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Iniciativas

Estado Actual: Desechada Ficha Técnica

De la Sen. Laura Angélica Rojas Hernández, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la que contiene proyecto de decreto por el que se adiciona el quinto párrafo a la fracción IV del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA.


Propone establecer que sí un proyecto de ley o decreto para trámite preferente fuese desechado en parte, modificado o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen y, en su caso, de la Cámara revisora, se conducirá en los términos de los incisos d) y e) del artículo 72 de esta Constitución. En ambos casos, cada una de las Cámaras contará con un plazo máximo de quince días naturales para votar y discutir las observaciones correspondientes, agotado este plazo, el Presidente de la Mesa Directiva registrará el proyecto, en sus términos y sin mayor trámite, como el primer asunto a discusión y votación en la siguiente sesión del Pleno.








DE LA SEN. LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE INICIATIVA PREFERENTE.

CC. SECRETARIOS
MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA
DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
EN LA LXII LEGISLATURA
Presentes:

La suscrita SEN. LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura del Senado de la República del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 8 numeral 1, fracción I; 164 numerales 1 y 2; 169 y 172 numeral 1, del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración del Constituyente Permanente, por conducto de esta soberanía, el siguiente PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA EL QUINTO PÁRRAFO A LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, en materia de iniciativa preferente. Lo anterior, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS,

En la historia reciente de la política, la teoría de la división de poderes que predomina en los Estados modernos se encuentra en el pensamiento del siglo XVIII, con autores como, John Locke, Jean-Jacques Rousseau, Alexander Hamilton y particularmente Charles Louis de Secondat Montesquieu.

Montesquieu en su obra "El Espíritu de las Leyes" define el poder a la vez como función y como órgano, y lo divide en poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial, los cuales no deben concentrarse en una sola persona o entidad.

A diferencia de otras organizaciones anteriores, para Montesquieu, no sólo se trata de especializar a un ente en una función determinada, sino de crear contrapesos, donde un poder equilibra al otro, “para que no se pueda abusar del poder, es preciso que por disposición de las cosas el poder frene al poder.” [1]

Es decir, la división de poderes tiene como finalidad específica la limitación de los poderes para garantizar una verdadera libertad. Para Montesquieu, la libertad era el derecho de hacer “todo aquello que las leyes permitan”, tratándose en una libertad de legalidad para que nadie sea consentido a hacer las cosas a las que las leyes no lo obligan y a no hacer  aquello que las leyes le permiten. [2]

En México tras la declaración de independencia y el derrocamiento del Imperio de Iturbide, se promulgó la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, la cual establecía un Congreso Legislativo, un poder Ejecutivo Federal (presidente y vicepresidente) y el Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia).

Las Constituciones de 1857 y 1917 mantuvieron la misma división de poderes, pero con bases orgánicas diferentes, (v.gr. eliminando la figura del vicepresidente)

En este orden, el artículo 49 constitucional vigente a la letra señala:

“El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.”

No obstante en la historia de reformas constitucionales del siglo XX dicho precepto “ha sufrido reformas de trascendental importancia. La primera de ellas, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 1938, en la cual se agregó un párrafo al artículo que señalaba “En ningún caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.” [3]

Por otro lado en 1996 se hizo una reforma electoral sustancial, que dio origen al Instituto Federal Electoral y que dio bases para la integración de un Poder Legislativo realmente plural y con una representación real, que generó un auténtico sobrepeso al Poder Ejecutivo.

En el mandato del presidente Ernesto Zedillo, se observaron diferencias fundamentales en la separación de poderes, pero fue mucho más visible con el primer presidente no priista en casi cien años, Vicente Fox (2000-2006), quien tuvo un Poder Legislativo crítico y opositor que acotó muchas de sus actividades. Además con los nuevos mecanismos de designación de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, vimos un Poder Judicial con mayor independencia e influencia en la vida pública nacional.

Entendemos que seguimos en un proceso de consolidación institucional de la convivencia entre nuestros Poderes de la Unión y ha surgido una férrea discusión sobre las facultades que ejercen cada uno de ellos, cuestionando la división clásica señalada y entendiendo que pueden haber instituciones emergentes paralelas a los tres Poderes o que cada uno de estos Poderes puede tener facultades ajenas a su propia naturaleza.

“Como ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diferentes ocasiones, la propia separación de poderes es de carácter flexible ya que existen muchas facultades que los Poderes de la Unión deben ejercer de manera coordinada o concurrente y otras varias en las que la naturaleza de la función que se ejerce no necesariamente corresponde a la del órgano que la ejercita.” [4]

Actualmente se ejercen facultades materiales de naturaleza diversa a las del Poder que ejecuta, pero además existen actos formales que ligan las funciones de dos o más Poderes y que constituyen una interacción institucional necesaria para el funcionamiento gubernamental en conjunto, como es propiamente la intervención que la Constitución refiere al Ejecutivo en el proceso legislativo.

Sin la intención de menoscabar la división de poderes, la iniciativa preferente funciona, cuando por mandato de ley, el Congreso de la Unión debe dar preferencia (celeridad) al trámite procesal legislativo de una iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo Federal, el cual la considera primordial para el cumplimiento de los objetivos de su administración.

La forma en que se conservó el equilibrio en la división de poderes, y se evitó se generara una supremacía del Ejecutivo sobre el Legislativo en iniciar leyes, es limitando el número de iniciativas que podrá presentar en un periodo de tiempo determinado.

El carácter “preferente” de la iniciativa, implica otorgarle una característica de prelación superior, dada su relevancia y la cual debe sujetarse a una disertación profunda, pero breve. En esta tesitura, dependiendo de los menesteres más apremiantes de la administración pública, el titular del Ejecutivo Federal podrá presentar dos iniciativas de ley, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores para ponerlas a consideración del Congreso de la Unión, las cuales serán sujetas al proceso legislativo de cualquier otra iniciativa, con la salvedad que será obligatoria su dictaminación en el tiempo que la propia Constitución señale.

José María Serna de la Garza señala que introducir un punto de "celeridad" en el procedimiento legislativo mexicano, podría basarse en la experiencia de Brasil, cuya Constitución prevé un procedimiento legislativo sumario, independiente del ordinario, que puede ser utilizado por el Poder Ejecutivo bajo determinadas reglas.

Toda vez que el carácter preferente se entiende por la celeridad y el término fatal que implica el desahogo de las iniciativas preferentes por parte del Congreso de la Unión, el trámite procesal legislativo será el ordinario que dispone la Constitución y las leyes conducentes del Congreso. Dicha celeridad debe entenderse para el total del procedimiento legislativo, es decir debe concluir hasta que el Congreso haya dictaminado de forma definitiva, ya sea a favor o en contra la iniciativa.

Sin embargo, la reforma hecha a la Constitución federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación del jueves 9 de agosto de 2012, que incorporó la iniciativa preferente a nuestro sistema jurídico, no contempló todos los supuestos procesales legislativos. La reforma consistente en una adición de dos párrafos al artículo 71 constitucional se hizo en los siguientes términos:

Artículo 71. (...)

I. (...)

II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión;

III. A las Legislaturas de los Estados; y

IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que señalen las leyes.

La Ley del Congreso determinará el trámite que deba darse a las iniciativas.

El día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el Presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales. Si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas.

No podrán tener carácter preferente las iniciativas de adición o reforma a esta Constitución.

Como se puede apreciar, se omitió la parte del procedimiento legislativo establecido en los incisos D. y E. del artículo 72 de de esta Constitución, que la letra refieren:

D. Si el proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones.

E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

En conclusión, la iniciativa preferente es una herramienta legislativa que soluciona una problemática fáctica para el desempeño del Ejecutivo Federal, de naturaleza mixta (Como actividad del Poder Ejecutivo en un proceso del Poder Legislativo) y que se encuentra perfectamente justificada desde el aspecto teórico político, con respeto a la división de poderes y en armonía a los contrapesos entre éstos, pero que su eficacia depende mucho en delimitar perfectamente los tiempos que debe desahogarse.

En consecuencia la presente iniciativa propone, establecer un término de quince días para que cada uno de los procesos legislativos establecidos en los incisos D. y E. del artículo 72 de la Constitución, se desahoguen, garantizando la celeridad con que debe resolverse una iniciativa preferente.

Así, si la iniciativa preferente, fuese desechada en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. La Cámara de origen contará con quince días naturales para aprobar por mayoría absoluta las observaciones y remitirla, a la Cámara que lo desechó, la cual tendrá otros quince días naturales para hacer sus consideraciones y aprobar la misma, o desecharla.

En el otro supuesto, si la iniciativa preferente fuese desechada en parte, o modificado, o adicionada por la Cámara revisora, la Cámara de origen tendrá quince días para la nueva discusión que por supuesto versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las observaciones hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que en un plazo de quince días naturales tome en consideración las razones de ésta, ya sea para desecharla o aprobarla.

De cualquier forma, precluído el plazo, si se rechazaran los artículos observados, en términos del inciso E del artículo 72 constitucional, las Cámaras podrán acordar, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados.

Por lo expuesto presento a esta Soberanía el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE INICIATIVA PREFERENTE, EN LOS SIGUIENTES TERMINOS:

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un quinto párrafo a la fracción IV del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 71. …

I.          …

II.        …

III.       …

IV.       …

Si un proyecto de ley o decreto para trámite preferente fuese desechado en parte, modificado o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen y, en su caso, de la Cámara revisora, se conducirá en los términos de los incisos d) y e) del artículo 72 de esta Constitución. En ambos casos, cada una de las cámaras contará con un plazo máximo de quince días naturales para votar y discutir las observaciones correspondientes, agotado este plazo, el Presidente de la Mesa Directiva registrará el proyecto, en sus términos y sin mayor trámite, como el primer asunto a discusión y votación en la siguiente sesión del Pleno.

TRANSITORIOS

Artículo único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el salón de sesiones del Senado de la República a los 14 días del mes de noviembre del año 2012.

LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ

SENADORA


[1] Montesquieu Charles Louis de Secondat, Del espíritu de las leyes, México, Porrúa, 1971, L. V

[2] 3 Carbonell Miguel, Salazar Pedro “División de poderes y régimen presidencial en México” Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006. Cap. II, Pág. 7 -12.

[3] Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, Secretaría de Gobernación. “Nuestra Constitución”, México 1990.

[4] Valadés Diego, Et Al, Panorama del Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, México D.F. 2006.