se concluye que con la emisión en fecha posterior a la referida del citado decreto número 460, por el que se modifica el tipo penal contenido en el párrafo primero del artículo 161 del Código Penal para el Estado de Colima, el Congreso de dicha entidad federativa invadió la esfera de competencia que corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley general, los tipos y penas en materia de trata de personas, por lo que dicho acto legislativo implica una violación a lo establecido en los artículos 16 y 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, en tanto que por su materia de regulación se traduce en un acto legislativo emitido por una autoridad incompetente.

Adicionalmente, la Corte ha resulto que los delitos de trata de personas que se hubiesen cometido antes de que la citada ley general entrara en vigor, se juzgarían de conformidad con las normas contenidas en los Códigos Penales locales:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 26/2012. Procuradora General de la República. 21 de mayo de 2012. Mayoría de diez votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Alberto Pérez Dayán y Juan N. Silva Meza; votó en contra: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretarios: Francisco Migoni Goslinga y Rafael Coello Cetina.

El Tribunal Pleno, el tres de diciembre en curso, aprobó, con el número 43/2013 (10a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a tres de diciembre de dos mil trece.

TRATA DE PERSONAS. LA LEGISLACIÓN EMITIDA POR LOS ESTADOS DE LA REPÚBLICA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 124 CONSTITUCIONAL, EN LA QUE SE ESTABLECEN LOS TIPOS PENALES Y SANCIONES APLICABLES A AQUEL DELITO, DEBE CONSIDERARSE VIGENTE HASTA LA FECHA EN LA QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LEY GENERAL RELATIVA.

Si bien con motivo de la entrada en vigor del decreto por el que se reformaron los artículos 19, 20 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de julio de 2011, los Estados de la República dejaron de tener competencia para legislar respecto de los tipos penales y sanciones aplicables al delito de trata de personas, lo cierto es que ello no obsta para reconocer que la legislación local que se hubiese expedido con anterioridad a esa fecha en dicha materia podía seguirse aplicando durante el periodo en el que aún no entrara en vigor la ley general correspondiente, lo que se corrobora con lo dispuesto en el artículo décimo primero transitorio de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos en el sentido de que los delitos de trata de personas que se hubiesen cometido antes de que la citada ley general entrara en vigor, se juzgarían de conformidad con las normas contenidas en los códigos penales locales. En congruencia con lo anterior es inconcuso que la legislación emitida por los Estados de la República en términos del artículo 124 constitucional, en la que se establecen los tipos penales y sanciones aplicables al delito de trata de personas, debe considerarse vigente para todos los efectos legales hasta el 14 de junio de 2012, es decir, el día anterior al en que entró en vigor la citada ley general de conformidad con su artículo primero transitorio.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 26/2012. Procuradora General de la República. 21 de mayo de 2012. Mayoría de diez votos de los señores Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Alberto Pérez Dayán y Juan N. Silva Meza; votó en contra: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretarios: Francisco Migoni Goslinga y Rafael Coello Cetina.

El Tribunal Pleno, el tres de diciembre en curso, aprobó, con el número 44/2013 (10a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a tres de diciembre de dos mil trece.

De acuerdo con lo anterior, debe estimarse que al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley general, los tipos y penas en materia de trata de personas, se privó a los Estados de la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 constitucional, para legislar en materia del delito de trata de personas.

Con base en lo anterior, ya no existe la obligación para las entidades federativas para legislar en materia de delitos, ya que el ministerio público o el órgano jurisdiccional correspondiente deberán aplicar las hipótesis delictivas que establece la ley general.

Sin embargo, el legislador local sí cuenta con facultades para legislar en materia de prevención, investigación y atención a las víctimas del referido delito, conforme al régimen de concurrencia de facultades derivado de lo establecido en la fracción XXI del artículo 73 constitucional.

De tal manera que ya se han realizado acciones para impulsar la armonización legislativa en las materias en las que sí corresponde. Además, como lo señala la Senadora proponente, la voluntad política es un punto central para poder concretar ejercicios en donde los legisladores de todo el país logren la homologación del sistema jurídico nacional.

Tal es el caso de la Conferencia Nacional de Legisladoras y Legisladores Contra la Trata de Personas, formada en el Senado de la República el 22 de abril de 2013, como un mecanismo de voluntad política para fortalecer la coordinación y corresponsabilidad permanente entre legisladoras y legisladores federales, estatales y asambleístas e impulsar la armonización legislativa nacional en la materia, así como la creación e instrumentación de políticas públicas integrales que contribuyan a la prevención, atención, combate, sanción y erradicación del delito de trata de personas.

De tal manera que las Senadoras integrantes de esta dictaminadora consideran que ya existen espacios para el debate y la celebración de acuerdos que tengan como consecuencia la armonización legislativa en el tema de trata de personas.

Además debe tomarse en cuenta que la Ley General de la materia prevé la existencia de la Comisión Intersecretarial para Prevenir, Combatir y Sancionar los Delitos en Materia de Trata de Personas.

Dicha Comisión tiene entre sus atribuciones:

Artículo 84. El Gobierno Federal, conforme al Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establecerá una Comisión Intersecretarial para Prevenir, Combatir y Sancionar los Delitos en Materia de Trata de Personas, que tendrá por objeto:

I.       Definir y coordinar la implementación de una Política de Estado en materia de Trata de Personas y demás objeto previstos en esta Ley;

II.     Impulsar y coordinar en toda la República la vinculación interinstitucional para prevenir y sancionar los delitos objeto de esta Ley;

III.    Inspección y vigilancia de los programas, acciones y tareas;

IV.    Evaluación, rendición de cuentas y transparencia sin perjuicio de las atribuciones que en dichas materias correspondan a otras instancias.

Además, el artículo 89 refiere lo siguiente:

Artículo 89. Las dependencias integrantes de la Comisión tendrán las siguientes obligaciones:

X.- La Procuraduría elaborará y ejecutará programas de prevención del delito de trata de personas, con la finalidad de fortalecer la denuncia ciudadana y la solidaridad social; promoverá en la Conferencia Nacional de Procuradores las políticas públicas necesarias para la prevención del delito a escala nacional y propondrá la armonización legislativa de los tipos penales vinculados a esta materia en todo el país; se coordinará con la Secretaría de Seguridad Pública con el objeto de actualizar los datos relativos a la incidencia delictiva en todo el país con la finalidad de dar seguimiento al estado en el que se encuentren los procesos penales de aquellos sujetos detenidos y consignados por la comisión de delitos en materia de trata de personas; será responsable de establecer una Fiscalía Especializada para la persecución de estos delitos, cuyos sujetos activos se sospeche pertenecen a la delincuencia organizada nacional o internacional, e implementará mecanismos de investigación de inteligencia, una Unidad de Protección a Víctimas y Testigos de la trata de personas y promoverá las medidas de protección procesal a su favor;

La Procuraduría elaborará y ejecutará programas de prevención del delito de trata de personas, con la finalidad de fortalecer la denuncia ciudadana y la solidaridad social; promoverá en la Conferencia Nacional de Procuradores las políticas públicas necesarias para la prevención del delito a escala nacional y propondrá la armonización legislativa de los tipos penales vinculados a esta materia en todo el país.

De acuerdo con lo anterior, la Comisión Intersecretarial y la PGR podrían implementar acciones encaminadas a promover la armonización legislativa en materia de persecución y de protección a las víctimas, fortalecer las capacidades de los agentes del ministerio público y policías de las unidades y fiscalías especializadas.

Lo anterior se corrobora con el documento “Logros del Programa Nacional Para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y Para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos” se establece el objetivo 3 con la estrategia 3.1 para “Impulsar reformas integrales que permitan la armonización legislativa en materia de trata de personas”.

En consecuencia, la Senadoras integrantes de esta Comisión estiman viable reorientar el exhorto para que sea dirigido a la Comisión Intersecretarial en cita y a la PGR, para que informen al Senado de la República qué acciones se están llevando a cabo para promover la armonización legislativa vinculada con la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y Para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos.

Por lo antes descrito, con fundamento en los artículos 85 y 86 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto por los artículos 95, 135, 182, 188, 190 y demás relativos del Reglamento del Senado de la República, someten a la consideración del Pleno de la Cámara de Senadores la siguiente resolución:

ÚNICO.-El Senado de la República exhorta a la Comisión Intersecretarial para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos, y a la Procuraduría General de la República para que informen a esta soberanía de las acciones se están llevando a cabo para promover la armonización legislativa en materia de trata de personas.

Senado de la República, a 22 de octubre de 2015.

COMISIÓN CONTRA LA TRATA DE PERSONAS

La información sobre las reuniones y ponencias presentadas en la Conferencia se encuentran en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/trata_personas/conferencia.php