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Iniciativas

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica


De los Senadores Raúl Aarón Pozos Lanz y Óscar Román Rosas González, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se modifican los artículos 28, párrafo cuarto, 73, fracción XXIX, numeral 2 y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNó A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE HACIENDA Y CRéDITO PúBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


La iniciativa propone establecer un federalismo fiscal con mayor responsabilidad entre los distintos órdenes de gobierno, dotando a las Entidades Federativas de una nueva potestad tributaria, a fin de que cuenten con instrumentos fiscales que les permitan incrementar los ingresos propios y así satisfacer sus necesidades de gasto.

En este sentido, se establece que en el caso del petróleo y los demás hidrocarburos, así como la petroquímica básica, las entidades federativas podrán establecer contribuciones locales sobre el aprovechamiento y la explotación de hidrocarburos, siempre que estas actividades se ejecuten dentro de su extensión territorial, en su costa o en el mar territorial adyacente al litoral de éstas.

Por último, propone que a las Legislaturas de los Estados les corresponderá establecer contribuciones locales sobre el aprovechamiento y la explotación de hidrocarburos, siempre que estas actividades se ejecuten dentro de la extensión territorial o en el mar territorial adyacente al litoral de éstas, para lo cual aplicarán una tasa que en ningún caso será superior al 3 por ciento del valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos durante el año.


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICAN LOS ARTÍCULOS 28, PÁRRAFO CUARTO; 73, FRACCIÓN XXIX, NUMERAL 2; Y 116, FRACCIÓN II, PÁRRAFO CUARTO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN RELACIÓN A LAS ÁREAS ESTRATÉGICAS QUE DE MANERA EXCLUSIVA EJERCE EL ESTADO MEXICANO, A LAS FACULTADES PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES Y A LA POTESTAD DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS EN MATERIA DE APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS.

Raúl Aarón Pozos Lanz y Oscar Román Rosas González, Senadores de la República de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8 fracción I, 164 numeral 1, 169 numeral 1, 4, y 172 numeral 1 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Honorable Soberanía la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se modifican los artículos 28, párrafo cuarto, 73, fracción XXIX, numeral 2 y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente iniciativa tiene como propósito contribuir al mejoramiento del esquema de recaudación en las entidades federativas, dotándolas con una nueva potestad tributaria a fin de que cuenten con instrumentos fiscales que les permitan incrementar los ingresos propios y así satisfacer sus necesidades de gasto.

La potestad tributaria a la que se alude consiste en la modificación de los preceptos constitucionales citados al rubro, con la finalidad de que las entidades federativas, de manera concurrente con la Federación, puedan legislar sobre contribuciones relativas al aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el párrafo 4 del artículo 27 Constitucional; es decir, que los estados puedan imponer contribuciones locales sobre el aprovechamiento y explotación del petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, siempre que estas actividades se ejecuten dentro de su extensión territorial, en su costa o en el mar territorial adyacente al litoral de éstos.

Es importante destacar la evolución que con el paso de los años se ha dado respecto al federalismo fiscal, ya que las relaciones fiscales entre jurisdicciones representan uno de los pilares fundamentales sobre los cuales se edifican las instituciones federales en cada nación. Al efecto, Amabilia Terrazas considera que el federalismo fiscal garantiza una mayor equidad en el tratamiento fiscal de transferencias, los subsidios y las participaciones, con objeto de equilibrar las limitaciones de los gobiernos locales, de aprovechar las ventajas de esos gobiernos y de que ciertos servicios y bienes públicos estén presentes sin importar la capacidad de pago de las regiones. De ahí la importancia de que el conjunto federado colabore tanto en la conformación como en la participación de recursos del Estado.

En una primera etapa el federalismo fiscal tuvo diversas transformaciones, desde la aprobación de la Constitución de 1917 y a lo largo del siglo pasado con las Convenciones Nacionales Federales de 1925, 1933 y 1947, observándose una creciente centralización de recaudación en la Federación.

En 1953, México inicia un sistema legal de ingresos compartidos. Su objetivo era atraer al resto de los estados que aún no se unían al esquema de coordinación, con lo cual se consiguió incorporar a 7 entidades más, de esta forma los estados y municipios inician la dependencia financiera de los recursos federales, condicionados con frecuencia en atención a la agenda política nacional. Posteriormente, al aprobarse en 1972 el incremento el impuesto a las ventas (que se compartía con los estados) en uno por ciento, permitió que el resto de las entidades se coordinaran.

En 1980 inició el llamado periodo de “consolidación” con la expedición de una nueva Ley de Coordinación Fiscal (SNCF). Este último fue creado como un mecanismo institucional para proteger a los ciudadanos de la doble tributación y reducir los costos de administración fiscal. Desde este año, entidades y gobiernos locales han gozado del derecho de recibir ciertos porcentajes de los ingresos federales a cambio de abstenerse de tributar en ciertas áreas. Además, surgió el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y se derogaron 18 impuestos federales y 458 estatales, a cambio de transferencias de más recursos a los estados.

Con la creación del Sistema de Coordinación Fiscal y la introducción del Impuesto al Valor Agregado, el pacto fiscal transfirió al Gobierno Federal gran parte de las potestades tributarias de las Entidades Federativas. Este periodo termina en la década de los noventa, cuando la federación asumió la administración del IVA, con lo que la concentración de la recaudación en el orden federal alcanzó su máximo histórico.

En 1990 se promulgaron nuevas modificaciones fiscales como parte de las reformas estructurales impulsadas por el Presidente Carlos Salinas de Gortari. La reforma aumentó la transparencia del SNCF e introdujo elementos compensatorios dentro de la fórmula de reparto de fondos para favorecer a los estados que recibieron menos transferencias durante los ochentas. La nueva fórmula de reparto contiene tres criterios para calcular los montos transferidos: (1) la población con un 45%; (2) la recolección de ciertos impuestos federales con un 45%; y (3) un criterio compensatorio con el restante 10%.

La legislación fiscal fue reformada en Diciembre 15 de 1995. La reforma introdujo dos cambios fundamentales: Primero, los montos de los fondos fueron aumentados, de un 18.1% de los ingresos federales tributarios, contemplados desde 1990, a un 20%. Y, segundo, otorgaron nuevas oportunidades a los estados para tener impuestos e ingresos propios, a través de una serie de medidas como el ingreso de los impuestos a los automóviles o el agregar sobre tasas a ciertos impuestos federales (de ocupación hotelera y tenencia vehicular a partir de 1997).

La última etapa es la conocida como de la “descentralización” fiscal. Al darse la alternancia en el poder (2000), fue palpable el otorgamiento y/o devolución a las entidades federativas de mayores facultades fiscales; por una parte, para fomentar la recaudación local que constituía un añejo reclamo de los estados; y por otra, ante una renovada vocación federalista.

El proceso comenzó con el traslado de facultades fiscalizadoras sobre el régimen de pequeños contribuyentes (Repecos); posterior a ello, de las zonas federales marítimas; y más recientemente, –a raíz de la reforma hacendaria de 2007–, de la tenencia y el nuevo impuesto a las gasolinas y el diesel.

En forma paralela, se incrementaron las aportaciones y transferencias a los estados por parte del gobierno central, las que formalmente quedaron establecidas desde el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1998. Entre ellas, pueden destacarse los diversos fondos que proveen de importantes recursos a los estados y municipios en materia de educación (FAEB y FAETA), salud (FASSA) y seguridad pública (FASP), entre otros.6

Empero, el crecimiento notable de los recursos federalesha tenido un efecto tributario pernicioso: los “ingresos propios” de los estados, que en 1997 representaban casi una quinta parte de sus ingresos, en 2007representaron apenas el 14.2 por ciento. Si se excluye el caso excepcional del Distrito Federal, entonceslos porcentajes son aún más alarmantes: 11 por cientode los ingresos totales en 1997 y 9.5 por ciento en 2007.

La iniciativa de Decreto que se propone pretende contar con un federalismo fiscal con mayor responsabilidad entre los distintos órdenes de gobierno, dotando a las Entidades Federativas de una nueva potestad tributaria, a fin de que cuenten con instrumentos fiscales que les permitan incrementar los ingresos propios y así satisfacer sus necesidades de gasto.

La Constitución de cualquier Estado, como norma fundamental de su quehacer y porvenir, debe basarse en la satisfacción de las condiciones mínimas de vida y en el fomento de actividades realizadas por los sectores público, privado y social, orientadas al desarrollo de las personas que integran la comunidad que conforma al Estado.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en su artículo 31, fracción IV, establece como una de las obligaciones de los mexicanos la de “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

El término “contribución” es una expresión genérica que engloba a todo ingreso que auxilia a sufragar los gastos del estado; incluyendo toda aportación económica que se realiza a favor del Estado para que éste pueda realizar sus atribuciones, como lo es la prestación de servicios públicos en beneficio de la comunidad a cargo de los órganos estatales, entre otras. Así las contribuciones ciertamente son la principal fuente de ingresos de un Estado moderno;

En la actualidad, los estados y sus municipios son los principales responsables de proveer cada vez más los servicios básicos necesarios para el desarrollo de la población. La educación, los servicios de salud y la seguridad pública son su obligación y la tendencia es hacia una mayor descentralización.

En ese tenor, para que esos servicios básicos se puedan ofrecer con calidad, es necesario hacerse de mayores ingresos, siendo el impuesto que se propone un elemento que puede contribuir a ello substancialmente.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha considerado que los factores que han dado lugar a la disminución de los ingresos estatales y el incremento de los recursos de origen federal son, entre otros, las mayores responsabilidades y funciones a cargo de los estados, por ejemplo, en materia de educación, la creación del Ramo 33,y particularmente, la falta de aprovechamiento por parte de algunas entidades de sus potestades tributarias.

Incluso en el Distrito Federal se advierte un fenómeno similar: mientras en 1997 los ingresos propios representaban 52 por ciento de sus ingresos totales, para 2007 bajaron a 43%. Esto muestra que incluso en la entidad con mayores ingresos propios se ha producido una inversión entre el porcentaje que representan los ingresos locales y aquel que corresponde a las transferencias federales.

En los municipios se aprecia la misma tendencia, pues sus “ingresos propios” han disminuido a medida que se han incrementado las participaciones y aportaciones federales. Cabe recordar que un mínimo de 20% de las participaciones que reciben los estados se transfieren por mandato legal a los municipios e incluso, en algunos casos, se transfiere un porcentaje mayor, pues se trata de “gasto etiquetado” para servicios, lo que explica que las aportaciones se hayan convertido en el segundo componente más importante de los ingresos locales.

Lo más alarmante es que del total de recursos erogado por los estados y municipios, tan sólo 10.9% es recaudado por ellos mismos. Las únicas entidades federativas que se encuentran por arriba de esta media son Colima, Baja California, Campeche, México, Querétaro, Quintana Roo, Nuevo León, Chihuahua y el Distrito Federal (los últimos dos por encima de 20 por ciento).

Aunado a lo anterior, es importante también considerar las afectaciones e impactos ambientales, sociales y económicos que sufren los estados y que se generan por el aprovechamiento y la extracción del petróleo y los hidrocarburos dentro de la extensión territorial de estas entidades federativas.

La producción de hidrocarburos en México ha alcanzado niveles de explotación sostenida desde 1980; lo que se debe a las ventajas del empleo de nuevas tecnologías, la aplicación de mayores recursos y la creación de una gran infraestructura; sin embargo, la participación de los gobiernos estatales resulta restringida. De ahí que sea necesario equilibrar los recursos que se obtienen de la actividad petrolera en forma nacional por las necesidades y obligaciones que deben atender los estados y municipios.

En la actualidad esta relación se da en términos de colonización de los estados por la Federación; se extraen los recursos naturales, pero se limita su desarrollo, como si el interés fuera sacar los recursos en beneficio del presupuesto Federal, pero dejando al estado en el subdesarrollo.

Como se sabe, el desarrollo tiene que ver con el bienestar de las personas y esto incluye necesariamente la calidad ambiental, entendida ésta como la continuidad de la sobrevivencia con una tolerable calidad de vida.

La calidad ambiental y ecológica es parte de una visión ampliada del desarrollo, principalmente porque su deterioro afecta negativamente el bienestar de las personas y reduce su calidad de vida, de ahí que ambiente y desarrollo sean inseparables.

Hay quienes afirman que la esencia de la sustentabilidad debería estar en la redistribución y no en el crecimiento, lo que presupone que la equidad es requisito fundamental del desarrollo sustentable, destacando que no debe ser únicamente el futuro, sino también el presente.

El crecimiento de regiones y ciudades se ha dado a expensas del medio en general y de la depredación de los recursos naturales, lo que difícilmente se puede definir como desarrollo, razón por la que se deben distribuir intergeneracionalmente los recursos, los costos y los beneficios del desarrollo, por la interdependencia de los componentes. Entre ellos, las disyuntivas sobre el tratamiento de los bienes públicos, las políticas públicas de todo tipo, los derechos y las responsabilidades de cada orden de gobierno, son aspectos que forzosamente se deben tratar y considerar de manera integral.

Las actuales formas y modos de explotación de los recursos naturales dominante en las regiones, son determinantes de los cambios sociales y ambientales que se tienen en la zona, con las que se pone en peligro los ecosistemas terrestres y acuáticos. Los asentamientos humanos y las actividades productivas han propiciado una severa transformación de usos y costumbres en las zonas petroleras, situación que ha inducido a problemas de tipo ambiental y que han generado una polarización económica favoreciendo a sectores reducidos y marginando a gran parte de la población urbana y la rural.

El Golfo de México es un ejemplo de las interacciones del aire, agua y tierra, que hacen posible la vida en el planeta. Ninguno de los sistemas de alta diversidad biológica funciona de forma aislada, los ambientes marinos, litorales y costeros se encuentran interconectados por un mismo flujo de energía. Las corrientes caribeñas permiten el recambio de sus masas de agua, controlan sus temperaturas, su salinidad y regulan el clima creando las condiciones favorables para la proliferación de la vida desde sus ecosistemas templados y subtropicales hasta los arrecifes coralinos, pastos marinos, lagunas costeras, estuarios, ríos, pantanos y manglares. El Golfo, en su zona marina, alberga depósitos gigantescos de hidrocarburos y gas natural, pero además, su condición de cuenca semicerrada, sus depósitos sedimentarios con extensas y pobladas masas continentales, el dinamismo de sus corrientes y sus características climáticas lo convierten en centro generador de huracanes y ciclones tropicales, así como también altamente sensible a las perturbaciones humanas. El Golfo representa un recurso extremadamente valioso para los países y estados ribereños.

Para México representa una de las zonas más productivas por sus recursos económicos y costeros, sus cuencas hidrológicas abarcan más de dos tercios de la masa continental del territorio mexicano, las que vierten el 62 por ciento de la descarga fluvial del país, concentra el 70 por ciento de sus ríos, estuarios, lagunas costeras y pantanos, sus pesquerías de aguas profundas y litorales representan el 40 por ciento de la producción nacional y en los estados costeros vive 12 por ciento de la población nacional, por lo que al menos uno de cada cinco mexicanos dependen o dependerán directa o indirectamente de los recursos del golfo.

Con todo lo que representan los ecosistemas del Golfo de México, la explotación y la intensa actividad petrolera costa afuera, sobre todo la producción y transporte, las actividades portuarias, la refinación y petroquímica en litorales y planicies han ocasionado profundas tensiones ecológicas y sociales. Las áreas vitales como: dunas, estuarios, lagunas costeras, manglares arrecifes coralinos, la agricultura, la ganadería, los asentamientos humanos y el turismo no quedan a salvo de la explotación de los yacimientos petrolíferos.

Además del deterioro de las condiciones del medio ambiente y la ecología, están la secuela de problemas que afectan el tejido social de las zonas petroleras de los estados, lo que tiene su origen por los movimientos migratorios de personas que, motivadas por el espejismo del petróleo, se movilizan con la esperanza de encontrar acomodo en una fuente de empleo para subsistir; sin embargo, muchos, al no encontrarlo, se dedican a la realización de actividades que no requieren esfuerzo ni preparación, lo que ha traído, además de concentración en la población, la demanda inmediata de servicios públicos indispensables, como agua potable, recolección de desechos, seguridad pública, alumbrado público, calles pavimentadas y caminos, transporte urbano, viviendas, energía eléctrica, infraestructura urbana, educación, salud y espacios de esparcimiento y diversión.

Con base en lo antes expuesto, y visto que los estados del país sufren consecuencias graves en su entorno económico, político y social, y que la Federación no cuenta con un mecanismo que permita resarcir de manera especial a aquellas entidades en donde se realiza la explotación intensa de algún recurso natural, nos permitimos presentar, para su estudio y análisis, la siguiente iniciativa con Proyecto de

DECRETO

Artículo Primero.- Se modifica el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 28. ...

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía, minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión; en el caso del petróleo y los demás hidrocarburos, así como la petroquímica básica, las entidades federativas podrán establecer contribuciones locales sobre el aprovechamiento y la explotación de hidrocarburos, siempre que estas actividades se ejecuten dentro de su extensión territorial, en su costa o en el mar territorial adyacente al litoral de éstas. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

….

I a XII

I a VII

Artículo Segundo.- Se modifica el artículo 73, fracción XXIX, numeral 2, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I a la XXVIII…

XXIX. Para establecer contribuciones:

1°…

2°. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el párrafo 5 del artículo 27; de manera concurrente con la entidades federativas, sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el párrafo 4 del artículo 27 Constitucional.

3° a 5°…

XXIX-B. al XXX. …

Artículo Tercero.- Se modifica el artículo 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 116.-…

Fracción I. …

Fracción II. …

Corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente, así como establecer contribuciones locales sobre el aprovechamiento y la explotación de hidrocarburos, siempre que estas actividades se ejecuten dentro de la extensión territorial o en el mar territorial adyacente al litoral de éstas, para lo cual aplicarán una tasa que en ningún caso será superior al 3 por ciento del valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos durante el año. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.

III. a la VII. …

TRANSITORIO

Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de Senadores, a los __ días del mes de Noviembre del año Dos mil Trece.

SEN. RAÚL A. POZOS LANZ

SEN. ÓSCAR R. ROSAS GONZÁLEZ


1 Estas reglas fueron formalizadas dentro de la Ley de Coordinación Fiscal promulgada en el “Diario Oficial de la Federación” en Diciembre 28, 1953.

2 La nueva Ley de Coordinación Fiscal fue publicada en el “Diario Oficial de la Federación” en Diciembre

de 1978, pero su validez inició en enero de 1980.

3 Ver: Diario Oficial de la Federación, México, Diciembre 15, 1995.

4 PROPUESTAS DEL ESTADO DE CAMPECHE A LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, mayo 2004.

5 PROPUESTAS DEL ESTADO DE CAMPECHE A LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, mayo 2004.