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Proposiciones

Estado Actual: Aprobada Ficha Técnica

La Senadora Laura Angélica Rojas Hernández, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó proposición con punto de acuerdo que exhorta a las legislaturas de los estados, a los gobernadores y a los partidos políticos a impulsar las medidas que permitan un manejo responsable y transparente de la deuda pública local.

Considerado de urgente resolución, fue puesto a discusión.
Intervinieron los Senadores:
José Francisco Yunes Zorrilla,PRI;
Benjamín Robles Montoya, PRD.
Fue aprobado en votación económica.


DE LA CÁMARA DE SENADORES, CON EL QUE REMITE PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO DE URGENTE RESOLUCIÓN, QUE EXHORTA A LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS, A LOS GOBERNADORES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y A LOS PARTIDOS POLÍTICOS A IMPULSAR MEDIDAS LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS QUE REGULEN UN MANEJO RESPONSABLE Y TRANSPARENTE DE LA DEUDA PÚBLICA LOCAL, PRESENTADA POR LA SENADORA LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL.

LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ, Senadora de la República de la LXII Legislatura al Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el Artículo 8 numeral 1 Fracción II, 103 numeral 2 Fracción III, 108, 276 y demás aplicables del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración del Pleno de esta Soberanía, la Proposición con Punto de Acuerdo de urgente resolución, en relación a exhortar a las legislaturas de los estados, a los gobernadores de las entidades federativas y a los partidos políticos a impulsar medidas legislativas y administrativas que regulen un manejo responsable y transparente de la deuda pública local, al tenor de las siguientes:

CONSIDERACIONES

La deuda pública es un instrumento financiero de naturaleza pasiva para el ente público emisor que busca en los diferentes mercados captar fondos bajo la promesa de futuro pago y renta fijada por una tasa en tiempos determinados.

En el ámbito de las finanzas públicas mexicanas, la deuda pública "Es el conjunto de obligaciones financieras generadoras de interés, de un gobierno central con respecto a otro gobierno, a empresas o a individuos de otros países, e instituciones internacionales (públicas o privadas)." [1]

Al ser la deuda pública una de las herramientas financieras de uso más frecuente por los gobiernos estatales y municipales para obtener recursos adicionales a los generados por la recaudación de impuestos locales y los recursos aportados por la federación, ésta tiene un alto valor y utilidad, siempre que sea bien empleada. No obstante se ha generado una rápida evolución en los mercados financieros ocasionando que dentro del financiamiento público subnacional, se esté propiciando una fuerte desregulación, dejándolo sujeto sólo a mecanismos de mercado tales como el uso de agencias calificadoras de riesgo privadas, causando amenazas latentes a las finanzas locales y nacionales.

Debemos señalar que antes de 1980, el acceso al crédito de estados y municipios fue relativamente restringido. Posteriormente, mediante la Ley de Coordinación Fiscal de 1980, las operaciones de endeudamiento de entidades federativas y municipios pasaban por mecanismos que posibilitaban un cierto control por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Pese a ello, en la crisis de 1995 se dieron casos críticos de sobreendeudamiento que obligaron al rescate financiero de entidades federativas por parte del gobierno federal, lo que encrudeció de cierta forma la crisis nacional que se vivía.

Las participaciones en ingresos federales derivadas de la Ley de Coordinación Fiscal han resultado ser una garantía o fuente de repago segura y líquida para los acreedores, y en esa medida ha acrecentado la oferta de crédito. Pero el hecho de que la garantía con participaciones federales reduzca a un mínimo el riesgo para el acreedor, nada dice de los efectos ruinosos que puede tener para el estado el verse privado de una parte sustancial de sus ingresos y no tener recursos con qué pagar su gasto corriente.

A lo anterior se aúna, que cada entidad federativa tiene facultades para establecer el marco normativo del Ramo 33, así como métodos de fiscalización propios. Esto implica un problema de discrecionalidad que debe resolverse.

Basta con verificar los datos sobre deuda subnacional reportada por las Instituciones Financieras en 2011, que señalan que la deuda de las entidades federativas como porcentaje de las participaciones es del 74%, y la deuda total de las Entidades Federativas como porcentaje de los ingresos propios es de 269%. [2]

Sin embargo, el federalismo fiscal responde a la premisa fundamental de que son precisamente los gobiernos locales quienes mejor están equipados para responder a las necesidades locales. Por lo anterior, durante las últimas décadas, en países con sistemas federales, se ha observado una notoria tendencia hacia la descentralización fiscal, ello implicando mayores responsabilidades recaudatorias, de gasto y de endeudamiento para las entidades federativas, los cuales por desgracia no se han dado de manera armónica en muchos de los estados de nuestra federación, donde se ha incurrido en indisciplina, irresponsabilidad e incluso ilegalidad, ante estas nuevas atribuciones. Es decir, el problema no es el federalismo fiscal o las atribuciones de los estados en la materia, sino una mala regulación legal y la irresponsabilidad, corrupción o ineptitud de las administraciones públicas locales.

En la presente década se han asignado más recursos por Participaciones Federales a estados y municipios. Se registró un crecimiento real cercano al 90% respecto a la década pasada. Tan solo en 10 años se han destinado 44.5% más recursos que en los últimos 40, dado el firme compromiso de los gobiernos panistas con el federalismo en México.

En el documento “Tragedias griegas y riesgos mexicanos” del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) se hace el siguiente ejercicio “Suponga el extremo de que las 32 entidades federativas se separan y dejan de constituirse en los Estados Unidos Mexicanos. En otras palabras, se formarían 32 países distintos con sus propias legislaciones y sistemas judiciales. Alternativamente puede pensarse en el rompimiento del Sistema de Coordinación Fiscal, mediante el cual los estados recuperan la facultad administrativa de recaudar todos los impuestos (ISR, IVA, etc). Bajo cualquiera de estos dos escenarios, algunos de ellos mejorarían su nivel de ingreso vis a vis al que ahora tienen; en contraste, otros se verían fuertemente perjudicados con este nuevo esquema ya que no serían viables financieramente al ver reducidos sus flujos de entrada”. [3]

Tan solo por ejemplificar, en 2009 la recaudación del predial en México fue del 0.2% del PIB, de las más bajas del mundo, donde países como Reino Unido recauda por el mismo concepto el 4.6%. Esto se deriva, de que varios estados como Guerrero, Oaxaca, Tlaxcala o Zacatecas tienen el 3% de ingresos propios sobre el total de sus ingresos, es decir recaudan muy poco. En contraste Chihuahua tiene el más alto porcentaje al respecto, con 17%. El Distrito Federal tiene el 40% sin embargo tiene cualidades particulares que no permiten se compare con el resto de las entidades federativas. [4]

Por otro lado, el Informe Sobre Desarrollo Humano 2011, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) señala que el mayor déficit de información presupuestal se observa entre las autoridades locales. Mientras en el ámbito federal se creó en 2007 el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) del gasto público a fin de consolidar un sistema de información para la toma de decisiones en materia de políticas públicas, en los estados persisten retrasos notorios. En 2007 a 2009, sólo 10 entidades federativas cumplieron las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal sobre reconocimiento y calendario del FAIS y FAFM.

Standard & Poor’s en un informe de agosto de 2011, señaló que el nivel de deuda de algunas entidades han comenzado a limitar sus calificaciones. La calidad crediticia de los estados y municipios en México se ha deteriorado del 2008 a 2011, en parte por el uso de financiamiento excesivo de corto plazo sumado a débiles desempeños presupuestales pueden continuar impactando la calidad crediticia de algunas entidades en 2012, por ejemplo cita la Calificadora, Coahuila y Tlaxcala bajaron de calificación en tanto que la perspectiva más negativa en 2011 fue para Coahuila. En su informe concluyen que la transparencia todavía es un problema en la mayoría de los Gobiernos Locales y Regionales de México, y señalan que ser transparente no significa necesariamente que los estados y municipios sean solventes o financieramente sólidos, pero es importante evaluar las políticas financieras y la cultura de crédito para poder avanzar en el tema.

En el mismo tenor, el Centro de Investigación y Docencia económica (CIDE), al igual que el IMCO, aseguran que el mayor problema de la deuda estatal es la falta de transparencia, pues de ello devienen muchas de las otras problemáticas que se enfrentan en la materia.

Pero además, de acuerdo con el estudio “El Municipio: ¿la institución de la opacidad?” del propio IMCO, si la falta de transparencia a nivel estatal resulta preocupante, a nivel de los municipios resulta mucho más grave. De los 373 municipios más grandes del país generan el 80% del PIB nacional, 97 publicaron su presupuesto de egresos para 2009 en internet. (De estos, 11 indican el número de plazas de la administración y 13 se presenta un tabulador de sueldos)

Además de la transparencia, algunos aspectos que deben preocupar dada la creciente adquisición de deuda en los estados y municipios, son:

1. El vinculo real entre deuda e inversión productiva en los estados;

2. El costo económico de la deuda para las generaciones futuras;

3. La calidad en el ejercicio que se hace de los recursos públicos que se obtienen mediante deuda en los estados y municipios;

4. La capacidad de cumplimento del pago de la deuda (riesgo crediticio);

5. Que la federación tenga que rescatar a las entidades sobreendeudadas.

En México, la problemática de la deuda local, llegó a la opinión pública, derivado de las ilegalidades cometidas en el estado de Coahuila, donde mediante documentación apócrifa, sin autorización de la legislatura estatal y ocultando información, incrementaron su deuda que en 2004 era de 405 millones de pesos, a que en 2010, alcanzara la cifra de 8 mil 339 millones o lo que es lo mismo tuvo un crecimiento del mil 959 por ciento en un periodo de cinco años.

No obstante, el crecimiento desmedido de la deuda, no sólo se dio en esa entidad, estados como Chiapas, Michoacán, Nuevo León, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz también reportan fuertes crecimientos de sus pasivos públicos.

Actualmente el monto de la deuda subnacional representa el 14.7% de la deuda externa total del país que, de acuerdo con el último reporte de Banxico sobre las finanzas nacionales, es de 2.7 billones de pesos. Respecto del presupuesto de egresos de este año, que es de 3.7 billones de pesos, la deuda de las entidades federativas equivale a 11 por ciento. El crecimiento de la deuda local, ha sido de un 199 por ciento en los últimos 4 años.

Por ello, si bien es cierto que el Congreso de la Unión mediante Puntos de Acuerdo e iniciativas de ley, manifestó su preocupación por esta situación, la realidad es que si queremos que el federalismo funcione, las entidades federativas no pueden esperar solo beneficios, si no se comprometen y se obligan por ley, a mantener un correcto manejo de sus finanzas y de la administración pública en las que son competentes.

Discurrimos que la solución, no está en la minusvalía del federalismo, donde el gobierno federal absorba la deuda de los estados, (que en consecuencia también debería facultara la federación para regular y fiscalizar las finanzas locales).

Nosotros consideramos que la solución debe ser desde lo local, las entidades federativas deberán obligarse en medida de sus competencias, a legislar para controlar mediante candados la deuda pública que se contrae, las modalidades en que se utilizarán dichos recursos y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas absolutas.

Al mismo tiempo, las administraciones públicas locales, deben comprometerse con la legalidad y responsabilidad en el manejo de sus finanzas y a generar urgentemente medidas de transparencia que permitan conocer el estado real de su deuda, para así estar en posibilidad de determinar las estrategias a implementase.

No se trata desde luego, de dejar a las entidades federativas solas, entendemos que un problema de esta magnitud debe enfrentarse por todos y cada quien desde su competencia. Se trata de que los paliativos ante una probable crisis derivada de la deuda subnacional, no queden en medidas momentáneas, que no coadyuven a la resolución del problema de fondo. La solución federalista debe salir desde los congresos locales, desde las gubernaturas y no de mecanismos centralistas con matices paternalistas. Resultan absurdas las contrarreformas constitucionales que nos llevan de un sistema federalista a un sistema centralistas y viceversa.

Creemos que aun pueden los estados legislar y resolver sus problemas de deuda, sin necesidad de que el Congreso de la Unión reforma la Constitución federal para quitarles o compartir facultades, en detrimento del federalismo, o bien intervenga el Gobierno Federal en un “rescate” que no implica una solución de fondo y solo contribuye a solapar la irresponsabilidad de algunos funcionarios.

Derivado de esta posición, el Partido Acción Nacional, mediante sus Grupos Parlamentarios locales ha impulsado medidas legislativas desde las legislaturas estatales que promueven: Delimitar el alcance del concepto de “inversiones públicas productivas”; reestructura y refinanciamiento, evitando se emplee en gasto corriente y la necesidad de establecer que toda operación de deuda pública requiere la aprobación de la mayoría calificada de las legislaturas estatales; Se plantea establecer el contenido mínimo de lo que se entenderá por deuda pública (cualquier operación constitutiva de un pasivo directo, indirecto, o contingente, que se derive de un crédito, financiamiento, empréstito o préstamo, independientemente de su denominación, que sea asumida por estados y municipios, inclusive sus respectivas entidades de la administración pública paraestatal o paramunicipal); Con objeto de transparentar el uso de recursos públicos, se considera necesario que los estados tengan la obligación de constituir un registro público con criterios homologados y comunes con base en estándares internacionales vigentes, y en el cual se registren todas las operaciones de deuda pública a cargo de estados, así como precisar que el gobierno del estado, no podrá contraer e inscribir deuda durante el último año de su gestión, salvo casos de emergencia; Y finalmente se proponen informes trimestrales al Congreso sobre el ejercicio y destino de los recursos provenientes de la deuda pública, difusión por internet y medios de comunicación local.

Esta iniciativa ha sido presentada por Diputados Locales del PAN en Baja California, Campeche, Coahuila, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora y Tamaulipas. Otros estados ya trabajan en iniciativas diversas del mismo tema como Chihuahua, Guanajuato, Yucatán y Zacatecas; en total 17 entidades federativas hasta hoy en donde como se ha dicho, han planteado reformas para solucionar el mal manejo de la deuda que se ha visto en algunos estados.

Lo que falta ahora es voluntad política de las fuerzas políticas, especialmente de las que ostentan la mayoría en cada Congreso local para que sean aprobadas.

Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de esta H. Cámara de Senadores, la siguiente Proposición con:

PUNTO DE ACUERDO

PRIMERO.- El Senado de la República exhorta respetuosamente a las Legislaturas de los estados a legislar en materia de deuda pública, considerando como tal, cualquier pasivo, sea financiero o no y sea contratado por cualquier entidad pública; mejorando las reglas para su contratación, estipulando específicamente en qué casos se puede emplear y definiendo los lineamientos de transparencia y rendición de cuentas en su manejo.

SEGUNDO.- El Senado de la República exhorta respetuosamente a los Gobernadores de los estados, a implementar de forma urgente, medidas de transparencia sobre la deuda pública de sus entidades; a manejar con mayor responsabilidad, incrementando sus niveles de recaudación propia, para disminuir la dependencia que tienen de la Federación y en un estricto apego a derecho, las finanzas públicas en su administración, para hacer frente a sus obligaciones en beneficio de sus habitantes y de la economía de México.

TERCERO.- El Senado de la República exhorta respetuosamente a los Partidos Políticos con registro nacional y local, a impulsar con su Grupos Parlamentarios locales la presentación o en su caso dictaminación de las reformas legislativas ya presentadas, que buscan regular adecuadamente la deuda pública en las entidades federativas.

Salón de Sesiones de la H. Cámara de Senadores, a 19 de septiembre de 2012.

LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ.

SENADORA


[1] Et Al, Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Editorial Porrúa, 2009.

[2] Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 2011

[3] Et. Al, “Tragedias griegas y riesgos mexicanos”, Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. 2011

[4] Promedio 2003-2008 con información del Instituto Mexicano para la competitividad A.C. (IMCO)