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Iniciativas

Estado Actual: Aprobada Ficha Técnica

Del Sen. Alejandro Tello Cristerna, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE REGLAMENTOS Y PRÁCTICAS PARLAMENTARIAS Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


Propone reformar los artículos 34 párrafo 1 inciso c), 117, párrafo 2 recorriendo el actual para ocupar el párrafo 4; y 123 párrafo 1. Se adicionan el párrafo 3 al artículo 117 y el párrafo 2 al artículo 123. Y se deroga el artículo 127, todos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de proponer diversas modificaciones en la actuación de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

Propone adecuar la redacción del artículo 34, de la Ley de forma tal, que se distinga con claridad que la Junta de Coordinación Política tendrá entre sus facultades la de proponer al Pleno a los diputados que habrán de integrar la Comisión Permanente.

Por otra parte, la iniciativa establece que la Comisión Permanente no podrá sesionar ni ejercer sus atribuciones sin la concurrencia de más de la mitad de los miembros designados por cada una de las Cámaras, esto es que determina la conformación específica del Quórum integrado por legisladores de ambas cámaras y establece el quórum necesario para que la Comisión Permanente pueda sesionar válidamente, precisando que éste deberá de contarse atendiendo al tipo de legisladores que la integran, esto es 10 senadores y 10 diputados.

En lo que se refiere a la reforma al artículo 123, la misma tiene como finalidad establecer que toda resolución de la Comisión Permanente tendrá el carácter de acuerdo o decreto; y finalmente propone la desaparición de las comisiones de trabajo de la Comisión Permanente, señalando que en su lugar las resoluciones serán tomadas por los 37 legisladores que integran la Comisión Permanente.


INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

H. CÁMARA DE SENADORES
DE LA LXII LEGISLATURA
P R E SE N T E.

ALEJANDRO TELLO CRISTERNA, Senador de la República, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta LXII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II  del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 8° párrafo 1, fracción I, 164 párrafo 2, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta H. Asamblea, Iniciativa con proyecto de Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:

La Comisión Permanente del Congreso de la Unión encuentra su origen en la Constitución de Cádiz de 1812, que en su artículo 157 preveía la existencia de la llamada “Diputación Permanente de Cortes” integrada, entonces, por siete miembros. [1] Este órgano, que debía ser nombrado antes de separarse las Cortes y permanecería durante el periodo comprendido de “unas Cortes ordinarias a otras”, tenía entre sus facultades velar sobre la observancia de la  Constitución y de las leyes  para dar cuenta a las próximas Cortes de las infracciones que notara; así como convocar a Cortes extraordinarias en los casos prescritos por la Constitución. [2]

A partir de la Constitución de 1824 este órgano, aunque con diversos nombres y modalidades, se ha conservado dentro de nuestro  sistema constitucional, permaneciendo como un elemento de equilibrio entre los poderes de la unión durante los periodos de receso del Poder Legislativo.

Actualmente la Comisión Permanente es un órgano del Congreso de la Unión que funciona durante los recesos de éste, supliéndolo tanto en cuestiones atribuidas al Congreso General, como a aquellas reservadas para cada una de las Cámaras.

Este órgano legislativo se encuentra definido por el artículo 78, párrafo primero de nuestra Constitución General, el cual establece que:

“Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán Diputados y 18 Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Para cada titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto.”

Por su parte, el artículo 116 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece que:

“La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la Unión que, durante los recesos de éste, desempeña las funciones que le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

La idea de la existencia de la Comisión Permanente descansa, como podemos apreciar, sobre la base de la existencia de los recesos del Congreso, y, por tanto, con base en la necesidad de la existencia de un órgano que “represente” al Congreso en esos tiempos y que pueda atender ciertos asuntos urgentes por sí mismo, y, en caso de que no, pueda convocar al Congreso o a alguna de sus Cámaras a sesiones extraordinarias para que éstas se encarguen de hacerlo.           

Vale la pena mencionar que la doctrina coincide al señalar que la Comisión Permanente no es un poder ni una cuarta rama en la que se haya dividido la acción gubernativa, sino que es simplemente un órgano del Poder Legislativo Federal con una actuación excepcional y limitada que goza sólo de las atribuciones que la Constitución le señala. No obstante lo anterior, es preciso decir que en su actuación supletoria del Congreso durante los recesos de éste, sí actúa ejerciendo atribuciones que en estricto sentido sólo debería ejercer el Poder Legislativo como Congreso o por separado en sus respectivas cámaras. Es decir, que aun cuando la Comisión Permanente no es un poder, actúa como tal en los periodos en que el Congreso no está reunido en sesiones ordinarias.

El artículo 34, apartado 1, inciso c), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, señala de manera genérica que corresponderá a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el señalamiento de la conformación de sus respectivas mesas directivas (sic); por lo que resulta necesario interpretar que siendo la Permanente una comisión, dicha Junta será la encargada de proponer al Pleno de la Cámara de Diputados los candidatos a integrarla.

Por su parte, el artículo 82 de la misma Ley, ya de una manera explícita al referirse a las atribuciones de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Senadores, anota en su inciso c), que le corresponde a ésta proponer al Pleno, a través de la Mesa Directiva, la integración de las comisiones, con el señalamiento de las respectivas juntas directivas, así como a los senadores que integrarán la Comisión Permanente.

En consecuencia, es necesario adecuar la redacción del referido artículo 34 de forma tal, que se distinga con claridad la diferencia que revierte la conformación de la Comisión Permanente de la de las demás comisiones ordinarias y especiales.

La Comisión Permanente tiene asignadas, expresamente, por el artículo la 78 constitucional las atribuciones siguientes:

  1. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76, fracción IV de la Constitución General; 
  2. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República; 
  3. Recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley, las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el Ejecutivo y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen a las comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas;  
  4. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias;  
  5. Otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal, cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones
  6. Conceder licencia hasta por sesenta días naturales al Presidente de la República; 
  7. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, y 
  8. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores. 

Adicionalmente la Constitución le asigna otras atribuciones, entre las que se encuentran:

  1. Aprobar en los recesos de la Cámara de Senadores a los miembros designados por el presidente de la República para integrar la Junta de Gobierno del organismo encargado del  Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26, apartado B. 
  2. Designar a los magistrados de los tribunales agrarios propuestos por el Ejecutivo Federal en los recesos de la Cámara de Senadores, acorde a lo dispuesto por el artículo 27, fracción XIX. 
  3. Aprobar la designación de las personas encargadas de la conducción del Banco Central que haga el presiden te de la República, cuando no esté en funciones de la Cámara de Senadores, conforme a lo preceptuado por el artículo 28. 
  4. Aprobar en su caso la suspensión de garantías, cuando el Congreso de la Unión no estuviere reunido de conformidad con lo establecido en el artículo 29. 
  5. Permitir a ciudadanos mexicanos prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero en ausencia del Congreso General, en los términos del artículo 37, fracción II. 
  6. Autorizar a ciudadanos mexicanos a aceptar o usar con decoraciones extranjeras, Cuando el Congreso de la Unión se encuentre en receso, conforme al artículo 37, fracción III. 
  7. Otorgar licencia a ciudadanos mexicanos para admitir de otro país títulos o funciones, en los recesos del Congreso de la Unión, de acuerdo al artículo 37, fracción IV. 
  8. Permitir en su caso la ampliación del plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de Egresos a solicitud que presente el Ejecutivo, en receso de la Cámara de Diputados de conformidad con el artículo 74, fracción IV. 
  9. En el caso de desaparición de poderes de un Estado y si así procede, hacer el nombramiento de Gobernador provisional de entre la terna que le someta el presidente de la República en los recesos de la Cámara de Senadores, en términos de lo previsto por el artículo 76, fracción V. 
  10. En caso de falta absoluta del Presidente de la República, convocar inmediatamente al Congreso General, cuando éste no estuviere reunido, para que para que se constituya en Colegio Electoral, nombre un presidente interino o substituto y expida la convocatoria a elecciones presidenciales en los términos del artículo 84. 
  11. Otorgar permiso al presidente de la República para ausentarse del territorio nacional, cuando la Cámara de Senadores no se encontrase reunida, conforme al artículo 88. 
  12. Elegir al presidente y a los consejeros de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en los recesos de la Cámara de Senadores, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 102, apartado B. 
  13. Fungir como parte en las controversias constitucionales que puedan darse entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, en términos del artículo 105, fracción I, inciso c). 
  14. Remover al jefe de Gobierno del  Distrito Federal por causas graves que afectan las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal en los recesos de la Cámara de Senadores, conforme al artículo 122, Base Quinta, apartado F. 
  15. En el caso de reformas a la Constitución hacer el cómputo de los votos de las legislaturas de los estados y hacer la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas respectivas, en los recesos del Congreso de la Unión, acorde al artículo 135. 

Como  podemos apreciar, la Comisión Permanente lleva a cabo la tarea de suplir al Congreso o a alguna de sus cámaras en los  recesos parlamentarios, ejerciendo la importante función de control sobre el Poder Ejecutivo; interviniendo en una gran cantidad de diversos supuestos que tienen que ver con nombramientos y autorizaciones al Poder Ejecutivo, permisos a ciudadanos, remociones, aprobación de acciones y solicitudes del presidente de la República, recepción de iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las cámaras, concesión de licencias a legisladores e intervención en el procedimiento de reforma Constitucional, etcétera. Adicional e independientemente de lo anterior, la Comisión Permanente tiene también la atribución de poder convocar al Congreso o a cualquiera de sus cámaras a reunirse en sesiones extraordinarias cuando sea necesario conocer de algún asunto urgente o importante que la propia Comisión no pueda resolver por sí misma.

Como se ha podido observar, la actuación de la Comisión Permanente está limitada doblemente: primero, en el tiempo, porque sólo actúa en los recesos del Congreso; y, segundo, por la materia, ya que sólo tiene competencia para actuar en los casos y condiciones determinadas de manera expresa por la Constitución.

En cuanto al quórum necesario para que la Comisión Permanente  pueda sesionar válidamente, es necesario decir que ni la Constitución ni la Ley Orgánica determinan cuál es el número mínimo de los miembros que deben estar presentes para que ésta sesione legalmente. En los hechos, el quórum que se ha institucionalizado es el de más de la mitad de sus integrantes. Sin embargo, y más grave aún, es que no existe disposición legal ni reglamentaria que establezca si dicho número debe ser tomado respecto del número total de miembros, lo cual arrojaría un quórum de 19 legisladores, o si debiera contarse por cada uno de los tipos de legisladores que la integran, esto es 10 senadores más 10 diputados, en cuyo caso arrojaría un quórum de 20 legisladores.

Nótese que si el quórum requerido es sobre el total de miembros, sin importar su Cámara de origen, entonces podría ser válida teóricamente una sesión en la que concurrieran únicamente los diputados sin senadores, lo cual desvirtúa por completo la naturaleza representativa del propio organismo, dado que, como podemos apreciar, muchas de las atribuciones que tiene asignadas la Comisión Permanente son facultades que normalmente son exclusivas de la Cámara de Senadores, y por tanto al conocer de ellas la Comisión Permanente, se pierde dicha exclusividad por parte de los senadores, y más aún, cuando podría presentarse el caso de que una decisión de esa naturaleza fuera adoptada por la voluntad mayoritaria de sólo los diputados frente a la voluntad opuesta de los senadores que la componen.

La misma observación respecto a la exclusividad puede hacerse con respecto a la solicitud de ampliación del plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de Egresos que presente el Ejecutivo, cuya resolución corresponde normalmente a la Cámara de Diputados.

Por lo anterior, resulta necesario establecer en la Ley Orgánica del Congreso el quórum necesario para que la Comisión Permanente pueda sesionar válidamente, precisando que éste deberá de contarse atendiendo al tipo de legisladores que la integran, esto es 10 senadores y 10 diputados.

De acuerdo a lo establecido en el artículo 127 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Permanente podrá tener, a su vez, hasta tres comisiones para el despacho de los negocios de su competencia, situación por demás extraña, sobre todo tratándose de un órgano tan reducido en número de miembros. Cabe mencionar que a diferencia de otras comisiones de las cámaras cuyas funciones e incluso la especialización de las mismas por materia sí se encuentran bien definidas por la Ley Orgánica del Congreso, en el caso de las comisiones de la Permanente, no se especifica ni se precisa en nada de qué tipo de comisiones se trata, ya que éstas no deben interferir en el trabajo de las comisiones ordinarias o especiales de ninguna de las cámaras, pues su función pudiera ser, atender las actividades propias de la Comisión Permanente, lo cual resulta ocioso e innecesario si consideramos que esta Comisión funciona con solo 37 legisladores; razón por la cual resultaría más oportuno su desaparición.    

En cuanto a las resoluciones de la Comisión Permanente, es necesario puntualizar que ni la Constitución ni la Ley Orgánica del Congreso precisan cuál es su naturaleza, por lo que, siguiendo una interpretación congruente con el artículo 70 constitucional, éstas deberán tener el carácter de acuerdo o decreto, ya que este órgano no realiza función legislativa materialmente hablando, es decir, esta Comisión no desarrolla tareas relativas a la confección de leyes o reglamentos; por lo que sus resoluciones en ningún caso tendrán el carácter de ley.

Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de ésta Honorable Asamblea, Iniciativa con proyecto de Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos:

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforman los artículos 34 párrafo 1 inciso c), 117 párrafo 2, recorriendo el actual para ocupar el párrafo 4 y 123 párrafo 1; Se adicionan el párrafo 3 al artículo 117 y el párrafo 2 al artículo 123; asimismo se deroga el artículo 127; todos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar de la siguiente forma:

Artículo 34.

1. (…)

a) y b) (…)

c) Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el señalamiento de la conformación de sus respectivas Juntas Directivas, así como a los diputados que habrán de integrar la Comisión Permanente. Así mismo propondrá la designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o de carácter multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de su Presidente;

d) a i) (…)

Artículo 117.

1. (…)

2. La Comisión Permanente no podrá sesionar ni ejercer sus atribuciones sin la concurrencia de más de la mitad de los miembros designados por cada una de las Cámaras.

3. Si no hubiese quórum para instalar la Comisión Permanente o para que ejerza sus funciones una vez instalada, los presentes convocarán inmediatamente a los sustitutos para que se presenten a la mayor brevedad a ejercer su función.

4. La Comisión Permanente celebrará sus sesiones correspondientes al primer receso de cada año de la Legislatura en el recinto de la Cámara de Diputados, y en el segundo receso, en el recinto de la Cámara de Senadores.

Artículo 123.

1. La Comisión Permanente adoptará sus resoluciones por mayoría de votos de sus miembros presentes, salvo las excepciones previstas expresamente por la Constitución.

2. Toda resolución de la Comisión Permanente tendrá el carácter de acuerdo o decreto.

Artículo 127.

1. Se deroga

TRANSITORIO

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ATENTAMENTE

México D.F., a 06 de diciembre de 2012.

ALEJANDRO TELLO CRISTERNA

SENADOR DE LA REPÚBLICA


[1] Carpizo,  Jorge  y  Carbonell, Miguel, Derecho constitucional,  2a. ed., México, Porrúa-UNAM, 2005, p. 119.

[2] Carbonell,  Miguel et al. (comps.),  Constituciones históricas de México, México, Porrúa-UNAM, 2002, p. 197.