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Iniciativas

Estado Actual: Desechada Ficha Técnica

Del Sen. René Juárez Cisneros, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 37 de la Ley General de Desarrollo Social.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE DESARROLLO SOCIAL Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


Reforma el artículo 37 de la Ley General de Desarrollo Social para reducir la periodicidad en la elaboración de los estudios del Consejo Nacional de Evaluación de la Política respecto a la medición de la pobreza para cada entidad federativa, de dos a un año; y con información desagregada a nivel municipal, de cinco a cuando menos tres años.

Considera que al reducir los tiempos en la elaboración de los estudios de la medición de la pobreza se contribuiría a crear redes de protección para los grupos más vulnerables y las regiones y localidades con mayores carencias y rezagos sociales. Además pondrá las bases para el mejoramiento de la política pública porque al contar con indicadores oportunos, sistemáticos y en corto plazo sobre la evolución de la pobreza y sus causas, permitiría que las políticas y programas de desarrollo social resuelvan el problema para el cual fueron diseñados.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL, A CARGO DEL SENADOR RENÉ JUÁREZ CISNEROS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI.

El suscrito, René Juárez Cisneros, senador a la LXII legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo previsto por los artículos 8, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1; 164, numerales 1 y 2; y 169 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 37 de la Ley General de Desarrollo Social, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El reflejo más crudo e inaceptable de los rezagos sociales que persisten en nuestro país es sin lugar a dudas la pobreza, la cual impone graves limitaciones para el desarrollo social, niega la igualdad de oportunidades y evidencia el fracaso de nuestra sociedad para abatir las enormes asimetrías sociales que en ella persisten.

Aun cuando en las últimas décadas se han registrado progresos en diversas dimensiones del desarrollo social, los desafíos prevalecientes en materia de superación de la pobreza obligan a reforzar y complementar las políticas y programas sociales a fin de consolidar los logros alcanzados. En un contexto económico, social y político complejo, es indispensable emplear los instrumentos y recursos disponibles de la mejor manera posible para garantizar que los programas sociales lleguen de manera efectiva a quienes más los necesitan.

Las cifras más recientes sobre la situación de la pobreza en el país, generadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), constituyen indicios que no se pueden obviar y que desde luego deben ser tomados en cuenta para conocer el tamaño de los problemas nacionales que todavía enfrenta la política social en México.

La información del CONEVAL da cuenta de que en el país existen 52 millones de personas en situación de pobreza, y 11.7 millones de mexicanos se encuentran en condición de pobreza extrema,[1] cifras que permiten dimensionar la magnitud de los desafíos que enfrenta todavía el Estado para erradicar este flagelo que lastima seriamente a la sociedad, especialmente en las regiones y los grupos sociales más desfavorecidos y rezagados.

Elementos importantes para mejorar las políticas públicas de desarrollo social, son la medición y la evaluación permanente y sistemática de los programas y acciones que sustentan la política social del país, con el propósito de conocer su cumplimiento y avance.

Evaluar y medir las políticas públicas no solo es trascendental por la información que proporcionan, sino además porque sus conclusiones y recomendaciones sirven de plataforma para mejorar leyes, programas y acciones; para orientar y controlar el gasto público, y para medir el desempeño gubernamental, con lo que, en nuestra consideración, se planea mejor el desarrollo de un país.

En el transcurso de los últimos años, mucho se ha avanzado en la investigación y en la medición de la pobreza. La persistencia y el aumento de las herramientas para identificar esta condición lacerante, requieren la continuación de ese esfuerzo hacia la consolidación de un Sistema de Evaluación y Medición en México, a la vez de profundizar en el análisis de las relaciones entre crecimiento económico, desigualdad y pobreza.

La medición de la pobreza y la evaluación son ahora instrumentos fundamentales para mejorar constantemente el desempeño de la política de desarrollo social y conocer aquellas acciones que son efectivas para resolver los grandes problemas sociales y económicos que todavía aquejan al país.

A partir de la publicación de la Ley General de Desarrollo Social en 2004 se dio un cambio significativo en la política social en nuestro país, en tanto que este ordenamiento legal tiene como objetivo primordial hacer posible el pleno ejercicio de los derechos sociales de los mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social, así como definir los principios y lineamientos generales a los que debe sujetarse la Política Nacional de Desarrollo Social.

El hecho de que la política nacional de desarrollo social haya sido elevada al rango de ley, constituye un paso importante para convertirla en una política de Estado, cuyos objetivos, principios y funcionamiento trasciendan las diferentes administraciones sexenales del gobierno federal, dándole mayor certidumbre a los actores públicos y sociales involucrados en los diferentes aspectos del desarrollo del país.

A partir de la publicación de la Ley General de Desarrollo Social, se construyó todo un andamiaje legal, institucional, regulatorio y normativo que define y organiza la política social y su evaluación. Se crea el CONEVAL, organismo público descentralizado con autonomía técnica y de gestión, al que se le encomendó normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas, así como establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, como principales indicadores de desempeño de la política de desarrollo social del país.

La Ley concede al CONEVAL la facultad amplia y sustantiva de hacerse cargo de la evaluación de la política social, pudiendo “realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa”, con el objeto de “revisar periódicamente el objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.”

El artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social señala, por su parte, que el CONEVAL será el encargado de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, la cual deberá realizarse con base en la información que genere el Instituto Nacional de Estadística y Geografía[2] (INEGI) y deberá incluir, independientemente de otros datos que se estime conveniente, al menos los siguientes indicadores: 1) ingreso corriente per cápita, 2) rezago educativo promedio en el hogar, 3) acceso a los servicios de salud, 4) acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, 5) acceso a los servicios básicos en vivienda, 6) acceso a la alimentación, y 7) grado de cohesión social. Lo anterior, permitió el tránsito de una medición de la pobreza con carácter “unidimensional”, hacia una medición “multidimensional” de la pobreza.

Estos lineamientos y criterios son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social, cuyos estudios para la medición e identificación de la pobreza, conforme a lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley General de Desarrollo Social, deberá realizarlas el CONEVAL con una periodicidad mínima de cada dos años para cada entidad federativa y con información desagregada a nivel municipal cada cinco años.

Contar con información oportuna sobre la medición de la pobreza y su evolución, logra identificar los principales problemas sociales que enfrentan los mexicanos, lo que permite decidir cuáles deben ser las prioridades de la política nacional de desarrollo social para anticipar estrategias y recursos, focalizando los esfuerzos hacia las regiones y localidades donde sigan manteniéndose porcentajes altos de población en pobreza y marginación.

Consideramos, sin embargo, que dada la importancia de la medición e identificación de la pobreza para profundizar en sus causas, resulta conveniente que esta información pueda obtenerse en el corto plazo.

Actualmente, la medición multidimensional de la pobreza se realiza cada dos años con base, principalmente, en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH)[3] que elabora el INEGI, pero que además de ser bianual presenta el problema de que sus resultados se dan a conocer con un retraso de entre seis y siete meses, que hace que entre una medición y otra se genere un vacio, que, ante la falta de información oficial, puede llegar a generar confusión sobre los índices de incremento o disminución de pobreza entre un periodo y otro.

A manera de ejemplo, vale la pena señalar que el INEGI ha informado que el periodo de levantamiento de la ENIGH sería entre el 17 de agosto y el 2 de diciembre de 2012,[4] cuyos resultados habrán de publicarse en julio de 2013, por lo que consecuentemente el CONEVAL vendría presentando los resultados de la medición e identificación de la pobreza alrededor del mes de agosto del presente año.

La diferencia de dos años que se da entre una medición y otra de la pobreza, así como el retraso en la entrega de los resultados, inclusive, constituye un problema para el Secretario Ejecutivo del CONEVAL, como así podemos apreciar del documento Construyendo un Sistema de Evaluación y Medición: Un Reto de Política Pública con Elementos Técnicos.[5]

Nuestra propuesta, que ponemos a consideración de esta Soberanía, consiste en reducir precisamente la periodicidad en la elaboración de los estudios respecto de la medición de la pobreza. Creemos que reducir de dos a un año, en lo correspondiente a los estudios para cada entidad federativa; y, a su vez, de cinco a cuando menos tres años, en lo relativo a la elaboración de los estudios con información desagregada a nivel municipal, permitirá fortalecer la orientación de una mejor política social y económica, y ofrecer la oportunidad de llevar a cabo el monitoreo oportuno y en corto plazo de las carencias sociales en estados y municipios.

Reducir los tiempos para hacer una medición de la pobreza, tal y como lo proponemos, es factible, pues lo que se busca es que ante crisis económicas, como la más reciente sucedida en 2008 y 2009, se pueda contar con información pronta y pertinente para hacer frente a condiciones adversas que pongan en riesgo las acciones y programas de la política social del país, y puedan enfocarse los esfuerzos hacia las regiones y localidades que presentan mayores condiciones de marginación y pobreza, que desde luego son los que sufren con mayor medida los embates de las fluctuaciones financieras, que se traducen principalmente en pérdida de empleo y aumento en el precio de los alimentos.

El hecho de que el CONEVAL haya creado el Índice de Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP),[6] no va en contra de nuestra propuesta, pues si bien el ITPL permite conocer cada trimestre la tendencia del poder adquisitivo del ingreso laboral, lo que resulta por supuesto de utilidad para observar las tendencias en el corto plazo de dos elementos fundamentales de la pobreza como lo son el ingreso laboral y el precio de los alimentos, no representa una medición oficial de la pobreza como tal, en tanto que la medición multidimensional de la pobreza se basa en una encuesta como la ENIGH que tiene más información que la propia ENOE y que debe elaborarse, como ya se ha explicado, en indicadores como el ingreso corriente per cápita; el rezago educativo promedio en el hogar; el acceso a los servicios de salud; el acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda; el acceso a los servicios básicos en vivienda; el acceso a la alimentación, y el grado de cohesión social.

Se pudiera argumentar que el tema presupuestal sería una limitante; sin embargo, como se mandata en la misma Ley General de Desarrollo Social, los recursos deberán ser asignados en el mismo Presupuesto de Egresos de la Federación, además que nuestra propuesta converge con el principio de anualidad presupuestal,[7] con la revisión anual de las Zonas de Atención Prioritaria y de su declaratoria,[8] así como con la evaluación anual[9] que el propio CONEVAL realiza de los programas sociales, que en nuestra consideración permite una sinergia entre las tareas de medición y evaluación, cuando además los resultados de la ENIGH no son solamente utilizados por el CONEVAL para medir la pobreza, sino igualmente por las diferentes dependencias y entidades de la administración pública federal para el diseño y ejecución de sus propios programas.

Consideramos que reducir los tiempos en la elaboración de los estudios de la medición de la pobreza contribuiría a crear redes de protección para evitar las carencias y brutales efectos que generan las crisis económicas en los grupos más vulnerables y en las regiones y localidades con mayores carencias y rezagos sociales, pero también aportaría a lograr que la evaluación de la política social contribuya a mejorar la rendición de cuentas, la transparencia, la participación social, la eficiencia y la eficacia social de las acciones del gobierno orientadas a mejorar el bienestar de la población y a combatir la desigualdad social y la pobreza.

En el contexto de un nuevo gobierno, la política social como sistema de acción pública, requiere de información oportuna y confiable para que los actores públicos y sociales imaginen, acuerden, diseñen e implementen ajustes urgentes que permitan superar la desigualdad social y la pobreza.

Es indispensable que la medición de la pobreza genere información oportuna y en corto plazo, para hacer un monitoreo sistemático del cumplimiento de los objetivos de la política nacional de desarrollo social, para lo cual desde luego el CONEVAL deberá contar con recursos presupuestales suficientes para cumplir con el mandato que la ha impuesto la Ley General de Desarrollo Social.

La información sobre la evolución reciente de la pobreza sugiere que existen debilidades e inconsistencias en la política social; que la pobreza persiste pese a los esfuerzos emprendidos; que el combate a la exclusión social no puede depender exclusivamente de programas sociales de carácter asistencialista y que tampoco se puede esperar que el crecimiento de la economía por sí mismo resuelva estos problemas sociales, porque los datos históricos contradicen este argumento.

Aunque se han logrado avances importantes en identificar la pobreza y en la normalización de la evaluación, que desde luego ha generado información útil para determinar la calidad cognoscitiva de la política social y de las carencias sociales de los mexicanos, la información que ha generado la evaluación acerca de la consistencia interna y de la calidad de los indicadores de resultados, gestión y servicios de los programas, no se ha usado todavía para modificar el diseño de los programas que presentan inconsistencias en su diseño y problemas en sus indicadores, y menos para valorar la eficiencia económica y la eficacia social del conjunto de la política social.

La evaluación tampoco ha generado todavía información acerca de la eficiencia económica de los servicios y productos considerados en los programas de política social que se requieren para hacer evaluaciones de costo-beneficio de los programas y que permita hacer ajustes en su operación para disminuir costos, mejorar la gestión, obtener mejores resultados y disminuir los espacios que fomentan el clientelismo de los programas sociales. Hasta el momento, la relación costo-eficiencia de los diferentes programas de la política de desarrollo social, la única herencia aceptable de la nueva gestión pública, sigue siendo un supuesto que requiere también de un examen cuidadoso en la evaluación de la política social.

Hoy en día, se requiere conocer en el menor tiempo posible los resultados y la eficiencia de los programas y de las políticas de desarrollo social en estados y municipios. Un sistema de evaluación y medición para poder mejorar las herramientas de política pública y mejorar la rendición de cuentas.

Creemos que a partir del estudio puntual de los componentes de la política social, se podrán tener bases sólidas para el mejoramiento de la política pública en esta materia, de ahí que contar con indicadores oportunos, sistemáticos y en corto plazo sobre la evolución de la pobreza y sus causas, permitiría que las políticas y programas de desarrollo social resuelvan el problema para el cual fueron diseñados.

Es en ese contexto en que precisamente se inscribe la Iniciativa que hoy someto a su consideración, resultado del compromiso de impulsar un constante fortalecimiento de las herramientas e instrumentos que utiliza el Estado mexicano para ejercer la política social.

Por las consideraciones anteriormente expuestas, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

Artículo Único. Se reforma el artículo 37 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:

Artículo 37. Los estudios del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social deberán hacerse con una periodicidad de un año para cada entidad federativa y con información desagregada a nivel municipal por lo menos cada tres años, para lo cual deberán hacerse las previsiones presupuestarias correspondientes en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para que el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática pueda llevar a cabo los censos, conteos y encuestas correspondientes.

TRANSITORIOS

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 12 días del mes de febrero de 2012.

Atentamente,


[1] Medición multidimensional de la pobreza realizada en el año 2010 por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

[2] Los artículos 36 y de la Ley General de Desarrollo Social se refieren al INEGI como el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, ahora denominado Instituto Nacional de Estadística y Geografía por virtud de decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de abril de 2008, por el que se expide la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía.

[3] La ENIGH es una encuesta que elabora el INEGI que está diseñada para ofrecer resultados de ingresos y gastos expresados en valores absolutos. Para 2012, el INEGI ha informado que la ENIGH generará información acerca del monto, procedencia y distribución de los ingresos y gastos de los hogares nacionales o extranjeros, que residen dentro del territorio nacional. También integrará información sobre las características ocupacionales y sociodemográficas de los integrantes del hogar, así como las características de la infraestructura de la vivienda y el equipamiento del hogar.

[4]http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/boletines/Boletin/Comunicados/Especiales/2012/Agosto/comunica28.pdf

[5]http://www.eclac.cl/colombia/noticias/documentosdetrabajo/1/40511/Gonzalo-Hernandez2-GES.pdf

[6] El ITLP se elabora a partir de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), que genera el INEGI.

[7] El artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal

[8] Conforme al artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social, se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley.
   El artículo 30 de la Ley, señala que el Ejecutivo Federal revisará anualmente las zonas de atención prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de la pobreza, que emita el CONEVAL e informará a la Cámara de Diputados sobre su modificación para los efectos de asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto, hará la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, junto con el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

[9] Conforme a lo señalado en el aartículo 78 de la Ley General de Desarrollo Social, la evaluación de la política de desarrollo social será anual, definiendo como periodo del primero de mayo al treinta de abril y podrá también ser multianual en los casos que así se determine.