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Iniciativas

Estado Actual: Concluida Art. 219 Ficha Técnica

De la Sen. Gabriela Cuevas Barrón, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, para crear el fondo de capitalidad.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.

CONCLUIDA POR EL ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA, PARA LA CONCLUSIÓN DE LAS INICIATIVAS QUE NO HAN RECIBIDO DICTAMEN. (03-11-2016)


La iniciativa plantea la creación del Fondo de Capitalidad, mediante la asignación anual de recursos federales, hasta por el equivalente al 30% de la inversión física que haya aplicado el Distrito Federal en el ejercicio fiscal inmediato anterior, con el propósito de evitar el deterioro de su situación financiera y carencia en servicios públicos básicos, derivado de la necesidad de ampliar la oferta en materia de agua, drenaje, recolección y tratamiento de desechos sólidos, transporte público masivo, vialidades, salud y seguridad pública, cuyos recursos serán intransferibles a otras actividades, y deberán erogarse íntegramente en el año en que se reciban para resarcir las erogaciones efectuadas que demanda la población flotante que todos los días acude al DF, pero que no contribuye en su financiamiento.

Este fondo se entregará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales al Distrito Federal, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo.

Indica, que los recursos federales asignados al Fondo, serán intransferibles a otras actividades, y deberán erogarse íntegramente en el año en que se reciban para resarcir las erogaciones efectuadas que demanda la población flotante que todos los días acude al DF, para el efecto deberá llevarse un registro de los servicios de salud, transporte y seguridad pública.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, PARA CREAR EL FONDO DE CAPITALIDAD

Gabriela Cuevas Barron, Senadora de la República integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por lo previsto en los artículos 8 numeral 1, fracción I, 162, 164 numeral 1, 169 y demás disposiciones aplicables del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta soberanía la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, para crear el Fondo de Capitalidad, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

El Federalismo Fiscal en México es un tema polémico y recurrente en las discusiones sobre las reformas a las disposiciones normativas que regulan la recaudación y el gasto público entre los niveles de gobierno, especialmente a la luz de la discusión de los paquetes financieros y de las grandes reformas estructurales que vive nuestro país.

Las condiciones que deben regir las facultades impositivas y la distribución de los ingresos públicos entre los tres niveles de Gobierno (federal, estatal y municipal), están muy lejos de representar hoy, un esquema equitativo y medianamente sólido de lo que debe ser un sistema federal efectivo y de las relaciones que deben guardar sus respectivas haciendas públicas.

Prueba de ello, es que en general, a la fecha existe una gran dependencia de los recursos captados por la Federación de parte de los gobiernos estatales y municipales, para sufragar el gasto público; así como de la existencia de una excesiva centralización del ciclo fiscal: ingreso-gasto, que comprende los procesos de recaudación, administración, asignación y ejercicio del gasto público; incluso la determinación de las fuentes de ingreso y financiamiento, la asignación del gasto público, y en última instancia la formación y desarrollo de desequilibrios financieros que padecen desde tiempo atrás la mayoría de las entidades federativas del país.

Un claro indicador de este problema, es que conforme a las cifras disponibles reportadas por el INEGI en su documento “El ingreso y el gasto público en México, 2012”, revela que los ingresos propios de las entidades federativas consideradas en su conjunto, no alcanzan a sufragar en promedio ni el 8% del gasto total de las 32 entidades federativas, y sólo hay 5 casos, incluido el Distrito Federal, en que los ingresos propios alcanzan a cubrir poco más del 11% del gasto ejercido en cada una de las Entidad Federativas de este país.

De hecho, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) vigente, derivado de la Ley en la materia, se basa en el principio de que los tres niveles de gobierno, pueden suscribir convenios de coordinación fiscal, por medio de los cuales los gobiernos de los estados se comprometen a limitar sus potestades tributarias a favor de la federación, a cambio de obtener una participación en los ingresos fiscales federales, evitando la doble y triple tributación y cargas fiscales excesivas, asociadas a aparatos administrativos que podrían duplicar funciones.

En el marco del SNCF, hoy todas las entidades federativas han aceptado este tipo de convenios, con lo cual, entre otros, le han cedido a la Federación, la administración y recaudación de las dos principales fuentes de los ingresos fiscales, que aportan 90 centavos de cada peso de los ingresos tributarios totales del país, es decir el impuesto sobre la renta (ISR) y el impuesto al valor agregado (IVA), a pesar de que ninguno de estos impuestos han sido concedidos al Congreso de la Unión por la Constitución en su artículo 73 fracción XXIX, que es justamente el precepto donde se establecen las facultades del H. Congreso de la Unión, para instaurar contribuciones.

Lamentablemente, estos procesos parecen retroalimentarse en el tiempo, pues por una parte es evidente que la estructura tributaria tradicional del Gobierno Federal, ha sido insuficiente para cubrir los requerimientos financieros de los niveles subnacionales de gobierno, generando de manera casi automática el fortalecimiento de sus propias facultades impositivas y la ampliación de sus poderes fiscales, a costa del debilitamiento fiscal de las entidades federativas y los municipios.

La fragilidad financiera de las haciendas estatales, ha significado en los últimos años, una grave dependencia de los recursos financieros provenientes de la federación para la mayoría de las entidades del país, que han necesitado de una muy alta proporción de recursos federales (principalmente vía Ramos 28 y 33) para poder atender sus requerimientos de gasto y programas gubernamentales: un porcentaje superior al 85%.

En suma, la brecha entre los recursos que tienen los gobiernos subnacionales y sus responsabilidades de gasto se hacen más grandes y evidentes.

El Gobierno del Distrito Federal, ha logrado mantener una estructura financiera que muestra el mayor grado de autonomía financiera del país, al aportar casi  el 50% de su propio gasto público total, mediante ingresos propios, y solo ha necesitado recurrir a los recursos federales en poco más de 50 centavos por cada peso erogado.

Con esta Iniciativa, se trata de evitar el deterioro financiero y fiscal del Distrito Federal, puesto que hay un conjunto de eventos que implican una gran carga fiscal para el Gobierno del Distrito Federal, y para todos y cada uno de sus habitantes, asociados fundamentalmente con la condición legal y política que le impone la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 44 y 122, por ser la sede de los poderes de la Unión, pero sobre todo por su realidad social, económica y política de muchas décadas e incluso siglos.          

El tamaño de la economía del Distrito Federal, en relación con la economía nacional, se refleja así:

·    Es la Entidad que más contribuye al PIB Nacional: históricamente más del 20% del total. Actualmente contribuye con poco más del 17%

·    Ocupa el segundo lugar nacional, debajo de Nuevo León, en el Índice de Competitividad de acuerdo con el IMCO, y simultáneamente al logrado en ciudades como Sao Paulo, San Francisco, Barcelona y Seúl.

·    Cuenta con el índice de Desarrollo Humano (IDH) más alto del país, 0.089, lo que lo ubica al nivel de países como Portugal o Israel.

·    Forma parte de la Zona Metropolitana del Valle de México, que junto con otras entidades, es la tercera Zona Metropolitana más grande del mundo con 20.2 millones de habitantes, 1.3 veces la población de Beijing.

·    Es la Entidad con la mayor autonomía financiera, medida por la proporción de ingresos propios en el país.

·    Históricamente es la entidad que recibe la mayor parte de la Inversión Extranjera Directa. Al segundo trimestre del 2013 fue receptor del 66% de los más de 23 mil millones de dólares que ingresaron al país por esta vía.

·    Genera cerca del 60% del Impuesto Sobre la Renta y 48% del Impuesto al Valor Agregado. 

·    El Estado de México y el Distrito Federal constituyen los mercados de trabajo más grandes del país, con 13.7% y 8.9%, respectivamente, y representan en conjunto cerca de la cuarta parte del total nacional.

·    Aquí se encuentran registrados el 18% de los más de 16 millones de trabajadores asegurados al IMSS

·    En el Distrito Federal se concentran poco más del 10% de las más de 3.7 millones de unidades económicas (establecimientos mercantiles) del país y están instaladas el 22% de las 20 millones de líneas telefónicas fijas.

Podemos remontarnos al Congreso Constituyente de 1857, en el cual habría de definirse el sistema federalista adoptado desde 1824 por nuestro país, en el que se trae nuevamente a discusión el tema de cual lugar debía ser la sede de los poderes de los poderes federales, y en cuyo debate nuevamente razones de orden político, histórico, económico y geográfico, obligaron al Constituyente a decidir por el Distrito Federal, para el desempeño de tan alta responsabilidad.

El hecho es que esta condición de excepción del Distrito Federal, se traduce en una serie de costos asociados a diversos factores que nacen y se originan justamente por ser la capital del país, cuyas consecuencias debemos afrontar. Tal y como lo expresa el constitucionalista Manuel Aragón Reyes:

“… lo primero que podemos tener por seguro es que la capitalidad puede y debe ser entendida técnicamente como un principio jurídico cuyo contenido tiene que ver, necesariamente, con la sede de las instituciones supremas de una comunidad.”

Justamente por esta condición que el Distrito Federal comparte con todas las capitales del mundo, es que se generan una serie de gastos que son objeto de esta Iniciativa, para medirlos y tomar medidas que contribuyan a su atención, tanto en el corto como en el largo plazo, como la creación del Fondo de Capitalidad.

Es por ello que en esta Iniciativa se refiere al concepto de Costos de Capitalidad, como  aquellos que se observan cuando “una ciudad centro ofrece bienes y servicios de los que no sólo se benefician sus residentes sino que, como consecuencia de múltiples factores, atrae a ciudadanos de otras entidades federativas o municipios que son usuarios y demandantes de los mismos, sin que contribuyan a su financiamiento”

En nuestra Ciudad encontramos al mismo tiempo la Sede de dos Poderes Legislativos, el local y el federal, dos poderes Judiciales; y la convivencia de dos Poderes Ejecutivos, la Presidencia de la República, con el enorme aparato burocrático que representa la Administración Pública Federal, y el Poder Ejecutivo Local, la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal.

LOS COSTOS DE LA CAPITALIDAD:

Algunos ejemplos del costo que absorbe la Ciudad de México por ser sede de los poderes federales son los siguientes:

-     Concentra una población de 8.7 millones de personas, 2.5 veces la población de Uruguay; el 75% de la actividad financiera nacional se desarrolla en el D.F. y cuenta con el 17.3% del total de las instituciones bancarias del país.

-     En esta Ciudad Capital se concentran 579 instituciones de educación superior; una cuarta parte del total nacional y donde se desarrolla 80% de la investigación científica del país.

-     Los doce Institutos Nacionales de Salud que existen en México, se encuentran ubicados en el territorio de la capital, la red de atención médica del Distrito Federal brinda la cuarta parte de los servicios médicos en el país.

-     Existen algunos otros ejemplos muy ilustrativos de costos en los que incurre la Ciudad en rubros particulares a su situación de Capital:

-     Los subsidios más altos que otorga el Distrito Federal son al agua y al transporte público. De éste último, es obvio que la población que se beneficia no son solamente los ocho millones de personas que vivimos en la Ciudad, pues diariamente aquí conviven, trabajan y se transportan entre 12 y 15 millones de personas, provenientes de nuestros estados vecinos, los municipios conurbados y demás población flotante que visita nuestra ciudad.

-     En la Ciudad de México existen más de 100 predios asociados a la Administración Pública Federal. La ley establece que están exentas de pagar el impuesto predial a la Ciudad y hasta hace muy poco se negaban a pagar el servicio de agua. Algunas estimaciones hablan de que la Ciudad deja de recibir al año más de 500 millones de pesos por la falta de estas contribuciones; ello sin contar 5,028 son organizaciones registradas ante la Secretaría de Hacienda como donatarias y 3,600, Asociaciones Civiles Asistenciales, las cuales tienen derecho a elevados subsidios de agua, predial e impuesto sobre nóminas.

Seguridad Pública

En los reclusorios del Distrito Federal hay alrededor de 6 mil presos por delitos federales, de éstos, una cuarta parte no son originarios de la Ciudad. Somos la entidad en cuyos reclusorios se concentra mayor población que no es propia. A un costo aproximado de 120 pesos por persona al día, la Ciudad eroga casi 66 millones de pesos cada año para mantener a una población penitenciaria que no le corresponde.

En la Ciudad de México se encuentran todas las Embajadas y residencias diplomáticas que existen en el país. Son alrededor de 164 según un cálculo propio. A todos estos inmuebles la Ciudad destina policías y patrullas. En promedio el costo de un turno de patrulla en la Ciudad es de 10,500 pesos. Si consideramos que a cada uno de éstos inmuebles se le proporciona este servicio todos los días, el costo para la Ciudad es de casi 630 millones de pesos al año; además se destinan 320 patrullas para la atención de las sedes diplomáticas.

Movilidad

En la Ciudad de México se desplazan alrededor de 6 millones de autos particulares cada día, sin embargo solamente alrededor de 4 millones están registrados en la Ciudad, es decir, la tercera parte de las unidades que circulan en el .D.F provienen de fuera, sobre todo del Estado de México. Evidentemente existe un costo asociado al mantenimiento de la carpeta asfáltica, la realización de obras viales y los operativos de tránsito.

Es claro que los esfuerzos por mantener nuestras vialidades funcionando, representaría quizás una fuente de recurso importante que nos permitiría seguir mejorando los sistemas de transporte público masivo que están permitiendo la conectividad de la Zona Metropolitana del Valle de México.

Servicios de salud

Al menos 20% de la población que se atiende en los servicios hospitalarios del Distrito Federal no es originaria de nuestra ciudad ya que proceden de otras entidades federativas y esta población no pagan sus impuestos aquí.

Estos son solo algunos ejemplos palpables y evidentes de los gastos en que incurre día con día nuestra Ciudad. Sin embargo, no son los únicos.

En realidad la construcción de un índice de capitalidad para la Ciudad contemplaría conceptos como el Costo de Congestión, Daños Ambientales y Consumo de Energía.

CAPITALIDAD: CASOS INTERNACIONALES

El esquema de compensación de los Costos de Capitalidad es utilizado de forma efectiva en varios países. Los casos más conocidos son quizás los de España, pero ciudades como Berlín, París, Brasilia e incluso Washington en los Estados Unidos aplican algún tipo de compensación para retribuir a sus ciudades capitales los gastos operativos en los que incurren.

París y Madrid cuentan con una Ley de Capitalidad y Régimen Especial. También ocurre a nivel provincial con Lyon, Marsella, Barcelona, Santander y Tenerife; y se están discutiendo Leyes de Capitalidad para los casos de Roma y La Plata.

Caso aparte es Berlín, que junto con Bremen y Hamburgo tienen el nivel de Ciudad-Estado, pero como adicionalmente es la sede de los poderes federales, recibe un pago extra por ello. Berlín es un Estado más de la federación alemana, pero destaca que su territorio es la ciudad –prácticamente no tiene zona rural- y que recibe subvenciones por ser capital.

Los esquemas como vemos son variados y permiten, si se tiene voluntad política y un poco de sentido común, encontrar soluciones ganadoras para la Ciudad y la Federación.

La intención de la exposición ha sido demostrar que la Ciudad incurre en costos excepcionales dada su cualidad de capital de la República y que éstos deben ser compensados de alguna u otra manera.

Es por ello que se propone la creación del Fondo de Capitalidad o compensación que cubra al menos una parte de los gastos en los que incurre el gobierno capitalino y que en estricto sentido no le corresponden, mediante la creación del mismo y su incorporación a la legislación de la materia, a través del Ramo 42, Fondo de Capitalidad, y que anualmente se entregaría de manera condicionada al GDF.

Es por ello que con la presente Iniciativa se propone la creación del Ramo General 42 “Fondo de Capitalidad”, para compensar con recursos Federales al DF, hasta por un monto equivalente al 30% de la inversión física realizada en el ejercicio fiscal anterior por el DF, y que se situaría en aproximadamente unos 9,000 millones de pesos, mismos que se destinarían a cubrir los gastos de inversión en servicios públicos básicos, como en materia de agua, drenaje, recolección y tratamiento de desechos sólidos, transporte público, salud y seguridad pública, entre otros.

La Iniciativa, plantea principalmente la creación del Fondo de Capitalidad, mediante la asignación anual de recursos federales, hasta por el equivalente al 30% de la inversión física que haya aplicado el Distrito Federal en el ejercicio fiscal inmediato anterior, con el propósito de evitar el deterioro de su situación financiera  y carencia en servicios públicos básicos, derivado de la necesidad de ampliar la oferta en materia de agua, drenaje, recolección y tratamiento de desechos sólidos, transporte público masivo, vialidades, salud y seguridad pública, cuyos recursos serán intransferibles a otras actividades, y deberán erogarse íntegramente en el año en que se reciban para resarcir las erogaciones efectuadas que demanda la población flotante que todos los días acude al DF, pero que no contribuye en su financiamiento.

En caso, contrario, si al cierre del ejercicio quedarán recursos sin erogar, éstos deberán reintegrarse a la Federación, así como es su caso los intereses que generen.

No se trata, como se ve, de darle un cheque en blanco al GDF, sino de compensar este tipo de erogaciones que ha venido realizando desde hace muchos años el Gobierno de la Ciudad, y que conforme al espíritu del federalismo fiscal debe atender el Gobierno Federal.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, presentamos ante el Pleno de este órgano legislativo, la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE  DECRETO POR EL QUE SE  REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL

ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona una fracción IX al artículo 25, y se adicionan los artículos 47 – A y 47 – B de la Ley de Coordinación Fiscal para quedar como sigue:

“Artículo 25.- Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta Ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley, para los Fondos siguientes:

I.    Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

II.   Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV.  Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

V.   Fondo de Aportaciones Múltiples.

VI.  Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y

VII.            Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

VIII.           Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas;

IX. Fondo de Aportaciones para la Atención de los Costos de Capitalidad.

Dichos Fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente Capítulo.

Artículo 47-A.- El Fondo de Aportaciones para la Atención de los Costos de Capitalidad, se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, de hasta el 30% de la inversión física realizada en el ejercicio inmediato anterior por parte del Gobierno del Distrito Federal, con recursos propios.

Este fondo se entregará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales al Distrito Federal, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 47-B de esta Ley.

Artículo 47-B.- Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Atención de los Costos de Capitalidad, que reciba el Distrito Federal, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que directamente amplíen y le den mantenimiento a la oferta de bienes y servicios básicos en materia de agua, drenaje, recolección y tratamiento de desechos sólidos, transporte público masivo, vialidades, salud y seguridad pública, en el Distrito Federal.

Los recursos federales asignados al Fondo, serán intransferibles a otras actividades, y deberán erogarse íntegramente en el año en que se reciban para resarcir las erogaciones efectuadas que demanda la población flotante que todos los días acude al DF, para el efecto deberá llevarse un registro de los servicios de salud, transporte y seguridad pública.

Para este fin, se deberá aperturar una cuenta bancaria independiente para la recepción y registro de las operaciones del Fondo que permita identificar de manera específica y clara el destino y cumplimiento de los objetivos y metas de los recursos del Fondo.

El Distrito Federal, una vez suscrito el convenio de colaboración administrativa con la Federación por conducto de la Secretaría de Hacienda, recibirá el 100% de los recursos previstos en términos del artículo 47-A de esta Ley; del que corresponderá cuando menos el 25% a las demarcaciones territoriales de la entidad, que se distribuirá entre ellas, conforme a la participación que tengan en la estructura del presupuesto delegacional.

Las autoridades del Distrito Federal responsables de la ejecución de las obras señaladas en el presente artículo, respecto de dichas aportaciones, invariablemente deberán:

I.    Hacer del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;

II.  Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar;

III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados;

IV. Proporcionar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la información que sobre la utilización del Fondo de Aportaciones para la Atención del Costo de Capitalidad, le sea requerida. En el caso de las Demarcaciones Territoriales lo harán por conducto de la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal, y

V.   El Distrito Federal será responsable de supervisar que las obras que realicen con los recursos del Fondo  sean compatibles con los objetivos de preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- A la firma del presente decreto y dentro de los treinta días naturales siguientes a su publicación, el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal emitirán las Reglas de Operación correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Atención de los Costos de Capitalidad, mismas que deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

TERCERO.- Se derogan todas aquellas disposiciones que se contravengan al presente decreto.”

SENADORA GABRIELA CUEVAS BARRON

Dado en el salón de sesiones del Senado de la República a los 15 días del mes de octubre de 2013.