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Iniciativas

Estado Actual: Aprobada Ficha Técnica

Del Sen. Octavio Pedroza Gaitán, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la que contiene proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Cambio Climático.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA, CON OPINIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL DE CAMBIO CLIMÁTICO.


Propone reformas a la Ley General de Cambio Climático, para implementar medidas de adaptación y mitigación del cambio climático. Entre las propuestas se plantea que las dependencias y entidades de la administración pública federal, las Entidades Federativas y Municipios, en el ámbito de su competencia consideren en sus inversiones la proporción de ciudadanos que utilizan el transporte público, el privado y medios alternos de transporte, viendo siempre por desincentivar el uso del automóvil particular, mediante la promoción y la inversión en el incremento del transporte público, masivo y con altos estándares de eficiencia, privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado e incentivar la utilización del transporte no motorizado.

Por otra parte, propone instaurar la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles que se utilizan en el sector transporte, con reducciones de 35% para 2015, 70% a 2020 y finalmente 100% a 2025, para hacer uso adecuado los recursos no utilizado por la eliminación del subsidio se plantea que el 50% se destine al Fondo para el Cambio Climático, mismo que designará 40% a proyectos para el desarrollo de sistemas de transporte público de pasajeros eficiente y sustentable, así como de movilidad no motorizada, 40% a proyectos para el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y, el 20% a proyectos de eficiencia y ahorro energético, proyectos que deberán ser efectuados por los municipios.

CC. Secretarios de la Mesa Directiva de la
Cámara de Senadores de la LXII Legislatura
Presentes:

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA ALGUNAS DE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE CAMBIO CLIMÁTICO

El suscrito, Octavio Pedroza Gaitán, Senador de la República del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, en un ejercicio de la facultad otorgada por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo previsto por el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General; así como por los artículos 8 fracción I; numerales 1 y 2 del artículo 164 y 169, todos del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Soberanía, la siguiente iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona algunas disposiciones de la Ley General de Cambio Climático, de acuerdo con la siguiente:

Exposición de motivos

En México, como a nivel mundial, el Sector Transporte es una de las principales fuentes de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). De acuerdo con el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) en 2006, este sector representó el 20% del total nacional de emisiones de GEI, principalmente en la modalidad de autotransporte, que causó veinticinco veces más toneladas de CO2 o su equivalente, que el transporte aéreo; cincuenta y seis veces más que el marítimo; y setenta y cinco veces más que el ferroviario.1

En junio del presente año, el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP)2 en México realizó un estudio diagnóstico de los recursos federales que han sido destinados a promover el transporte público, la infraestructura vial y la seguridad peatonal de la población de las principales zonas metropolitanas del país. Los resultados de este diagnóstico muestran que las ciudades destinan en promedio cerca del 23% de los recursos federales a políticas de movilidad urbana. Lamentablemente, estas grandes inversiones se han dirigido de manera inequitativa, pues en promedio el 76.2% de los recursos se destinan a obras viales que fomentan el uso del automóvil particular, dejando menos del 20% en inversiones al transporte público, mejoramiento del espacio público, infraestructura ciclista y seguridad peatonal. El estudio destaca que estos últimos dos rubros, que comprenden la movilidad urbana no motorizada, se han beneficiado únicamente del 3.1% de los recursos analizados.3

Evolución de la problemática

En 1950, la población urbana de México representaba el 42.6% de la población total. Esta cifra aumentó en 2010 a un 77.8% de la población total. Este aceleramiento en la urbanización del país está directamente relacionado al incremento en la propiedad de automóviles y su uso desmedido.4

En México no se cuenta con estadísticas históricas oficiales que midan como Kilómetros-Vehículo Recorridos (KVR) la intensidad del uso del automóvil, sin embargo, el ITDP generó una aproximación de esta medida, integrando información previamente dispersa o incompleta en la materia. Esta estimación indica que se pasó de recorrer 106 millones KVR en 1990 a 339 millones KVR, es decir, la cifra se triplicó  en un periodo de tan solo veinte años.5

Cada año el uso del automóvil aumenta en un 6.4% en las ciudades mexicanas. De continuar esta tendencia en 2030 habrá incrementado un 350% en relación al 2009, es decir que habrán 70 millones de vehículos privados en el país.6

Existen cuatro factores que se han identificado como propulsores del uso del automóvil. En primer lugar los falsos bajos costos del uso del automóvil, gracias a los subsidios a la gasolina y a la utilización de espacios públicos como estacionamiento, así como a la nula regulación nacional del estado que deben mantener los vehículos y las emisiones permitidas por cada uno. Una segunda cuestión que incentiva el uso del auto es la oferta de infraestructura para los automóviles, como más y mejores vialidades y estacionamientos. En tercer lugar se encuentra la dispersión horizontal de las ciudades que obligan a las personas a desplazarse en automóvil para realizar sus actividades cotidianas. Por último, al aumento del parque vehicular, con restringidas opciones de transporte público o no motorizado y a patrones de desarrollo urbano diseñados para el automóvil, generando una dependencia de su uso.

Situación actual

El monto total anual de 2011, de los fondos federales transferidos a los estados y municipios que fueron destinados al transporte fue de 11,347 millones de pesos. Esta cantidad se destinó a 3,089 proyectos, de los cuales, el 77% favorecen la movilidad en automóvil particular y únicamente el 3% se destina a mejorar o aumentar la infraestructura peatonal. De acuerdo a cifras del ITDP, únicamente el 30% de la población en México utiliza el automóvil particular como medio principal de transporte, y tan solo el 20% de los viajes se realizan en esta modalidad de transporte. Claramente la utilización de los recursos no está siendo equitativa ni democrática, pues favorece únicamente a una parte muy pequeña de la población.7

Contrario a la creencia de que el problema de tráfico se resuelve con la construcción de nuevas vialidades, estas obras lo único que hacen es inducir un aumento del tráfico en el pequeño y largo plazo. Según el Programa de las Naciones para el Medio Ambiente, el aumento de vialidades no está relacionado con una disminución en el traslado en diversas ciudades del mundo. A este fenómeno se le conoce como “tránsito inducido” y se refiere al nuevo y creciente tránsito de vehículos que generan las nuevas vialidades.

Aparte de la expansión de las vialidades, es preocupante el subsidio a la gasolina. Cabe destacar que el 95% del consumo de gasolina en México se destina al autotransporte.

En la actualidad, de acuerdo a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, existe de facto una recaudación negativa que implica financiar mayores consumos de combustibles fósiles. Es decir, en lugar de tener un impuesto, se tiene un subsidio.

Esta política de subsidios a los combustibles fósiles es sumamente costosa y cada año implica presiones a las finanzas públicas. Por ejemplo, para octubre de este año, en el informe de las finanzas y deuda pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reportó que el subsidio a la gasolina ascendió a 15,382 millones de pesos, cifra 10.3% mayor al mismo mes del año anterior. Así, en el acumulado de enero a octubre de 2012, se subsidiaron 183,583 millones de pesos, monto que rebasó la estimación de 172,000 millones de pesos para todo 2012. Debe notarse que dicha cifra creció 41.1% en comparación al cierre de octubre del 2011, representa casi el doble de los ingresos petroleros que se obtuvieron únicamente en octubre pasado y equivale a un poco más de 1% del producto interno bruto (PIB). De acuerdo a un estudio de John Scott, del Centro de Investigación y Docencia Económicas, en 2008 el subsidio a los energéticos representó el 3.3% del PIB y el 18% del gasto público programable.

En adición a su carga fiscal, este subsidio tiene otros dos aspectos negativos: por un lado, es una medida injusta, puesto que favorece a los más ricos sobre los más pobres, es decir, es regresiva; y por el otro, es una política contraria a la sostenibilidad ambiental, pues tiene el efecto de aumentar artificialmente el consumo de combustible contaminante, lo que empeora la calidad del medio ambiente.

En cuanto a la regresividad de los subsidios, estudios muestran que un hogar que pertenece al 10% más rico recibe por subsidio de gasolina y diesel 20 veces más de lo que obtuvo un hogar del 10% más pobre. En otros términos, el 30% de la población que más gana concentra más del 50% del subsidio, mientras que el 30% que menos gana recibe alrededor del 10% de este apoyo.

Por su incidencia y monto, los subsidios energéticos cancelan y revierten los efectos positivos que pueden alcanzar las políticas de gasto focalizado del
Gobierno Federal, como el Programa Oportunidades y el Seguro Popular. De acuerdo con John Scott; los subsidios energéticos en 2008 representaron el
30% del gasto en desarrollo socia, más que todo el gasto público en salud y 10 veces el presupuesto de Oportunidades, el principal programa contra la pobreza en México.

 Consecuencias
Como consecuencia de la mala planeación urbana y el círculo de dependencia del automóvil proveniente de la misma, las ciudades mexicanas enfrentan severos problemas producto del uso desmedido del automóvil.

Las externalidades que genera el uso desmedido del automóvil son muy diversas y de gran gravedad. Con externalidades se hace referencia a los costos reales que la sociedad paga, en este caso, por la mala orientación de las políticas públicas en materia de transporte. A continuación se describen de manera más específica algunas de estas externalidades o consecuencias.

A. Cambio climático

El 23% de las emisiones de GEI a nivel global corresponde al consumo de energía en el Sector Transporte. El 45% de esas emisiones proviene de vehículos para pasajeros. En México, este sector constituye la segunda fuente principal de emisión de GEI, con un 20% de las emisiones totales de GEI, del cual el 93% corresponde a vehículos automotores de pasajeros.

Como fue señaló anteriormente, los subsidios a los combustibles, al mantener artificialmente bajos los precios y  alentar con ello una mayor demanda, limitan la capacidad de México para transitar a un desarrollo sustentable, debido a que las emisiones generadas por la quema del combustible degradan la calidad del aire en las ciudades y se asocian con el calentamiento global.

Los compromisos internacionales y ahora nacionales del Estado Mexicano en materia de cambio climático hacen que resulte más crítico que nunca la implementación de políticas públicas eficientes en materia de transporte, que se dirijan verdaderamente a mitigar de manera significativa las emisiones de GEI.

B. Contaminación local

Los GEI no son los únicos contaminantes que producen los automóviles. Los vehículos automotores son también los principales generadores de contaminantes criterio que resultan en graves daños a la salud en zonas urbanas y conurbadas.  Entre estos contaminantes se encuentran  las partículas suspendidas, bióxido de azufre, monóxido de carbono, óxido de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y ozono.

C. Consumo de recursos naturales

Ya se mencionó también que el 95% de la gasolina que se consume en México se destina al autotransporte. Durante 2002 se consumieron 32 mil millones de litros de gasolina, y las estimaciones indican que para 2030 esta cifra alcance los 100 mil millones de litros.

D. Contaminación acústica

El 80% de los ruidos con niveles sonoros entre 55 y 65 decibeles (dB) proviene de los vehículos automotores, tanto de los cláxones como del roce natural de los neumáticos con el asfalto y los arranques necesarios por los semáforos y el tránsito. Las estimaciones indican que son 300 millones de personas en el mundo las que están expuestas a ruidos de este tipo y de este nivel

E. Efectos económicos

El aumento del parque vehicular ha impactado de manera negativa a la economía nacional de varias maneras. La más notoria es la necesidad de importar gasolina, su importación representó el principal producto importado por México en 2010 con un 4% del total de las importaciones.  Durante este mismo año se erogaron 76,693 millones de pesos por concepto de subsidio a la gasolina. Para compensar la eliminación del impuesto a la tenencia de vehículos se erogaron 21,067.9 millones de pesos también en 2010.

La pérdida de tiempo en el tráfico se refleja en pérdidas económicas individuales y colectivas. De acuerdo al estudio de IBM “Índice de malestar por viajes traslado hogar-trabajo”, a consecuencia del tránsito, el 56% de los automovilistas en la Ciudad de México se han visto perjudicados en su desempeño laboral o escolar; el 42% ha tenido que cancelar viajes de trabajo; y el 43% considera que ha afectado su salud. Esto ocasionó que la Ciudad de México pasara a ser en 2011 la ciudad con mayor malestar causado por el tráfico.9

F. Efectos en la salud

El sedentarismo ocasionado por los patrones de movilidad motorizada y los grandes tiempos de traslado de los mexicanos contribuyen de manera directa al problema de obesidad, uno de los problemas de salud pública más grandes del país en la actualidad. En los automovilistas aumentan los niveles de estrés, esto puede ocasionar problemas de salud mayores, llegando incluso a caer en el peligro de un paro cardiaco.

Los accidentes viales ocasionan cada año 1.2 millones de muertes y 50 millones de personas más resultan con un trauma o una discapacidad. Los accidentes de tránsito generan costos anuales de 518 mil millones de dólares. En México estos accidentes constituyen la sexta causa de muerte, con 24 mil
muertes al año. El gasto nacional por este motivo es de 126 mil millones de pesos anuales, equivalente al 1.3% del PIB.

El uso desmedido del automóvil también resulta en la fractura del tejido social. Esto se debe a que se le destina una cantidad excesiva de espacio público a las vialidades pensadas en el vehículo automotor, lo cual afecta las interacciones sociales, reduciendo el número de amistades e imposibilitando el disfrute de la comunidad en que se habita.

II. ALCANCE DE LA INICIATIVA

Como un excelente primer paso para reducir las emisiones del Sector Transporte, la Ley General de Cambio Climático establece que las dependencias y entidades de la administración pública federal, las Entidades Federativas y los Municipios, en el ámbito de su competencia, deberán promover la inversión en el transporte no motorizado y en transporte público, sin embargo, no se hace mención alguna acerca de la proporción en la que se deberá de invertir en estos proyectos,

Lo anterior deja abierta la posibilidad a que la inversión en proyectos sustentables y que reducen efectivamente las emisiones de GEI siga siendo mínima en comparación a la inversión que se realiza en proyectos dañinos que fomentan el uso del automóvil y que se ha comprobado que únicamente agravan el problema.

Dado que únicamente el 30% de la población utiliza el automóvil privado como medio de transporte, y el 70% restante utiliza el transporte público o no motorizado, resulta incoherente e injusto que se le invierta más a proyectos contaminantes y costosos que favorecen a la menor cantidad de la población.

III. CONTENIDO DE LA REFORMA

En nuestro grupo parlamentario estamos convencidos de que para lograr las metas aspiracionales del país manifestadas a nivel internacional en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y establecidas en la Ley General de Cambio Climático, será necesario realizar un esfuerzo conjunto en todos los niveles de gobierno para implementar las medidas de adaptación y mitigación del cambio climático.

Asimismo, este esfuerzo conjunto implica modificar el paradigma de la movilidad en las ciudades mexicanas, hacia una movilidad más sustentable y con menos emisiones de carbono que a la vez beneficie a la mayoría de la población. Esta modificación implica tomar medidas para desincentivar el uso
indiscriminado del automóvil y orientar los recursos destinados al transporte a mejorar de manera crítica los sistemas de transporte público, al mismo tiempo
que se crea infraestructura que promueva el transporte no motorizado, como es el peatonal y el ciclista.

Los beneficios que traerá el nuevo paradigma de la movilidad van más allá del alcance de las metas en materia de cambio climático, convirtiendo a las ciudades mexicanas en ciudades más sustentables y, por ende, más competitivas a nivel internacional.

Por otro lado, la construcción de la presente propuesta da seguimiento a algunas acciones que implementó el anterior gobierno como: la política de deslizamientos semanales en el precio de los combustibles para eliminar los subsidios a las gasolinas y el Diesel, iniciada en 2008.

De igual manera se concibe con el mismo espíritu que establece Plataforma PAN 2012-2018, donde se  propone eliminar gradualmente los subsidios a los energéticos. Igualmente bajo los acuerdos del Pacto por México, donde se acuerda la revisión integral a la política de subsidios y a los regímenes especiales, para establecer un  sistema eficaz, transparente y progresivo.

En particular, la iniciativa plantea que las dependencias y entidades de la administración pública federal, las Entidades Federativas y Municipios, en el ámbito de su competencia, deberán considerar en sus inversiones la proporción de ciudadanos que utilizan el transporte público, el privado y medios alternos de transporte, viendo siempre por desincentivar el uso indiscriminado del automóvil privado e incentivar la utilización del transporte no motorizado.
A su vez propone instaurar la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles que se utilizan en el sector transporte, con reducciones de 35% para 2015, 70% a 2020 y finalmente 100% a 2025. Para hacer uso adecuado los recursos no utilizado por la eliminación del subsidio se plantea que el 50% de se destine al Fondo para el Cambio Climático, mismo que designará 40% a proyectos para el desarrollo de sistemas de transporte público de pasajeros eficiente y sustentable, así como de movilidad no motorizada, 40% a proyectos para el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y, el 20% a proyectos de eficiencia y ahorro energético, proyectos que deberán ser efectuados por los municipios.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, sometemos a la consideración del Pleno de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión el presente

PROYECTO DE DECRETO

ÚNICO.- Se reforman: la fracción XII del artículo 33, los incisos a) y b) de la fracción II del artículo 34, y la fracción I del artículo 81; y se adicionan: el segundo párrafo al inciso b) y el inciso h) a la fracción II del artículo 34, el segundo párrafo al artículo 36 y el segundo párrafo al artículo 82; todo de la Ley General de Cambio Climático, para quedar como sigue:

Artículo 33. (...):

I. a XI. (…)

XII. Desincentivar el uso del automóvil particular, mediante la promoción y la inversión en el incremento del transporte público, masivo y con altos estándares de eficiencia, privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado;

XIII. a XVI. (…)

Artículo 34. (…)

I. (…)

II. (...):

a) Invertir y promover la inversión en la construcción de ciclovías o infraestructura de transporte no motorizado, así como la implementación de reglamentos de tránsito que promuevan el uso de la bicicleta.

b) Diseñar, implementar, invertir y promover la inversión en sistemas de transporte público integrales, y programas de movilidad sustentable en las zonas urbanas o conurbadas para disminuir los tiempos de traslado, el uso de automóviles particulares, los costos de transporte, el consumo energético, la incidencia de enfermedades respiratorias y aumentar la competitividad de la economía regional.

La inversión que se destine para el cumplimiento de lo anterior, deberá considerar la proporción de la población que en las zonas de inversión utiliza actualmente estos medios de transporte en comparación al automóvil particular. Siempre se buscará incentivar la movilidad no motorizada en sustitución de la construcción de obras que promueven el uso del automóvil particular.

c) a g)…

h) Eliminar gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles que se utilizan en el sector transporte, para alcanzar una reducción del 35% en el monto de los subsidios en el año 2015, 70% en el 2020 y 100% en el 2025.

III. a VI. (…)

Artículo 36. (…)

El 50% de los recursos no utilizados por la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles a los que se hace referencia en el inciso h) de la fracción II del artículo 34, se destinará al Fondo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá señalar esta asignación de recursos en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del Ejercicio Fiscal que corresponda.

Artículo 81. (…)

I.  Los recursos anuales que, en su caso, señale el Presupuesto de Egresos de la Federación y aportaciones de otros fondos públicos, incluyendo a los que se hace referencia en el artículo 36 de la presente Ley;

Artículo 82. (…)

I a VIII. (…)

De los recursos asignados al Fondo, relativos a la disminución de los subsidios fósiles, a los que se hace referencia en el segundo párrafo del artículo 36, el Fondo deberá destinar 40% a proyectos para el desarrollo de sistemas de transporte público de pasajeros eficientes y sustentables, así como de movilidad no motorizada; 40% a proyectos para el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y 20% a proyectos relacionados con eficiencia y ahorro energético. Estos proyectos deberán ser efectuados por los municipios.

ARTÍCULO TRANSITORIO

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República a los 11 días  del mes de diciembre del año dos mil doce.

Octavio Pedroza Gaitán
Senador de la República

1 Programa Especial de Cambio Climático (2009).

2 El Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP por sus siglas en inglés), fundado en 1985, es un organismo internacional sin fines de lucro que promueve el transporte sustentable y equitativo a nivel global.
La organización trabaja con autoridades locales y nacionales, con el objetivo de promover soluciones de transporte que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero, la contaminación ambiental, la pobreza, los tiempos de traslado, los accidentes de tráfico y, con ello, mejorar el desarrollo económico y la calidad de vida en las ciudades en donde tenemos presencia.

3 Garduño Arredondo, Javier. (2012). Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana. ITDP, México.

4 Medina, Salvador. (2012). Transformando la movilidad urbana en México. Hacia ciudades accesibles con menor uso del automóvil. México: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo.

5 Ibid3

6 Ibid3

7 Ibid2

8 Ibid3

9 IBM. (2011). Frustration Rising: IBM 2011 Commuter Pain Survey.
http://www-03.ibm.com/press/us/en/presskit/35314.wss