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Iniciativas

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica


Del Sen. Alejandro Tello Cristerna y del Sen. Roberto Albores Gleason, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE GOBERNACIÓN; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


La iniciativa tiene la finalidad de incorporar como principios fundamentales de los derechos de petición y respuesta los siguientes: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, eficiencia, objetividad, ética, cortesía, simplicidad, congruencia, exhaustividad, publicidad y proporcionalidad.

Y propone que las autoridades respeten el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 8° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ALEJANDRO TELLO CRISTERNA y ROBERTO ALBORES GLEASON, Senadores de la República, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta LXII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II  del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 8° párrafo 1, fracción I, 164 párrafo 2, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea, Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:

La Administración Pública es una organización ante la cual el gobernado se presenta desde diversos perfiles: el usuario, el consumidor, el oferente, el proveedor, el jefe y jefa de hogar, el agente público; en definitiva, el ciudadano en todas sus manifestaciones. Y en ese ámbito confluyen una gama de peticiones, consultas y reclamos, junto a otra variación de notas internas, circulares, dictámenes y decisiones, sumadas, en muchas ocasiones, al abrumador silencio de efectos negativos.

“La irrupción de los derechos humanos en el ámbito internacional y su protección jurisdiccional por organismos externos al Estado, así como su reconocimiento e incorporación formal en la Constitución mexicana, ha repercutido en las prácticas administrativas de los poderes públicos. Por ello, debe afectar por igual a la conducta de los concesionarios de servicios públicos, de explotación de recursos naturales y empresas públicas. Estos nuevos escenarios deben incorporarse al rubro del derecho administrativo y procesal administrativo.” [1]

“Uno de los mayores problemas en las sociedades modernas, en donde México no es la excepción, es la prestación de los servicios que hagan efectivos los derechos humanos por parte de la administración pública y la privada. La prepotencia, la ignorancia o la corrupción de quienes están al frente, requieren de una llamada de atención y un cambio relevante para impedir un impacto negativo en perjuicio de las personas afectando su salud, su economía o sus vidas. Por un lado, lo que se considera como un logro laboral que permite al trabajador estabilidad y seguridad, se ha transformado, en muchos casos, en negligencia, ineptitud, corrupción, falta de disposición y desapego a las actividades por las que es contratado." [2]

Es innegable que para hacer efectivo el goce de los derechos humanos resulta fundamental una administración pública de calidad, entendida ésta como un derecho que obligue a los servidores públicos y concesionarios a servir a los gobernados con objetividad, eficacia, ética y buenos modales.

Frente a esta necesidad, resulta imperante integrar a nuestro orden constitucional el “derecho humano a una administración pública de calidad” que nos permita hacer frente a la complejidad y dinamismo de la administración; no solo en lo que se refiere a las obligaciones jurídicas, sino a la disposición y voluntad del servidor que asegure a los gobernados un trato correcto y respetuoso hacia su persona.

La idea de que los gobernantes deben de estar sujetos a un "deber de buen gobierno" ya se halla en diversos autores clásicos como Platón, Sócrates, Aristóteles, Cicerón o Pufendorf. Sin embargo, todos estos planteamientos se movían en niveles de gran abstracción filosófica, en su caso con apoyo en el Derecho Natural, pero sin base en normas jurídicas.

En estos días, las fórmulas del "deber ser" de la Administración se relacionan con los conceptos de “gobernanza” y “buena administración”, denominaciones en las cuales se han reunido una serie de derechos en cabeza de los ciudadanos y un listado de deberes de cumplimiento obligatorio para la Administración y los gobiernos.

Cuando me refiero a una “administración pública de calidad”, no hago alusión a un concepto filosófico para ser considerado, en todo caso, de lege ferenda; sino que aludo a un concepto jurídico incorporado en nuestra Carta Magna que genere una serie de obligaciones jurídicas públicas susceptibles de ser exigidas por diversas vías.

El paradigma de la gobernanza supone el reconocimiento de la existencia de redes integradas por actores públicos y privados en la toma de decisiones políticas. Los principios de buena gobernanza se dirigen a todos estos actores, mientras que la buena administración se refiere, en concreto, a los públicos.

Hace más de diez años que la llamada “buena administración” fue consagrada como un derecho fundamental en la Carta Europea de los Derechos Fundamentales del año 2000, concepción que implica un derecho pero también un deber; el primero a favor del ciudadano, el segundo en cabeza de la propia Administración.

El derecho a una buena administración por parte de las instituciones y órganos de la Unión Europea es un derecho fundamental, según el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en la Cumbre de Niza en diciembre del año 2000, se consagra el derecho a una buena administración, es decir, que las instituciones y órganos de la Unión traten los asuntos del administrado de modo imparcial, equitativo y dentro de un plazo razonable. En el citado artículo también está el reconocimiento del derecho a ser oído antes de que se tome una medida individual que pueda afectarnos desfavorablemente. También el derecho a acceder al expediente que a uno lo afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. A su vez, se establece la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones y derecho en cabeza del administrado a la reparación de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Finalmente, esta buena administración incluye el hecho de que toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua. Este texto es hoy parte del derecho originario de la Unión Europea, lo que se conoce como el derecho constitucional de la Unión Europea.

En una resolución adoptada el 6 de septiembre de 2001, el Parlamento Europeo aprobó un Código de Buena Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y órganos de la Unión Europea, cuyo contenido debe ser respetado por esas administraciones y sus funcionarios en sus relaciones con los ciudadanos. Este Código pretende concretar en la práctica el derecho a una buena administración establecido en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y expresa como principios fundamentales de una buena administración los siguientes:

  1. Legitimidad. De manera genérica la entendemos como la actuación de las autoridades, funcionarios o concesionarios de conformidad con la legislación y la aplicación de las normas y procedimientos establecidos en la legislación o en la concesión; 
  2. No Discriminación. Se traduce en que al tramitar las solicitudes del público y al adoptar decisiones, la autoridad, el funcionario o el concesionario garantizará el respeto del principio de igualdad de trato, evitará toda discriminación injustificada sobre la base de nacionalidad, sexo, raza, color, origen étnico o social, características genéticas, lengua, religión o creencias, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, propiedad, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual; 
  3. Proporcionalidad. Se manifiesta en que al adoptar decisiones, la autoridad, el funcionario o el concesionario garantizará que las medidas adoptadas sean proporcionales al objetivo que se persigue, evitando restringir los derechos de los ciudadanos o imponer cargas cuando estas restricciones o cargas no sean razonables con respecto al objetivo perseguido; 
  4. No Abuso de Poder. La ausencia de abuso de poder impone que los poderes se ejercerán únicamente con la finalidad para los que han sido otorgados por las disposiciones legales; 
  5. Imparcialidad e Independencia. La autoridad, el funcionario o el concesionario deben ser imparciales e independientes, absteniéndose de toda acción arbitraria que afecte adversamente a los miembros del público, así como de cualquier trato preferente por cualesquiera motivos; 
  6. Objetividad. Se revela en que el funcionario tendrá en cuenta los factores relevantes y otorgará a cada uno de los mismos su propia importancia en la decisión; 
  7. Cortesía. Implica una conducta diligente, correcta, cortés y accesible en sus relaciones con el público; 
  8. Legítimas expectativas, consistencia y asesoramiento. No es otra cosa que la obligación de la autoridad, el funcionario o el concesionario de respetar las legítimas y razonables expectativas que los miembros del público tengan, asesorándolo sobre cómo debe presentarse un asunto que esté en su ámbito de competencia, el modo como se debe actuar, mientras se trate ese asunto; 
  9. Respuesta a la petición. Se manifiesta en que la autoridad, el funcionario o el concesionario garantizarán que todo ciudadano que se dirija por escrito a la Institución reciba una respuesta en breve término; 
  10. Derecho a ser oído y a hacer observaciones. Consiste en garantizar que en todas las fases del proceso de toma de decisiones, se respeten los derechos a la defensa; 
  11. Resolución en plazo razonable. Garantizar que la decisión sobre la solicitud o reclamación dirigida a la Institución se adopte en un plazo prudente; 
  12. Fundamentación y motivación. Exige que toda decisión deberá indicar los motivos en los que está basada, exponiendo claramente los hechos pertinentes y el fundamento jurídico de la misma; 
  13. Protección de datos. Impone a la autoridad, el funcionario o el concesionario que maneje datos personales referentes a un ciudadano, de respetar la vida privada y la integridad de la persona; 
  14. Notificación de la resolución. Obliga a la autoridad, el funcionario o el concesionario a garantizar que las decisiones se notifiquen por escrito, tan pronto como se haya adoptado la decisión, a la persona o personas afectadas y 
  15. Información y acceso a documentos y archivos: 
    • Información: es la prestación a cargo del responsable del asunto de facilitar al público la información que soliciten. 
    • Acceso a documentos: este principio obliga a tratar las solicitudes de acceso a documentos de la Institución de conformidad con las normas aprobadas por la Institución y a los principios y límites generales. 
    • Archivos adecuados: establece la necesidad de que las dependencias de la Institución mantengan los archivos adecuados para la entrada y salida de los documentos que reciba y de las medidas que adopten. 

Podemos percatarnos que varios de los principios establecidos tanto en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, como en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa se encuentran ya expresados en nuestra Constitución Política. Sin embargo, la incorporación al texto constitucional y la regulación secundaria del derecho humano a una administración pública de calidad es una novedad que ampliaría la protección de los gobernados frente a la mala administración de autoridades y funcionarios públicos.

El 10 de octubre de 2013, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) aprobó la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública. Esta Carta trasciende, y supera, la regulación europea establecida en el artículo 41 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de la Persona.

En el preámbulo, la Carta afirma que “el Estado Social y Democrático de Derecho otorga una posición jurídica a la persona, un estatus de ciudadano en sus relaciones con la Administración Pública”.

Se produce una mala administración cuando un funcionario o empleado público no obra de conformidad con las normas legales y principios morales a los que debería obligatoriamente atenerse. La mala administración puede suponer corrupción, entendida en un sentido amplio como aquel supuesto en que una persona que ostenta un cargo o cumple una función determinada viola un deber propio de tal cargo o función con la expectativa de obtener un beneficio indebido. Por ello, el derecho  a una buena administración y las obligaciones jurídicas derivadas del mismo suponen además un instrumento de prevención y represión de la misma.

Hoy puedo asegurar que se han superado las viejas concepciones basadas en una administración autoritaria, limitadora de los derechos fundamentales y libertades públicas, siendo ejemplos de esta nueva posición: las reformas a los artículos 1°, 3° y 6° de nuestra Constitución Política: La primer ocurrida en el año 2011, que maximizó la protección de los derechos humanos; la segunda y tercera ocurridas apenas hace poco más de un año, donde se incorporó el término de “calidad” en los servicios públicos de educación,  telecomunicaciones y radiodifusión.

“Los mexicanos tenemos derecho a una buena administración por parte de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así, como de los responsables de las empresas públicas, de participación estatal mayoritaria o de las empresas que tienen a su cargo servicios públicos concesionados. Para garantizarlo, es indispensable incorporarlo a la Constitución. Así, se corregiría la actuación irregular a través de un trámite sencillo e incluso oral, que permita constatar la irregularidad y subsanarla inmediatamente y de no lograrlo, el derecho a acudir a los tribunales impugnando la violación correspondiente.” [3]

La interacción entre el poder público y los gobernados en México tiene su base jurídica en el derecho de petición, el cual se encuentra consagrado en nuestra Constitución Política, concretamente en los Artículos 8°, 9° párrafo segundo y 35 Fracción V.

Por cuanto hace al contenido del artículo 8°, éste consagra dos derechos: el de petición y el de respuesta. Ambos concebidos en términos universales, es decir, se reconocen a todos los individuos que habitan en el territorio nacional.

El derecho de petición es una institución de viejo cuño y que en el sistema jurídico mexicano goza de gran aceptación. Deviene en la actualidad en un mecanismo utilísimo para la administración pública, en tanto sirve para revisar las necesidades sociales y para ver los alcances de los programas de gobierno.

En el ámbito administrativo el ejercicio de este derecho es cosa de todos los días: un cálculo simple de las peticiones que se conocen día a día en las instituciones de este tipo, nos arrojaría cifras increíbles seguramente.

Es conveniente recordar que el derecho de petición sirve para exigir el cumplimiento de derechos expresamente reconocidos en el sistema jurídico o para pedir el reconocimiento de los no reconocidos. En tal tesitura, podemos afirmar que el derecho de petición juega un papel de primer orden en los regímenes modernos donde la participación ciudadana busca vías, y una de ellas es este derecho, para el cumplimiento de sus prerrogativas y la conquista de otras.

La utilización masiva de nuevas tecnologías permite avizorar su uso en los trámites administrativos, entre los que se cuenta el ejercicio del derecho de petición, dado que el tema del llamado gobierno electrónico empieza a cobrar fuerza en México. Estas nuevas circunstancias administrativas y tecnológicas plantearán de manera inevitable cuestiones sobre algunos de los elementos que perfilan la institución del derecho de petición.

Por lo que respecta al derecho de respuesta, éste se hace consistir en la obligación de los órganos o servidores públicos de acordar la petición por escrito y darla a conocer al peticionario en un breve término.  Sin embargo, el texto constitucional es omiso en determinar criterios de calidad y trato en el servicio, que obligue a los servidores públicos y concesionarios a responder a los gobernados con objetividad, eficacia, ética y buenos modales.

Nuestro sistema jurídico necesita perfeccionar los mecanismos de comunicación entre la administración pública y los gobernados. Requiere maximizar el derecho de respuesta para que, además de las garantías constitucionales ya contenidas, sea capaz de asegurar la correcta actuación de los órganos y servidores públicos.

No basta saber que el catálogo de derechos recogidos en el texto constitucional llena con creces las bases de un Estado de derecho conforme a los dictados de la doctrina jurídica y política moderna. Es preciso que además tal catálogo sea operativo, que realmente cumpla con las expectativas de la sociedad. De ahí la intención de enfatizar la necesidad de reafirmar el carácter de fundamentales de los derechos consagrados en el texto constitucional, puesto que tal consideración permitirá ampliar sus alcances actuales, y exigirá su definición mediante el desarrollo legislativo particular.

Para esto, es preciso reformar el artículo 8° de nuestra Carta Magna que, dicho sea de paso, conserva intacto su texto desde 1917.

Propongo incorporar como principios fundamentales de los derechos de petición y respuesta los siguientes:

  1. Certeza. Radica en que las determinaciones de la autoridad se basen en hechos o actos veraces, reales y apegados a los hechos. Supone también la ausencia de dudas sobre la verdad de lo afirmado o resuelto; 
  2. Legalidad. Es la actuación de la autoridad apegada en todo momento en la Ley; 
  3. Independencia. Recala en la ausencia de cualquier tipo de sometimiento a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos o de otros poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna afinidad política, social o cultural; 
  4. Imparcialidad. Se entiende como la ausencia de cualquier trato preferente por cualesquiera motivos; 
  5. Eficacia. Se refiere a la rapidez, la celeridad, y a la sencillez, orientados a la satisfacción de las necesidades y expectativas del gobernado; 
  6. Eficiencia. Atiende a la optimización en el uso de los recursos materiales y humanos para la consecución de los fines planteados y la mejora de la calidad de los servicios, condicionando la toma de decisiones para lograr mayores logros a menores costos; 
  7. Objetividad. Significa el reconocimiento de la realidad tangible, por encima de opiniones o apreciaciones personales. 
  8. Ética. Todas las decisiones y acciones del servidor público deben estar dirigidas a la satisfacción de las necesidades e intereses de la sociedad, por encima de intereses particulares ajenos al bienestar de la colectividad; 
  9. Cortesía. Implica una conducta diligente, correcta, cortés y accesible en sus relaciones con el público; 
  10. Simplicidad. Los trámites establecidos por las autoridades deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; 
  11. Congruencia. Consiste en la concordancia que debe existir entre la petición formulada y la respuesta que sobre ella tome la autoridad; 
  12. Exhaustividad. Implica la obligación de la autoridad de responder a todas y cada una de las peticiones sometidas a su consideración; 
  13. Publicidad. Significa el leal y oportuno conocimiento de las actuaciones judiciales o administrativas.  
  14. Proporcionalidad. Estriba en que todo acto de autoridad que restrinja un el ejercicio o goce de un derecho, lo haga en la medida estrictamente indispensable para alcanzar un fin constitucionalmente lícito, evitando en todo momento el exceso en el ejercicio del poder público. 

Esta iniciativa busca que dejemos de ser sujetos inertes, simples receptores de bienes y servicios públicos; busca transformarnos en protagonistas principales de los asuntos de interés general y dispone de una serie de derechos que definen el estatuto de la persona en su relación con las autoridades y promueve la dignidad humana y el respeto a la pluralidad cultural. No se trata pues, de una simple remodelación semántica o sintáctica de las palabras, sino de la expresión de un nuevo modelo de convivencia humana.

Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforman los párrafos primero y segundo del artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose éste último a un párrafo tercero, para quedar de la forma siguiente:

Artículo 8°. Toda persona tiene derecho a que los funcionarios y empleados públicos traten sus peticiones y asuntos bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, eficiencia, objetividad, ética, cortesía, simplicidad, congruencia, exhaustividad, publicidad y proporcionalidad.

Las autoridades respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

TRANSITORIO:

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ATENTAMENTE

México D.F., a 07 de octubre de 2014

ALEJANDRO TELLO CRISTERNA

ROBERTO ALBORES GLEASON

SENADORES DE LA REPÚBLICA


[1] ÁLVAREZ MONTERO, JOSÉ LORENZO. Artículo “El Derecho Humano a una Buena Administración”. Revista Foro Jurídico Núm. 128, Mayo 2014. P 8

[2] IDEM.

[3] ÁLVAREZ MONTERO, JOSÉ LORENZO. Artículo “El Derecho Humano a una Buena Administración”. Revista Foro Jurídico Núm. 128, Mayo 2014. P. 11