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Estado Actual: Concluida Art. 219 Ficha Técnica

Del Sen. Armando Ríos Piter, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General de Deuda Pública.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.

ASUNTO QUE CONCLUYE SU TRÁMITE LEGISLATIVO EN COMISIONES, DE CONFORMIDAD CON EL "ACUERDO DE MESA DIRECTIVA PARA DAR CONCLUSIÓN A LAS INICIATIVAS QUE NO HAN RECIBIDO DICTAMEN”, DE FECHA 31 DE OCTUBRE DE 2017.


Propone adecuar el marco normativo que define el concepto de deuda pública de la Federación y las entidades federativas, a fin de contar con mejores indicadores de la posición fiscal y de la certificación y calidad de los datos de endeudamiento de los tres niveles de gobierno en los procesos de transparencia, rendición de cuentas y de entrega-recepción.

Plantea incorporar todos los pasivos contingentes como deuda pública: avales, Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), pasivos del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), obligaciones netas del Fondo Nacional de Infraestructura, proyectos público-privados y proyectos de prestación de servicios, pensiones.

Asimismo promueve la modernización del sistema de registro de deuda en los tres niveles de gobierno a través del Sistema Nacional de Deuda, la generación de indicadores de solvencia, liquidez y vulnerabilidad, y el sistema de monitoreo cuando alguna entidad pública adquiera un monto de endeudamiento por arriba de su capacidad de pago y el procedimiento de solicitudes de ampliación de endeudamiento de las entidades federativas que hayan superado los límites prudenciales de endeudamiento en función de su capacidad de pago.

Para ello reforma el artículo 1, 10, 11, 23, 24, 25 y 27; adiciona las fracciones VIII, IX y X del artículo 4; un segundo párrafo al artículo 9; un segundo párrafo al 11; se adiciona un tercer párrafo al artículo 20; un párrafo tercero del artículo 30; y deroga segundo párrafo del artículo 18; todos de la Ley General de Deuda Pública.

Quien suscribe, Senador ARMANDO RÍOS PITER, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 8° numeral 1, fracción I, 164 numeral 1, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Soberanía, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE DEUDA PÚBLICA, al tenor de las siguientes:

ANTECEDENTES

El pasado primero de septiembre de 2012, el Ejecutivo Federal presento ante el Senado de la República una reforma a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, para transparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno, misma que fue aprobada el 12 de noviembre de 2012. Esta reforma es de vital importancia para el fortalecimiento de la  transparencia y acceso a la información para entes públicos, el Constituyente aprobó  fortalecer las facultades del Consejo Nacional de Armonización Contable para establecer criterios específicos en materia de contabilidad gubernamental y el acceso de información financiera vía internet, con el fin de acelerar la armonización contable de los entes públicos en materia de programación, presupuesto, ejercicio, evaluación y rendición de cuentas; transparencia y acceso a la información del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal y al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos; información de plazas en el sector salud; el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal; Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; fondos de ayuda federal para la seguridad pública; especialmente en contratación de deuda y amortizaciones de entidades y municipios.

La reforma establece la obligación a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas; los entes autónomos de la Federación y de las entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; y las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales, de que toda la información financiera en las etapas de programación, presupuesto, ejercicio, evaluación y rendición de cuentas, deberá presentarse conforme a las normas y los formatos, con la estructura y contenido de la información, que para tal efecto establezca el Consejo Nacional de Armonización Contable y difundirse de manera permanente en la página de Internet del respectivo ente público.

En materia de información financiera obliga a los entes públicos la obligación de publicar de manera accesible vía internet, en tres etapas claves: la primera, en el proceso la elaboración de las iniciativas de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos; la segunda; las leyes de ingreso y egresos aprobados, incluyendo los indicadores de evaluación del desempeño de los programas y políticas públicas, y la tercera etapa, el  avance en la información financiera que refleja el gasto comprometido y devengado, y relacionarlo con el destino del gasto y el beneficio o impacto que se pretende lograr en la población con esas erogaciones.

Se aprueban nuevas disposiciones en materia de transparencia y acceso a la información  para el ejercicio de recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal y al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos. Sobresale la obligación impuesta  a las entidades federativas para  entregar a la Secretaría de Educación Pública el  número total del personal comisionado y con licencia, con nombres, tipo de plaza, número de horas, funciones específicas, claves de pago, fecha de inicio y conclusión de la comisión o licencia, así como el centro de trabajo de origen y destino; los pagos realizados durante el periodo correspondiente por concepto de pagos retroactivos hasta por cuarenta y cinco días naturales, siempre y cuando se acredite la asistencia del personal beneficiario durante dicho periodo en la plaza respectiva.

La reforma incluye disposiciones en materia de transparencia y acceso a la información en los siguientes temas en el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y los fondos de ayuda federal para la seguridad pública. Y de manera especial se amplía la información financiera en materia de contratación de deuda y amortizaciones a entidades y municipios. Finalmente, se establecen responsabilidades administrativas a los servidores públicos que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las originaron y, subsidiariamente, a los que, por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos por causas que impliquen dolo, culpa, mala fe o negligencia por parte de los mismos, por: a) Omitir o alterar registros, actos o partes de la contabilidad de los recursos públicos; alterar los documentos que integran la contabilidad de la información financiera; No realizar los registros presupuestarios y contables en la forma y términos que establece esta Ley y demás disposiciones aplicables; cuando por razón de la naturaleza de sus funciones tengan conocimiento de que puede resultar dañada la hacienda pública o el patrimonio de cualquier ente público y, estando dentro de sus atribuciones, no lo eviten o no lo informen a su superior jerárquico; no tener o no conservar, en los términos de la normativa, la documentación comprobatoria del patrimonio, así como de los ingresos y gastos de los entes públicos.

Esta reforma se concentro en homogenizar la información contable, sobresale de la misma dos aspectos en materia de deuda pública, la primera: el proceso de dictaminación decidió no ampliar la discusión en materia del concepto de deuda pública, y  la segunda, los senadores que aprobaron dicha reforma sin profundizar el tema de definición de la deuda pública, en aras de avanzar en materia de homogenización contable de los entes públicos responsables del gasto.

El Presidente Enrique Peña Nieto es su toma de protesta, propuso establecer una ley reglamentaria los principios rectores de responsabilidad y sostenibilidad fiscal de los gobiernos subnacionales.  A la iniciativa constitucional y reglamentaria se suman otras iniciativas para regular la deuda pública en el Congreso de la Unión, donde uno de los desafíos es la búsqueda de establecer una norma única de déficit público, deuda pública y capacidad de pago.

Hacia un concepto único de deuda pública

Desde nuestro punto de vista uno de los desafíos para la implementación de un principio de responsabilidad fiscal en el gobierno federal sobre el déficit fiscal, entendido cuando los ingresos no logran cubrir la totalidad del gasto y, por lo tanto, se necesita de financiamiento, es que dicho concepto, desde la contabilidad creativa del gobierno federal, depende de lo qué incluya o qué se excluya depende su significado, por ejemplo: balance fiscal del gobierno federal, el presupuestario del sector público, el presupuestario indirecto (o fuera de control presupuestal directo), el económico, el financiero, el tradicional y el de los requerimientos financieros, más el primario, el operacional, el petrolero y el no petrolero sin ingresos no recurrentes.

El más acotado es el del gobierno federal, que abarca los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, más los órganos autónomos (IFE, CNDH INEGI). Los organismos y empresas bajo control presupuestal (Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE) contemplan sus ingresos propios más las aportaciones de seguridad social. La diferencia entre sus ingresos propios y sus gastos se le llama balance financiero de organismos y empresas bajo control presupuestal. La suma de éste más el del gobierno federal es el balance presupuestario. Pero también existen organismos y empresas de control presupuestario indirecto, tanto financieros (banca de desarrollo) como no financieros, que tienen sus ingresos y gastos propios, por lo que básicamente se consideran las transferencias y apoyos que reciben del gobierno federal. Se le designa el balance financiero de entidades bajo control presupuestario indirecto y al sumar éste con el presupuestario se obtiene el balance económico del sector público, también conocido como el balance tradicional.

Antes de 1993 existía un concepto adicional llamado intermediación financiera, el cual consistía básicamente en los requerimientos financieros de la banca de desarrollo y fondos de fomento por pérdidas esperadas, que se sumaba al balance económico para obtener el balance financiero del sector público. En sí, representaba un déficit que, aun cuando estaba respaldado por apoyos de organismos internacionales, significaba una contingencia del gobierno federal. En su momento, la SHCP argumentó que no debería formar parte del balance fiscal y lo dejó de incluir. La decisión fue muy controversial, ya que en 1994 el gobierno reportó un presupuesto balanceado, a pesar de un aumento significativo en la intermediación financiera. Algunos analistas argumentaron que su incremento inusitado contribuyó a la crisis que se desató a fin de año y que era una deuda que se trató de ocultar.

A partir de entonces, el balance económico se convirtió en la referencia principal de la posición fiscal del sector público y el indicador más utilizado para evaluar las consecuencias de la política fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública, la demanda agregada y la balanza comercial. Sin embargo, este indicador es, por mucho, insuficiente para evaluar la postura fiscal, ya que en realidad no refleja las necesidades totales de recursos financieros del sector público asociadas a la política fiscal.

De entrada, en 2008 se introdujo un cambio significativo en la Ley para acomodar la reforma energética, mediante el cual la inversión de Pemex y sus organismos subsidiarios no se contabiliza para efectos del equilibrio. Esto dio pie a un incremento significativo en el balance económico a partir del 2009 (de alrededor de 2%), por lo que hubo la necesidad de introducir un nuevo balance llamado “económico sin la inversión de Pemex” para seguir cumpliendo la ley.

El problema central que debe ser resuelto dentro del planteamiento de un registro nacional de deuda pública, es el desafío de generar un indicador confiable de todos los compromisos financieros y no financieros que refleje la posición fiscal real del Estado mexicano.  Actualmente los ordenamientos jurídicos, cobertura institucional y prácticas presupuestales particulares, existen una gran cantidad de obligaciones extrapresupuestales que no están incluidas en el balance económico.

Otro indicador sobre deuda que considera los requerimientos y adecuaciones no consideradas por el presupuesto para obtener los requerimientos financieros del sector público (RFSP), que incluye la suma de los requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los fondos de fomento (antes intermediación financiera), el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB), los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (antes PIDIREGAS), el fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), los programas de apoyo a deudores, así como las adecuaciones a los registros presupuestarios que se derivan de transacciones virtuales o compensadas, como ingresos por recompra de deuda y reservas actuariales del IMSS y del ISSSTE.

Es vital para la discusión de una reforma hacendaria en el Congreso de la Unión, abrir una línea de discusión de la metodología y la calidad de los indicadores fiscales, en el caso de la deuda pública federal, entre la definición de balance del gobierno federal hasta llegar a la definición de Requerimientos Financieros del Sector Público, que es el indicador más amplio de los balances públicos y el mejor para medir de forma adecuada la posición fiscal del sector público. En un momento dado, la diferencia entre el balance económico sin la inversión de Pemex (que debe ser cero según la ley) y los RFSP ha llegado a presentar hasta más de 4 puntos porcentuales del PIB. Tener un déficit de 4% del PIB y decir que tenemos un presupuesto balanceado, no sólo es un concepto equivocado sino un indicador sesgado sobre el cual el Congreso de la Unión trabaja año con año en la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación.

El problema no es menor en el caso de las definiciones de deuda de los estados y municipios, en la iniciativa de reforma constitucional presentada el pasado 23 de enero de 2013 que se presentó en la Comisión Permanente suscrita por los senadores Armando Ríos Piter, Raúl Morón y Benjamín Robles, hace un importante énfasis en la exposición de motivos de la dispersión y falta de criterios homogéneos de normas prudenciales, esto resultado de que la mayoría de las entidades federativas de normas prudenciales que regulen los parámetros de endeudamiento, así como falta de uniformidad en los criterios de clasificación de las obligaciones financieras.

Bajo estos argumentos de sesgo estadístico es fundamental que en la discusión de una nueva Ley General de Responsabilidad Fiscal de Presupuesto y Deuda Pública para establecer una definición más clara de endeudamiento y a partir de allí establecer los límites prudenciales en materia fiscal, que incluya mejorar los indicadores fiscales del gobierno federal. El pasado martes 19 de febrero de 2013 se presentó una propuesta de Ley General de Responsabilidad Fiscal de Presupuesto y Deuda Pública que tiene por objeto introducir el principio de responsabilidad fiscal en la toma de decisiones de los tres órdenes de gobierno en materia de endeudamiento, a partir de la introducción de reglas fiscales, pero también de principios básicos de transparencia y rendición de cuentas en todo el proceso de contratación de deuda, entre otros aspectos, como el Sistema Nacional de Deuda, limitar la discrecionalidad de la SHCP, registro de deuda,

Cuenta Pública 2011: Auditoria Superior de la Federación

El miércoles 20 de febrero de 2013 la Auditoría Superior de la Federación (ASF) alertó dentro de la Cuenta Pública 2011 la carencia de normas que establezcan un límite al endeudamiento de entidades federativas y municipios, el cual se disparó de 2006 a 2011 de 205 mil 287.9 a 390 mil 777.5 millones de pesos, lo que significó un crecimiento promedio anual de 13.7% en términos reales. Se precisa que en ese año el gobierno federal destinó 240 mil 537.6 millones de pesos para cubrir el costo financiero de dicha deuda, “equivalente a un 73.5% de los recursos que obtuvo por el endeudamiento neto de 327 mil 302.3 millones de pesos”.

Para la ASF esto significa que la mayor parte de los recursos que se obtienen de ese endeudamiento “se aplican al pago de los intereses y no para la amortización de capital, cuando deberían destinarse a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento de los ingresos públicos y del desarrollo económico y social del país”.

Se aclara que con excepción del estado de Tlaxcala (que según el reporte no presentaba endeudamiento a ese año), el resto de las entidades federativas carece de marcos jurídicos que regulen la gestión de créditos. Puntualiza que en el periodo reseñado destacan las deudas de Coahuila con un aumento de 144.2%, Zacatecas con 76.6%, Chiapas con 74.4%, Tamaulipas con 70.5% y Nayarit con 58.8%. Por entidad federativa, los montos más elevados de deuda se observaron en Coahuila con 46 mil 768.7 millones de pesos, Quintana Roo con 27 mil 306.7 millones de pesos, Veracruz con 17 mil 985.6 millones de pesos, Michoacán con 15 mil 248 millones de pesos y Nuevo León con 13 mil 280.5 millones de pesos. Los montos de endeudamientos de esos cinco estados sumaron 120 mil 589.5 millones de pesos, equivalentes a 59.9% del total registrado, mientras para las entidades federativas restantes fue de 80 mil 867.3 millones de pesos.

En lo referente al registro de deuda, la ASF indica que la Secretaría de Hacienda y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores señala como corresponsables de las excesivas deudas que tienen los estados. Ambas instituciones fallaron en el adecuado  registro, transparencia y  límites en los créditos contratados por las entidades federativas, lo que ha contribuido al excesivo incremento de los pasivos estatales. En otras palabras se detectó que se carece de un registro integrado y obligatorio en la SHCP, así como en cada estado en el que se reporten todos los pasivos y las obligaciones financieras de los gobiernos.

Las fallas en tal registro ubicaron una diferencia de 48 mil 994 millones de pesos  que no fueron  debidamente  anotados en 2011 sobre deuda en estados y municipios, se advierte que Hacienda carece de disposiciones para la certificación, verificación y constatación de la autenticidad de la información que entregan las entidades federativas y municipios cuando realizan la inscripción de nuevos adeudos, lo anterior concuerda con el  análisis titulado States and municipalities: (Not) a credit sweet spot”de Nur Cristiani de JP Morgan,  que  evidencian que el saldo de los créditos otorgados por bancos privados y de desarrollo a los gobiernos estatales y municipales supera en 8.5% la cifra reportada ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Algunos aspectos relevantes en materia de deuda estatal que deben ser considerados dentro de los trabajos de reforma constitucional y de la ley de responsabilidad fiscal son:

a) Transparencia e indicadores: El actual método de registro de deuda subnacional no es capaz de generar indicadores de riesgos, indicadores de solvencia, liquidez y vulnerabilidad.

b) Registro laxo de deuda: Las disposiciones reglamentarias del artículo noveno de la Ley de Coordinación Fiscal, específicamente en el  Procedimiento de Inscripción en el Registro y en el Manual de Cancelación y Modificación, son laxas en el sentido de que no contemplan formatos por medio de los cuales se prevea que la información que entregan los estados y municipios sea homogénea.

c) Ausencia de límites prudenciales: La CNBV no ha puesto un límite para el financiamiento otorgado por las instituciones financieras a las entidades federativas y municipios cuando garantizan el pago del préstamo con los recursos que les entrega la Federación. Adicionalmente,  señala, las entidades  siguen  cometiendo irregularidades en el ejercicio del gasto federalizado y no han corregido las prácticas de opacidad.

d) Fondos preventivos: La ASF advierte al Congreso de la Unión que frente a la insuficiencia de fondos de pensiones y jubilaciones debe ser un asunto prioritario para las finanzas públicas del Estado mexicano, ya que por una parte, las pensiones vulnera la capacidad financiera del Estado y por otra, exige cumplir con los derechos de los trabajadores.

e) Alta exposición de bancos: Adicionalmente al sobreendeudamiento estatal, la ASF a diferencia de otros entes reguladores, advierte que un riesgo para el sistema bancario es el hecho de que algunas instituciones tienen exposiciones elevada en los créditos que han otorgado a estados y municipios. Sin mencionar nombres, indica que tres instituciones tienen concentrada en una sola entidad federativa una exposición al 100 por ciento de su capital, lo que significa una potencial vulnerabilidad al sistema bancario en caso de que nuevamente ocurra una caída de las participaciones federales.

d) Crecimiento de la deuda federal: El problema del sobreendeudamiento de estados y municipios no es ajeno al gobierno federal, de acuerdo a la ASF, el endeudamiento del gobierno federal es una situación de alto riesgo, porque excede los niveles recomendados para los países en desarrollo de treinta por ciento de deuda pública sobre el productos interno bruto.

Es importante mencionar que algunas de estas observaciones carecen de fundamento legal, en tanto que la norma actual no facultad ni a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ni a la CNBV para establecer límites al endeudamiento de los estados, salvo en aquella parte de registro de deuda, pero solo la que está garantizada con participaciones.

Del endeudamiento federal

De acuerdo con el INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions), cuando la economía de un país es sometida a presiones económicas y financieras, “(…) las deudas con respecto al déficit público pueden dar lugar a  movimientos especulativos de los tipos de cambio, o socavar la confianza en los bancos que  poseen títulos de deuda pública desencadenando (…)” crisis de confianza.

En 2003 el FMI sugirió los niveles dentro de los cuales los indicadores de vulnerabilidad se aceptan como satisfactorios para países de economías emergentes, dentro de los cuales  se encuentra la relación deuda bruta/PIB, deuda bruta/ingresos, y servicio de la deuda/ingreso presupuestario interno. El indicador deuda bruta/PIB se estableció en un rango de 25.0% a 30.0%, el cual estuvo vigente hasta el año de 2008, a partir de 2009 se considera que el rango promedio  aceptable debe estar entre 49.0% y 58.0%. En estudios más recientes, el FMI señala que la razón deuda /PIB, para evitar la moratoria  debe ser abajo del 20.0%, para países que no nunca han mostrado problemas de moratoria, el nivel de “tolerancia” podría extenderse hasta el 60.0% del PIB, pero, países que han experimentado crisis de deuda, ocurrió cuando su razón rebasó el 39.0% del PIB.

De acuerdo a los distintos indicadores fiscales de referencia internacional respecto al comportamiento de la deuda pública federal, la ASF indica que:

a) Indicador Deuda Bruta / PIB: Para el caso mexicano de acuerdo con lo propuesto por el FMI la relación deuda bruta/PIB debe ser como máximo  el 58.0%, se observa que a partir de 1991 la deuda se ha encontrado dentro de los parámetros sugeridos. El año 2005 es cuando se presenta la razón más baja, a partir de 2006 hay un constante crecimiento, para 2011, representó el 34.4%.

b) Indicador Deuda bruta/ingresos presupuestarios: Este indicador mide la deuda bruta como una proporción del ingreso del gobierno. La capacidad de pago del gobierno está en función del saldo de la deuda en relación con los ingresos presupuestarios. El FMI ha sugerido que el indicador no debe ser superior a 215.0%.  A finales del ejercicio fiscal de 2006 el indicador es el más bajo de los últimos 18 años, 98.4%. Para 2011 la relación deuda bruta/ingresos presupuestarios muestra un crecimiento al ubicarse en 150.6%.

De la deuda contingente a nivel federal

En 1995, se crea la figura de los PIDIREGAS, para financiar los proyectos de infraestructura de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petróleos Mexicanos (PEMEX), de acuerdo con la Ley General de Deuda Pública, las obligaciones derivadas de estos financiamientos, que no se vencieran en el ejercicio corriente se considerarían como pasivo contingente. A partir del ejercicio fiscal 2009, el saldo de la deuda de los PIDIREGAS de PEMEX fue reconocida como pasivo directo y se incorporó al saldo de la deuda bruta del Sector Público Federal. Sin embargo, el saldo de los PIDIREGAS de la CFE se sigue considerando como pasivo contingente.

Con la aprobación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario se crea el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), organismo descentralizado que de acuerdo con lo establecido en la Ley de Ingresos de la Federación, desde su creación ha estado autorizado a emitir valores en el mercado de deuda, los cuales, de acuerdo con lo establecido en la fracción III del artículo 1 de la LGDP, forman parte de la deuda pública, pero al igual que los PIDIREGAS, el saldo de estos pasivos no se integra al presentado en la Cuenta Pública.

La cuenta pública de 2011 indica que los años 2006 a 2011, al incorporar el saldo de la deuda contingente a la directa y tomar el monto de la deuda del Sector Público Federal, que incluye la del Gobierno Federal, el sector paraestatal y la de la banca de desarrollo, se da un importante crecimiento en la relación con el PIB. Si bien no se rebasa el límite del rango sugerido por el FMI (49.0% a 58.0%), debe señalarse que a partir de 2008, la razón se encuentra arriba de 39.0%, que se ha observado recientemente en países que han experimentado crisis de deuda.

La Auditoria Superior de la Federación hace las siguientes recomendaciones, algunas ya consideradas dentro de la Iniciativa de Ley General de Responsabilidad Fiscal Presupuesto y Deuda Pública, presentada el pasado 19 de febrero ante el Senado de la República, y que se retoman dentro de la presente iniciativa de reforma a la Ley General de Deuda Pública:

  • Adecuar la Ley General de Deuda Pública para que sea acorde con la situación actual de las finanzas públicas nacionales e internacionales, la adecuación del marco legal debe tomar en cuenta los pasivos del IPAB y los Proyectos de Infraestructura Diferidos (Pidiregas) de la CFE, para ser integrados y cuantificados como deuda.
  • Establecer órganos colegiados que revisen y autoricen los financiamientos, y mecanismos para transparentar el destino específico de los recursos que se obtienen de empréstitos sobre el crédito de la nación.
  • Establecer una norma que instruya a la Secretaría de Hacienda mecanismos que le permitan destinar una mayor proporción de recursos de la deuda para pagos de capital u otros fines de endeudamiento.
  • Adecuar el registro, transparencia y límites de la contratación de deuda federal y subnacional dentro de los límites prudenciales.
  • El Comité de  Crédito Externo debe reunirse a efecto de que analice la programación, presupuestación, ejercicio y seguimiento de los programas y proyectos financiados con recursos del crédito externo del gobierno federal, así como los niveles de desembolso.
  • Creación de fondos preventivos para pago de pensiones.

Los escándalos de deuda pública de 2013

Para los trabajos especiales para la dictaminación de una reforma constitucional será fundamental evidenciar los casos más críticos de acuerdo al Análisis de Deuda Pública de las entidades federativas y municipios del mes de agosto de 2012, la Auditoría Superior de la Federación establece que los estados de Coahuila, Quintana Roo, Nuevo León, Nayarit, Sonora, Veracruz, Tamaulipas y Zacatecas. Con información más actualizada, sobresalen tres casos claves

a) Tabasco: El nuevo escándalo de deuda pública

La semana pasada el actual Gobernador de Tabasco, Arturo Núñez, hizo público un desfalco a la hacienda pública del estado estimado hasta el momento por un monto de 27,200 millones de pesos,  en los siguientes rublos: 1,900  millones de pesos de programas federales que no se sabe donde se ejercieron; 17,717 millones de deuda pública, sin documentación que sustente; otros 2,300  millones de adeudos a acreedores  y proveedores, y un déficit presupuestal de 5 mil millones de pesos. Recordemos que Tabasco registró en un año electoral el mayor crecimiento de la deuda a nivel nacional al pasar de 2,900 a 4,823 millones de pesos, una tasa de crecimiento de 66% en tan solo un año.

b) Zacatecas: Segundo lugar en crecimiento de deuda pública

Otro de los casos sobresalientes de endeudamiento público es el Estado de Zacatecas, su deuda ha tenido un crecimiento exponencial en los últimos años, paso de 477 millones al cierre del ejercicio de 2009, a poco más de 8,254 millones de pesos al cierre de la cuenta pública de 2012, una tasa de crecimiento de 2009 a 2012 es 1630%, tan solo en el año 2012, ocupamos a nivel nacional después del estado de Tabasco, el segundo lugar en crecimiento de la deuda. La situación continúa agravándose frente a la caída  del coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones (Ramo General 28 del PEF), la ausencia de la representación del gobierno estatal  en el Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones Federales y la presión de gastos de educación y salud.

c) El caso del municipio de Acapulco: sin responsables aún

El otro escándalo no resuelto hasta el momento es el caso de Acapulco, con datos del secretario de Planeación y Desarrollo Económico municipal, Carlos Álvarez Reyes, la administración de tres años de Añorve amplió de 396.4 a 1,561.8 mdp la deuda, sin que se vea una sola obra pública de esa magnitud en beneficio del puerto, de su población o en beneficio de la promoción turística. El pasivo total es de 2 mil 142.8 millones de pesos, debe por concepto de laudos laborales en proceso de ejecución la suma es 270 millones de pesos; un déficit operativo por 311 millones de pesos al final del año. Los tres rubros conforman el pasivo total del ayuntamiento, que asciende a 2 mil 142.8 millones de pesos.

La administración porteña indica que por concepto de mal uso de recursos federales, el ayuntamiento adeuda 229.3 millones de pesos de ramo 33 fondo 3 a contratistas por obra pública ejecutada no pagada, 32 millones de pesos a proveedores de programas sociales, 11.4 millones de pesos al fondo de pavimentación, 11.2 millones de pesos del Subsidio para la Seguridad Pública Municipal, 12.3 millones de pesos del programa Hábitat, 3.1 millones de pesos del programa de fertilizante y 2.5 millones de créditos a pequeños negocios, para sumar 301.8 millones de pesos. Es en este rubro que se presume un presunto daño patrimonial por desvío de recursos federales. A este rubro se suma el hecho, que al Gobierno Municipal de Luis Walton lo dejarón sin margen de operación con participaciones federal, dado que la administración municipal priísta pidió un adelanto de participaciones de 34 millones de pesos del ramo 28 y contrajo una deuda de 105.1 millones de pesos por un sistema de factoraje financiero, y adelantos por 18 millones de pesos. En el renglón de deuda pública, que suma 423.8 millones de pesos, el ayuntamiento debe 360 millones de pesos a Scotiabank, que deben ser pagados a razón de 3.9 millones de pesos anuales durante 10 años. A Banorte le debe 63.8 millones de pesos que deben ser pagados también en una década. Los dos créditos de Banorte fueron contratados en agosto de 2011, pero su capital y sus intereses se pagarán a partir de la actual administración municipal. La Capama tiene pasivos a corto plazo y en impuestos por pagar de 232.8 millones de pesos; y a largo plazo, de 148 millones de pesos. El DIF municipal tiene una deuda de 18.1 millones de pesos.

Retos para modernizar la Ley General de Deuda Pública

De acuerdo al Informe  de la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos constituido por primera vez para estudiar el comportamiento de los pasivos federales en la LX Legislatura, aunque no incluyo un estudio analítico de la deuda subnacional, si logro recopilar a lo largo de 23 reuniones de trabajos que se resumen a continuación:

a) Marco normativo anacrónico: La deuda pública federal se rige por un marco jurídico inapropiado, incompleto y laxo que no permite dejar claro cuál es el endeudamiento total. El informe coincide con la recomendación de la ASF respecto a las tareas legislativas pendientes, el actual marco jurídico no  cumple lo establecido en  el artículo 73 de la Carta Magna ya que no hay un marco jurídico adecuado, a lo que se agrega que la Ley Federal de Deuda Pública, que data de 1976, carece de reglamento y las modificaciones, que se hicieron a la misma en 1995, acrecentaron la falta de claridad en los montos, destinos y servicios del endeudamiento.

b) Discrepancia en el cálculo de endeudamiento: Entre la SHCP y el Banco de México existe discrepancia en la medición de la posición fiscal del Gobierno federal, en 2008, la discrepancia era de 1.5 billones de pesos, y ambos datos, de carácter oficial.

c) No hay correlación entre deuda y crecimiento: A pesar del crecimiento de la deuda federal se registró un bajo crecimiento económico y limitación al acceso del crédito financiero.

d) Opacidad y divergencia metodología: Las principales discrepancias en el registro de deuda se dan en especial por el incremento sostenido de los pasivos contingentes del rescate bancario, rescate carretero y los Proyectos de Inversión Financiada con Impacto Diferido en el Gasto, mejor conocidos como Pidiregas.  Los pasivos contingentes del Instituto de Protección al Ahorro Bancario y de los Pidiregas, entre otros –que según el Banco de México representan 12.1 por ciento del producto interno bruto–, contribuyen a mayor imprecisión y poca transparencia de la deuda. La opacidad fue mayor en el caso de Pidiregas con inversión directa en Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), los que en 2007 llegaron a representar el 20 por ciento del PIB. En su momento la Comisión del Senado de la República calculo que la deuda pública real estaba cercana a 50.2 por ciento del PIB.

e) Conclusiones del informe:  El estado actual del marco jurídico administrativa permite que la gestión y el manejo de la deuda pública sean técnicamente cuestionadas e induzcan a apreciaciones inexactas sobre la capacidad de endeudamiento y los niveles del gasto público, es necesario reformar la Ley General de Deuda General de Deuda para que incluya en el cálculo de la posición fiscal del Gobierno Federal todo lo contratado y comprometido en forma directa, indirecta o contingente por el gobierno federal, sus organismos y empresas, Banco de México (manejo de reservas internacionales) , la banca de desarrollo y de fondos y fideicomisos.

El desafío de la modernización del marco jurídico en materia de deuda pública, tiene un nivel federal y la esfera local, lo presentado por la Auditoría Superior de la Federación, solo es una expresión estatal y municipal.

Por lo anteriormente expuesto, consideramos en el marco de la discusión de distintas propuesta en materia de regulación de deuda pública subnacional adecuar el marco normativo que define el concepto de deuda pública de la federación y las entidades federativas, a fin de contar con mejores indicadores de la posición fiscal y de la certificación y calidad de los datos de endeudamiento de los tres niveles de gobierno en los procesos de transparencia, rendición de cuentas y de entrega-recepción.

La iniciativa plantea a esta Honorable Soberanía en línea a la iniciativa de Ley de Responsabilidad Fiscal de Presupuesto y Deuda Pública presentada el 19 de febrero de 2013, de las recomendaciones de la Auditoría Superior de la Federación y de los conclusiones de la Comisión Especial para Determinar las Causas del Bajo Financiamiento para el Desarrollo y del Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos, se propone incorporar una reforma que defina claramente todos los pasivos contingentes como deuda pública como PIDIREGAS, avales, ADEFAS, pasivos del IPAB, obligaciones netas del Fondo Nacional de Infraestructura, proyectos público-privados y proyectos de prestación de servicios, pensiones. La modernización del sistema de registro de deuda en los tres niveles de gobierno a través del Sistema Nacional de Deuda, la generación de indicadores de solvencia, liquidez y vulnerabilidad, y el sistema de monitoreo cuando alguna entidad pública adquiera un monto de endeudamiento por arriba de su capacidad de pago y el procedimiento de solicitudes de ampliación de endeudamiento de las entidades federativas que hayan superado los límites prudenciales de endeudamiento en función de su capacidad de pago.

 

 

Por lo que presentó a esta Soberanía el siguiente proyecto de decreto por el que se propone una reforma a la Ley General de Deuda Pública, para quedar como sigue:

 

DECRETO

LEY GENERAL DE DEUDA PÚBLICA

ARTÍCULO ÚNICO.- Se REFORMA el artículo 1o,  10o, 11o, 23o, 24o, 25o y  27o; se ADICIONAN las fracciones VIII, IX y X del artículo 4º; un segundo párrafo al artículo 9º;  un segundo párrafo al 11º; se adiciona un tercer párrafo al artículo 20o; un párrafo tercero del artículo 30; se  DEROGA el segundo párrafo del artículo 18;  todos de la Ley General de Deuda Pública, para quedar de la siguiente manera:

CAPITULO I

Disposiciones Generales

Artículo 1.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por la  suma de toda las obligaciones  directas,  indirectas, contingentes, incluyendo adicionalmente a:

a) Garantías otorgadas por aval;

b) Garantías para la previsión de servicios y productos y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS);

c) Los pasivos netos del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB).

d) Requerimientos de recursos financieros de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo.

e) Proyectos de Inversión Diferidos en el Gasto de la Comisión Federal de Electricidad.

e) Las obligaciones netas del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN).

f) Las obligaciones generadas de los Programas de Apoyo a los Deudores de la banca.

g) Los requerimientos asociados al subsidio implícito en el “swap” de tasas de interés del esquema de reestructuración de créditos bancarios en Unidades de Inversión.

h) Los pasivos diferidos multianuales derivados de los proyectos público-privados y proyectos de prestación de servicios que afecten ejercicios presupuestales futuros.

i) En caso de las entidades federativas y municipios, los requerimientos para pago del servicio de luz eléctrica, retención de derechos e impuestos de la federación.

j) Requerimientos para el pago de  pensiones.

i) Aquellos pasivos que puedan generarse potencialmente por las operaciones establecidas en el artículo 7º de la Ley del Banco de México.

Su clasificación en función del tipo de financiamiento o  reestructuración a cargo de los siguientes sujetos obligados:

I.- El Ejecutivo Federal y sus dependencias.

II.- El Gobierno del Distrito Federal;

III.- Los organismos descentralizados.

IV.- Las empresas de participación estatal mayoritaria.

V. Las Instituciones que presten el servicio público banca de desarrollo, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas y fondos de fomento.

VI. Entidades federativas y municipios.

VI.- Los fideicomisos y fondos de fomento en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al VI.

CAPITULO II

De las Facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

ARTICULO 4o.- Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público:

I. al VII.- …

VIII. Formar parte del Sistema Nacional de Deuda a fin de establecer las normas, certificación y registro contable de la deuda de las entidades federativas y municipios y su publicación periódica, en los términos de la presente Ley.

IX.- Vigilar la capacidad de pago de las entidades federativas y municipios, mediante la generación de indicadores de solvencia, liquidez y vulnerabilidad de todos los sujetos obligados por la este Ley y la Ley General de Responsabilidad Fiscal, Presupuesto y Deuda Pública.

X.- Informar al Congreso de la Unión cuando alguna entidad pública se encuentre al límite de su capacidad de endeudamiento prudencial.

ARTICULO 9o.- El Congreso de la Unión autorizará los montos del endeudamiento directo neto interno y externo que sea necesario para el financiamiento del Gobierno Federal y de las entidades del sector público federal incluida en la ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como del Distrito Federal. El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión del estado de la deuda, al rendir la cuenta pública anual y al remitir el proyecto de ingresos, asimismo informará trimestralmente de los movimientos de la misma, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al vencimiento del trimestre respectivo. No se computarán dentro de dichos montos los movimientos referentes a propósitos de regulación monetaria.

En lo referente a la ampliación de los límites de endeudamiento de las entidades federativas y municipios de conformidad a lo establecido en la Ley General de Responsabilidad Fiscal de Presupuesto y Deuda Pública será responsabilidad del Senado de la República en coordinación con la Cámara de Diputados, en los términos que establezca el reglamento interno del Congreso de la Unión.

ARTICULO 10.- El Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas correspondientes a la Ley de Ingresos, Deuda y Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá proponer los montos del endeudamiento neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del Presupuesto Federal del ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. Así como las solicitudes de ampliación de endeudamiento de las entidades federativas que hayan superado los límites prudenciales de endeudamiento en función de su capacidad de pago. El Congreso de la Unión al aprobar la Ley de Ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorización informará de inmediato al Congreso.

El Ejecutivo Federal hará las proposiciones que correspondan en las iniciativas de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal quedando sujetos los financiamientos relativos a las disposiciones de esta Ley, en lo conducente.

ARTÍCULO 11.- Para determinar las necesidades financieras a que se refiere el artículo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá conocer por conducto de las Secretarías de Estado encargadas de la coordinación del sector que corresponda, los proyectos y programas de actividades que requieran de financiamientos para su realización a fin de ser considerados en las iniciativas de la Ley de Ingresos, Ley de Deuda y la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes que el Jefe del Ejecutivo presente al Congreso.

Para determinar las necesidades financieras a que se refiere el artículo anterior, las haciendas públicas de las entidades federativas establecerá de acuerdo a los lineamientos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental cuales  proyectos y programas de actividades que requieran de financiamientos que requieran de la aprobación del Congreso de la Unión, conforme a lo establecido en la Ley General de Responsabilidad Fiscal de Presupuesto y Deuda Pública.

ARTÍCULO 18.- Los proyectos a cargo de las dependencias del Gobierno Federal que requieran financiamientos para su realización, deberán producir los recursos suficientes para su amortización y las obligaciones que se asuman, en razón de que dichos financiamientos, no deberán ser superiores a la capacidad de pago de las entidades del sector público que los promuevan.

[…]

Tratándose de obligaciones derivadas de financiamientos de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, referidos a actividades prioritarias y mediante los cuales las entidades adquieran bienes o servicios bajo cualquier modalidad, cuya fuente de pago sea el suficiente flujo de recursos que el mismo proyecto genere, y en los que se cuente con la previa aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los términos del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, sólo se considerará, para efectos de la presente Ley, como pasivo directo, a los montos de financiamiento a pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente y el resto del financiamiento se considerará como pasivo contingente hasta el pago total del mismo.

ARTICULO 20.- …

….

El Sistema Nacional de Deuda en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará la capacidad de pago de los sujetos obligados y  se establecerá en función de su disponibilidad presupuestal para los ejercicios subsecuentes, conforme a la presente disposición y lo establecido en la Ley General de Responsabilidad Fiscal de Presupuesto y Deuda Pública.

CAPITULO VII

De la Vigilancia de las Operaciones de Endeudamiento

ARTÍCULO 23.- Los sujetos obligados por esta Ley, llevarán los registros de deuda pública conforme a lo establecido en la Ley General de Responsabilidad Fiscal, Presupuesto y Deuda Pública, por medio del Sistema Nacional de Deuda. Además deberán proporcionar a la misma Secretaría, toda la información necesaria para llevar a cabo la vigilancia que le compete respecto a la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos autorizados, con la periodicidad y en la forma que dicha Secretaría determine.

ARTICULO 24.- En el ámbito de sus atribuciones la Secretaría de Hacienda y Crédito Público vigilará que se incluyan en los presupuestos de las entidades del sector público los montos necesarios para satisfacer puntualmente los compromisos derivados de la contratación de financiamientos en los términos de los artículos 2o. y 17 de esta Ley.

ARTÍCULO 25.- Los sujetos obligados otorgarán todas las facilidades e  información al personal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Agencia Nacional para el Combate a la Corrupción y de la Auditoría Superior de la Federación que, en su caso, acudan a comprobar la debida negociación, contratación, administración, aplicación, destino específico de la deuda y todos sus accesorios.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público mantendrá la información disponible en su sitio de internet la posición deudora del Gobierno Federal y de sus requerimientos financieros, así como lo relativo a las operaciones y montos aprobados por los montos y destinos de endeudamiento aprobado por el Congreso de la Unión.

Esta disposición aplicará de conformidad a los lineamientos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental para las entidades federativas y municipios.

ARTÍCULO 27.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro con el Sistema Nacional de Deuda mantendrá el registro de las obligaciones financieras constitutivas de deuda pública que asuman las entidades, en el que se anotarán el monto, características y destino de los recursos captados en su forma particular y global. Incluyendo la deuda de las entidades federativas y municipios.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Sistema Nacional de Deuda publicará en forma periódica los datos de la deuda pública, consignando todos aquellos que resulten significativos para su mejor comprensión.

CAPITULO VIII

De la Comisión Asesora de Financiamientos Externos

ARTICULO 30.- Se crea la Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público, como órgano técnico auxiliar de consulta de la Secretaría de Hacienda en materia de crédito externo, que se integrará con un representante propietario y suplente de:

a).- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que la presidirá.

b).- El Banco de México, S. A.; Nacional Financiera, S. A.; Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A.; Banco Nacional de Crédito Rural, S. A.; Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.; Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, S. A.; Financiera Nacional Azucarera, S. A.; y de las entidades del sector público que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere conveniente.

La Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público deberá sesionar de manera trimestral y las actas y acuerdos se sujetarán a lo dispuesto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

ARTÍCULO 31.- Las labores de la Comisión serán coordinadas por un Secretariado Técnico, que estará a cargo del Director General de Crédito de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

ARTICULO 32.- La Comisión tendrá las siguientes funciones:

I.- Evaluar las necesidades de financiamiento del sector público federal.

II.- Asesorar en el diseño de la política que deba adoptarse en materia de endeudamiento externo oen moneda extranjera, para el sector público federal, opinando sobre planes anuales en los que se precise la estrategia de captación de recursos externos, los montos que deban obtenerse de estos recursos y la fuente y aplicación de los mismos, en coordinación con las medidas que dicte el Ejecutivo Federal en materia financiera, para alcanzar los objetivos de la política económica nacional.

III.- Proponer las medidas de coordinación de las entidades del sector público federal en todo lo que se refiera a captación de recursos externos para las mismas, considerando lineamientos de negociación sobre las condiciones generales de los créditos externos que se pretendan contratar.

IV.- Estudiar los programas de financiamientos externos para las entidades del sector público federal con criterios de oportunidad y prelación.

V.- Conocer y opinar sobre los estudios que se refieran a la deuda externa del sector público federal y recomendar políticas para mantenerla dentro de la capacidad de pago de dicho sector y del país.

VI.- La Comisión asesorará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el monto del financiamiento externo que las entidades del sector público contraten anualmente.

VII.- En general todos aquellos que permitan asesorar debidamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el manejo de la deuda externa de las entidades del sector público y las que le señalen esta ley y otros ordenamientos.

Para la programación de los financiamientos la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá tomar en cuenta la opinión de la Comisión.

T R A N S I T O R I O S

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- El Titular del Ejecutivo Federal, deberá expedir durante los treinta días naturales siguientes a la entrada en vigor de este decreto el Reglamento de la Ley General de Deuda Pública.

Dado en el Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores a los 26 días del mes de febrero del 2013.

Suscribe

Sen. Armando Ríos Piter