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Iniciativas

Estado Actual: Concluido Acuerdo MD Ficha Técnica

Del Sen. Alejandro Tello Cristerna, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto que adiciona un párrafo al artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.

ASUNTO CONCLUIDO DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE LA MESA DIRECTIVA PARA LA CONCLUSIÓN DE INICIATIVAS PRESENTADAS POR SENADORES QUE SE ENCUENTRAN PENDIENTES DE DICTAMEN EN LA CÁMARA DE SENADORES", DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2018.


Propone incluir la obligación de los extranjeros para contribuir a los gastos públicos de forma proporcional y equitativa, en los supuestos y condiciones que dispongan las leyes respectivas para este efecto.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ALEJANDRO TELLO CRISTERNA, Senador de la República, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta LXII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción IIdel Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 8° párrafo 1, fracción I, 164 párrafo 2, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta H. Asamblea, Iniciativa con proyecto de Decreto que adiciona un párrafo al artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:

El fenómeno que ha caracterizado la globalización de las últimas décadas es la apertura sin precedentes de la economía mundial. La búsqueda de la maximización de utilidades de las empresas las ha llevado a reordenar y multiplicar sus centros de producción, adquirir nuevos canales de comercio y ubicar oficinas en distintos países, formando un mismo grupo de intereses económicos. Sin embargo, esta mundialización de sus ingresos ha traído consigo complicaciones de naturaleza tributaria, tanto para las empresas en el pago de sus gravámenes, como para las autoridades hacendarias en la recaudación de los mismos.

Así, el Derecho Fiscal, en su necesidad de ampliar sus funciones y de proporcionar a las autoridades hacendarias medios que les permitan configurar el ingreso universal de los contribuyentes residentes dentro de su circunscripción territorial, ha venido apoyándose en instrumentos jurídicos internacionales útiles para ejercer, más allá de sus fronteras, controles que deriven en posibles actos de fiscalización. La residencia de las entidades corporativas juega un papel clave en la tributación nacional sobre el ingreso de las corporaciones y en la aplicación de los tratados internacionales.

En la globalización fiscal internacional, el concepto de residencia cobra una gran importancia, ya que para tener derecho a los beneficios que se derivan de los Convenios para Evitar la Doble Tributación (CEDT), ésta se debe acreditar ante las autoridades de cualquiera de los Estados contratantes.

Tomando en cuenta la naturaleza de los Convenios para Evitar la Doble Tributación como tratados internacionales y dado el lugar asignado por nuestra Ley Suprema a los tratados internacionales, por encima de las leyes federales, dentro de la jerarquía en el ordenamiento jurídico nacional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y parte de la doctrina, ha venido defendiendo la necesidad de interpretar estos convenios empleando las reglas internacionales de interpretación de los tratados, esto es, la Convención de Viena. Surge entonces la pregunta si dichos tratados internacionales deben interpretarse de acuerdo a los criterios de la Convención de Viena, o según el Modelo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico sobre Ingreso y Capital (MOCDE).

La imposición tributaria sobre la renta y sobre el capital se hace utilizando los llamados puntos de conexión, los cuales son la fuente del ingreso y la residencia de la persona contribuyente. El país donde se genere el ingreso (Estado fuente) tiene derecho a sujetar al pago de sus impuestos al contribuyente por el monto de dichos ingresos. El país donde el sujeto pasivo tiene su residencia (Estado residente), tiene el derecho de sujetar al contribuyente a impuestos por la totalidad de de sus ingresos obtenidos mundialmente. Sin embargo, cuando la definición de alguno de estos puntos de conexión no es precisa, la actualización de una doble tributación o de una evasión fiscal es latente.

Dentro de nuestra Carta Magna existen diversas disposiciones que conforman el marco jurídico constitucional en materia tributaria.

Dentro de ese cúmulo de normas, encontramos aquellas que establecen las facultades legislativas de la Federación y de los Estados; otras que se refieren propiamente a la obligación de pagar impuestos; y por último, aquellas que sin estar específicamente relacionadas con los impuestos, establecen límites a la potestad tributaria del Estado, es decir, los derechos fundamentales.

Una obligación que resulta de singular importancia frente a la subsistencia misma del Estado, es la de pagar impuestos; la de contribuir para el desahogo de los gastos públicos. Sobre este tema y su fundamento teórico mucho se ha dicho y escrito; sin embargo, resulta fundamental para esta iniciativa abordarla desde el punto de vista positivo.

En el artículo 31, Fracción IV Constitucional, se impone a los mexicanos la obligación de contribuir para los gastos públicos de la siguiente forma:

  1. Para aquellos de la Federación, están obligados todos los mexicanos; y
  2. Para aquellos estatales o municipales, únicamente estarán obligados los mexicanos que residan en ellos.

En resumen, es dable afirmar que la reglamentación de la obligación de contribuir para los gastos públicos que se efectúe a través de las legislaciones secundarias deberá respetar en todo momento los principios emanados de la Constitución General.

Las leyes y demás disposiciones generales de carácter impositivo, requieren, en última instancia, estar soportadas en nuestra Constitución Política.

El imperativo de contribuir para los gastos públicos, se encuentra, para los mexicanos, en el artículo 31 fracción IV constitucional; ahora bien, analizamos si tal fundamento o soporte constitucional existe o no para imponer contribuciones a quienes no son mexicanos, es decir, a los extranjeros.

Un aspecto que resulta determinante para los fines de esta iniciativa, es el concepto “extranjero”.

Tiene el carácter de extranjero, la persona física o moral, que no reúne los requisitos contemplados en el sistema jurídico de un Estado determinado, para ser considerada como nacional.

Serán extranjeros, por lo tanto, aquellas personas físicas que no reúnan los requisitos que señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 30; esto, tal y como lo señala el propio artículo 33 constitucional.

Atendiendo entonces a lo señalado en el artículo 30 constitucional, serán extranjeros aquellas personas que no se ubiquen en alguno de los supuestos siguientes:

  1. Haber nacido en territorio nacional o a bordo de embarcaciones o aeronaves de guerra o mercantes;
  2. Haber nacido en el extranjero, de padres mexicanos, o bien de padre mexicano o madre mexicana;
  3. No haber nacido mexicano, haber obtenido carta de naturalización; y
  4. No estando en ninguno de los supuestos anteriores, haber contraído matrimonio con varón o mujer mexicana y tener o establecer su domicilio en territorio nacional.

Por otro lado, en relación con las personas, la Ley de Nacionalidad, establece en el primer párrafo de su artículo 9 que:

“Son personas morales de nacionalidad mexicana las que constituyan conforme a las leyes de la República y tengan en ella su domicilio legal.

De esta suerte, y siguiendo el criterio de la excepción antes anotado, serán personas morales extranjeras, aquellas que no cumplan con estos requisitos.

Carlos Arellano García define la condición jurídica de los extranjeros como: “los diversos derechos y obligaciones imputables en un Estado a las personas físicas o morales que no tienen el carácter de nacionales”, es decir, es un concepto que “alude a la esfera jurídica de las personas físicas o morales, no nacionales, en un Estado determinado.”

Uno de los elementos que integran esa esfera jurídica de los extranjeros, será entonces la obligación de contribuir, correlativa al poder tributario del Estado.

La expresión, poder tributario, significa, en la opinión de Carlos M. Giulliani F., “la facultad o posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hayan en su jurisdicción”.

Resulta fundamental determinar si, en principio, un extranjero se encuentra sujeto a la jurisdicción impositiva de un Estado del cual no es nacional. En este sentido David T. expone que la jurisdicción impositiva es una decisión política como cualquier otra; la determinación de la extensión en la cual es justo o prudente sujetar el ingreso de las diversas personas o entidades al ejercicio de un poder gubernamental primario y generalmente oneroso.

De acuerdo con lo anterior, consideramos que si un extranjero obtiene ingresos cuya fuente de riqueza se encuentra en México, o bien que deriven de actividades realizadas en territorio nacional en forma permanente, dicho extranjero tiene la obligación de contribuir a los gastos públicos; pues dichos gastos al efectuarse en la prestación del servicio y en obras de infraestructura pública, permiten la generación de riqueza, a partir de una aportación del extranjero, ya sea en dinero, bienes de capital, trabajos o conocimientos. Dicho en otras palabras, en la medida en que los gastos públicos benefician al extranjero, justifican su aportación, vía contribuciones.

A nivel constitucional, los preceptos contenidos en los artículos 31, fracción IV, 73, fracciones VII y XVI constituyen un fundamento primario de la obligación de los extranjeros de contribuir para los gastos públicos.

Dichos preceptos señalan lo siguiente:

Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

I. a III. …

IV. Contribuir para los gastos públicos así de la Federación, como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. a VI. …

VII. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la república.

De las disposiciones anteriores, en cuanto a su texto y de un análisis de las mismas, podemos establecer el fundamento constitucional para imponer cargas tributarias a los extranjeros.

En primer lugar hay que destacar que el ámbito personal del artículo 31, fracción IV constitucional como norma jurídica comprende única y exclusivamente a sujetos que de acuerdo con la misma Constitución poseen una calidad jurídica específica: ser mexicanos; dando lugar a una exclusión de los extranjeros.

Hasta el 21 de Junio de 1993, la ahora abrogada Ley de Nacionalidad y Naturalización, establecía en su artículo 32, la obligación genérica para los extranjeros de pagar las contribuciones ordinarias y extraordinarias de carácter general; con motivo de la entrada en vigor de la nueva Ley de Nacionalidad, desapareció este precepto, no habiendo en la actualidad, hasta donde lo hemos podido constar, disposición legal que establezca en forma genérica y explicita, esta obligación.

De esta circunstancia se deriva la interrogante fundamental: ¿únicamente los mexicanos tienen la obligación de contribuir para los gastos públicos, y no así los extranjeros?

Sobre este particular se han pronunciado diversos autores, de los cuales resulta oportuno citar los siguientes:

Ernesto Flores Zavala señala que “aun cuando el precepto constitucional sólo se refiera a los mexicanos, cuando establece la obligación, no prohíbe que se impongan a los extranjeros y, en consecuencia, puede hacerlo el legislador ordinario”.

Por su parte, Alfonso Cortina Gutiérrez, sostiene que “la obligación de contribuir para los gastos gubernamentales que establece la fracción IV del artículo 31, es una obligación general, a pesar de que literalmente el texto constitucional se refiere a deberes de los mexicanos. Nunca se ha pretendido interpretar ese texto, en el sentido de que los extranjeros estén excluidos del pago del tributo”.

Por otro lado, Felipe Tena Ramírez afirma que “correlativa a su vez de la facultad del Congreso para imponer contribuciones, es la obligación de los mexicanos para contribuir a los gastos públicos, de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. El artículo 33 de la Constitución del 57 ampliaba expresamente esta obligación de los extranjeros, lo cual se justifica, pues si estos reciben al igual que los nacionales, la protección del poder público para sus personas y sus bienes, sería indebido que no contribuyeran a los gastos que demanda dicha protección.”

De los comentarios anteriores, así como de las facultades del Congreso de la Unión para establecer contribuciones y para legislar en materia de condición jurídica de los extranjeros, podemos concluir que el hecho de que los mexicanos estemos obligados a contribuir, no significa necesariamente que los extranjeros no lo estén, pues el hecho de señalar una obligación expresamente para unos, no libera de la misma a los otros, en tanto se encuentre facultado al Congreso en los términos antes comentados.

Bajo este mismo criterio, se puede inferir válidamente que la obligación establecida para los mexicanos por el artículo 31, fracción IV constitucional deviene innecesaria ante la potestad soberana del Congreso de la Unión para establecer contribuciones. Sin embargo, es necesario considerar que la fuerza que ejerce la Constitución sobre las Normas Secundarias es inminente, y por lo tanto, la Supremacía Constitucional debe siempre atender a los principios de igualdad, generalidad y proporcionalidad tributaria ya que de no establecerlo expresamente, se puede recaer en una falta de certeza jurídica.

Por lo anterior, y con la finalidad de de elevar a rango constitucional la realidad jurídica, política y social del régimen tributario de los extranjeros en México, al igual que sucede con la obligación tributaria los mexicanos en nuestra Carta Magna, propongo, a través de esta iniciativa, incluir en el artículo 33 de nuestra Ley Fundamental, la obligación de los extranjeros para contribuir a los gastos públicos de forma proporcional y equitativa, en los supuestos y condiciones que dispongan las leyes respectivas para este efecto.

Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea, Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el párrafo tercero del artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriendo el actual para ocupar el párrafo cuarto, para quedar de la forma siguiente:

Artículo 33. ...

Es obligación de los extranjeros contribuir para los gastos públicos de forma proporcional y equitativa, en los supuestos y condiciones que dispongan las leyes respectivas.

Los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país.

TRANSITORIO

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ATENTAMENTE

ALEJANDRO TELLO CRISTERNA
SENADOR DE LA REPÚBLICA

México D.F., a 2 de octubre de 2013.