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De las Senadoras Blanca Alcalá Ruíz, Marcela Guerra Castillo, Ana Lilia Herrera Anzaldo y Graciela Ortiz González, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto por el que se adicionan los artículos 39 bis y 41 bis a la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE CULTURA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.


Propone que el Instituto Nacional de Antropología e Historia emitirá los Planes de manejo y operación de las zonas de monumentos arqueológicos abiertas a la visita pública y bajo su custodia, los que deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación. Éstos contemplarán, cuando menos, los rubros de Preservación general de bienes; Investigación; Protección técnica y legal; Difusión y vinculación social; Protección civil y contra riesgos climatológicos y otros fenómenos naturales; Medidas de protección de la zonificación de su polígono y el conjunto de disposiciones y lineamientos para su uso y visita pública.

Señala que los institutos competentes colaborarán con las autoridades de las entidades federativas y municipales en la elaboración de los Planes de manejo y operación en las zonas de monumentos artísticos e históricos.

BLANCA ALCALÁ RUIZ, MARCELA GUERRA CASTILLO, ANA LILIA HERRERA ANZALDO y GRACIELA ORTIZ GONZÁLEZ, INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, CON FUNDAMENTO EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Y EN LA FRACCIÓN I DEL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 8° Y LOS NUMERALES 1 Y 2 DEL ARTÍCULO 164 DEL REGLAMENTO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA, SOMETEN A CONSIDERACIÓN DEL PLENO DE LA CÁMARA DE SENADORES INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA LOS ARTÍCULOS 39 BIS Y 41 BIS A LA LEY FEDERAL SOBRE MONUMENTOS Y ZONAS ARQUEOLÓGICOS ARTÍSTICOS E HISTÓRICOS, CON BASE EN LA SIGUIENTE EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Nuestro país tiene una vasta tradición jurídica en materia de protección de bienes culturales. Desde la era del México independiente, se emitieron las primeras disposiciones que procuraban que las denominadas antigüedades se conservaran en el territorio nacional. Había una identificación y preocupación de parte de las autoridades de ese periodo de la patria y, más tarde, durante la época de la reforma, que se vinculaba con ese pasado majestuoso al que hacían referencia las grandes crónicas de frailes y militares, testigos de la conquista de las antiguas civilizaciones que habitaron el ahora territorio nacional a manos de la Corona de Castilla.

Hay dos momentos definitivos en la integración del patrimonio nacional conformado por los bienes que hoy, bajo la figura jurídica de monumentos y zonas de monumentos, constituyen el legado cultural de la Nación. El primero lo constituye la promulgación de las leyes de reforma que, entre otros asuntos, implicó la nacionalización de los bienes eclesiásticos, decretada por el entonces Presidente de la República Benito Juárez en el año de 1859. Esta declaratoria generó el ingreso a dominio de la Nación de todos los bienes que el clero secular y regular administraba bajo diversos títulos (artículo primero) y que incluyó, también, libros, impresos, manuscritos, pinturas, antigüedades y demás objetos pertenecientes a las comunidades religiosas suprimidas (artículo 12). Cabe destacar que los inmuebles quedaron bajo dominio de la Nación y los bienes muebles fueron destinados a museos, liceos, bibliotecas y establecimientos públicos conforme lo estableció el reglamento para el cumplimiento de las Leyes de Reforma, expedido en julio de ese mismo año.

El segundo momento de conformación de este vasto legado cultural bajo dominio de la Nación, lo constituye la emisión de la Ley sobre ocupación y enajenación de terrenos baldíos que, promulgada por Porfirio Díaz en 1894, estableció en su artículo 14, fracción IV, la propiedad de la Nación de los terrenos en que se encuentren ruinas monumentales, en referencia a los sitios con vestigios arquitectónicos de las culturas originarias previo al establecimiento de la hispánica. Más tarde, en el año de 1902, estas disposiciones serían complementadas con el decreto que establece la clasificación de los bienes inmuebles de la Federación, conforme al cual los edificios o ruinas arqueológicos o históricos serían declarados bienes de dominio público o de uso común dependientes de la Federación (fracción XIV del artículo 4°).

A partir de la etapa posrevolucionaria, las disposiciones normativas se fueron concretando en instrumentos cada vez más especializados. Las circulares y decretos dieron paso a leyes especiales en la materia. Destacan la Ley sobre Conservación de Monumentos Históricos y Artísticos y Bellezas Naturales del 6 de abril de 1914, decretada por Victoriano Huerta; El Reglamento de la Inspección General y Conservación de Monumentos y Bellezas Naturales, publicado en el Diario Oficial de la Federación en 1916; la Ley de protección y Conservación de Monumentos y Bellezas Naturales, de enero de 1931 yLa Ley de Protección y Conservación de Monumentos Arqueológicos e Históricos, Poblaciones Típicas y Lugares de Belleza Natural, de enero de 1934.

Sin duda, la producción normativa relativamente prolífica en menos de 20 años en materia de bienes arqueológicos e históricos, fue resultado de perspectivas jurídicas diferenciadas, producto de las dificultades reales que enfrentaba la preservación del patrimonio cultural. Por una parte, una legislación referida principalmente a los vestigios de pueblos originarios que habitaron el territorio nacional combinada con una inestabilidad política en diferentes momentos y regiones desde que se decretó la nacionalización de los bienes eclesiásticos durante la guerra de reforma, la guerra civil iniciada en 1910 y la denominada guerra cristera a finales de la década de los años treinta, circunstancias que dejaban de lado la conservación del legado cultural. Además, el debate generado con la promulgación, en febrero de 1932, de una Ley local que establecía el dominio de los monumentos arqueológicos bajo la jurisdicción del Estado de Oaxaca, misma que fue objeto de una controversia promovida por la Federación y que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en favor de la competencia Federal para la regulación de dichos vestigios.

Con independencia de su contenido y capacidad para resolver con eficacia los retos de preservar el patrimonio cultural, las normas publicadas tuvieron como denominador común el interés por tener regulada una materia identificada de interés público, bajo un criterio de orden nacional y que aplicara a diferentes tipos de vestigios culturales dispersos por todo el territorio nacional, unos preponderantemente arqueológicos y otros históricos.

Todavía hubo de promulgarse una ley más antes de llegar a la ley vigente en la materia. Se trata de la Ley Federal del Patrimonio Cultural de la Nación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de diciembre de 1970. Dicha ley contenía una serie de preceptos novedosos para la protección, conservación, registro y sanción respecto de los bienes culturales, sin embargo, otros fueron puestos en duda por algunos sectores de la sociedad, en especial la posibilidad de comercializar bienes arqueológicos que no cubrieran el perfil cultural descrito en la ley o, bien, aplicar la figura de utilidad pública a bienes de propiedad particular por el sólo hecho de incrementar los acervos públicos, aspectos que fueron impugnados por organizaciones sociales, académicos e, incluso, instituciones públicas.

Además, la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación 3 de enero de 1966, estableció la facultad al Congreso para legislar específicamente sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, no para algo que la ley había denominado como patrimonio cultural de la Nación, concepto anticonstitucional desde la perspectiva conceptual de aquella reforma.

La Ley Federal sobre Monumentos y zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos de 1972, que abrogó a la Ley Federal del Patrimonio Cultural de la Nación, es actualmente la ley vigente. Una característica relevante de la Ley promulgada en 1972, fue la introducción del concepto de zona de monumentos, para designar el área específica en la que se localizan diferentes edificaciones, asociadas entre sí, de una misma categoría, ya sean arqueológicas, históricas o artísticas. Esta figura jurídica involucró al titular del Ejecutivo en el procedimiento de las declaratorias de zonas de monumentos como la única autoridad facultada para emitirlas. Además, las zonas de monumentos quedarían sujetas a la jurisdicción Federal en lo que se refiere a la salvaguarda de los inmuebles que las integran, con independencia de los aspectos sobre desarrollo urbano o asentamientos humanos, materias de competencia estatal.

Cabe señalar que la figura jurídica de zonas típicas y lugares de belleza natural, probablemente el antecedente de la figura de zona de monumentos, aparece por vez primera en un proyecto de ley de 1914, denominado Ley sobre conservación de monumentos históricos y artísticos y bellezas naturales, mismo que no fue publicado , pero revela la preocupación previa que diferentes investigadores de aquella época le conferían al conjunto de bienes inmuebles que guardan una relación entre sí, ya sea desde la perspectiva arquitectónica, histórica o, incluso, asociados al paisaje.

Esta figura fue ajustada en la legislación posterior, pero únicamente definida en la Ley Federal del Patrimonio Cultural, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de diciembre de 1970, en la cual se calificaron como zonas típicas o lugares pintorescos, aquellas ciudades, villas, pueblos o partes de ellos que por haber conservado en gran proporción la forma y la unidad en su trazo urbano y edificaciones, reflejen claramente épocas pasadas, costumbres y tradiciones (artículo 69). Con respecto a los lugares de belleza natural se designaron aquellos sitios o regiones que por sus características constituyen, por sí mismos, conjuntos estéticos o plásticos de atracción para el público (artículo 79).

La ley vigente representó un esfuerzo genuino por alcanzar un instrumento jurídico que garantizara la protección y conservación efectiva del patrimonio cultural, con apego a los principios constitucionales y a las garantías individuales, sin embargo, con el paso de los años, ha sido necesario hacer una reflexión sobre diversos aspectos que han estado presentes en la discusión sobre los asuntos que ponen en perspectiva el futuro de las zonas de monumentos, entre ellos, las diferentes actividades que implica la sustentabilidad de las zonas desde la perspectiva de la conservación, la investigación, los usos posibles y aprovechamientos, así como los riesgos y contingencias a que están sujetos por la acción del hombre, el desarrollo urbano o las inclemencias del medio ambiente.

La declaración y constitución de una zona de monumentos requiere de la declaratoria del Ejecutivo Federal según lo establece la ley. La misma las sujeta a los poderes federales, pero únicamente para los efectos jurídicos especiales sobre los inmuebles, ya que las materias de desarrollo urbano y de asentamientos humanos están conferidas a las entidades federativas.

Sin embargo, en el caso de las zonas arqueológicas, los decretos de constitución de las mismas, adscriben los bienes al dominio Federal como una unidad, toda vez que la naturaleza jurídica de lo arqueológico, propiedad de la Nación, inalienable e imprescriptible, propicia su adscripción exclusiva al orden Federal de gobierno. De ahí que la presente iniciativa esté dirigida esencialmente al establecimiento de programas de manejo y operación para las zonas de monumentos arqueológicos, por ser un ámbito de competencia Federal y propone la participación de los institutos competentes cuando así lo soliciten las entidades federativas en lo referente a la formulación de planes equivalentes para las zonas de monumentos históricos y artísticos declarados.

Para la declaratoria de una zona de monumentos es necesaria la integración del expediente, labor a cargo del Instituto Nacional de Antropología e Historia. El expediente hace una identificación y caracterización de cada uno de los bienes que se integrarán a la zona con base en el criterio común que los identifica. Asimismo, define de manera especial el perímetro de la zona de monumentos, a fin de determinar la delimitación territorial en donde la autoridad Federal será competente para los efectos de que las obras que se realicen dentro de la zona, cuenten con la autorización correspondiente, desde la colocación de un anuncio, hasta la intervención en los propios inmuebles.

México tiene alrededor de 200 mil vestigios arqueológicos, que van desde restos de flora y fauna asociados a campamentos de cazadores o a actividades agrícolasde la época de alrededor del año 25 mil antes de cristo, hasta edificaciones como la del Sol y la Luna en Teotihuacánde antes del año 800 de nuestra era.

Se han declarado oficialmente 47 zonas arqueológicas, no obstante que existen 187 abiertas al público. Esta circunstancia obedece a diferentes factores, relacionados fundamentalmente con la tenencia de la tierra, ya que las zonas generalmente se ubican en predios propiedad comunal, ejidales o particulares o, en casi todos los casos, una combinación de tipos de propiedad.

Con independencia de ello, las zonas de monumentos arqueológicos son objeto de innumerables asuntos que tienen que ver con las presiones del desarrollo urbano, la invasión de predios, los flujos turísticos, la solicitud de usos y aprovechamientos y los riesgos de las contingencias ambientales, climatológicas y telúricas, entre otros.

Cabe destacar que la declaratoria de zona de monumentos no supone la conclusión de los trabajos de exploración o investigación y la puesta en valor al público. Todo lo contrario, implica la formalización de un proyecto de investigación a largo plazo en todos sus aspectos, incluida la difusión de los avances que se van dando sobre la misma.

Es por ello que esta iniciativa considera indispensable la realización sistemática y general, para todas las zonas de monumentos declaradas, de un plan de manejo y operación específico para cada una de ellas, que atienda los aspectos relativos a la investigación y difusión científica, la preservación de los bienes arqueológicos, la protección jurídica de la zona, así como la prevención y protección respecto de los riesgos y contingencias por la acción de hombre o de la naturaleza.

Este es el caso de las zonas arqueológicas de Monte Albán, Mitla, Tulum, Teotihuacán, Chichen Itzá y Tajín, entre muchas, cuyos problemas cotidianos tienen que ver con la visita pública, la tenencia de la tierra y el crecimiento urbano, la festividades asociadas a ellas, los cambios climatológicos y los desarrollos de negocios que, muchas veces, llevan al límite la dignidad de los propios monumentos.

Con base en los fundamentos y motivos expuestos, se somete a consideración del Pleno del Senado de la República la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona los artículos 39 bis y 41 bis de la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos:

“PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA LOS ARTÍCULOS 39 BIS Y 41 BIS A LA LEY FEDERAL SOBRE MONUMENTOS Y ZONAS ARQUEOLÓGICOS, ARTÍSTICOS E HISTÓRICOS

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona el artículo 39 bis y el artículo 41 bis a la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos para quedar como siguen:

Artículo 39 bis.- El Instituto Nacional de Antropología e Historia emitirá los Planes de manejo y operación de las zonas de monumentos arqueológicos abiertas a la visita pública y bajo su custodia, los que deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación.Éstos contemplarán, cuando menos, los rubros de Preservación general de bienes; Investigación; Protección técnica y legal; Difusión y vinculación social; Protección civil y contra riesgos climatológicos y otros fenómenos naturales; Medidas de protección de la zonificación de su polígono y el conjunto de disposiciones y lineamientos para su uso y visita pública.

Artículo 41 bis.- Los institutos competentes colaborarán con las autoridades de las entidades federativas y municipales en la elaboración de los Planes de manejo y operación en las zonas de monumentos artísticos e históricos.

TRASITORIOS.-

PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.-Los planes de manejo y operación de las zonas de monumentos arqueológicos abiertas a la visita pública, deberán emitirse y publicarse en el Diario Oficial de la Federación en un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

México, D.F., a 16 de abril de 2015

A t e n t a m e n t e

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Senadora Blanca Alcalá Ruiz

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Senadora Marcela Guerra Castillo

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Senadora Ana Lilia Herrera Anzaldo

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Senadora Graciela Ortiz González

Cottom, Bolfy, 2008, Nación, patrimonio cultural y legislación; los debates parlamentarios y la construcción del marco jurídico federal sobre monumentos, Siglo XX, México, Editorial Miguel Ángel Porrúa-Cámara de Diputados, LX Legislatura, página 181 y siguientes.

Cottom, Bolfy, Idem, página 193.

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