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Estado Actual: Aprobada Ficha Técnica

Del Sen. Alejandro Encinas Rodríguez, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción IV al artículo 116 de la Ley Agraria y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE REFORMA AGRARIA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.


Propone adicionar una fracción IV al artículo 116 de la Ley Agraria, para establecer la denominación de Tierras de conservación, entendiendo como tales a los suelos que por su excesiva pendiente, por su pobreza, baja productividad o erosionabilidad, o por considerarse estratégicas por sus servicios ambientales o por la protección de infraestructura de desarrollo, comunicación o de vivienda, deben permanecer manteniendo sus ecosistemas nativos y deben ser segregadas de cualquier uso productivo o actividad humana.

Por otra parte, la iniciativa propone reformar las fracciones III y IV del artículo 19 Bis; adiciona las fracciones V y VI al artículo 19 Bis, y adiciona un artículo 20 Bis 8, todos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, a fin de establecer que el ordenamiento ecológico del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, se llevará a cabo a través de los programas de ordenamiento ecológico incluyendo los Comunitarios y Ejidales y los Privados.

Asimismo, propone la adición de un artículo 20 Bis 8, donde se establece que los programas de ordenamiento ecológico comunitario y privados serán expedidos por las asambleas de los ejidos y comunidades agrarias, así como por los propietarios de predios privados y deberán contener, por lo menos: la determinación del área o región a ordenar, dentro del ejido, comunidad o propiedad privada, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y las actividades realizadas por los habitantes del área; la determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la región de que se trate, así como para la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos, y los lineamientos para su ejecución, evaluación, seguimiento y modificación.


ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ
SENADOR DE LA REPÚBLICA

MESA DIRECTIVA DE LA
CÁMARA DE SENADORES DEL
H. CONGRESO DE LA UNIÓN
P R E S E N T E

El suscrito, ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ, Senador de la República integrante del Grupo Parlamentario del PRD a la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio del derecho que me confieren los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 8, fracción I, 164, párrafos 1 y 2, 169 y 172, párrafo 1 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta Asamblea la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UNA FRACCIÓN IV AL ARTÍCULO 116 DE LA LEY AGRARIA, Y SE REFORMA Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El país está sufriendo un acelerado cambio de uso del suelo, el cual está contribuyendo a que los desastres naturales sean más catastróficos cada vez. Sin embargo México cuenta aún con grandes extensiones de áreas boscosas y selváticas. Es aquí donde radica la importancia de la participación social en la conservación y preservación de los recursos naturales.

Debemos considerar que cerca del 80% de la biodiversidad en México se encuentra en manos de propietarios privados, de los cuales la mayoría son ejidos y comunidades. Existe un claro reconocimiento, tanto a nivel nacional como internacional, de la importancia de la conservación de la biodiversidad y su aprovechamiento racional como promotores del desarrollo sustentable. Hoy en día, cerca del 12% del territorio nacional se encuentra bajo alguna categoría de protección pública, como reservas de la biosfera, parques nacionales, santuarios de vida silvestre, entre otros. Para todos es obvio que es imperativo incrementar esta superficie.

Un instrumento ideal para complementar la estrategia nacional de conservación de especies y ecosistemas prioritarios de México, implica destinar voluntariamente predios en manos de privados a la conservación.

El 27 noviembre de 2007, las y los senadores integrantes de la Comisión de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca presentaron al pleno del Senado una iniciativa para reformar la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que tenía por objetivo el fortalecimiento jurídico de la certificación voluntaria de predios como medio para complementar la política en materia de áreas naturales protegidas y para ello se propuso crear en la ley las Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación (ADVC).

En mayo del 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) relativa al fortalecimiento de la certificación de áreas destinadas voluntariamente a la conservación. Esta reforma constituye un avance muy importante en las políticas ambientales del país en cuanto al fomento de  la participación de la sociedad en la protección del ambiente y de los recursos naturales.

Algunas de las consideraciones originales del senado establecían:

“Considerando que la certificación de predios privados y sociales destinados a la conservación depende de la voluntad de sus propietarios, es evidente que comprende un acto de buena fe, en el que los titulares de la propiedad que se trata asumen la responsabilidad de cumplir las condiciones necesarias para la certificación, y entre las que se encuentran conservar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales que alberga, y vigilar que se cumplan los objetivos para los que fue certificado el predio.

En este sentido, cabe destacar la importancia que han adquirido los instrumentos voluntarios dentro de la legislación ambiental, al grado que le otorgan a esta rama del derecho la característica de la "flexibilidad", toda vez que coexisten normas que ordenan conductas, junto con otras que las estimulan. Efectivamente, una de las distinciones del Derecho Ambiental se encuentra en el hecho de que éste se sirve de instrumentos jurídicos diversos para alcanzar su objetivo regulatorio. De esta forma, junto a los instrumentos clásicos del derecho encontramos herramientas novedosas que buscan la voluntariedad del cumplimiento de la normativa, así como la complicidad de los destinatarios, lo que permite incrementar la eficacia del Derecho Ambiental.”

Al tratarse de un instrumento de naturaleza voluntaria, los propietarios se involucran directamente en el cuidado del predio certificado. Al ser ellos mismos quienes solicitan la certificación y quienes se encargan de la administración y protección de su propiedad, comprenden la importancia de la conservación del ambiente y el aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales, procurándolo en todo momento, y desencadenando la transmisión de la práctica a nivel familiar y comunitario.

En este sentido, hay que recalcar, que la propiedad de gran parte de los predios certificados hasta la fecha, recae en comunidades indígenas y originarias de las diferentes regiones del país en las que ha sido bien recibido este instrumento.

Como puntos torales positivos a favor del establecimiento de las áreas certificadas, en el planteamiento original de los senadores se distingue:

  • En la certificación voluntaria de predios, la Administración Pública Federal no eroga recursos para lograrla declaratoria correspondiente. 
  • Se ahorra el conflicto social que implica la necesidad de imponer modalidades de uso del suelo y restringir actividades a los propietarios o, incluso, por recurrir a la expropiación. 
  • Se ahorran recursos presupuestales, materiales y humanos para la gestión y vigilancia adecuada de los predios, toda vez que dichas funciones las desempeñan los propietarios interesados en conservarlos.  
  • No se afecta directamente la hacienda pública, aunque de manera paralela se estudie la posibilidad de establecer incentivos fiscales, de conformidad con lo previsto en la fracción lll del artículo 64 BIS de la LGEEPA. 
  • Se reafirma como un tipo de Áreas Naturales Protegidas (ANP), sin embargo, a pesar de dicho reconocimiento, esta categoría de ANP cuenta con una naturaleza jurídica diferente a las demás; situación que se hace evidente en el proceso de creación, así como en los instrumentos mediante los cuales se formaliza y se determina su gestión. 

Asimismo el Senado emitió un punto de acuerdo en noviembre de 2009, para que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales estableciera una unidad administrativa encargada de la certificación voluntaria de predios. La LGEEPA prevé la existencia de fondos y/o estímulos de cualquier índole, pero muy poco se ha avanzado magramente sólo en lo relativo a algunos incentivos como el apoyo de los programas Programa de Empleo temporal y Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible, los cuales son a todas luces insuficientes. Asimismo se otorgaría puntuación extra en posibles concursos por subsidios o pagos por servicios ambientales, siendo este el único apoyo esforzado para las áreas certificadas, condicionado, claro está, a ganar un concurso y a la suficiencia presupuestal.

Las obligaciones que adquiere el propietario privado que certifica sus tierras son:

  • Administrar el área certificada y buscar fondos para su financiamiento (los que son prácticamente inexistentes en México). 
  • Operar conforme a la estrategia de manejo, respetando los usos propuestos en cada zona del predio. 
  • Conservar los ecosistemas. 
  • Informar a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) sobre los proyectos que para la conservación del área realice el propietario. 

Ordenamiento Ecológico Territorial

La necesidad de ordenar el territorio surge como una práctica social para dar solución a los problemas emanados por una ocupación y un uso desordenado del espacio, debido a las condiciones en que se han realizado los procesos de industrialización y urbanización. Su finalidad es definir y orientar acciones que hagan posible un uso racional del espacio terrestre. Se ha ido completando este concepto con variables de corte ambiental, social y económico, hasta llegar a lo que hoy se conoce como Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET).

El OET establece la regionalización del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción, a partir de un diagnóstico que incorpora:

• Características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales
• Ubicación y situación de los asentamientos humanos.
• Potencial y localización de las actividades productivas.
• Calidad ecológica de los recursos naturales.
• Estabilidad ambiental.
• Tendencias de deterioro.

Asimismo, el OET determina los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y para la localización de las actividades productivas y de asentamientos humanos.

La institucionalización del OET en México ha adoptado dos modalidades muy diferentes entre sí: la de los ordenamientos expedidos por algún órgano del estado (que son los previstos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente) y la de los llamados ordenamientos comunitarios, que son promovidos por núcleos agrarios (ejidos o comunidades) en su carácter de propietarios de tierras, como parte de proyectos de aprovechamiento de sus recursos naturales.

Si bien esas dos modalidades tienden a encontrarse, en la medida en que un mismo territorio puede ser objeto de interés desde ambas esferas sociales (generando unas veces situaciones conflictivas y otras sinergias positivas), lo cierto es que ellas han recorrido trayectorias diferentes en su surgimiento y consolidación.

El Ordenamiento Territorial Comunitario (OTC) es una de las innovaciones más interesantes de la gestión ambiental de los últimos. Surgido al margen (aunque no necesariamente en contra de) la legislación ambiental, la cual otorga a los municipios la atribución de expedir los ordenamientos locales, se ha convertido en un instrumento mediante el cual los núcleos agrarios (ejidos y comunidades) determinan realizar proyectos de aprovechamiento de sus recursos naturales, a partir de un ordenamiento de los usos del suelo.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

ARTÍCULO PRIMERO.- Se adiciona una nueva fracción IV al artículo 116 de la Ley Agraria, para quedar como sigue:

Artículo 116.- Para los efectos de esta ley, se entiende por:

I. a III.

IV. Tierras de conservación: los suelos que por su excesiva pendiente, por su pobreza, baja productividad o erosionabilidad, o por considerarse estratégicas por sus servicios ambientales o por la protección de infraestructura de desarrollo, comunicación o de vivienda, deben permanecer manteniendo sus ecosistemas nativos y deben ser segregadas de cualquier uso productivo o actividad humana.

TRANSITORIOS

Artículo Único.- El presente decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Se reforman las fracciones III y IV del artículo 19 Bis, se adicionan las fracciones V y VI al artículo 19 Bis, y se adiciona un artículo 20 Bis 8, todos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:

Artículo 19 Bis.- El ordenamiento ecológico del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, se llevará a cabo a través de los programas de ordenamiento ecológico:

I.-

II.-

III.- Locales;

IV.- Marinos;

V.- Comunitarios y Ejidales, y

VI.- Privados.

Artículo 20 Bis 8.- Los programas de ordenamiento ecológico comunitarios y privados serán expedidos por las asambleas de los ejidos y comunidades agrarias, así como por los propietarios de predios privados y deberán contener, por lo menos:

I.- La determinación del área o región a ordenar, dentro del ejido, comunidad o propiedad privada, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y las actividades realizadas por los habitantes del área;

II.- La determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la región de que se trate, así como para la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos, y

III.- Los lineamientos para su ejecución, evaluación, seguimiento y modificación.

TRANSITORIO

Artículo Único: El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SUSCRIBE

ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ

SENADOR DE LA REPÚBLICA

Salón de sesiones del Senado de la República, veintidós de noviembre de 2012.