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Iniciativas

Estado Actual: Desechada Ficha Técnica









De los Senadores Marcela Torres Peimbert, Maki Esther Ortiz Domínguez, Juan Carlos Romero Hicks, Ernesto Ruffo Appel, Víctor Hermosillo y Celada, Francisco Búrquez Valenzuela, Juan Alejandro Fernández Sánchez Navarro, Martín Orozco Sandoval, y Daniel Ávila Ruiz del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 161 bis a la Ley General de Salud.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE SALUD Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


La iniciativa pretende crear el Fondo para la Promoción, Prevención, Detección, Tratamiento, Control y Combate al Sobrepeso, Obesidad, Diabetes y Enfermedades Crónico Degenerativas Relativas, el cual será la base de los recursos destinados para los programas de prevención relacionados a estos padecimientos, generando mayor certeza en la asignación eficiente y transparente de la totalidad de los recursos recaudados por el IEPS a bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica.

The initiative aims to create the Fund for Promotion, Prevention, Detection, Treatment, Control and Fight Against Overweight, Obesity, Diabetes and chronic degenerative diseases Disputes, which will be the basis of the resources earmarked for prevention programs related to these conditions, creating greater certainty in the efficient and transparent allocation of the total resources collected by the IEPS flavored drinks and foods with high caloric density.

Los suscritos, Senadores Marcela Torres Peimbert, Maki Esther Ortiz Dominguez, Juan Carlos Romero Hicks, Ernesto RuffoAppel, Víctor Hermosillo y Celada y Francisco de Paula Búrquez Valenzuela Senadores de la República de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 8°, numeral 1, fracción I; 164, numeral 1, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Soberanía la siguiente Iniciativa con Proyecto de decreto por el que se crea el Fondo para la Promoción, Prevención, Detección, Tratamiento, Control y Combate al Sobrepeso, Obesidad, Diabetes y Enfermedades Crónico Degenerativas Relativas, al tenor de la siguiente:

Exposición de motivos

México es uno de los países más afectados a nivel mundial por la creciente epidemia de sobrepeso y obesidad. De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT) del año 2012, más del 70% de los adultos mexicanos padecen de sobrepeso y obesidad, así como más del 33% de los niños y adolescentes.

Esta situación tiene implicaciones negativas tanto en el desarrollo económico del Estado como en el de las familias mexicanas, al tener que invertir éstas una gran cantidad de sus ingresos en atención médica de las enfermedades relacionadas como la diabetes, lo cualafecta su desarrollo personal, profesional y familiar.

El Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria de 2010 señala que el costo total de la obesidad se duplicó entre el año 2000 y el 2008, aumentando de $35500 millones de pesos a $67000 millones de pesos. Según estimaciones de la propia Secretaría de Salud, el costo de la obesidad asciende actualmente a cerca de $80000 millones de pesos, mismo que se estima ascenderá a más de $151000 millones de pesos para el año 2017.

Los costos directos de la obesidad, por el tratamiento de enfermedades relacionadas como diabetes e hipertensión, e indirectos, como los ocasionados por la pérdida de productividad y la muerte prematura, han generado una barrera presupuestaria de grandes dimensiones para el Estado y para el Sistema de Salud Pública en México, por lo que es necesario no sólo una mayor inversión para los programas encaminados a la prevención y detección oportuna del sobrepeso y la obesidad, sino también un mejor diseño de las políticas públicas por parte de especialistas, integrantes de la sociedad civil y de otros actores en esta lucha.

De acuerdo con el estudio “Kilos de más, pesos de menos: los costos de la obesidad en México”, realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) en 2015, hay ochomillones de adultos con diabetes ocasionada por la obesidad, originando un problema de salud pública y una carga financiera de gran magnitud. La diabetes atribuible a la obesidad genera costos entre los $82000 millones de pesos y los $99000 millones de pesos, lo cualrepresenta entre el 73% y el 87% del presupuesto programado a salud en 2012.

Como respuesta a la epidemia de sobrepeso y obesidad, en octubre de 2013 se aprobó, dentro del marco de la Reforma Hacendaria presentada por el presidente Enrique Peña Nieto, un Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a las bebidas saborizadas con el objetivo final de poder disminuir el consumo creciente de estas bebidas en México, dada su demostrada incidencia en el aumento de peso, la diabetes, cáncer y enfermedades cardiovasculares.La creación de este impuesto especial se justificó, en la exposición de motivos de la Reforma Hacendaria bajo los siguientes argumentos:

“En el propio Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se señala que dado su papel como causa de enfermedad, la obesidad aumenta la demanda por servicios de salud y afecta el desarrollo económico y social de la población, de tal forma que de acuerdo con estimaciones de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el costo de la obesidad fue de 67,000 millones de pesos en 2008 y, en caso de no actuar, el costo que implicará en el futuro será mayor a la inversión requerida hoy para implementar políticas que hagan frente a esta problemática.

Además de los costos que significan para el sector salud la atención de las enfermedades atribuibles al sobrepeso y la obesidad, debe considerarse que existen otros costos indirectos asociados, entre los cuales se encuentran aquéllos relacionados con la muerte prematura y la reducción en la productividad laboral atribuibles al sobrepeso y la obesidad, así como los problemas financieros que enfrentan las familias al tener que asumir los elevados gastos de un tratamiento contra estas enfermedades crónicas no transmisibles, lo que impide que el Estado pueda garantizar el derecho a la protección a la salud en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dada la problemática de la alta prevalencia de estas enfermedades y sus impactos, es importante reforzar la implementación de políticas y programas efectivos de prevención de obesidad. En este sentido, cualquier esfuerzo para disminuir los efectos negativos de esta situación y los costos que genera su atención, debe ser analizado no solamente desde una política netamente de salud pública; es por ello que se ha considerado que una medida de carácter fiscal coadyuvaría con los propósitos mencionados.

En este sentido, en la presente iniciativa se propone al H. Congreso de la Unión gravar con el IEPS, a través del establecimiento a nivel de productor e importador de una cuota específica de 1 peso por litro a las bebidas saborizadas, así como a los concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, dependiendo del rendimiento, que al diluirse permitan obtener bebidas saborizadas, que contengan cualquier tipo de azúcares añadidas.”

Como se desprende de la lectura de los párrafos anteriores, el Ejecutivo Federal se comprometió, de aprobarse el impuesto, a destinar los recursos para reforzar la implementación de políticas y programas efectivos de prevención de obesidad, así como adisminuir los efectos negativos de esta situación y los costos que genera su atención.

Adicionalmente, en el marco de la discusión del Paquete Económico para 2014, el Congreso de la Unión, con el mismo objetivo, aprobó también un impuesto similar para grabar a los alimentos con alta densidad calórica.

Ambos temas con la finalidad de que el “Estado pueda garantizar el derecho a la protección a la salud en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

En este sentido, no debe perderse de vista que las obligaciones del Estado respecto al derecho a la salud son de “proteger” y “garantizar” el  acceso efectivo a este derecho, lo que implica:

  Proteger: “Las obligaciones de proteger consisten en impedir que terceros injieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes.” (Abramovich, Víctor y

Courtis Christian. Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles, 1ª reimp., 2ª ed., Ed. Trotta, 2014, p. 29).

  Garantizar: “La obligación supone el deber de impedir o hacer todo lo racionalmente posible para impedir que se violen los derechos humanos de las personas sometidas a la jurisdicción del Estado por parte de cualquier persona, pública o privada, individual o colectiva, física o jurídica.”(Gros Espiell, Héctor. La Convención Americana y la Convención Europea de Derechos Humanos. Análisis comparativo, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1991, pp. 65-66).

Ahora bien, para “garantizar” el derecho a la protección a la salud, en particular, hay que considerar que:

 “El libre y pleno ejercicio de los derechos humanos no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comparta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.”(Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso VelásquezRodríguez vs. Honduras, 1988, Corte Idh, sentencia de 29 de julio de 1988. Fondo, Serie C, No 4.)

 El Estado tiene la obligación de establecer medidas integrales para garantizar el correcto respeto a los derechos humanos, entre ellos el derecho a la salud.

 “Un problema socialmente importante requiere de una adecuada regulación jurídica a efecto de lograr alcanzar el propósito de mantenimiento o recuperación del bienestar general de la población” (Charvel, Sofía y García Sarubbi, David.

Derecho y Salud Público. Un Análisis de la Legislación Comparada, Ed. Fontamara, México, 2013, p. 34)

De ahí que no sea suficiente con que el Estado genere políticas públicas que tengan como objetivo prevenir la obesidad o la diabetes, en este caso de carácter tributario, sino que es necesario que el Estado tenga un marco jurídico de protección adecuado, con una aplicación efectiva del mismo y con políticas de prevención óptimas.

Actualmente el Estado se ha limitado a realizar leyes que se ven sobrepasadas por problemas de salud tales como la obesidad, la diabetes y la hipertensión, mismas que son derivadas del consumo de productos como las bebidas saborizadas y los alimentos con alta densidad calórica, objeto del impuesto referido. Las acciones emprendidas por el Estado hasta ahora no son del todo efectivas, ya que los recursos obtenidos con el IEPS a bebidas saborizadasy alimentos con alto contenido calórico no se han destinado de manera clara y efectiva a la atención de las enfermedades ocasionadas por el consumo de ese tipo de bebidas y alimentos.

Por ello, con el interés de que el impuesto a las bebidas saborizadasno perdiera el objetivo social por el cual fue aprobado, se incluyó un transitorio sexto en la Ley de Ingresos de 2014, en el cual se establecía lo siguiente:

Sexto. El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014 deberá prever una asignación equivalente a la recaudación estimada que corresponda a la Federación, una vez descontadas las participaciones que correspondan a las entidades federativas, por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios aplicable a las bebidas saborizadas, en términos del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, para destinarse a programas de combate a la desnutrición, a la atención y prevención de la obesidad y enfermedades crónico degenerativas relacionadas, así como al acceso al agua potable en zonas rurales, en escuelas y espacios públicos.

Lamentablemente, el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2014 únicamenteincluía dos partidas presupuestales por $326 millones de pesos para la “Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes”, correspondientes a tan sólo el 2.63% de la estimación de recaudación del IEPS a bebidas azucaradas por $12455 millones de pesos. 

Consecuentemente, durante la discusión de la Ley de Ingresos de 2015, se volvió a incluir el mismo transitorio sexto, para continuar presionando desde el Congreso de la Unión para que el Gobierno Federal destine la totalidad de los recursos recaudados por el IEPS a bebidas saborizadaspara la prevención y para el acceso al agua potable, principalmente a través de bebederos en las escuelas del país:

Sexto. El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015 deberá prever una asignación equivalente a la recaudación estimada para la Federación por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios aplicable a las bebidas saborizadas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2015, una vez descontadas las participaciones que correspondan a las entidades federativas, para destinarse a programas de promoción, prevención, detección, tratamiento, control y combate a la desnutrición, sobrepeso, obesidad y enfermedades crónico degenerativas relativas, así como para apoyar el incremento en la cobertura de los servicios de agua potable en localidades rurales, y proveer bebederos con suministro continúo de agua potable en inmuebles escolares públicos con mayor rezago educativo de acuerdo con el

Índice de Carencias por Escuela y, de conformidad con los artículos 7 y 11 de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa.

De nueva cuenta, a pesar de este transitorio, el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2015 sólo incluía dos partidas presupuestales por $336 millones de pesos para la “Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes”, y una adicional para destinar, según el artículo 35 de la propuesta de Ley de Egresos, el 15% del presupuesto asignado para la Secretaría de Educación Pública para el Programa de la Reforma Educativa para proveer bebederos con suministro continuo de agua potable para uso humano en los inmuebles escolares de Física Educativa (por $1360 millones de pesos). Estos tres ramos presupuestales suman cerca de $1697 millones de pesos, y corresponden tan sólo al 9.3% de la estimación de recaudación para 2015 por $18271 millones de pesos.

Dada la falta de claridad en el correcto uso y destino de los recursos recaudados por el IEPS a bebidas saborizadasy a los alimentos con alta densidad calórica, creado con el mismo fin, es necesario que desde el Poder Legislativo aseguremos el destino específico de dicho recursos, para que sean utilizados en su totalidad y exclusivamente paraProgramas prevención de la obesidad y enfermedades crónico degenerativas relacionadas, así como para garantizar el acceso al agua potable en zonas rurales, y proveer bebederos con suministro continúo de agua potable en inmuebles escolares públicos con mayor rezago educativo y en los espacios públicos.

En este sentido, se propone la adición del artículo 77 Bis 42 a la Ley General de Salud para crear el Fondo para la Promoción, Prevención, Detección, Tratamiento, Control y Combate al Sobrepeso, Obesidad, Diabetes y Enfermedades Crónico Degenerativas Relativas, el cual será la base de los recursos destinados para los programas de prevención relacionados a estos padecimientos, generando mayor certeza en la asignación eficiente y transparente de la totalidad de los recursos recaudados por el IEPS a bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica.

Se propone que dicho Fondo se cree como un Fideicomiso Público, en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y cuyo Comité Técnico desarrollará una serie de lineamientos de actuación y reglas de operación específicas para el uso de los recursos y la evaluación de los mismos. El Fideicomiso se sujetará a los mecanismos de control, auditoría, transparencia, evaluación y rendición de cuentas que establecen las disposiciones legales aplicables.

Se propone que el Comité Técnico se integre, además de un representante de la Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Salud y de Educación, por seis expertos en salud pública y sin conflicto de interés, quienes para ser designados miembros deberán tener experiencia comprobada en el campo de la salud pública, ya sea en el área de investigación, academia, social y/o pública. No podrán formar parte aquellas personas que tengan experiencia o relación directa o indirecta con la industria de alimentos y bebidas.Un ejemplo de un fondo con una Comisión similar se puede observar en la Ciudad de Berkeley, California en los Estados Unidos, dónde se aprobó un impuesto a las bebidas azucaradas a finales de 2014.

Los recursos del Fondo que se propone serán destinados a promover acciones de prevención del sobrepeso y la obesidad en la sociedad mexicana, enfocándose, no exclusivamente, a las siguientes acciones:

  • Promoción de la alimentación saludable en general y de información referente a la prevención de la obesidad, especialmente enfocada en los menores de edad, las poblaciones vulnerables y los entornos escolares. 
  • Promoción de la activación física, el deporte y la movilidad activa. 
  • Promoción del consumo de agua potable y el desarrollo de la infraestructura necesaria para garantizar su acceso en zonas rurales, espacios públicos y escuelas. 
  • Promoción de la lactancia materna exclusiva durante los primeros seis meses de vida, y de manera complementaria hasta los dos años. 
  • Instrumentación de políticas y programas diversos para favorecer la salud alimentaria en la población y la prevención de la obesidad. 
  • Realización de investigación orientada a la instrumentación y/o evaluación de las políticas y programas para la prevención de la obesidad. 

En el caso del IEPS a bebidas saborizadasse ha demostrado que constituye una política de vanguardia a nivel regional y mundial, teniendo un impacto positivo en la disminución del consumo, principalmente en aquellos de menores ingresos. De acuerdo con un estudio del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), en 2014 el impuesto logró disminuir en 6% el consumo de estas bebidas, consumo que fue disminuyendo gradualmente hasta alcanzar una reducción promedio del 12% en diciembre de ese año. El estudio del INSP también señala que el tercil de ingresos más bajos fue el que más redujo su consumo, en 9% durante 2014, consumo que fue disminuyendo gradualmente hasta alcanzar una reducción promedio del 17% en diciembre de ese año. Otro dato de gran relevancia del estudio es un aumento de 4% en las compras de bebidas sin impuesto en 2014, que en su mayoría se debe a un incremento en las compras de agua simple embotellada.

La prevención del sobrepeso y la obesidad, y de las Enfermedades no Transmisibles relacionadas, requiere de grandes recursos, que más que un costo para el Sistema de Salud Pública debe verse como una inversión de acciones que son costo-efectivas y costo-ahorradoras.

De acuerdo al estudio del IMCO mencionado anteriormente, la implementación de acciones integrales de prevención, tales como campañas de educación nutricional en medios masivos, información nutrimental, etiquetado comprensible, restricción de la publicidad dirigida a niños y una política fiscal tendrían un costo de $40.85 pesos por persona, mientras que el IMCO estima que las pérdidas económicas ocasionadas por la obesidad equivalen a $840 pesos por persona. Es decir, las acciones de prevención son realmente costo-efectivas y necesitan ser implementadas de manera urgente.

La aprobación de un Fondo como el descrito es una oportunidad para que el Gobierno Federal y el Congreso de la Unión no sólo fortalezcan los efectos positivos del IEPS a bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica, sino también para que se garantice el uso de los recursos recaudados por el impuesto para el objetivo social por el cual fue presentado y aprobado: el combate y la prevención del sobrepeso y la obesidad.

Es necesario señalar que la asignación de los citados recursos no afectará la soberanía financiera de las entidades federativas, ya que su destino se hará una vez descontadas, en su caso, las participaciones de éstas, de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal.

Con base en la exposición de motivos que antecede, se somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se adiciona el artículo161 Bisa la Ley General de Salud, para quedar de la siguiente forma:

Artículo Único. Seadiciona un artículo 161 Bis a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Artículo 161 Bis. Se crea el Fondo para la Promoción, Prevención, Detección, Tratamiento, Control y Combate al Sobrepeso, Obesidad, Diabetes y Enfermedades Crónico Degenerativas Relativas, cuyos recursos equivaldrán a la recaudación estimada para la Federación por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios aplicable a las bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica, a que se refiere el artículo 2, fracción I, incisos G) y J), para destinarse a programas de promoción, prevención, detección, tratamiento, control y combate a al sobrepeso, obesidad y enfermedades crónico degenerativas relativas, para apoyar el incremento en la cobertura de los servicios de agua potable en localidades rurales, y proveer bebederos con suministro continúo de agua potable en inmuebles escolares públicos con mayor rezago educativo de acuerdo con el Índice de Carencias por Escuela y, de conformidad con los artículos 7 y 11 de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa, así como para financiar programas de activación física en escuelas públicas para niñas, niños y adolescentes.

Dicho Fondo se constituirá como un Fideicomiso Público, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

El Fideicomiso contará con un Comité Técnico integrado por un representante de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Salud y de Educación, así como con seis expertos, quienes para ser designados como miembros deberán tener experiencia comprobada de por lo menos cinco años en el campo de la salud pública o en el diseño de políticas públicas, ya sea en el área de investigación, academia, social o pública.

No podrán formar parte aquellas personas que tengan experiencia o relación directa o indirecta con la industria de alimentos y bebidas; para dar fe de ello los integrantes de la Comisión deberán entregar, previamente a su designación, su declaración de intereses.

Los cargos en el Comité serán honorarios y los integrantes durarán en su encargo cinco años. La Secretaría de Salud dotará a los integrantes del Comité de la estructura administrativa necesaria para el desempeño de sus funciones.

Los integrantes representantes de las Secretarías de Estado deberá tener nivel mínimo de Director General o su equivalente.

Los seis representantes ciudadanos del Comité Técnico deberán cumplir con los siguientes requisitos:

I. Tener nacionalidad mexicana al momento de ser propuesto;

II. Haber destacado en la investigación académica o en el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la salud pública o en el diseño de políticas públicas;

III. Los nombramientos como  integrantes del Consejo Técnico expresarán los merecimientos de los representantes y se acompañarán de las pruebas que estimen pertinentes;

IV. Tener reconocimiento público de una conducta o trayectoria vital singularmente ejemplar o determinados actos u obras valiosos o relevantes en beneficio de la salud pública.

El Comité Técnico trendrá, entre otras, las facultades siguientes:

I. La aprobación de todas las operaciones que se realicen con cargo al Fondo;

II. La aprobación del presupuesto anual de gastos;

III. La selección y aprobación de las políticas públicas que habrán de ejecutarse con cargo al fondo.

IV. La evaluación a través de consultores externos de las políticas públicas y programas de combate y prevención del sobrepeso, obesidad y la diabetes.

TRANSITORIOS

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.La Secretaría de Hacienda y Crédito Público constituirá el Fideicomiso dentro delos 90 días posteriores a la entrada en vigor de este decreto y el Comité Técnico deberá emitir las Reglas de Operación dentro de los 60 días posteriores a constitución del Fideicomiso.

Tercero. La Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión establecerá en el Presupuesto de Egresos de la Federación la partida presupuestal correspondiente al Fideicomiso en términos del artículo 161 Bis.

México, Distrito Federal, a 22 de Septiembre de 2015.

Atentamente

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Sen. Marcela Torres Peimbert

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Sen. Maki Esther Ortiz Dominguez

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Sen. Juan Carlos Romero Hicks

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Sen. Ernesto RuffoAppel

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Sen. Víctor Hermosillo y Celada

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Francisco de Paula Búrquez Valenzuela