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Iniciativas

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica

Del Sen. Óscar Román Rosas González, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 32, 35, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de aportaciones federales.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


Con las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal se busca precisar que el porcentaje de recursos que corresponda a los municipios se transferirá directamente por la federación, y de igual manera a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Aclarando que no se modifican los porcentajes de participaciones contemplados previamente.

De la misma manera, busca plasmar que los recursos transferidos de la federación a municipios y de marcaciones, deberán ser manejados con transparencia e informar a la ciudadanía la ejecución de los mismos.

Finalmente, se propone que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se distribuyan directamente a los municipios conforme al número de habitantes, de acuerdo al último censo del INEGI, y se deroga su tercer párrafo para que las entidades federativas no repitan el mismo procedimiento que la federación ya ha contemplado para la distribución de recursos.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 32, 35,36, 37 Y 38 DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, EN MATERIA DE APORTACIONES FEDERALES.

El que suscribe, Senador Oscar Román Rosas González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, a la LXIII Legislatura de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71 fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como el 8º, numeral 1, fracción 1; 164, numeral 1; 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que sereforman los artículos 32, 35, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de aportaciones federales, al tenor al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Al hablar de federalismo entendemos la unión de estados libres que deciden asociarse para crear un Estado fuerte que proteja sus intereses, potencie sus posibilidades de mayor crecimiento y bienestar, y resguarde la seguridad de la nación que decidido federarse.

La historia de México, es una historia de esfuerzo por conseguir un federalismo cada vez más justo y equitativo en beneficio no sólo de los Estados soberanos, sino de dar lugar al Municipio Libre como órgano primigenio de la composición social, política, y económica de la nación mexicana.

Es precisamente nuestra Constitución Política el marco para entender el nivel de responsabilidades, competencias y coordinación entre los tres niveles de gobierno, reconocidos por nuestra carta fundamental.

En principio somos una “República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación…” ; la federación ejerce el Poder del Estado, a través de la división funciones ejecutivas, legislativas y jurisdiccionales.

Las facultades del Congreso general, depositario del Poder Legislativo, están enmarcadas en el artículo 73, las cuales corresponden a la esfera federal, y en muchos casos son materia de aplicación en los estados. El Poder Ejecutivo, como representante del Estado Mexicano, tiene un catálogo de atribuciones definidas en el artículo 89, entre tanto el Poder Judicial, depositado en la Suprema Corte de Justicia, un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito, es el encargado de impartir justicia y de la interpretación de las leyes en el orden federal, de los casos que susciten controversias y de guardar la normalidad constitucional.

En el artículo 115 define al Municipio Libre como la unidad política, administrativa y de gobierno fundamental de los estados de la federación, se le da coherencia a los municipios de México bajo los principios de elección libre y directa de sus ayuntamientos, autonomía de sus recursos públicos y de su hacienda, prestación de servicios básicos y facultad reglamentaria para normar su vida interna.

El poder público de los estados se basa en el arreglo federal, ya que la Constitución mandata que éste se ejercerá por una división de poderes. Las facultades de los estados federados, se entienden bajo la premisa del artículo 124, el cual señala que “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”. Por tanto las facultades que, en diversas materias como seguridad, comercio exterior, representación diplomática, acuñación de moneda, potestades tributarias y expedición de leyes generales tiene la federación, quedan expresamente fuera de la competencia de los estados.

De esta manera, la división competencial entre la federación, estados y municipios marcada por la norma constitucional es la ruta de inicio para entender nuestro federalismo. Sin lugar a dudas es vasto el número de materias que podríamos abordar para entenderlo a cabalidad, pero un tema que nos puede dar una muestra clara y palpable de nuestro federalismo es la distribución de competencias tributarias y la participación de los estados y municipios de los ingresos federalesprovenientes de la recaudación impositiva.

Potestades tributarias de la Federación y Estados

La potestad tributaria de la Federación no tiene ningún límite constitucional para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto federal, como lo marca la fracción VII del artículo 73, no así los Estados quienes tienen prohibidas las facultades tributarias señalas exclusivamente a la federación y las contenidas en los artículos 117 y 118 constitucionales.

De las potestades exclusivas podemos identificar cinco rubros, que se explicitan en la fracción XXIX del artículo arriba citado:

1o.   Sobre el comercio exterior;

2o.   Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;

3o.   Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

4o.   Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

5o.   Especiales sobre:

a)     Energía eléctrica;

b)    Producción y consumo de tabacos labrados;

c)     Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

d)    Cerillos y fósforos;

e)     Aguamiel y productos de su fermentación; y

f)     Explotación forestal.

g)    Producción y consumo de cerveza.”

En síntesis, se entiende que las contribuciones o derechos sobre importaciones y exportaciones corresponden a las potestad federal; tratándose de recursos naturales como el petróleo o minería es loable que la federación sea quien regule las tributaciones sobre la materia; sobre las contribuciones que deban pagar las instituciones bancarias y sociedades de seguros en cualquier parte del país son materia de la federación; y los servicios públicos concesionados como son el tema de comunicaciones y transportes, así como los impuestos especiales se reservaron para la federación.

Por su parte el artículo 117 pone de manifiesto las facultades tributarias de la federación por prohibición a los Estados, como se puede apreciar a continuación:

“Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

I…

II…

IV.     Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

V.     Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.

VI.     Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.

VII…Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos (o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.

VIII…

IX.     Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice”.

En un segundo plano, aparecen potestades tributarias relativas o susceptibles de ser realizadas por los Estados, como se lee del texto constitucional:

“Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

I.       Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

II…

III…”.

Así, la Constitución, deja en manos del Congreso de la Unión la posibilidad de facultar a los Estados para establecer contribuciones, impuestos o derechos sobre operaciones portuarias, exportaciones e importaciones.

Por su parte, la potestad tributaria de los estados aparece como una potestad amplia, vaga y poco precisa, de una interpretación en estricto sensudel artículo 124 constitucional podemos afirmar que si la constitución no prohíbe, condiciona u mantiene de manera exclusiva potestades tributarias para la federación, estas se entienden reservadas para los Estados.

Se infiere,con base en el artículo 116, quelos Congresos locales tendrán la potestad tributaria en su delimitación política y territorial, pero dicha potestad, se encuentra limitada por las facultades tributarias exclusivas de la federación y por las facultades prohibitivas a los Estados.

El congreso de la unión no puede imponer más limitaciones a las potestades tributarias de los Estados o Entidades Federativas, salvo las contenidas expresamenteen la Constitución, de tal suerte que la federación no puede limitar el establecimiento de impuestos que estimen necesarios los Estados, si estos están fuera de las prohibiciones constitucionales.

Es importante precisar que el Municipio en México carece de potestades tributarias, aun cuando la Constitución le da el carácter de órgano de gobierno con autonomía para manejar libremente su hacienda, los recursos financieros de los municipios se componen de los rendimientos, contribuciones e ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.

Participación de Estados y Municipios en ingresos federales

El diseño constitucional no define con claridad la esfera de actuación fiscal entre Federación y Estados, por un lado la federación tiene facultades exclusivas que le son negadas a entidades federativas, por el lado los estados mantienen una prohibición expresa sobre ciertas contribuciones y derechos, pero ambos tienen la atribución de establecer las contribuciones necesarias para cubrir sus presupuestos. De suerte que Estados y Federación pueden concurrir en el diseño e implementación de impuestos, dando paso a una duplicidad recaudatoria.

La duplicidad recaudatoria, falta de eficiencia y sistemas tributarios desfasados y diferenciados por estado o regiónfueron los problemas que enfrentaba el sistema fiscal concurrente. Ante ello fue necesaria la creación de un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en el que los Estados y Federación acordaran no gravar las mismas materias, y formalizar un mecanismo que coordine la participación de los estados y municipios en los impuestos federales, a través de la Ley de Coordinación Fiscal, publicada el 27 de diciembre de 1978.

La Ley de Coordinación Fiscal se convirtió en el elemento que norma las trasferencias que reciben los gobiernos subnacionales y municipales, en virtud de la centralización tributaria y la brecha financiera que existe entre ingresos y necesidades de gasto egresos de entidades federativas y municipios.

De acuerdo con el Instituto para el  Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) las transferencias financieras que realiza el gobierno federal hacia entidades y municipios, deben ser denominadas como transferencias intergubernamentales, las cuales pueden definirse como “los recursos transferidosde un orden de gobierno a otro con el fin de financiar las necesidades de gasto del ámbito receptor”.

Para la distribución de las transferencias federales, se han delineado un conjunto de criterios para asignar un porcentaje en partes iguales sin distinción alguna a cada nivel de gobierno y una segunda etapa donde la asignación parte de fórmulas y mecanismos de distribución que permiten diferenciar los montos asignados.

De manera general se pueden identificar criterios resarcitorios que toman en cuenta el nivel recaudación, el dinamismo económico, y la aportación a la economía nacional de las entidades federativas o municipios como elementos para transferir más recursos para quien más aporta. Existen, también, criterios distributivos, los cuales se basan en indicadores demográficos y territoriales, por tanto entre más población y mayor extensión territorial tengan las localidades mayor serán los recursos recibidos.

En otro plano aparecen los criterios compensatorios que toman en cuenta los niveles de rezago, marginación y pobreza para la asignación de recursos federales. Adicionalmente podemos encontrar criterios históricos o inerciales que sólo toman en cuenta los montos asignados en años pasados para ajustar la transferencia de ejercicios fiscales próximos, y finalmente, criterios de incentivos o avances programáticos que obedecen al cumplimiento u obtención de metas establecidas en programas, convenios o estrategias gubernamentales.

Bajo el maraco Ley de Coordinación Fiscal tenemos dos tipos de trasferencias federales: no condicionadas y condicionadas. Las primeras hacen referencia a los recursos que transfiere el gobierno federal a estados y municipios, sin establecer rubros ni lineamentos en los que se deban gastar los recursos, mientras que, las segundas, el gobierno federal trasfiere recursos con etiquetas, señalando los rubros en los que se deben gastar los recursos transferidos.

Las transferencias no condicionadas, se denominan por ley participaciones. Su distribución se realiza a través del Fondo General de Participaciones constituido por el 20% de la recaudación que obtenga la federación por todos sus impuestos y derechos, exceptuándose algunos conceptos como impuesto sobre la renta derivado de contratos petroleros, sobre salarios de servidores públicos, impuesto sobre automóviles nuevos y diversos impuestos especiales sobre productos y servicios .

Adicionalmente, las participaciones están constituidas por los siguientes rubros y fondos, de los cuales también son participes entidades federativas y municipios

  • Fondo de Fomento Municipal
  •  
  • Fondo de Fiscalización
  •  
  • Participaciones por la venta final de gasolina y diesel del IEPS
  •  
  • Fondo de Compensación
  •  
  • Fondo de Extracción de Hidrocarburos
  •  
  • Participaciones por concepto de impuestos asignables (IEPS, ISAN y Tenencia)
  •  
  • Participaciones especiales a municipios fronterizos o con litorales por concepto de importación y exportación de bienes, y por salida física de hidrocarburos.
  •  

Las estadísticas financieras de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) indican que el monto total que recibieron entidades federativas y municipios por concepto de participaciones en 2014 fue 584 mil 727 millones de pesos de los cuales 466 mil 284 millones de pesos corresponden al Fondo General de Participaciones.

Las participaciones e incentivos pagados por las entidades federativas a los municipios en 2014, de acuerdo con los porcentajes establecidos en la Ley de Coordinación, sumaron 134 mil millones de pesos, equivalente al 23% del monto total que recibieron por concepto de participaciones.

Por otro, están las transferencias de recursos federales condicionados, que de conformidad con el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se denominan aportaciones federales y son transferidas a través del Ramo 33 del presupuesto.

Podemos entender a las aportaciones como los recursos trasferidos a estados y municipios necesarios para atender las competencias previamente descentralizadas, como es el caso de educación básica y salud, o para realizar aquel tipo de obra que los municipios podrían llevar a cabo con mayor eficiencia que el gobierno federal.

Las aportaciones que transfiera la Federación a estados y municipios sólo podrán utilizarse bajo los lineamientos contenidos en la Ley. Se entiende que están condicionados o etiquetados para ser ejercidos en rubros prioritarios para el desarrollo nacional y para incidir en el mejoramiento y bienestar de los estados y municipios del país.

Actualmente las aportaciones federales están formadas por 8 fondos, de los cuales, 6 corresponden a los estados y sólo 2 a municipios:

1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);

2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);

3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), en su vertiente estatal y municipal (FISE y FISM)

4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF);

5. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM);

6. Fondo de aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)

7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito

Federal (FASP) y,

8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF, antes PAFEF).

Por concepto de aportaciones para el ejercicio fiscal 2014, los estados y municipios recibieron la cantidad de 562 mil 406 millones de pesos, de los cuales 57 mil 913 millones de pesos alFondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y 58 mil 666 millones de pesos alFondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, corresponden a los fondos de aportaciones para municipios.

Los fondos de aportaciones a municipios suman 116 mil 579 millones, lo que significa el 20.7% de los recursos se transfieren a municipios y el restante 79.3%, prácticamente 80%, se transfieren a los gobiernos estatales. Esta distribución de aportaciones refleja la brecha financiera de los municipios en México.

En total, por participaciones y aportaciones, en 2014 la federación transfirió a estados y municipios 1.3 billones de pesos, de ellos 584 mil 727 millones por concepto de participaciones; 562 mil 406 millones de pesos por aportaciones y 159 mil 260 millones a través de la suscripción de Convenios de Descentralización.

Planteamiento del problema

La dependencia financiera de las entidades federativas y municipios respecto de las transferencias federales es preocupante. Los estudios económicos de la OCDEen México señalan que las participaciones federales representan el 40% de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales o gobiernos estatales, las aportaciones el 38%, otros subsidios y transferencias el 7%, ingresos por fuentes propias es del 11% y los ingresos por financiamiento de deuda 4%.

Lo anterior nos indica que la dependencia financiera de los estados respecto de las transferencias federales en México es del 85%, lo cual resulta excesivo, si lo comparamos con Estados Unidos cuya proporción es del 48% de los ingresos fiscales totales o Canadá que asciende a 38%.

A pesar de que los estados mantienen atribuciones para fijar sus propias tasas o bases impositivas, no así los municipios, a quienes sólo se faculta para recaudar las diversas contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, los primeros recaudan el 10% de sus ingresos, mientras que los municipios en promedio recaudan el 19%.

El hecho de que estados y municipios dependan en demasía de las transferencias federales es preocupante, pero la situación de los Municipios se torna grave, ya que sólo el 20% de las participaciones que reciben los estados son transferidos a los municipios para hacer frente a sus necesidades de gasto.

Los ingresos de los municipios, dependen, al igual que los ingresos de los estados, de las transferencias federales, de la totalidad de los ingresos municipales éstas representan el 71.1%, dejando en evidencia una dependencia excesiva de los recursos que le son transferidos a través de los diversos mecanismos de coordinación fiscal y programas presupuestarios.

En tanto, las transferencias estatales representan el 2.4%, los derechos 6.2%, los impuestos municipales 14.2% y el rubro de ingresos propios por diversos servicios es del 6.1%. Por tanto, la segunda fuente de ingresos son los impuestos municipales, que son competencia directa y exclusiva de sus ayuntamientos.

Ahora bien, las transferencias federales a estados y municipios, de acuerdo con un estudio que realizó el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal , suman el 50.84% de la Recaudación Federal Participable, los estados obtienen el 20.45% de las participaciones y el 19.52% de las aportaciones, mientras que los municipios reciben el 6.1 de las participaciones y el 4.7%, sobre aportaciones como porcentaje de la recaudación federal participable.

Como se ha señalado líneas arriba, la recaudación federal participable en 2014 ascendió a 2 billones 325 mil 768 millones de pesos, transfiriéndose a estados y municipios 1 billón 306 mil 388 millones por concepto de participaciones y aportaciones, que en total nos da una transferencia de 56.1% de la recaudación participable.

Si tomamos en cuenta el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para el año 2014 , que fue de 4 billones 467 mil 225 millones 800,000 pesos, las transferencias a estados y municipios equivalen al 29.2% de los recursos federales presupuestarios, ello nos indica que nuestro federalismo fiscal seinclina máshacia una mecanismo centralizado de coordinación fiscal.

Los municipios, como desde hace muchos años, llevan la parte más desigual e inequitativa de nuestro mecanismo de coordinación fiscal, ya que por un lado, los ayuntamientos no tienen ninguna potestad tributaria, es decir la facultad para diseñar y aprobar sus propias bases impositivas.

Tratándose del impuesto predial, tiene la facultad exclusiva de recaudación y ejercicio delmismo, vía aprobación de las legislaturas locales. Las demás contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, permisos, derechos, licencias y contribuciones de mejoras forman parte de su hacienda, pero no son impuestos.

No obstante que los municipios participan de manera adicional en la recaudación de diversos derechos e impuestos, del fondo general de participaciones les corresponde el 20 % de lo que se les transfiere a los estados, lo que se traduce en el 4% de la recaudación federal participable.

De manera complementaria, los municipios reciben 1% de la recaudación federal participable bajo la denominación de un Fondo de Fomento Municipal, sin embargo, al igual que sus participaciones del fondo general, los recursos de éste fondo son ministrados por la federación a los estados y luego estos a través de las formulas generales, previamente trazadas por la Ley de Coordinación Fiscal, transferidos a municipios.

La pregunta relevante aquí es, sí los municipios son entidades de gobierno reconocidas constitucionalmente dotados de autonomía política, presupuestal y administrativa, porqué la normatividad faculta a Legislaturas de los estados para distribuir las participaciones que la Federación ya ha destinado para los municipios.

Se entiende que bajo las potestades tributarias de los estados las participaciones que correspondieren a los municipios las establezca su órgano legislativo local, pero en éste caso la facultades tributarias han sido cedidas a la federación y ésta cuenta con atribuciones de distribución plenamente identificadas en nuestro sistema de coordinación fiscal, por lo que en un federalismo de participación y coordinación, como es el nuestro, los estados no tendrían por qué redistribuir lo que la norma ya ha contemplado para los municipios.

En cuanto al tema de las aportaciones federales para estados y municipios el tema no es muy distante. De ocho fondos que conforman éste esquema, sólo dos de ellos transfieren recursos a los municipios: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Por concepto de estos dos fondos se transfirieron en el año 2014,116 mil 579 millones de pesos; 57 mil 913 millones de pesos al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; y58 mil 666 millones de pesos al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Esto representa 20% de las aportaciones totales que se destinaron en el año referido.

Cebe precisar qué el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se compone por el 2.5% de la recaudación federal participable, y de éste el 0.3% se destina a las entidades federativas. Este fondo estácondicionado, es decir se tiene que utilizar en rubros prioritarios en marcados por la ley de Coordinación Fiscal.

Por lo que hace al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, también condicionado, se distribuye en su totalidad para los municipios y demarcaciones. El fondo puede ser utilizado en rubros específicos como modernización de infraestructura, seguridad pública y pago de obligaciones financieras.

Pese a que los recursos están etiquetados, en ambos fondos, para ciertos rubros de gasto, las entidades quedan de nuevo facultadas para distribuir finalmente los recursos federales que previamente se tienen contemplados a los municipios.

Tanto participaciones como aportaciones, salvo las cantidades que correspondan a los municipios fronterizos y con litorales en los términos de las fracciones I y II del artículo 2-A de la Ley de Coordinación Fiscal transferidas directamente por la federación, son ministradas mes con mes por las entidades federativas, aunque dicha trasferencia de recursos no ha estado exenta de controversias por demora en la transferencia de recursos, descuentos indebidos en el pago de las mismas, o bien, extralimitación legal de los estados sobre fondos regidos por ordenamientos federales.

Sobre los casos existen jurisprudenciasP./J. 138/2001 y P./J.43/2004emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación , la primera de ellas sostiene que las aportaciones federales son recursos que se destinan y supervisan por autoridades federales, por ende no son de libre administración por estados y municipios. Señala con claridad que modificar el destino y utilización de estos recursos contemplados en las normas federales, transgrede el principio de la libre administración hacendaria federal.

La segunda establece que la regulación sobre el destino y ejecución de las aportacionespor parte de una entidad federativa contraviene la competencia de administración hacendaria federal contenida en los artículos 134 de la constitución y 74, fracción quinta de la constitución, así como lo dispuesto en el capítulo V de la Ley De Coordinación Fiscal.

Bajo esta circunstancias, ¿tiene sentido que las entidades federativas sigan distribuyendo las transferencias por concepto de aportaciones a municipios aun cuando éstas forman parte de recursos destinados y supervisados por la federación?

Sobre el tema de las participaciones existe la jurisprudencia P. /J. 46/2004la cual resuelve que “la trasferencia de recursos federales a los municipios conforme al principio deintegridad de sus recursos económicos, la entrega extemporáneagenerará intereses” . Por lo tanto, si federación y estados retardan o incumplen con el envío de recursos previamente acordados, privan al municipio de los elementos económicos y materiales para su debida actuación, y por ende, deberán pagar los intereses generados por la mora.

La jurisprudencia antes descrita pone en evidencia el retraso en el pago de participaciones a municipios, siendo necesaria una corrección ante la falta de pago oportuno de las transferencias que previamente se han acordado para los municipios.

Suponer que las participaciones puedan transferirse directamente por la federación a los municipios, nos llevaría a obviar que, aunque éstas ya han sido acordadas para que puedan disponer de ellas libremente los estados y municipios, las entidades federativas son coparticipes de la recaudación de ciertos impuestos y, han cedido, mediante el sistema coordinación fiscal, a la federación facultades tributarias para recibir compensaciones y participaciones de los impuestos recaudados.

Para el caso concreto de las participaciones, se tendría que realizar un ejercicio de diferenciación de la conformación de cada uno de los componentes de las participaciones, puesto que las podemos encontrar en tres vertientes; el Fondo General de Participaciones; participaciones adicionales; y participaciones especiales para municipios fronterizos o con litorales mediante los quese realiza la exportación e importación de mercancías, además de la salida de hidrocarburos.

Del análisis de los componentes de las participaciones, rigurosamente se tendría delimitar aquellas que son susceptibles de transferirse directamente por la federación a municipios y aquellas que necesariamente tienen que pasar por la distribución y calculo previo de las entidades federativas. La consecuencia lógica de llevar a cabo éste ejercicio es la reformulación del concepto participativo en la Ley de Coordinación Fiscal.

Ante esta situación, se torna más factible la distribución directa de aportaciones de la federación hacia los municipios, puesto que están previamente etiquetadas para ciertos rubros, la legislación dispone claramente cómo y cuándo se deben de repartir, así mismo existen jurisprudencias que impiden a las entidades federativas regular o sobre legislar sobre las participaciones que la federación ya ha contemplado para los municipios.

Objeto de la iniciativa

La presente iniciativa tiene como objetivo principal fortalecer la autonomía financiera de los municipios, mediante una trasferencia de recursos federales más ágil, eficaz y sin intermediarismos que en la práctica restan capacidad de ejecución y actuación a los ayuntamientos.

Se propone que de manera directa la Federación transfiera los recursos que por concepto de aportaciones les corresponden a municipios y demarcaciones del distrito federal. No tiene sentido que siendo recursos federales, que mediante ley se destinan a municipios, que el ejercicio de dichos fondos están condicionados a ciertos rubros y obras, y además que la distribución y aplicación no pueda ser modificada por los gobiernos estatales, sigan siendo las propias entidades federativas quienes retransfieran dichos recursos.

Estamos ante un hecho tautológico en materia de redistribución de aportaciones federales a municipios.

Ante esta situación, se pretende reformar diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal. En cuanto al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se reforma el artículo 32, párrafo segundo, para que la federación transfiera las participación tanto a entidades federativas, como a municipios y demarcaciones territoriales.

Se hacen adecuaciones en el artículo 35 facultando a la federación a utilizar la misma fórmula de distribución para entidades federativas y municipios, ya que la propia ley facultaba a las entidades para los mismos efectos.

Debido a que dicho fondo se destina exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, se especifica que la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social calculara la distribución de recursos, sobre indicadores previamente publicados. Ya no serán necesarios los convenios con las entidades federativas.

Se derogan los párrafos 4º y 5º que contemplaban disposiciones de colaboración entre entidades federativas y dependencias federales en aras de calcular la distribución del Fondo a municipios y demarcaciones territoriales.

De igual manera sufre modificaciones el párrafo 6º para precisar que la Federación entregará los recursos a municipios y demarcaciones territoriales conforme al calendario contemplado para entidades federativas.

Por lo que hace al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, el cual esta etiquetado para dar prioridad al cumplimiento de obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes, se hacen las siguientes reformas:

  • Se reforman los incisos a) y b) del artículo 36 para precisar que el porcentaje que corresponda a los municipios se transferirá directamente por la federación, y de igual manera a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Aclarando que no se modifican los porcentajes de participaciones contemplados previamente.
  •  
  • Se reforma el artículo 37 a efecto de plasmar que los recursos transferidos de la federación a municipios y de marcaciones, deberán ser manejados con transparencia e informar a la ciudadanía la ejecución de los mismos.
  •  
  • Finalmente se reforma el artículo 38 para que los recursos del fondo se distribuyan directamente a los municipios conforme al número de habitantes, de acuerdo al último censo del INEGI, y se deroga su tercer párrafo para que las entidades federativas no repitan el mismo procedimiento que la federación ya ha contemplado para la distribución de recursos.
  •  

Con estas modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal, se agiliza la entrega de recursos que tanto necesitan nuestros municipios, se corrige una redundancia administrativa ociosa que no tiene ningún sentido, pero sobre todo se le brinda a los municipios verdadera autonomía de los recursos que ya les han sido asignados y etiquetados, evitando así un intermediarismo que pudiera interpretarse como una sujeción económica del municipio hacia las  entidades federativas.

Por lo anteriormente expuesto y fundamentado, presento ante el pleno de éste Senado República la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de los artículos 32, 35, 36, 37 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal.

ARTÍCULO ÚNICO.Se reforman el párrafo segundo del artículo 32; párrafos primero, segundo, tercero y sexto que pasa a ser párrafo cuarto del artículo 35; incisos a), b) y párrafo tercero del artículo 36; el artículo 37 y; se reforma el párrafo primero del artículo 38. Se derogan los párrafos cuarto y quinto, recorriéndose el subsecuente, del artículo 35; y párrafo tercero del artículo 38, para quedar como sigue:

Artículo 32.-…

Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a las entidades,a los municipios y a las demarcaciones por conducto de la Federación, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta Ley.

Artículo 35.- La Federación distribuirá entre los municipios y las demarcaciones territoriales los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos municipios y demarcaciones territoriales con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información de pobreza extrema más reciente a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales, a que se refiere el artículo anterior, publicada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

Con objeto de apoyar a los Municipios y a las demarcaciones territorialesen la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar en los primeros diez días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales para cada entidad.

La Secretaría de Desarrollo Social calculará,con base en lo previsto en los párrafos anteriores, las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal correspondientes a municipios y demarcaciones territoriales, debiendo publicarlas a más tardar el 25 de enero de cada

ejercicio fiscal. Los Municipios y demarcaciones territoriales tendrán hasta el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable para solicitar a la Secretaría el recalculo o aclaración sobre los montos correspondientes.

…(Se deroga)

…(Se deroga)

La Federación deberá entregar a municipios y demarcaciones territoriales, los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a las entidades, en los términos del último párrafo del artículo 32 de la presente Ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales y de las demarcaciones territoriales por parte de la Federación, debiendo publicarloamás tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial.

Artículo 36.-…

a) Con el 2.35% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Este Fondo se enterarámensualmente por partes iguales a los Municipios, directamente por la Federación, de manera ágil ydirecta sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 37 de este ordenamiento; y

b) Al Distrito Federal y a sus Demarcaciones Territoriales, los fondos correspondientes les serán entregados en la misma forma que a losMunicipios, pero calculados como el 0.2123% de la recaudación federal participable, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio.

Al efecto, la Secretaría de Hacienda deberápublicar en sus respectivos medios oficiales, las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada Municipio o Demarcación Territorial por concepto de este Fondo, así como el calendario de ministraciones, a más tardar el 31 de enero de cada año.

Artículo 37.- Las aportaciones federales que, con cargo al Fondo de Aportaciones para elFortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los municipios y las demarcaciones territorialesa través de la Federación, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al Fondo a que se refiere este artículo, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refiere el artículo 33, apartado B, fracción II, incisos a) y c), de esta Ley.

Artículo 38.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a que se refiere el inciso a) del artículo 36 de esta Ley, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cadaMunicipio, de acuerdo con la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Para el caso de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, su distribución se realizará conforme al inciso b) del artículo 36 antes señalado; el 75% correspondiente a cada Demarcación Territorial será asignado conforme al criterio del factor de población residente y el 25% restante al factor de población flotante de acuerdo con las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

…(Se deroga)

Transitorios.

Único. El presente decreto entrará en vigor el ejercicio fiscal inmediato posterior al de su aprobación.

Senado de la República, a 08 de septiembre de 2015.

Senador Oscar Román Rosas González

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 40. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm

Ibídem. Artículo.73.

Ibídem. Artículo 117.

Ibídem. Artículo. 118.

Instituto para el  Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED. “Manual de Transferencias
Federales para Municipios”. SEGOB. México 20111. P.20.

El INAFED señala la existencia de cinco criterios para la asignación de transferencias: resarcitorios, distributivos, compensatorios, distributivos, inerciales o históricos y de incentivos programáticos.

A la recaudación Federal Participable, se le deducen los siguientes conceptos: Devoluciones, Compensaciones, Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos, Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, 8% Tabacos Labrados, 20% Bebidas Alcohólicas, 20% Cerveza, Derecho Adicional por Extracción de Petróleo, Incentivos Económicos y 6% Loterías. Ibídem. P. 78

Las aportaciones tienen su antecedente inmediato en el amplio proceso de descentralización de competencias y recursos de la Federación a estaos y municipios. El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica de 1992 que cedió la operación de la educación básica y normal a los estados; el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud y los acuerdos de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud firmados en 1996; y las transferencia de recursos para desarrollo regional y combate a la pobreza en 1996 y 1997 son ejemplo de la transferencia de facultades y recursos plasmados en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, adicionado a éste cuerpo normativo el 29 de diciembre de 1997.

HACIENDA MUNICIPAL. Revista trimestral No. 115 Octubre-Diciembre 2011. P.90. http://www.inafed.gob.mx/work/dso/la_distribucion_de_transferencias_federales_para_municipios.pdf

Artículo 6. Ley de Coordinación Fiscal. En: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31_110814.pdf

“I.- En la proporción de la recaudación federal participable en la forma siguiente:0.136% de la recaudación federal participable, a aquellos Municipios colindantes con la frontera olos litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienesque se importen o exporten, siempre que la entidad federativa de que se trate celebre conveniocon la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional demercancías de procedencia extranjera y en dichos convenios se establezcan descuentos en lasparticipaciones a que se refiere esta fracción, en los casos en que se detecten mercancías deprocedencia extranjera respecto de las cuales no se acredite su legal estancia en el país.(…)”.
”II.- La transferencia del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo que, entérminos del artículo 92 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, serealice a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente”.la salida del país de los hidrocarburos.

Tomado de la SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 19/2009, promovida por el Municipio de San Lorenzo, Estado de Oaxaca y Voto Concurrente que formula el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5213276&fecha=07/10/2011

Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tesis jurisprudencial. P./J.46/2004. http://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Documentos/Tesis/1001/1001233.pdf