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Estado Actual: Aprobada Ficha Técnica

Del Sen. Mario Delgado Carrillo, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera a cargo de todos los órdenes de gobierno.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA.


Propone reformar el artículo 25 para establecer que el Estado procurará y garantizará el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera mediante el reconocimiento del impacto en la economía de los ciclos económicos internacionales y de los riesgos relevantes para las finanzas públicas. Adiciona una fracción IX, al artículo 35, para establecer como derecho del ciudadano que le rindan cuenta del ejercicio responsable de los recursos que aporta para contribuir a los gastos públicos, conforme a los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.

Propone la adición de una fracción XXIX-R al artículo 73, para facultar al Congreso de la Unión para establecer las bases sobre el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera a desarrollarse en toda la República en la que concurrirán obligatoriamente en corresponsabilidad la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios que contribuya al desarrollo económico con equidad de la Nación mediante el reconocimiento del impacto en la economía de los ciclos económicos internacionales y de los riesgos relevantes para las finanzas públicas. Reforma el artículo 79, para facultar a la entidad de fiscalización superior de la Federación a fiscalizar en forma posterior los empréstitos. Y establece como obligación del Ejecutivo mediante reforma al artículo 89, el procurar con el Congreso de la Unión por el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera, mediante el reconocimiento del impacto en la economía de los ciclos económicos internacionales y de los riesgos relevantes para las finanzas públicas.




Reforma el párrafo tercero del artículo 108, para incluir como responsables por el manejo indebido de recursos locales y empréstitos a los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales. La reforma al artículo 110, tiene propósito incluir como causal de juicio político a los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, por el manejo indebido de recursos locales y empréstitos.

Con la reforma al artículo 115, se establece la obligación a los municipios de manejar su patrimonio conforme a la ley, con equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera. Y se otorga la facultad a las legislaturas de los Estados para aprobar las leyes de ingresos de los municipios, que incluirán, previa autorización de los ayuntamientos, los empréstitos, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas, y que cumplan con el régimen de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-R de la Constitución. Y se establece la obligación de los municipios para rendir cuentas y trasparentar la información referida en los términos que se establezcan en las leyes correspondientes.

La reforma al artículo 116, establece que los Estados deberán cumplir con el equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera. De igual forma, deberán rendir cuentas y trasparentar la información de la deuda estatal y de sus municipios, en los términos que dispongan las leyes. Y se establece para las Legislaturas de los estados el dar seguimiento, auditar y vigilar las acciones desarrolladas por los estados y municipios en materia de fondos, recursos federales, locales y empréstitos, incluyendo la fiscalización de los financiamientos con base en el proyecto y el análisis costo-beneficio que sirvió de base para su autorización y contratación, y en el incumplimiento se estará a lo establecido en el artículo 110 de la Constitución.

Con la reforma al artículo 117, se define a la inversión productiva, como aquella dirigida a contribuir al mantenimiento o incremento de infraestructura social para la prestación eficiente de los servicios públicos, por lo que se establece que en ningún caso, se podrá destinar recurso alguno a gasto corriente, en caso de ser así, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de esta Constitución. Y se instituye que no se podrá limitar en forma alguna la facultad de los Estados y Municipios para financiarse siempre que atienda a los principios de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera.

Finalmente, en el mismo artículo establece que los Congresos Locales, mediante las dos terceras partes de sus integrantes, autorizaran en las mejores condiciones la contratación de cada uno de los empréstitos, siempre que se presente el proyecto respectivo con su análisis costo-beneficio, los montos a financiar y, en su caso, el otorgamiento de garantías ya sea de ingresos federales o locales, así como las obligaciones de corto plazo o cualquier otra con independencia de su denominación, contraída por éstos o sus órganos autónomos o entidades de su sector paraestatal. Por otra parte consigna que no se reconocerán obligaciones adquiridas con entidades bancarias, bursátiles, mercantiles o de cualquier naturaleza civil o comercial, física o moral, sin la respectiva autorización del Congreso Local.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL Y SUSTENTABILIDAD FINANCIERA A CARGO DE TODOS LOS ÓRDENES DE GOBIERNO

MARIO DELGADO CARRILLO,Senador integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72, 73, fracción XXV y 78, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8, numeral 1, fracción I, 163, fracción I, 164, 169, 171 y 172 del Reglamento del Senado de la República, me permito someter a consideración de esta Soberanía la presente Iniciativa, misma que se presenta en conjunto con la INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSOS ORDENAMIENTOS LEGALES EN MATERIA DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL Y SUSTENTABILIDAD FINANCIERA A CARGO DE TODOS LOS ÓRDENES DE GOBIERNO, como reglamentación secundaria de las disposiciones superiores que resultan de la presente, de conformidad a la siguiente:

Exposición de Motivos

I. Sistema actual de coordinación fiscal

El mecanismo hacendario de nuestro país, tiene su origen en el pacto de coordinación fiscal, cuyos antecedentes se remontan a 1947 y a la primera Ley de Coordinación Fiscal en 1977, con los subsecuentes cambios en los años 90 y recientemente en 2008.

Es un acuerdo en el cual los estados y municipios ceden la potestad del cobro de los más importantes impuestos al gobierno federal, y la federación regresa estos recursos a las entidades federativas a través de participaciones y aportaciones.

Con este esquema, del total de los ingresos de las unidades sub-nacionales, en 2010, el 86% provenía de recursos que devuelve el gobierno federal. El 51% estaba representado por las aportaciones (ramo 33), que son recursos etiquetados en fondos para el desarrollo social: educación básica, salud, infraestructura social, fortalecimiento municipal, entre otros. Las participaciones para los estados y municipios (ramo 28) representaban el 35% de sus ingresos. Estos son recursos cuyo espíritu es reponer lo que las unidades sub-nacionales aportan a la federación y son de libre disposición.

El resto de la estructura de los ingresos de las entidades federativas para 2010 estaba formada por ingresos propios. El 5% de impuestos, 3% de derechos, 3% de otros ingresos, 2% de aprovechamientos, 1% de productos y 0% de contribuciones especiales. Lo anterior quiere decir que sólo el 14% de los ingresos provenía de ingresos propios. Por tanto, la recaudación como proporción del gasto total de los estados y municipios, con excepción del Distrito Federal, no llega en promedio al 20%. En muchos municipios ni siquiera llega al 5%.

Bajo este marco, no hay incentivos para que las unidades sub-nacionales recauden más y mejor, ni para que éstas asignen eficientemente el gasto. Aun más, la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre el origen de cada peso recaudado y su destino de gasto no existe en este esquema –cuando más se informa sobre su administración-.

El sistema fiscal actual, donde se transfiere autoridad y facultades hacendarias de los estados y municipios al gobierno federal, ha provocado una alta dependencia hacia la federación, su recaudación y los criterios establecidos para la distribución de los ingresos.

II. Impacto de la crisis de 1994-1995 en las finanzas de estados y municipios

Durante 1995 las finanzas públicas federales y estatales se vieron afectadas por el menor dinamismo de la actividad económica y las pérdidas sufridas por muchas empresas a raíz de la devaluación.La economía mexicana experimentó una caída real de -6.2% cuando el contexto económico mundial era favorable, tanto que la economía estadounidense se encontraba en franca expansión.De tal suerte que de acuerdo al Fondo Monetario Internacional (FMI), durante el desarrollo de nuestra crisis, la economía mundial creció a una tasa promedio de 3.3%.

Lo anterior repercutió en menores ingresos tributarios, en particular los referidos a la tributación directa, y la Recaudación Federal Participable cayó 22% real.

Como consecuencia de los efectos de la crisis, se convirtió en prioridad para las entidades federativas fortalecer sus haciendas públicas sin perjudicar a las finanzas de la federación, fomentando al mismo tiempo la descentralización y el desarrollo regional. El Congreso de la Unión aprobó que a partir de abril de 1995, la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (IVA) se elevara al 15%, manteniendo la tasa de 10% en la región fronteriza.

Adicionalmente, a finales de 1995, con base en los trabajos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), se presentó la iniciativa para modificar la Ley de Coordinación Fiscal a efecto de:

  • Incrementar los recursos del Fondo General de Participaciones (FGP), al aumentar su proporción de la Recaudación Federal Participable (RFP) de un 18.51% a un 20%.
  • Otorgar el 100% de la recaudación del Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos (ISTUV) a las entidades federativas como incentivo, a partir del ejercicio fiscal 2007, correspondiendo el 20% a sus municipios.
  • Proporcionar a las entidades la facultad de legislar en ámbitos que anteriormente eran potestad exclusiva de la federación y se les asignan porcentajes importantes en materia del IEPS de bebidas alcohólicas, cerveza y tabacos.

Como se puede advertir, se avanzó en la modificación y administración de la bolsa de recursos a repartir, pero escasamente sobre el fortalecimiento auténtico de las finanzas públicas.

III. Evolución de las finanzas sub-nacionales y crisis de 2008-2009

En los últimos años, sobre todo a partir de la crisis de 2008-2009, las variables de las finanzas públicas sub-nacionales han tenido una evolución negativa y no se ve una perspectiva de ajuste y estabilización en el mediano plazo. Las cifras demuestran que la recuperación de las finanzas nacionales no necesariamente ha contribuido al mismo efecto en los estados y municipios.

Dada la reciente crisis financiera mundial, la economía del país creció al 1.3% en 2008 y se colapsó en un menos 6% en 2009, a pesar de las estimaciones del gobierno federal de una tasa de crecimiento del PIB del 3% para ese año. Ante este escenario, con las medidas tomadas por la federación, las finanzas públicas nacionales han podido recuperarse en lo general. Para 2010 la economía creció al 5.5% y para el 2011 al 3.9%. Sin embargo, la crisis ha tenido un impacto distinto y más grave en las finanzas públicas locales, que se agravó con el tratamiento de la crisis por parte del gobierno federal.

Los efectos de la crisis se reflejaron, entre otros hechos relevantes, en la disminución de la actividad económica, del empleo, y de la recaudación de impuestos. En 2009 la disminución de la Recaudación Federal Participable (RFP) fue de 105 mil millones de pesos con respecto a lo estimado en ese año. En noviembre de 2012, cuando se suponía que se haría patente la recuperación, la RFP se encontraba aún 0.8% por debajo de su nivel de 2008.

Hay que destacar los efectos del ejercicio fiscal de 2009: las participaciones federales tuvieron una reducción nominal de casi 55 mil millones de pesos respecto de lo estimado en la Ley de Ingresos de la Federación. Ese hueco se trató de compensar con la operación del Fondo de Estabilización de Ingresos de Entidades Federativas (FEIEF), formado con reservas petroleras desde 2007. Este fondo aportó sólo 44,981.0 mdppara mitigar el desajuste, 12,113.6 mdp fueron recursos del FEIEF y 32,867.4 mdpproducto del esquema de potenciación aplicado. Este hecho dejó particularmente endebles a las entidades federativas que por necesidad tomaron créditos de corto plazo para resolver su dinámica de gasto corriente y hacer frente a sus compromisos. Además, evidencia, como lo han identificado organismos internacionales, que se debe revisar y en su caso eliminar los límites puestos a esos fondos, pues el ahorro generado ha demostrado ser insuficiente para hacer frente a los ciclos económicos internacionales y con ello mantener en el tiempo una mejor administración.

En 2009 la deuda comienza a crecer vertiginosamente: las entidades federativas enfrentaron la carencia con un endeudamiento 49.1 mil mdp mayor con respecto a 2008.

La fragilidad y el desequilibrio de las finanzas públicas sub-nacionales se evidencian ante la ausencia de un marco de objetivos, parámetros, incentivos e instrumentos para la responsabilidad hacendaria y el buen manejo presupuestal en los estados y municipios.

Los datos son un buen reflejo de ello:

Ya se mencionó la estructura de los ingresos de las entidades federativas para 2010. Además, durante los últimos años se advierte un aumento sostenido del gasto operativo (gasto corriente más transferencias y subsidios) con respecto al gasto total. El gasto operativo de los estados y municipios representó el 72.1% en 2006, el 79.6% en 2009 y el 85.2% en 2011. Un gasto operativo muy grande implica riesgos para la flexibilidad financiera de las entidades pues existe una componente inercial e irreductible.

Al mismo tiempo que se reducen los ingresos propios y aumenta el gasto, se ha notado una reducción sostenida del gasto de inversión con respecto al gasto total. La participación del gasto en inversión con respecto al gasto total de los estados y municipios pasó de ser del 28.7% en 2006, al 24.6% en 2008 y 14.3% en 2010, hasta llegar al 10.4% en 2011, coincidiendo con la época de mayor uso de endeudamiento, tanto de corto, como de largo plazo. Dado el carácter inercial e incremental del presupuesto destinado al gasto operativo, la capacidad de los estados y municipios para aumentar su gasto en inversión depende de su acceso al financiamiento.

Actualmente, no se cuenta con información pública completa y detallada de la deuda de las entidades federativas y municipios ya que sólo se reporta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la deuda de largo plazo que afecta garantías de participaciones, no así la de corto plazo y de los pasivos pensionarios y los pagos pendientes a proveedores y préstamos quirografarios.

Los préstamos bancarios con plazos menores a un año son utilizados por los estados para conseguir liquidez inmediata, cubrir los flujos, y cubrir algunos faltantes en sus presupuestos; en muchos casos no son reportados en su totalidad a las autoridades, ni se necesita la autorización de los Congresos locales. El Gobierno Federal estima que el monto de la deuda de corto plazo excede en 10% sus cálculos de la deuda total . Por su parte, los pasivos de los sistemas de pensiones estatales representan un 12% del PIB.

No obstante que la deuda pública de las entidades federativas y municipios registrada ante la SHCP (deuda de largo plazo) no es tan alta en términos relativos al PIB (2.7% a junio y 3% a septiembre de 2012), representó el 11% del presupuesto de egresos de la federación en 2012 y se duplicó en los últimos 4 años, al pasar de 203,070 millones de pesos en diciembre de 2008 a 404,409 millones en junio de 2012 y a 406,764 millones de pesos en septiembre de 2012. En ese sentido, la deuda como porcentaje del PIB aumentó 1 punto porcentual de 2008 (1.7%) a 2012 (2.7%).

Con un afán comparativo, es importante señalar que la deuda de las entidades federativas y municipios representa más del 76% del presupuesto educativo en 2012, o bien, más de la mitad de los pasivos del IPAB, que ascendían a 808,265 millones de pesos en septiembre de 2012 (5.14 % del PIB), según datos del IPAB, e implica que cada mexicano debe pagar más de tres mil 500 pesos para saldar esa deuda.

La deuda se paga a través de ingresos propios, aportaciones y participaciones federales. Los primeros son muy reducidos y las segundas -principal fuente de ingresos de los gobiernos- tienen destino asignado. Por tanto, quedan las participaciones federales, que se han convertido en la principal garantía de los créditos y de las que dependen las entidades federativas y municipios. Para 2008 la deuda representaba el 50.7% de las participaciones y para junio de 2012 ya alcanzaba el 80.1%, según los datos de la SHCP. Este hecho preocupa porque en los últimos 4 años las entidades federativas se han enfrentado a una reducción en la RFP y de las participaciones y aportaciones federales.

Aunado a lo anterior, la modificación de la mecánica de distribución de participaciones que entró en vigor en 2008, también impactó las participaciones federales que reciben las entidades federativas. Para el periodo enero-noviembre de 2012, 19 entidades federativas contaron con un monto menor de recursos por dicho concepto en términos reales respecto al 2008. El impacto negativo de las nuevas fórmulas está altamente concentrado en unas pocas entidades federativas (Distrito Federal, Tabasco, Sonora) y el ingreso está también concentrado en sólo unas cuantas (Estado de México, Guanajuato, Puebla), sin que existan mecanismos para compensar, por lo menos parcialmente, este efecto.

Del saldo total de la deuda pública (406,764.6 millones de pesos a septiembre 2012), 357,133.2 millones de pesos corresponden a las entidades federativas (88%) y 49,631.1 millones a los municipios (12%). Las entidades federativas con mayor incremento absoluto en su endeudamiento de 2008 al tercer trimestre de 2012 son Coahuila, Veracruz, Nuevo León, Jalisco, Chihuahua, Quintana Roo y Michoacán. La mayor exposición de deuda (% PIB estatal) está en Coahuila, Nayarit, Quintana Roo, Chiapas y Veracruz.

Aunque la deuda es relativamente pequeña en los municipios (0.3% de PIB vs. 2.7% de PIB de las entidades federativas), ésta creció más en los últimos 7 años (19.2% promedio anual vs 11.8% de las entidades federativas, pesos reales) y está muy concentrada ya que 2.3% de los municipios endeudados (22) representan el 50% de la deuda total municipal. Los municipios más endeudados al 2º trimestre de 2012 son Guadalajara, Monterrey, Zapopan, Tijuana y Benito Juárez y la deuda municipal con mayor exposición se sitúa en: Tonalá, Cuernavaca, Benito Juárez, Tlaquepaque y Tlajomulco.

En el caso municipal, se advierte que la deuda si bien no es muy extensa, pues está concentrada en pocos municipios, sí es muy intensa, dado el nivel de endeudamiento que han asumido algunos municipios cuya importancia metropolitana, regional, y nacional no se puede desconocer.

Uno de los puntos que causa mayor preocupación a las calificadoras es la proliferación de la deuda contraída por los estados y municipios con la banca comercial. Del total de la deuda a septiembre 2012, 246,103.4 mdp (60%) eran de la banca comercial, 87,953.8 mdp de la banca de desarrollo (21%) y 58,612.3 mdp (14%) de emisiones bursátiles. En 2006, del total de la deuda el 45% era de la banca comercial y el 36% de la banca de desarrollo.

Entre los estados deudores de la banca de desarrollo resaltan Tlaxcala, con el 100.0% de sus adeudos; Chiapas, 68.6%; Baja California, 60.6%, y Colima, 55.9%. Los estados con menor proporción de sus deuda en manos de la banca de desarrollo son: Hidalgo (0.5%), Querétaro (1.4%), y Estado de México (3,4%).

Las calificadoras también han manifestado que el sobreendeudamiento no es aún un problema sistémico, sino focalizado en algunos estados con deudas muy altas. Fitch Ratings señala que el sobreendeudamiento de los gobiernos locales en México es un fenómeno aislado ya que el 63% del incremento en la deuda pública se concentra en 7 estados y los 4 casos de impago registrados en 2012 fueron municipios. Moody’s suscribe esta postura pero señala que es preocupante que la deuda de algunos estados ya esté por encima del 30% de sus ingresos.

Por su parte, el principal foco de atención del análisis para Standard and Poor´s y Moody’s se centra en el crecimiento de la deuda pública de los gobiernos locales, especialmente durante los últimos 4 años, en los que pasó de 203,100 mdp a 404,400 mdp. El crecimiento desmedido de la deuda de los estados puede deteriorar su capacidad de pago.

Tanto para Moody’s como para Fitch Ratings los financiamientos a corto plazo representan el principal riesgo para la capacidad de pago de los gobiernos locales. No están respaldados por transferencias federales y el manejo de los créditos es poco transparente. Además, resulta preocupante la tendencia a la baja en el gasto público en inversión, desde 2006, y el incremento en el gasto corriente. En este contexto, Moody’s señala que es necesario poner especial atención en la implementación de medidas de racionalización y planeación del gasto en los gobiernos estatales y municipales.

IV. Federalismo fiscal: arreglo que genera dependencia y fragilidad en las finanzas sub-nacionales

Las crisis económicas y financieras de 1994-1995 y 2008-2009 han puesto de manifiesto las carencias del andamiaje de las finanzas públicas en México y su fragilidad a nivel estatal y municipal.

La crisis de 1994-1995 resaltó las insuficiencias del esquema de coordinación fiscal entidades federativas-federación. Las medidas tomadas significaron recursos adicionales para los estados y municipios, pero la evidencia de la falta de un marco de responsabilidad hacendaria a nivel sub-nacional quedó latente desde entonces.

De la misma manera, la crisis de 2008-2009 ha dejado en estado de alarma a los estados y municipios. Las variables financieras así lo muestran. La crisis ha acreditado la vulnerabilidad en la que se encuentran las entidades federativas ante la dependencia de la recaudación federal y las participaciones en ingresos federales y la fragilidad de sus finanzas públicas, no sólo por esta atadura, sino también por los pocos instrumentos que tienen para la responsabilidad hacendaria en el corto y largo plazo.

Es en este marco donde se debe situar y entender el problema presente de la deuda pública de las entidades federativas.

V. Crisis de deuda pública en estados y municipios: un problema multifactorial

Es verdad que el crecimiento acelerado de la deuda pública sub-nacional en los últimos años tiene su motivación en el impacto que ha tenido la crisis de 2008-2009 en las finanzas públicas, pero también existen otros factores que explican el fenómeno.

Se debe identificar que las unidades sub-nacionales recurrieron al endeudamiento como respuesta a una necesidad, ante el impacto de la crisis económica, y porque el pacto fiscal está agotado y dependen de los ingresos trasferidos por el gobierno federal.

Deben reconocerse los abusos cometidos por algunos gobernadores y presidentes municipales que han endeudado a sus entidades por varias generaciones, sin que haya obra pública o acciones que lo justifiquen. También la falta de contrapesos reales a los Congresos Locales que impide el control adecuado y la rendición de cuentas a nivel local.

La regulación en materia de deuda pública es insuficiente e imprecisa y no existe una política de sanciones eficaz. Tener un sistema de corresponsabilidad y, en caso de irregularidad, de sanciones, es un imperativo para la regulación de las relaciones entre las instituciones de crédito y las instituciones gubernamentales.

Además, ni la Constitución ni las leyes secundarias establecen con claridad qué es inversión pública productiva, lo que ha propiciado que, la deuda sea utilizada para financiar rubros como el gasto corriente.

Los abusos de algunas instituciones de crédito que ha prestado de manera abusiva, apostando a que el gobierno federal pague las cuentas, también debe ubicarse como un hecho. La banca comercial es coresponsable en el incremento de la deuda sub-nacional, pues ha aprobado préstamos a sabiendas de que los ingresos de muchos estados y municipios no los soportarían. De la misma manera, la concentración de su cartera de créditos en algunos estados y municipios también ha sido un elemento de riesgo. Una política de reducción del riesgo, de regulación eficaz y de sanciones es importante aquí.

La falta de participación y responsabilidad de la banca de desarrollo, en especial BANOBRAS, como actor auxiliador de las entidades gubernamentales, es un factor presente.

La falta de transparencia y asimetrías de la información también es una realidad. No se mantiene informada a la ciudadanía sobre el uso del dinero público, ni se aclara en qué se van a gastar los préstamos y cómo se va a beneficiar a la comunidad. Hoy no se conoce el riesgo que toma el mercado de crédito cuando apoya vía empréstitos a las finanzas públicas de las entidades federativas y municipios, ni tampoco existe difusión sobre los criterios que usan las entidades de crédito y las calificadoras para evaluar a los estados y municipios. La información básica, como el monto de los créditos, tasas, plazos, reservas y carteras, es aún opaca. Queda por afirmarse el derecho de los ciudadanos a conocer con claridad esta información.

De la misma manera se identifica que los estados y municipios no hacen su parte generando más ingresos, recortando gastos o impulsando la inversión de acuerdo a sus atribuciones. En ese sentido, se hay que avanzar en un marco para las buenas finanzas públicas, la responsabilidad hacendaria y el equilibrio presupuestal a nivel local.

Debemos dirigirnos hacia las buenas prácticas para las finanzas públicas sub-nacionales, que indique metas y estados hacendarios responsables, y también hacia un esquema integral de corresponsabilidad de los actores involucrados que permita planes estabilización de las finanzas en el mediano plazo y en su caso reestructuraciones o correcciones.

Lograr el equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera en los estados y municipios, es imperativo. Por ello, se debe legislar para que en caso de otra crisis los estados y municipios no se queden solos, ni tengan que volver a endeudarse, y no caer en el impulso de querer intervenir desde el nivel federal la responsabilidad de los estados y municipios y su autonomía

Abordar estos factores, puede dar una salida de raíz al problema de la deuda y devolverle su connotación positiva, para que pueda y deba ser utilizada para la inversión que permita la infraestructura para el desarrollo y la competitividad, y en ese sentido evitar su satanización.

VI. Del equilibrio presupuestal a la sustentabilidad financiera

Aunque la discusión sobre las reformas al pacto de coordinación fiscal pueda ser abordada en el futuro mediato, y con ello corregir la relación actual, resulta imperante y factible incidir en lo inmediato, en los cambios constitucionales y legales necesarios para que las unidades sub-nacionales pueden articular sus finanzas públicas a través de un marco de responsabilidad hacendaria y equilibrio presupuestal nacional.

Al mismo tiempo, es también importante tener un esquema para que en el mediano y largo plazo se logre la sustentabilidad financiera. Así, se irían construyendo los cimientos para tener pronto una ley general en la materia.

No puede haber finanzas públicas nacionales sanas, si no hay finanzas públicas sanas en los estados y municipios, y en México no existe un concepto nacional de equilibrio presupuestal y responsabilidad hacendaria. La ley existente es de carácter e incidencia federal y aunque todos los estados cuentan con una ley de presupuesto, sólo algunos refieren expresamente la responsabilidad hacendaria.

Se deben advertir tres etapas en el ciclo hacendario en el país.

  1. responsabilidad hacendaria federal de 2006,
  2. equilibrio presupuestal de todos los órdenes de gobierno que buscamos alcanzar en el futuro inmediato a partir de esta fecha, y
  3. sustentabilidad financiera nacional con equidad, a lograr en los próximos años.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 de aplicación al orden federal de gobierno, ha servido para mantener el balance fiscal en las cuentas nacionales, con sus particularidades en la definición del déficit público. Sin embargo, estos criterios de balances y equilibrios presupuestales no han sido transmitidos a los tres órdenes de gobierno, porque no hay ninguna obligación o regulación para los estados y municipios. El resultado está a la vista: cuentas nacionales equilibradas y desequilibrios considerables a nivel local, que por su origen estructural pueden llegar a representar un riesgo de alcance nacional.

Fortaleza hacia afuera, debilidad hacia dentro. Esa es la imagen de las finanzas públicas en México cuando se las ve desde la responsabilidad hacendaria actual.

La fragilidad de las finanzas públicas sub-nacionales, ante la falta de incentivos e instrumentos para su adecuado desempeño, puede modificarse hoy para bien a través un marco común que indique los objetivos, parámetros y prácticas para la conducción de los elementos que lleven al equilibrio presupuestal. Por tanto, se requiere adicionar, desde la Constitución, el concepto de equilibrio presupuestal, que establece el equilibrio en las cuentas públicas y explica el estado en el que se encuentran las cuentas en el momento actual.

Además, y como evolución para la responsable dirección de las finanzas públicas nacionales, es necesario avanzar en los próximos años hacia el concepto de sustentabilidad financiera. De la misma manera, dado que no existe este concepto a nivel nacional, se requiere definir desde la Constitución. Este concepto establece la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros dentro de parámetros establecidos en la responsabilidad financiera y explica el estado en el que se encuentran las cuentas a lo largo del tiempo, y lo más, importante, reconociendo ciclos económicos que impactan al conjunto de la economía nacional.

La sustentabilidad financiera se refiere a la financiación equitativa para el desarrollo, donde se logra un equilibrio presupuestal en el largo plazo y a partir de las circunstancias de los ciclos económicos. En ese sentido, se reconocen períodos donde se puede tener un margen mayor para el déficit, como por ejemplo en épocas de crisis, para luego lograr la estabilización. Es en otras palabras, una responsabilidad hacendaria ampliada y con visión de largo plazo. Por ello, cuando se busca limitar la deuda pública, bajo el argumento de responsabilidad hacendaria en sentido restrictivo, lo que se puede lograr es un resultado equivocado, pues puede aparecer el control, la contracción y el encarecimiento.

Es importante mencionar que no basta con tener un simple equilibrio presupuestal cuando éste no genera o conduce a un fortalecimiento de la capacidad del estado para enfrentar sus responsabilidades para el beneficio directo a las personas. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria tiene mecanismos, aun incipientes, de apoyo en caso de crisis y no establece obligaciones hacia la sustentabilidad financiera. Esta ley ha sido insuficiente porque, por un lado, no es un esquema que necesariamente se replica a nivel nacional, y, por otro, porque los mecanismos de ajuste establecidos para las participaciones a las entidades federativas, ante una caída en los ingresos públicos, tienen una perspectiva reactiva, limitada y anual. En los hechos hay ocasiones en que los estados y municipios tardan varios ejercicios fiscales en recuperarse del impacto de una crisis. Hoy mismo no se han recuperado del golpe de 2009.

Por tanto, el contar con un marco común de conceptos y reglas generales no sólo para el equilibrio presupuestal, sino sobre todo para la sustentabilidad financiera, resulta imperante. Tomándolo como referencia, cada gobierno estatal, con la aprobación de su congreso, podrá establecer metas, montos, garantías, programas de ajuste, planes económicos y financieros, de manera libre y autónoma para gastar mejor, incrementar los ingresos, contraer créditos sanamente para proyectos de inversión con alto impacto social para la competitividad, en armonía con los criterios nacionales.

Siguiendo este orden de ideas, la ley de ingresos y el presupuesto de egresos de los estados y municipios, debería elaborarse con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, con indicadores de desempeño, objetivos, estrategias y metas. De la misma manera, las proyecciones y los resultados de las finanzas públicas en las unidades sub-nacionales deberían abarcar periodos de mediano y largo plazo. Así la eliminación del déficit presupuestario podría programarse en el tiempo preparándonos para los ciclos económicos financieros. En el plazo mediato y en el largo, el equilibrio presupuestal podrá llegar sin forzar a raja tabla una camisa de fuerza de límites establecidos a priori, impuestos más que corresponsables.

Envueltos en un marco de sustentabilidad financiera y transparencia de la información, los actores involucrados, como lo son el gobierno federal, el congreso local, la banca de desarrollo, las instituciones de crédito y las entidades federativas, podrán trabajar juntos en un esquema de corresponsabilidad que permita planear y prevenir escenarios y que acompañe a los casos problemáticos en la reestructuración, corrección y estabilización de la armonía financiera.

La sustentabilidad financiera implica entonces corresponsabilidad en la generación de los ingresos, créditos en las mejores condiciones del mercado, con riesgos transparentes y definición transparente del destino de la deuda. Así, la entidad federativa que siga los criterios nacionales equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera, estará en mejores condiciones de acompañamiento de los demás actores para lograr un mejor resultado a la ciudadanía, que es la que más nos importa.

En este enfoque, lo que prevalece es el respeto a la autonomía y libertad de los estados y municipios para tomar sus decisiones particulares en materia de finanzas públicas, siguiendo las reglas generales nacionales de sustentabilidad financiera. Por tanto, de ninguna manera se propone limitar o controlar su responsabilidad en el manejo de sus variables desde el gobierno federal o el congreso.

Se trata de defender la idea de municipios y entidades federativas responsables de sus propias decisiones. Si avanzáramos en otra dirección, retrocederíamos varios años en el camino.

VII. Análisis de la Auditoría Superior de la Federación

Para la Auditoría Superior de la Federación las causas del endeudamiento y su crecimiento vertiginoso son múltiples y, entre ellas, las de carácter estructural comprenden las siguientes:

  • Elevada dependencia de los recursos de origen federal y debilidad de los ingresos obtenidos de la recaudación propia;
  • Limitadas facultades y capacidades recaudatorias de los gobiernos de las entidades federativas y municipios;
  • Política de gasto local con déficit presupuestario y primario crecientes;
  • Regulación débil, insuficiente e imprecisa de la deuda pública; y
  • Opacidad y casi nula rendición de cuentas sobre el ejercicio de los recursos obtenidos mediante financiamiento, especialmente de los municipios.

En el crecimiento de la deuda local también han influido la mayor oferta y las nuevas opciones para obtener financiamiento con garantía y fuente de pago en las participaciones fiscales, principalmente. De acuerdo al análisis realizado por la Auditoría Superior de la Federación, 2009 y 2010 son los ejercicios en los que las deudas públicas de los estados tuvieron mayor crecimiento.

La ASF ha señalado (Análisis de la Deuda Pública de las Entidades Federativas y Municipios, 2000-Marzo 2011. julio 2011), lo siguiente:

  • 2009 y 2010 años fueron críticos para la deuda. la ASF señala que los años 2009 y 2010 fueron críticos para el proceso de la deuda pública estatal y municipal. La deuda conjunta adquirida entre 2009 y 2010 equivale a más de la tercera parte (35.5%) del saldo de la deuda pública local acumulado hasta 2010, así como al 54.9% del saldo registrado al cierre de 2008.
  • Bajan transferencias federales y se incrementa la deuda. Al analizar la deuda en el marco del gasto federalizado total, en 2009, éste disminuyó 95.3 mmdp respecto de 2008, pero la caída se compensó con un endeudamiento de 49.1 mmdp y con 45.0 mmdp del FEIEF.
  • Deuda para cubrir deuda. Se observa que algunos estados registran un superávit primario, lo cual implica que tienen déficit y lo cubren con financiamiento, o que la nueva deuda adquirida se destina a refinanciar vencimientos próximos y no se reduce el saldo acumulado.
  • Deuda como porcentaje del PIB no es representativa. Aunque en el ámbito nacional el saldo de la deuda registrada al cierre de 2010 equivale a 2.5% del PIB de las entidades federativas, no es el indicador más adecuado para establecer la solvencia y la sostenibilidad del gasto y de la deuda pública.
  • Factores de endeudamiento. El mayor endeudamiento aprobado por las legislaturas locales tiene varias causas, entre las que resaltan la disminución de los ingresos causada por la reciente crisis financiera internacional y el déficit público que requiere ser financiado. En el proceso de crecimiento de la deuda influyó también la ampliación de la oferta de financiamiento en la banca comercial y las oportunidades para la emisión de certificados bursátiles.
  • Riesgo moral. Se debe tener en cuenta el riesgo moral de que las finanzas públicas locales no se conduzcan con prudencia, debido a que tienen la expectativa de que el Gobierno Federal —Legislativo y Ejecutivo— tendría que apoyar a los gobiernos locales con recursos en caso de que la falta de liquidez e insolvencia se materializara y se requiriera anular las graves consecuencias que se generarían a la economía del país.
  • Cambios requeridos.
    • Fortalecer los ingresos propios de los gobiernos locales, elevar la calidad del gasto y recuperar el equilibrio presupuestario.
    • Reformar el federalismo hacendario.
    • Regular el financiamiento y su destino.

VIII. Recomendaciones de la OCDE

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) recomendó a México poner límites a los niveles de endeudamiento de los estados y municipios. Lo anterior se incluye en el documento “México: Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente”, mismo que forma parte de la serie “Mejores Políticas”.

Para la OCDE hay que garantizar la disciplina fiscal a nivel estatal y municipal. Menciona que la asimetría que existe entre las transferencias federales y los ingresos por impuestos propios aún puede dar lugar a restricciones presupuestales “laxas” y a riesgo moral. El gobierno federal debe promover la aplicación de reglas fiscales prudentes en el nivel sub-nacional.

Adicionalmente, la organización sostiene que la recaudación de ingresos propios de los gobiernos estatales en México es tan mala, que coloca al país entre los más bajos del índice.

Por lo anterior, la OCDE menciona que proporcionar mayor información sobre la deuda y las obligaciones contingentes de los estados y los municipios contribuiría a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, y a vigilar la sostenibilidad (salud) de las finanzas públicas.

Recomendaciones clave de la OCDE:

  • Atender la volatilidad de la producción, mejorando aún más el marco de la política fiscal y creando fondos para amortiguar las fluctuaciones fiscales, lo que podría lograrse con grandes beneficios mediante una regla de equilibrio presupuestal estructural.
  • Presentar la contabilidad gubernamental conforme a los estándares de cuentas nacionales, identificando claramente ingresos transitorios y evitando reportar operaciones de financiamiento como ingreso, para aumentar la comparabilidad y facilitar la aplicación de una regla fiscal estructural.
  • Fomentar la aplicación de límites prudentes al endeudamiento a nivel estatal y municipal y colaborar con los estados para realizar la transición de los sistemas de pensiones de beneficios definidos a los de contribuciones definidas en cuentas individuales.
  • Diseñar un proceso presupuestario multianual, el cual se centre en el desempeño y la eficacia del gasto y en los resultados del sector público.
  • Fomentar la eficiencia del gobierno, profesionalizando el servicio público, tomando medidas para mejorar la calidad del gasto y ampliando las iniciativas de transparencia y de gobierno abierto.
  • Garantizar un gasto más estratégico a través de mejores mecanismos de adquisiciones públicas, apoyándose en la planeación, la recopilación de datos con fines de evaluación y una fuerza laboral especializada en cada una de las instituciones públicas.
  • Medir la satisfacción de los ciudadanos con las herramientas existentes de gobierno electrónico para impulsar un gobierno abierto, a fin de alinear mejor la oferta y la demanda y explorar las opciones para crear servicios compartidos entre distintos órdenes de gobierno.

En 2012, la OCDE señala en Getting It Right. Una Agenda Estratégica para las Reformas en México, que las finanzas públicas nacionales son sanas, pero no facilitan un flujo de financiamiento suficiente para las políticas sociales y las políticas promotoras del crecimiento.

En específico, la OCDE señala que “Cinco años han pasado desde la irrupción de la crisis económica y financiera más grande de las últimas décadas y seguimos padeciendo un escenario de alto riesgo, incluyendo el precipicio fiscal en los Estados Unidos y las agendas financieras, fiscales e institucionales no resueltas en Europa. La mayoría de los países de la OCDE sigue padeciendo los efectos negativos de la crisis, debilitados por varias de sus secuelas, como una deuda pública elevada, un crecimiento mediocre o incluso negativo, niveles de desempleo sin precedentes y sistemas bancarios frágiles. El debilitamiento de la confianza se añade a este escenario a la baja.”

IX. Marco jurídico de la deuda nacional y sub-nacional

En materia de deuda hay que distinguir la mecánica de distribución actual de competencias de la deuda estatal y la deuda federal, así como tener especial cuidado con la soberanía estatal.

De acuerdo con el régimen federal que rige en México, las facultades que no se reserve la Federación, corresponde su ejercicio a las entidades federativas.Al respecto, en materia de deuda, el actual artículo 73 de la Constitución Federal establece:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente.

El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;

...

Como se observa, la Federación conserva la facultad de establecer bases para la regulación, contratación y pago de la deuda nacional, pero no se reservó facultad alguna en materia de deuda sub-nacional, salvo lo dispuesto en el artículo 117 constitucional. La Constitución, al reservarse facultades de empréstitos, también estableció prohibiciones a las entidades federativas y a los municipios. En el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución se establece lo que no pueden hacer las entidades federativas y municipios en materia de deuda:

Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

I. …

VIII.Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.

...

Por su parte, las leyes estatales establecen de manera general que los empréstitos o créditos contratados por los gobiernos estatales o municipales deberán destinarse a inversiones públicas productivas, aunque este concepto no define sus condiciones de aplicación, es decir, es un concepto de textura demasiado abierta.

Debido a las repercusiones que tiene el exceso de endeudamiento en las finanzas públicas estatales y municipales, y a la posibilidad de insolvencia financiera, algunas legislaturas locales han dispuesto en sus leyes límites al endeudamiento, asociados en algunos casos con sus ingresos disponibles, en otros son equivalentes a un porcentaje de su presupuesto, o a las participaciones en ingresos federales. Otros límites sólo aplican a los municipios y para el financiamiento de corto plazo.

Hoy no tenemos claro cuál ha sido el impacto de esas medidas de limitación desde la sede legislativa, pero tomando en cuenta los datos actuales que evidencian el crecimiento de la deuda desde 2009, se puede inferir que no son del todo benéficos.

De acuerdo con el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), las operaciones de endeudamiento de las entidades federativas y los municipios representan actos soberanos que competen a éstos, por lo que su deuda pública es considerada deuda directa de las entidades federativas y de ninguna manera representa deuda contingente para el ejecutivo federal.

Las entidades federativas (salvo el Distrito Federal) pueden contraer empréstitos y su contratación se sujeta a la reserva de ley, a lo que dispongan sus leyes estatales.

En ese escenario, la convivencia de las facultades de la federación y de las entidades federativas debe ser una prioridad. Respetar las facultades de las entidades federativas, a la vez que se da un impulso a la contratación y administración de la deuda de manera responsable. Hoy es tiempo de impulsar, de acompañar a las entidades federativas y los municipios. No de restringir, de dejarlos solos.

X. Principios y medidas que propone esta iniciativa de ley

Ante el diagnóstico de un modelo de relación fiscal que muestra signos de agotamiento y la evolución de las variables de las finanzas públicas sub-nacionales, en especial la deuda, después de la crisis de 2008-2009, y con el reconocimiento de conductas inadecuadas de funcionarios públicos, abusos de algunas de las instituciones de crédito, legislación insuficiente, la falta de dinamismo de la banca de desarrollo, la carencia de transparencia en la información, y finalmente la ausencia de un marco general, que lleve a las entidades federativas al equilibrio presupuestal y a la sustentabilidad financiera, con el enfoque de corresponsabilidades de los actores públicos y privados involucrados, en esta iniciativa de ley ponen de manifiesto los siguientes principios:

    1. La deuda pública no debe ser satanizada. La deuda es la posibilidad de financiar proyectos que impacten el desarrollo de los estados y de los municipios del país. De no existir los empréstitos las comunidades tendrían que esperar años para concretar obras y proyectos necesarios. Por ello, la deuda debe manejarse responsablemente y sin desviarse de este objetivo.
    2. La salud de las finanzas públicas del país debe ser corresponsabilidad de los tres niveles de gobierno. No hay finanzas públicas sanas nacionales si las finanzas de estados y municipios están en condiciones precarias. Deben establecerse en el texto constitucional los principios de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera, como obligación de los tres niveles de gobierno, no sólo de estados y municipios. El objeto es lograr un financiamiento sano y desarrollo económico con equidad, capaz de reaccionar anticipadamente en la medida de lo posible ante los ciclos económicos nacionales e internacionales.
    3. Debe respetarse la soberanía estataly la autonomía municipal. Los congresos locales deben mantener la facultad de decidir sobre los montos de financiamiento, la autorización de los proyectos y afectación de garantías. Además, el otorgamiento de garantías que comprometan ingresos (federales o locales) o patrimonio de estados y municipios en la contratación de financiamientos deberá ser autorizado por los congresos estatales, facultad que deberá acompañarse con la ejecución de programas económicos que adopten los estados y municipios en un periodo de mediano y largo plazo, para lograr el equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera. En ese sentido, no debe permitirse limitar las participaciones en garantías, ni que el Congreso tenga injerencia en el límite de la deuda de las entidades federativas. El respeto a la autonomía de los estados y municipios, es decir, la defensa del regionalismo y del municipalismo, es una bandera de la izquierda.
    4. La deuda debe financiar el desarrollo. La deuda pública sólo podrá tener como finalidad el financiamiento de proyectos de infraestructura que permitan mejorar o ampliar la cobertura de los servicios públicos. Para el otorgamiento de los créditos deberá detallarse el destino de los recursos. Bajo ninguna modalidad podrá financiarse directa o indirectamente el gasto operativo.
    5. Derecho del público a conocer la deuda. La Ley General de Contabilidad Gubernamental deberá contemplar el registro de todas las deudas que se generen a nivel federal, estatal y municipal y estará disponible al público. Dicha información contemplará tasas, plazos, montos, garantías, acreedores, mecanismos y calendario de pago, entre otros. Los bancos tendrán la obligación de reportar, a través de la CNBV, todos los créditos contratados con los tres niveles de gobierno y de los agentes que participen en su estructuración. Se impondrán sanciones a quienes no cumplan con el registro.
    6. Nulidad de las operaciones que no se autoricen por los Congresos. Los créditos que consideren el otorgamiento de garantías contratados sin la autorización de los Congresos locales serán nulos y la pérdida ira en contra de la institución financiera que los otorgó. Se tomará en cuenta también la concentración de los riesgos de la banca en las entidades federativas.
    7. Deberá reactivarse la banca de desarrollo como agente preferente del sector público. BANOBRAS debe hacer accesible el financiamiento a los estados y municipios que cumplan con el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera, para sus proyectos de inversión. Además, deberá auxiliar a los municipios que, por su condición de fragilidad financiera, no tengan la posibilidad de acceder a la banca comercial.
    8. Derecho a que gobierno rinda cuentas de lo que se aporta vía impuestos. Se incorpora el derecho del ciudadano a exigir cuentas a sus gobernantes para que se le informe de cómo se administraron los recursos aportados al presupuesto público vía impuestos. Hoy el ciudadano tiene obligación constitucional de pagar impuestos, pero no tiene el correlativo derecho a que le rindan cuentas claras.
    9. Órgano nacional de coordinación financiera. Se creará la Comisión Nacional de Equilibrio Presupuestal y Sustentabilidad Financiera que estará integrada por autoridades y representantes de la federación, estados y municipios. Su finalidad será establecer criterios para una evaluación adecuada del potencial y de los riesgos y elaborará criterios y medidas para reaccionar anticipadamente ante los ciclos económicos y evaluará planes de mediano y largo plazo para reactivar el equilibrio presupuestal en estados y municipios.
    10. Fortalecer las finanzas públicas de estados y municipios. En la discusión de la reforma fiscal se revisará la potestad de estados y municipios para aumentar y fortalecer sus ingresos logrando el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera.
    11. Apoyo inmediato a la liquidez. BANOBRAS establecerá un plan emergente para estados y municipios con problemas de liquidez, que les permita cumplir con las obligaciones de pago de menos de 90 días, siempre que éstos presenten un programa de ajuste de sustentabilidad financiera.
    12. Reestructuración de los créditos con participación de la banca. La SHCP impulsará la reestructuración de deudas que cumplan con las siguientes condiciones: haber sido autorizadas por los congresos, tener como garantías las participaciones federales, y contar con un claro destino del financiamiento. También se exigirá un plan de reequilibrio financiero a quienes pretendan la reestructuración.
    13. Registro de estructuradores y gestores crediticios. Todos aquellos agentes (personas físicas o morales) que participen en cualquier operación crediticia, con pago de sus servicios, deberán estar registrados ante la CNBV. En ningún caso el costo de dichos servicios formará parte de la operación de deuda. La CNBV deberá de emitir los lineamientos dentro de los siguientes 90 días naturales posteriores a la reforma.
    14. Sanciones a quienes actúen con irresponsabilidad financiera. Los funcionarios públicos que hagan un manejo indebido de los recursos federales, locales y aquellos provenientes de empréstitos, además de las sanciones penales y administrativas consideradas en la normatividad, podrán ser sujetos de juicio político.

El objetivo central de la iniciativa es construir una sustentabilidad financiera de manera corresponsable, porque si intentamos limitar el financiamiento mantendríamos, como se ha hecho en los últimos años, la fragilidad y precariedad de las finanzas publicas de estados y municipios.

No podemos continuar con un modelo que vuelva a impactar a las finanzas sub-nacionales, mucho menos apostar a una estrategia de desarrollo que dependa de variables políticas, como en el caso del Distrito Federal. Queremos gobiernos responsables, cercanos a la gente, federales, estatales y municipales, de la Ciudad de México y sus demarcaciones territoriales, que ejerciten con base en la ley los recursos que se aportan, que logren su destino para mejorar la calidad de vida, y que rindan cuentas a la ciudadanía de cada peso ejercido.

Por las razones, consideraciones y elementos de información señalados, proponemos a esta H. Asamblea la siguiente:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 25, 35, 73, 79, 89, 108, 110, 115, 116, y 117 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL Y SUSTENTABILIDAD FINANCIERA.

ARTÍCULO ÚNICO: Se reforman y adicionan los artículos 25, 35, 73, 79, 89 108, 110, 115, 116 y 117 de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS para quedar como sigue:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

El Estado procurará y garantizará el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera mediante el reconocimiento del impacto en la economía de los ciclos económicos internacionales y de los riesgos relevantes para las finanzas públicas.

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

I. a VIII. …

IX. Que le rindan cuenta del ejercicio responsable de los recursos que aporta para contribuir a los gastos públicos, conforme a los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. a XXIX- Q …

XXIX-R. Para establecer las bases sobre el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera a desarrollarse en toda la República en la que concurrirán obligatoriamente en corresponsabilidad la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios que contribuya al desarrollo económico con equidad de la Nación mediante el reconocimiento del impacto en la economía de los ciclos económicos internacionales y de los riesgos relevantes para las finanzas públicas, para lo cual se establecerán medidas de política fiscal; previsión, financiamiento y eliminación del déficit presupuestario; eficiencia del gasto; planes y periodos de ajuste en función de la expectativa de ingresos y de los criterios de política económica, y participación del Ejecutivo Federal y del Congreso de la Unión en esas medidas. Asimismo, señalará las previsiones para que el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera se incorporen al Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales y permitan la rendición de cuentas y la transparencia, así como las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan, en adición a las facultades que a cada orden de gobierno corresponde en materia de ingresos, egresos y recursos de financiamiento, contabilidad y fiscalización.

XXX. …

Artículo 79. ...

Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y empréstitos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley.

...

II a IV. ...

Artículo 89. ...

I. a XVI. ...

XVII. Procurar con el Congreso de la Unión por el equilibrio presupuestal y la sustentabilidad financiera, mediante el reconocimiento del impacto en la economía de los ciclos económicos internacionales y de los riesgos relevantes para las finanzas públicas.

XVIII. a XX. ...

Artículo 108. ...

Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos, recursos federales, locales y empréstitos.

...

Artículo 110. …

Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos, recursos federales, locales y empréstitos, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. …

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley, con equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera.

III. …

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) …

b) …

c) …

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, que incluirán, previa autorización de los ayuntamientos, los empréstitos, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas, y que cumplan con el régimen de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-R de esta Constitución. Los municipios deberán rendir cuentas y trasparentar la información referida en los términos que se establezcan en las leyes correspondientes.

Artículo 116. ....

I. …

II. …

Corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución. Los Estados cumplirán con el equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-R de esta Constitución. De igual forma, deberán rendir cuentas y trasparentar la información de la deuda estatal y de sus municipios, en los términos que dispongan las leyes.

Las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberán dar seguimiento, auditar y vigilar las acciones desarrolladas por los estados y municipios en materia de fondos, recursos federales, locales y empréstitos, incluyendo la fiscalización de los financiamientos con base en el proyecto y el análisis costo-beneficio que sirvió de base para su autorización y contratación,y en el incumplimiento deberá estarse a lo establecido en el artículo 110.

Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

I. a VII. …

VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.

La inversión productiva es aquella dirigida a contribuir al mantenimiento o incremento de infraestructura social para la prestación eficiente de los servicios públicos. En ningún caso, se podrá destinar recurso alguno a gasto corriente, en caso de ser así, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de esta Constitución.

No se podrá limitar en forma alguna la facultad de los Estados y Municipios para financiarse siempre que atienda a los principios de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera, previstos en el artículo 73, fracción XXIX-R de esta Constitución.

Los Congresos Locales, mediante las dos terceras partes de sus integrantes, deberán autorizar en las mejores condiciones la contratación de cada uno de los empréstitos, siempre que se presente el proyecto respectivo con su análisis costo-beneficio, los montos a financiar y, en su caso, el otorgamiento de garantías ya sea de ingresos federales o locales, así como las obligaciones de corto plazo o cualquier otra con independencia de su denominación, contraída por éstos o sus órganos autónomos o entidades de su sector paraestatal. En dicha autorización se deberá indicar, como mínimo, tasa, plazo, obligación de pago que se pretende contraer, monto total a pagar, calendario de pagos, fuente de garantía, mecanismos de pago, destino específico y detallado de los recursos para la realización de inversión productiva.

No se reconocerán obligaciones adquiridas con entidades bancarias, bursátiles, mercantiles o de cualquier naturaleza civil o comercial, física o moral, sin la respectiva autorización del Congreso Local.

Los Ejecutivos informarán a los Congresos Locales de la ejecución del proyecto de inversión productiva, la cartera y evolución de las obligaciones y garantías autorizadas, incluyendo los financiamientos municipales, en los términos que las leyes establezcan.

En el ejercicio de los principios de equilibrio presupuestal y sustentabilidad financiera a que se refiere el artículo artículo 73, fracción XXIX-R, los Estados y Municipios ejercerán una estrategia de mediano y largo plazo para respetar su capacidad de pago y fortalecer sus finanzas públicas. En las leyes federales y estatales se establecerán esos criterios, incluidos aquellos relativos a la corresponsabilidad obligatoria entre los distintos órdenes de gobierno.

IX. …

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor a partir del día siguiente al de su publicación.

SEGUNDO.- Publíquese en el Diario Oficial Federal para su debida observancia.

TERCERO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.

CUARTO.- Los estados y municipios ajustarán sus leyes de deuda, sus códigos penales locales y demás leyes aplicables a fin de adecuar sus disposiciones a lo que se establece en el presente Decreto.

Asimismo, los Congresos locales autorizarán los planes de disciplina, ajuste y saneamiento económico-financiero en el mediano y largo plazo, en pleno respeto a las previsiones generales de este decreto previstas en el artículo 73, fracción XXIX-R.

Los Ejecutivos Locales y los ayuntamientos informarán trimestralmente de sus avances.

QUINTO.- En la presentación y discusión de la reforma hacendaria, se analizarán las modificaciones constitucionales al régimen de exención fiscal de la propiedad inmobiliaria que actualmente soportan los municipios, incluyendo al Distrito Federal, a fin de fortalecer sus potestades tributarias y sus finanzas públicas.

SEXTO.- Dentro del análisis, discusión y en su caso, aprobación, de la reforma hacendaria, se hará una revisión pormenorizada de la potestad tributaria de las entidades federativas para establecer contribuciones a la tenencia vehicular a fin de fortalecer la capacidad para contar con recursos que se destinen a la inversión en transporte público.

SÉPTIMO.- Dentro del análisis, discusión y en su caso, aprobación, de la reforma hacendaria, se hará una revisión de la participación de las entidades federativas en los ingresos provenientes de los impuestos al consumo y al ingreso.

OCTAVO.- Con fundamento en el artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito, aquellas entidades federativas y municipios que antes de la entrada en vigor del presente Decreto hayan realizado operaciones de crédito, autorizadas por sus congresos locales y por las que se hayan otorgado garantías, y siempre que hayan registrado el proyecto correspondiente, por las que se encuentren en impago o estimen que hay dificultad próxima para su pago o presenten o se presuman circunstancias financieras adversas o diferentes de aquellas consideradas en el momento del análisis original para su otorgamiento, podrán acceder a las modificaciones de los contratos de crédito o la reestructura que se acuerde con las instituciones de crédito con el objetivo de proteger los intereses del público, sin menoscabo de realizar el refinanciamiento conforme a las disposiciones y acuerdos con las instituciones bancarias. En corresponsabilidad, esos órdenes de gobierno deberán presentar y ejecutar, con la autorización del Congreso Local, los planes de disciplina, ajuste y saneamiento económico-financiero en el mediano y largo plazo a que se refiere el artículo cuarto transitorio del presente decreto, para alcanzar el fin de Equilibrio Presupuestal y Sustentabilidad Financiera. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores auxiliarán, supervisarán y vigilarán las acciones de reestructura de los créditos y se coordinarán con las autoridades locales para el seguimiento de los planes referidos e informarán trimestralmente al Congreso de la Unión sobre los avances alcanzados.

NOVENO.- Aquellos Estados y municipios con problemas de liquidez, podrán reconocer y registrar conforme a la normatividad aplicable, dentro de los 15 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, los financiamientos de corto plazo o cualquier otra obligación de pago a 90 días, que a esa fecha, por hecho o por derecho, no se haya registrado, a fin de reconocer esas obligaciones de pago como deuda y proceder, en su caso, de acuerdo con la legislación mercantil y bancaria, a refinanciarlas. El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos será responsable de conducir, operar y dar seguimiento el proceso de apoyo a la liquidez de esos órdenes de gobierno.

DÉCIMO.-La Comisión Nacional Bancaria y de Valores deberá emitir lineamientos, dentro de los 90 días naturales siguientes a la publicación del presente Decreto, a fin de registrar, autorizar y transparentar el ejercicio de aquellas personas físicas y morales que actúen como estructuradores de crédito o, en el sentido más amplio, como gestores crediticios, de entidades federativas y municipios. Dicha información se actualizará cada trimestre y será pública, incluyendo los costos percibidos por sus servicios. Además, en dichos lineamientos se establecerá la prohibición expresa de que los costos por esos servicios, directos o indirectos, expresos o tácitos, presentes o futuros, e independientemente de su denominación o formalización, se incorporen bajo concepto alguno al monto a financiar.

SENADOR MARIO DELGADO CARRILLO

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República

a 14 de febrero de 2013.


1 Arturo Núñez Jiménez, Características y Antecedentes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en México. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/4/fip/fip8.pdf

2 INEGI

3 Banxico

4 SHCP

5 Criterios Generales de Política Económica 2009. SHCP.

6Banxico

7 SHCP

8Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados

9Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados

10 ASF

11 Fitch

12 Fitch

13CNN Expansión, abril, 2011

14 IMCO

15 SHCP

16 Fitch

17 SHCP

18 SHCP

19 SHCP

20 ASF

21 ASF

22 ASF

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