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Iniciativas

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica

Del Sen. Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con proyecto de decreto por el que se adiciona un segundo párrafo a la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


Propone adicionar un segundo párrafo a la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito de que sea obligado incorporar la elaboración, ex ante, de evaluaciones de impacto presupuestario en la expedición de leyes que afecten directamente las finanzas públicas.

El autor señala que las proyecciones económicas y de impacto presupuestario deberán presentarse en las iniciativas de reformas que presenten los integrantes del Congreso de la Unión a fin de impedir posibles contingencias presupuestarias.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN SEGUNDO PÁRRAFO A LA FRACCIÓN XXX DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS CON EL FIN DE INCORPORAR VALORACIONES DE IMPACTO PRESUPUESTARIO EN LAS PROPUESTAS LEGISLATIVAS QUE AFECTEN LAS FINANZAS PÚBLICAS

El que suscribe, Ángel Benjamín Robles Montoya, Senador de la República en la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8 fracción I y 164 del Reglamento del Senado de la República, en relación con el artículo 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; someto a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona un segundo párrafo a la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con la siguiente:

                                                                      Exposición de Motivos:                   

La presente propuesta tiene como propósito fundamental incorporar proyecciones económicas y de impacto presupuestario en las iniciativas de reformas que presente cualquier integrante del Congreso de la Unión a fin de impedir posibles contingencias presupuestarias.

Las evaluaciones a las que nos referimos estarían contribuyendo a cumplir de forma integral las disposiciones de un precepto jurídico, a mantener un equilibrio presupuestario, no incurrir en endeudamiento, a lograr una mejor cobertura social del presupuesto y a reforzar la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos.

Por ejemplo, en ésta Cámara de Senadores nos hemos encontrado que al momento de dictaminar iniciativas notamos que no tienen, prácticamente, ningún impedimento o requisito que el de respetar las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo.

En consecuencia, la mayoría de las iniciativas que se presentan bajo esta premisa no consideran el impacto económico que provocarían en el ejercicio de los recursos públicos. De tal manera, proponemos realizar reformas a nuestra Ley Fundamental a efecto de garantizar una mayor responsabilidad al aprobarse reformas legales e incluir éste tipo de disposiciones en las leyes que norman la actuación del Congreso.

Desde el punto de vista presupuestario muchas de las iniciativas de reformas a las leyes afectan el ejercicio del presupuesto, tanto el corriente como los procesos de elaboración de lo subsecuentes.

Algunos trabajos no se relacionan con la planificación nacional y su contenido implicaría, invariablemente, un incremento en el gasto público; otros, por ejemplo, proponen la aplicación de porcentajes de determinadas contribuciones dirigidas a fines específicos; algunas reformas buscan, incluso, que se aplique un nuevo gasto no previsto en el ejercicio presupuestal correspondiente en contraposición con el carácter anual del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lo anterior, da como resultado una presión al gasto público en razón de la previsión de presupuestos posteriores debido a la obligación, al aprobarse una reforma, de crear nuevas partidas presupuestarias.

El artículo 71 de nuestra Carta Magna tutela la facultad de iniciar leyes o decretos y la deposita en el Presidente de la República, los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, las legislaturas de las Entidades Federativas y los ciudadanos en un número equivalente por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores.

Derivado de la disposición anterior, es como se da comienzo al proceso legislativo que encuentra su fundamento en el artículo 72 que estipula que todos los proyectos de ley o decreto, cuya resolución no se exclusiva de alguna de la Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, con observancia de su propia normatividad determinando para tal efecto la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

Observamos que los legisladores tienen la facultad de presentar reformas de ley con el único requisito de respetar las materias reservadas al Titular del Ejecutivo y de ambas Cámaras. El riesgo que nos parece latente es que dentro de este proceso legislativo sólo encontramos la responsabilidad de incluir evaluaciones de impacto presupuestario en sus iniciativas de ley o reformas recae en el poder Ejecutivo.

Lo anterior con fundamento en el artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que en lo conducente refiere:

A toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 54, no procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos o determinado por ley posterior; en este último caso primero se tendrá que aprobar la fuente de ingresos adicional para cubrir los nuevos gastos, en los términos del párrafo anterior.

Las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto, con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, y podrán solicitar opinión a la Secretaría sobre el proyecto de dictamen correspondiente.

El Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto que presente a la consideración del Congreso de la Unión.

Como podemos advertir solamente está obligado a presentar una evaluación de impacto presupuestario el Ejecutivo y deja la responsabilidad total a la dictaminadora legislativa de realizar el estudio señalado en sus resoluciones. Evidentemente el precepto no es claro.

Nuestra propuesta estriba en que la tarea de presentar el trabajo referente al impacto presupuestario provenga de la propia iniciativa, lo cual elevaría la calidad de lo que se presenta y abonaría, a su vez, a aminorar la carga de trabajo de las comisiones dictaminadoras.

Lo anterior, en virtud de que en la medida que la suscripción de iniciativas por parte de los legisladores ha aumentado considerablemente en las últimas legislaturas, se ha presentado una disminución de los dictámenes.

No buscamos poner obstáculos para que los legisladores ejerzan sus facultades, lo que pretendemos es que los trabajos que se presenten, específicamente los relacionados con propuestas que impacten de manera directa el ejercicio de los recursos públicos, tengan un mayor grado de integridad a fin de que la labor en los dictámenes sea más expedita en pro de dar cauce a las iniciativas para evitar que se queden en la congeladora legislativa debido a la carga de trabajo.

Mucho se ha criticado la labor del legislador en nuestro país queriendo crear la percepción de que no se trabaja en proporción a las demandas sociales lo cual, sabemos, es falso. Es por eso, que nuestra aportación para confrontar esta falsa idea es a través de comprometernos a presentar propuestas más integrales que se dictaminen de una manera más eficiente y oportuna, resultado de haber simplificado este proceso con la inclusión previa de evaluaciones de impacto presupuestario.

Las eventuales evaluaciones de impacto que proponemos en la presentación de iniciativas por parte de los legisladores nos ayudarían a evitar algunos de los siguientes supuestos que afectarían de manera drástica las finanzas públicas:

  • Un desequilibrio entre el ingreso y el gasto público.
  • Un impacto presupuestario, el cual puede o no ser cuantificable.
  • El establecimiento de nuevas obligaciones de gasto a mitad del ejercicio de un presupuesto.
  • Aumento considerable en los presupuestos de las dependencias del gobierno federal sin fuentes de financiamiento claras, como puede ser un incremento en el gasto administrativo al crear burocracia mediante nuevas estructuras federales.
  • Nuevos gastos no relacionados con la planeación nacional, como puede ser la creación de programas no relacionados con el Plan Nacional de Desarrollo.
  • La creación de nuevos órganos públicos, con fines ajenos a la Planeación Económica del país.
  • Creación de nuevas partidas presupuestarias.
  • Cambiar la naturaleza de algunos Órganos de la Administración Pública y otorgarles autonomía de gasto, lo que implica que la observancia del ejercicio de sus erogaciones no sea susceptible de ser fiscalizado.
  • Presiones de Gasto.
  • Un incremento no moderado del gasto público.
  • Afectar los ingresos fiscales destinados a la atención de programas que podrían ser prioritarios.

El Poder Legislativo tiene la atribución constitucional, como todos sabemos, para elaborar normas legales en un sentido formal y material. El artículo 73 de nuestro Máximo Precepto instituye, entre otras, facultades en materia tributaria depositadas en las fracciones VII y XXIX que para referencia inmediata citamos a continuación:

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

XXIX. Para establecer contribuciones:

1o. Sobre el comercio exterior;

2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;

3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

5o. Especiales sobre:

a) Energía eléctrica;

b) Producción y consumo de tabacos labrados;

c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

d) Cerillos y fósforos;

e) Aguamiel y productos de su fermentación;

f) Explotación forestal, y

g) Producción y consumo de cerveza.

En materia económica, fracciones XXIX-D, XXIX-F y XXIX-F:

XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;

XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios;

XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional;

De esta manera, advertimos la carencia en nuestra Norma Fundamental de una disposición que constituya la necesidad de este tipo de estudios presupuestarios.

En el ámbito normativo de carácter secundario, tal y como lo señalamos anteriormente, sólo se prevé la elaboración de las evaluaciones de mérito en el artículo 18 de la Ley Federal de presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, depositando esta obligación a las dictaminadoras y haciendo responsable al Ejecutivo del envió de estos estudios en las iniciativas que someta a consideración del Congreso.

También, es menester señalar otros supuestos que prescindirían si incorporamos la propuesta como un mandato legal, a saber:

  • Aprobar una iniciativa de ley o de reformas a mitad de un ejercicio presupuestario sin que existan los recursos que permitan la iniciación de su vigencia y por lo tanto su cumplimiento.
  • Crear un gasto adicional que en muchas de las ocasiones, por no establecerse una fuente de financiamiento, está sujeto a disponibilidad presupuestaria.
  • Se afectan los recursos destinados a la Planeación Nacional por la creación de un gasto no relacionado con ella.
  • Distorsionar los ingresos drásticamente en relación con el gasto público por la necesaria previsión de erogaciones futuras que no cuentan con fuentes identificadas de financiamiento.

En consecuencia la iniciativa estaría fortaleciendo, por una parte, el principio de anualidad depositado en el artículo 39, que señala en lo conducente:

La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos serán los que apruebe el Congreso de la Unión, y la Cámara de Diputados, respectivamente, con aplicación durante el periodo de un año, a partir del 1 de enero.

Si bajo el término ex ante,las iniciativas o reformas de ley en temas que impacten las finanzas públicas, se presentan las evaluaciones de referencia, podremos estar en posibilidades de respetar en mayor medida el presupuesto anual sin causar serias afectaciones.

Por otro lado, se abonaría en respetar el principio de equilibrio presupuestario, que reside en la idea de no gastar más de lo que ingresa entendido como un objetivo fundamental de la política financiera con el propósito básico de enfrentar crisis económicas.

El equilibrio entre los recursos que se obtienen frente a los gastos a erogarse es un mecanismo para impedir, en la medida de lo posible, caer en un déficit fiscal. Aunque este principio se encuentra contemplado en la Ley en cita en el artículo 17, el objetivo es fortalecerlo.

Es por lo anterior que consideramos la necesidad de que las propuestas de los legisladores contengan análisis de las distorsiones económicas y presupuestarias que ocasionarían la aprobación de sus iniciativas y reformas a leyes que impacten de manera directa el ejercicio de los recursos públicos.

Así que, creemos pertinente que se realicen evaluaciones ex ante en las iniciativas de ley que sometan a consideración los legisladores con la finalidad de contribuir a que se cumplan las disposiciones de una ley que implique la erogación de gasto público manteniendo el equilibrio presupuestario, a efecto, de no incurrir en endeudamiento y lograr con esto, una mejor cobertura social del presupuesto y una mayor eficiencia en la asignación y uso del dinero público.

Por lo anteriormente expuesto, se pone a consideración de esta Soberanía la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto:

Único: Se adiciona un segundo párrafo a la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Art. 73.-El Congreso tiene facultad:

I. a XXIX. …

XXX.- Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.

Para tal motivo se deberá prever la elaboración, ex ante,de evaluaciones de impacto presupuestario en la expedición de leyes que afecten directamente las finanzas públicas.

T R A N S I T O R I O S

Único.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Sesiones a los 11 días del mes de noviembre de 2014

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SEN. BENJAMÍN ROBLES MONTOYA